A critical overview: The reason for the public sector’s ice cream production in Turkey

(1)

Türkiye’de Kamu Sektörünün Dondurma Üretmesinin

Nedeni: Ele

ú

tirel Bir Bak

Õú

Berkan KARAGÖZ

Gaziosmanpaúa Üniversitesi øøBF Maliye Bölümü [email protected]

Özet

Türkiye’de kamu sektörü, birçok endüstride özel mal üretiminden çekilmiú olmasÕna ra÷men, hâlâ dondurma üretmektedir. ølgili kamu sektörü üretici birimi, son yÕllarda dondurma üretim kapasitesini daha da arttÕrmÕú, pazar payÕnÕ daha da geniúletmeyi hedefleri içerisinde göstermiútir. Ancak kamu sektörünün dondurma üretmesinin sa÷lam bir argümanÕ yoktur. ÇalÕúmada, kamu sektörünün özel mal üretim nedenleri

ÕúÕ÷Õnda, Türkiye’de kamu sektörünün dondurma üretmesinin gerekçesinin ne olabi-lece÷i araútÕrÕlmaktadÕr.

Anahtar Sözcükler:kamu iúletmeleri, kamunun özel mal üretimi. Jel SÕnÕflandÕrmasÕ:H49, D40.

A critical overview: The reason for the public sector’s ice cream production in Turkey

Abstract

Whereas, the public sector in Turkey has with drawn from the production of private-goods, the public sector in Turkey still has produces ice cream. In recent years, re-lated public enterprise has taken up the capacity expansion of ice cream production. And also, it has got a target of growing market share. However, there isn’t a strong argument about the public sector’s ice cream production. In this study, it is re-searched that why the public sector in Turkey produces ice cream.

(2)

106 ÇankÆrÆ Karatekin Üniversitesi ćktisadi ve ćdari Bilimler Fakültesi Dergisi

Giriú

Kamu ekonomisindeki ortodoks paradigma açÕsÕndan, kamu kesiminin özel mal ve hizmet üretmesi gerekti÷ine yönelik bir argüman bulun-mamaktadÕr.

Kamu ekonomisindeki ortodoks paradigmaya göre devletin ekonomi içerisinde üretici olma vasfÕ belirli alanlarla sÕnÕrlÕdÕr. PiyasanÕn baú a-rÕsÕzlÕ÷Õ teorisi olarak adlandÕrÕlan teoriye göre kamu kesimi “tam ka-musal mal ve hizmetler” alanÕnda üretici konumunda olabilir. Tam kamusal mallarÕn kendine özgü karakteristikleri nedeniyle, piyasanÕn tam kamusal mal üretimine giriúmemesi, kamu kesiminin aktif rol üstlenmesiyle aúÕlabilir ve böylelikle iktisadi etkinli÷e ulaúÕlabilir. AyrÕca kamu kesimi “yarÕ kamusal mal ve hizmetler” gibi “dÕúsallÕk” yayan sektörler yanÕnda “do÷al tekel” niteli÷ine haiz piyasalarda da aktif rol üstlenebilir.

Kamusal Tercih Ekolü’nün geliútirdi÷i “devletin baúarÕsÕzlÕ÷Õ teorisi” ile birlikte, kamu kesiminin daha da küçültülmesi ve kamu sektörünün üreticili÷inin minimize edilmesi gerekti÷i fikrinin argümanlarÕ güç-lenmiútir1. Kamu sektörünün etkinlik kriterinden uzaklaútÕ÷ÕnÕ ve dev-let aksaklÕklarÕna neden oldu÷unu ileri süren bu paradigmaya göre kamu ekonomisi gerek kamusal mal üretsin gerekse özel mal üretsin etkinsiz çalÕúÕr.

1

(3)

1. Kamu Giriúimcili÷i

1.1. Kavram

Kamu teúebbüsü, kamu otoritesinin, sahiplik, finansal katÕlÕm ya da yönetim hakkÕ gibi araçlar vasÕtasÕyla do÷rudan ya da dolaylÕ olarak yönetim ve üretim sürecini kontrol etti÷i teúebbüstür. Bu kontrol, te-úebbüsün sermayesinde ço÷unluk hissesine sahip olmasÕyla, sahip oldu÷u hissenin kendisine verdi÷i (ço÷unluk) oy hakkÕyla ya da teú eb-büsün yönetim ya da denetimindeki kiúilerin belirli bir ço÷unlu÷unu atamasÕyla gerçekleúebilmektedir (Rekabet Terimleri Sözlü÷ü, 2010, s. 57).

Kamu giriúimcili÷i piyasa koúullarÕ içerisinde, iktisadi teamüllere uy-gun olarak verimlilik ve kârlÕlÕk ilkeleri do÷rultusunda yapÕlmakla birlikte refah devleti anlayÕúÕ nedeniyle kurulan kaynak da÷ÕtÕm meka-nizmasÕ içerisinde konumlandÕrÕlabilecek iúletmeler de kurulmaktadÕr.

Kamu iktisadi teúebbüsleri, piyasa talebi için özel mal ve hizmet üre-ten kamu üretici birimleridir. Kamu iktisadi teúebbüsleri de piyasa koúullarÕ içerisinde üretim yaparak etkinlik koúulunu gerçekleú tirebi-lirler. Ancak kamusal tercih teorisi, kamu mülkiyetine haiz bir üretici birimin etkin çalÕúamayaca÷ÕnÕ ileri sürmektedir. Bunun yanÕnda özel mal üreten kamu üreticisi, düúük verim ve düúük kapasitede çalÕú abi-lir; piyasanÕn dinamizmine uyum gösteremeyebilir. Siyasal faktörler yanÕnda yasal düzenlemelerdeki sÕnÕrlamalar bile kamu iktisadi teú eb-büslerinin piyasanÕn gerektirdi÷i inisiyatiften yoksun kalmalarÕna se-bep olmaktadÕr (Nadaro÷lu, 2000, s. 85). AyrÕca mali yönden zararla çalÕúmalarÕ, kÕsa vadede tamir edilemeyecek iktisadi ve mali sorunlara neden olabilmektedir. øflas kurumunun olmamasÕ, maaú ve ücretlerin performansa ba÷lÕ olmamasÕ, siyasal ba÷lantÕlarÕn rolü, rekabet yoklu-÷u, bürokratik davranÕúlar, X etkinsizli÷i ve aúÕrÕ riskten kaçÕnma gibi nedenler kamu ekonomisini etkinsiz kÕlabilir (Stiglitz, 2000, s. 205). Bu nedenle devlet ve kamusal birimler etkinlik gibi ideal bir kriteri sa÷lamada yetersiz kalabilir (Aktan, 2007, s. 28).

(4)

Ticari standartlara göre kamu iktisadi teúebbüslerinin performanslarÕ düúüktür. Genel kanÕ bu olmakla birlikte bunu kanÕtlamak oldukça güçtür (Hemming, 1991 s. 76).

Teoriye göre, bir firmanÕn kamu veya özel mülkiyette olmasÕndan çok rekabetçi anlayÕúla üretimde bulunmasÕ önemlidir. Rekabet koúullarÕ altÕnda çalÕúan bir kamu iktisadi teúebbüsü, tekelci koúullarda çalÕúan firmaya göre etkinlik sÕralamasÕnda daha öndedir (Martin, Parker, 1997, s.22 ve 52.).

1.2. Özel mal üretiminde kamu giriúimcili÷inin nedenleri

Kamu sektörünün özel mal üretmesinin gereklili÷i oldukça karÕúÕk ve tartÕúmalÕdÕr (Nadaro÷lu, 2000, s. 34). Kamu sektörünün özel mal üretmesi 1930’lardan sonra geliúen sosyal refah devleti anlayÕúÕ içeri-sinde geliúmiútir. Günümüzde kamu sektörünün özel mal üretmesinin nedeni politik veya sosyal bir takÕm tercihler olarak açÕklanabilir.

(5)

ùekil 1: Kamu Sektörünün Özel Mal Üretme Sebepleri

Kaynak: H. Nadaro÷lu’nun Kamu Maliyesi Teorisi (2000) kitabÕndan (s. 34 -37) derlenmiútir.

Teoriye göre bir firma üretimini marjinal maliyet fiyatlandÕrmasÕna göre gerçekleútirecektir. Firmalar arasÕnda rekabet oldu÷u sürece, fi-yatlar marjinal maliyetlere eúitlendi÷i noktaya kadar düúecektir. Piya-sa mantÕ÷Õna göre hareket etmek istemeyen bir kamu iktisadi teú ebbü-sü, kolaylÕkla marjinal maliyet fiyatlandÕrmasÕndan vazgeçip baúka türde fiyatlandÕrma mekanizmalarÕ kullanabilir. Bu durum, söz konusu özel malÕ tüketenlere do÷ru gelir transferine sebep olabilir (Hemming, Miranda, 1991: 146).

Tablo 1: Özel Mal ve Hizmet Üreten Kamu Sektöründe FiyatlandÕrma

Rekabetçi Piyasa Tekel

Marjinal Maliyet FiyatlandÕrmasÕ

(1) Tekel piyasasÕna göre, daha düúük fiyat ve daha fazla üretim gerçek-leúir.

(2) Tam rekabet piyasasÕna göre, daha yüksek fiyat ve daha az çÕktÕ gerçekleúir.

Ortalama Maliyet FiyatlandÕrmasÕ

(3) Tercih edilirse firma zarara u÷rar. Fiyat (1). duruma göre daha düúük olur.

(4) Marjinal maliyet fiyatlandÕ rma-sÕna göre daha düúük fiyatta üretim yapÕlabilir. Firma zarara u÷ramaz.

Kaynak:Sloman, 2004, s.1942.

2

Analiz endüstrinin gerek rekabetçi gerekse tekel koúullarÕnda aynÕ marjinal maliyet ve ortalama maliyet e÷rilerine sahip oldu÷u varsayÕmÕna dayanÕr. Gerçekte, tekelci firmalarÕn maliyet e÷rileri, tam rekabet piyasasÕndaki firmalarÕn maliyet e÷rilerine göre daha yüksektir.

Kamu Sektörünün Özel Mal Üretme

Nedenleri

Fiyat yoluyla

gelir elde etme Sosyal fayda _yaratma Refah devleti uygulamalarÕ

Erdemli Malla-rÕn Üretilmesi

Üretim eksikli÷i veya yoklu÷u

Rekabetçi piyasa tesis etme gayesi

Endüstri kurma ve geliútirme gayesi

øktisadi ajanlara transfer meka-nizmasÕ olarak

kullanma

KalkÕnmacÕ devlet aracÕ – korumacÕ politika

(6)

Bir özel mal üretmek bir sosyal fayda gayesi içeriyorsa, piyasa koú ul-larÕ dÕúÕnda bir fiyata konu olmasÕ gerekir. Böyle bir fiyatlandÕrma normal úartlarda oluúmasÕ gereken fiyattan daha düúük bir fiyatÕ ge-rektiriyorsa kamu kesimi üretici birimi zarar edecektir. Çünkü böyle bir durumda marjinal maliyet fiyatlandÕrÕlmasÕndan vazgeçilerek orta-lama maliyet fiyatlandÕrÕlmasÕna geçiú yapÕlÕr. Bu da iktisadi etkinlik-ten taviz vermek anlamÕna gelir. E÷er sadece özel fayda fiyatlandÕrÕ l-mak istenirse de sosyal faydaya denk gelen artÕ bedel subvanse edil-mek durumundadÕr.

Kamu üretici birimleri üretim eksikli÷i veya yoklu÷u oldu÷u durumda veya kalkÕnmacÕ devlet aracÕ olarak do÷rudan üretime de giriúebilir. Bir di÷er kabul edilebilir argüman, kalkÕnmacÕ devlet kuramÕnda bu-lunmaktadÕr. Buna göre, kuruluú sürecindeki bir ekonomide öncü ol-mak, savaú sonrasÕ normale dönüú sürecinde üretimi üstlenmek veya kuruluú aúamasÕndaki endüstrileri kurumsallaútÕrmak amacÕyla kamu kesimi özel mal üretiminde bulunabilir.

2. Türkiye’de Kamu Sektörünün Dondurma Üretimi

2.1. Türkiye’de endüstriyel dondurma piyasasÕ

Türkiye’de endüstriyel dondurma firmalarÕ, ürün farklÕlaútÕrmasÕna gitmiútir. Günümüzde birinin daha büyük pazar payÕna sahip oldu÷u dört firma pazarda hakim durumdadÕr3 ve bu firmalardan biri egemen firma konumundadÕr ve fiyat önderidir. AyrÕca söz konusu firmanÕn pazar payÕ yüksek oldu÷undan piyasa gücüne sahiptir. Endüstride oligopolist4 özelliklere sahip bir piyasadan söz edilebilir. Bu durum

3

2005 yÕlÕ verilerine göre; Türkiye dondurma endüstrisinde Algida pazarÕn yüzde 60’Õndan fazla bir paya sahipken; Golf pazarÕn %26’lÕk payÕna, Panda ise %23’lük bir payÕna sahiptir. Endüstriye son giren firma olan Haagen-Daz pazarda baúlangÕç evresindedir (øTO, 2008, s. 10-11).

4

(7)

dondurma endüstrisinde Pareto optimalitesinden uzaklaúÕlmasÕ anla-mÕna gelir5. øktisadi anlamda refah kaybÕ söz konusudur. Dondurma piyasasÕnda pazara giriú oldukça zordur. Önder firmanÕn ve di÷er fir-malarÕn fiyat dÕúÕ rekabet harcamalarÕ Pareto optimalitesinden daha da sapÕlmasÕna neden olmaktadÕr. Di÷er firmalarÕn fiyatlandÕrmasÕ ve çÕktÕsÕ egemen rakibin davranÕúlarÕna iliúkin yorumlarÕna ba÷lÕdÕr.

Türkiye’de ilk modern dondurma üretimi Atatürk Orman Çiftli÷i Pas-törize Süt ve Mamülleri FabrikasÕ tarafÕndan 1957 yÕlÕnda yapÕlmÕútÕr. Bu giriúimi daha sonra 1970 ve 1974 de üretime baúlayan øzmir Süt Mamülleri Sanayi A.ù. izlemiútir (øTO, 2008, s. 8). 1980’den itibaren sektöre modern ve ileri teknoloji kullanarak giren yerli ve yabancÕ sermayeli firmalar sektörün geliúim sürecini hÕzlandÕrmÕútÕr. Firmalar arasÕnda yaúanan rekabet ürün çeúitlili÷i ve fiyat avantajÕ olarak tüke-ticiye yansÕmÕú olmakla birlikte, endüstri 2000’li yÕllarda barometrik piyasa özelli÷i göstermektedir. Türkiye’deki dondurma tüketiminin %75’lik kÕsmÕ endüstriyel firmalar tarafÕndan karúÕlanmakta olup yÕ l-lÕk tüketim miktarÕ giderek artmakta olup son yÕllarda 150 milyon litre civarÕndadÕr (øTO, 2008, s. 15).

Bir satÕcÕnÕn mallarÕnÕ (veya hizmetlerini) di÷erlerininkinden ayÕran herhangi bir etken bulunuyorsa, o ürün sÕnÕfÕnda farklÕlaútÕrma vardÕr (Chamberlin, 1963, s. 56). Ürün çeúitlili÷inin, co÷rafi konum, hizmet, fiziki özellikler ve öznel imaj farklÕlÕklarÕ olarak baúlÕca dört kayna÷Õ olabilir (Waldman ve Jensen, 1998, s. 304). Dondurma endüstrisinde dördüncü durum; ürün farklÕlÕ÷Õna neden olmaktadÕr. Güncel ticari ve teknolojik koúullarda, ürünün homojen olmasÕ sÕkça rastlanmayan bir durumdur. Bunun ötesinde rekabet kanunlarÕnÕn, teknolojik geliú me-lerle tüketici tercihine daha geniú ürün seçene÷i sunulmasÕnÕ sa÷ lama-ya yönelik düzenlemeler de içerdi÷i dikkate alÕndÕ÷Õnda, ürünün ho-mojen olmasÕnÕn esasen arzu edilmeyen bir durum oldu÷u dahi öne sürülebilir. Ürün farklÕlaútÕrmasÕnÕn tüketici üzerinde bir ölçüde ba-÷ÕmlÕlÕk sa÷layaca÷Õ açÕk olsa da, teknolojik geliúmenin hÕz kazanarak rekabetin belirleyici unsuru haline geldi÷i güncel ortamda, ürün farklÕ

ihmal edilemedi÷i bir seviyede de olmasÕ haliyle firmalarÕn genellikle ba÷ÕmsÕz davranÕúlar sergileyebilmesi söz konusu de÷ildir (Sloman, 2004, s. 211-212). 5

(8)

laútÕrmanÕn rekabet üzerindeki etkileri önceden oldu÷undan farklÕ bir hal almaktadÕr. Öncelikle tüketici tercihine daha geniú bir ürün yelpa-zesi sunulmuú olmakta, dolaylÕ bir sonuç olarak da, rekabet daha geniú bir alana yayÕlmakla olasÕ rekabet karúÕtÕ davranÕúlar zorlaúmaktadÕr.

Dondurma piyasasÕnda pazar içinde rekabet söz konusudur. Piyasa içinde rekabet, tüketicilerin gözünde fiyatÕ, kullanÕm amaçlarÕ ve nite-likleri bakÕmÕndan aynÕ ya da birbirinin ikamesi sayÕlan mal veya hiz-metler için giriúilen yarÕúÕ ifade eder. Genellikle rekabet denildi÷inde pazar içinde rekabet anlaúÕlÕr. Pazardaki ürünler benzer ya da aynÕ standarda sahipse ve ürünler birbirleri ile uyumlu olarak kullanÕ labili-yorsa pazar içinde rekabetten söz edilebilir. Böyle bir durumda genel-likle tek bir úebeke söz konusudur. Pazara giren úirketler kendi arala-rÕnda müúteri için rekabet ederler. Bu yüzden tüketici be÷enisini ka-zanma, cazip fiyatlar ve daha kaliteli ürünler sunma yarÕúÕna girerler (YÕlmaz, 2003, s. 25).

Pazar payÕ, bir pazardaki teúebbüsün, toplam üretim veya satÕú ya da kapasite oranÕ bakÕmÕndan nispi büyüklü÷ünün ölçüsüdür. Kâra ek olarak teúebbüslerin sÕklÕkla dile getirilen hedeflerinden biri de pazar payÕnÕ artÕrmaktÕr. Piyasa ekonomilerinde pazar payÕ, kâr ve ölçek ekonomileri arasÕnda ço÷u kez pozitif korelasyon vardÕr. Yüksek sevi-yelerde pazar payÕ firmalara pazar gücü verir6 (Rekabet Terimleri Söz-lü÷ü, 2010, s. 149). Bu durum dondurma endüstrisi için de geçerlidir. Chicago ekolüne göre bir sektördeki yüksek pazar paylarÕnÕn nedeni yo÷unlaúma de÷il firmalarÕn üstün etkinliklerinin bir sonucudur (Ar-dÕç, 2004, s. 7). Bu yüzden rekabet ile amaçlanan iktisadi etkinli÷e monopol yoluyla ulaúÕlÕrsa bile bu yol kabul edilebilir bir yol olabilir.

Dondurma piyasasÕ açÕsÕndan aslolan, rekabet tesis edilmesidir. Reka-betin geliúmesine yönelik teoriler ortaya koyan Chicago ekolüne göre, piyasa kendi dinamikleri çerçevesinde en uygun çözümü gerçekleútirir (Schmidt ve Rittaler, 1989, s. 13). Chicago ekolü, devletin rekabet sürecindeki yerini sorgulayan incelemelerle de ön plana çÕkmaktadÕr

6

(9)

(Türkan, 2001, s. 11). Chicago ekolüne göre amaç, iktisadi etkinli÷e ulaúmaktÕr ve etkin rekabetin var oldu÷u piyasalarÕn özelliklerinden biri devletin ekonomik ajanlar arasÕndaki tarafsÕzlÕ÷ÕdÕr (WTO, 1999, s. 7).

Chicago ekolüne göre, rekabet yasalarÕnÕn hedefi, rakip teúebbüslerin korunmasÕndan ziyade tüketicilerin korunmasÕ olmalÕdÕr (WTO, 1999, s. 7).

2.2. Kamu sektörü dondurma üreticisi

Kamu sektörü dondurma üreticisi, Atatürk Orman Çiftli÷i’dir7. Ata-türk Orman Çiftli÷i A.ù., GÕda, TarÕm ve HayvancÕlÕk BakanlÕ÷Õ’nÕn ba÷lÕ kuruluúudur8. Kuruluú 233 sayÕlÕ KHK’nÕn “østisnalar” baúlÕklÕ 58 inci maddesi ile anÕlan KHK hükümlerinden muaf tutularak genel KøT sisteminin dÕúÕnda bÕrakÕlmakla birlikte, 5659 ve 3346 sayÕlÕ Ka-nunlar uyarÕnca YDK ve TBMM’nin denetimine tabiidir9 (Yüksek Denetleme Kurulu Kamu øktisadi Teúebbüsleri, øútirakler Genel Rapo-ru, 2007: 201 ve 232).

Atatürk Orman Çiftli÷i (AOÇ) yÕllÕk ortalama yaklaúÕk 30 milyon YTL düzeyinde satÕú hasÕlatÕ elde etmektedir. Bunun yüzde 60’lÕk bölümünün ziraat sanatlarÕ olarak sÕnÕflandÕrdÕ÷Õ pastörize süt, yo÷urt ve dondurma ürünlerinden oluúan süt mamulleri satÕúlarÕndan sa÷ lan-dÕ÷Õ görülmektedir10. Süt mamullerine iliúkin pazar payÕnÕn küçük bir kÕsmÕ dondurma üretime aittir (Kamu øúletmeleri Raporu, 2008, s. 177).

7

24.03.1950 tarih ve 5659 sayÕlÕ Kuruluú Kanunu, RG. 01.04.1950, 7472.

8

Sermayesinin tümü devlete ait bulunan ve tüzel kiúili÷e haiz bir iúletmedir. 9

Yasalar açÕsÕndan KøT sisteminin dÕúÕnda kalsa da iktisadi anlamda birer KøT’tir. 10

(10)

Tablo 2: Atatürk Orman Çiftli÷inin Dondurma SatÕú HasÕlatÕ

YÕllar SatÕú (litre)

2007 614.848

2008 638.575

2009 644.104

Kaynak: AOÇ Müdürlü÷ü http://www.aoc.gov.tr (Eriúim: 5 AralÕk 2010).

Türkiye’deki yÕllÕk toplam ambalajlÕ dondurma pazarÕ 100 milyon litre dolaylarÕnda oldu÷u tahmin edilmektedir (øTO, 2008, s. 15). AOÇ’un 2009 yÕlÕ satÕú miktarÕ ise, 644.104 litredir.

AOÇ satÕúlarÕnÕn büyük bölümünü bayiler ve marketler aracÕlÕ÷Õ ile gerçekleútirmekle birlikte, kuruluúun kirada bulunan iúyerlerine fabri-kalardan do÷rudan satÕú da gerçekleútirilebilmektedir. Di÷er taraftan, kuruluúun Ankara’da bulunan üç adet satÕú ve tanÕtÕm ma÷azasÕndan da tüketiciye ulaúÕlabilmektedir (Kamu øúletmeleri Raporu, 2008, s. 177).

Bununla birlikte, kuruluú faaliyetlerinden zarar etmektedir. Bu çerçe-vede kuruluúun faaliyet zararÕ 2005 yÕlÕnda 2,6 milyon YTL, 2006 yÕlÕnda ise 0,4 milyon YTL olarak gerçekleúmiútir11. Ancak büyük oranda arazi ve bina kira gelirleri sayesinde kuruluú 2005 yÕlÕnda 3 milyon YTL, 2006 yÕlÕnda ise 6 milyon YTL dönem kârÕ elde etmiútir (Kamu øúletmeleri Raporu, 2008, s. 177).

Atatürk Orman Çiftli÷i endüstriyel dondurma üretiminde Türkiye ge-nelindeki beúinci firma olup, dondurma pazarÕnÕn küçük bir payÕnÕ elinde bulundurmaktadÕr. Atatürk Orman Çiftli÷i “dondurma” adÕyla

11

(11)

birçok çeúitte12, da÷ÕtÕm aúamasÕndaki bazÕ eksiklikleri nedeniyle kutu ambalaj yöntemiyle tüketiciye sunabildi÷i ürünlerinde pazar payÕnÕ teknolojik atÕlÕmlar yaparak daha da arttÕrmayÕ hedeflemektedir (CHA, 17.06.2010).

Atatürk Orman Çiftli÷i Süt ve Süt Ürünleri FabrikasÕ en son teknoloji-ye sahip; alanÕnda Türkiye’nin önde gelen fabrikasÕna sahiptir13.

ùekil 2’de Atatürk Orman Çiftli÷i A.ù.’nin dondurma üretiminde et-kinlik konusundaki eksiklikleri tespit edilmeye çalÕúÕlmÕútÕr. Birçok etkinlik kriterini yerine getirmesine ra÷men, bazÕ hususlarda rakipleri-ne göre dezavantajlÕ konumdadÕr. Kamu vasfÕna sahip olmasÕ, söz ko-nusu dezavantajlarÕn ana nedenlerinden biri oldu÷u söylenebilir. 5018 sayÕlÕ Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yasa kapsamÕnÕn da dÕúÕndadÕr (Kamu øúletmeleri Raporu, 2008, s. 167). Bu durum, 5018 sayÕlÕ yasanÕn getirdi÷i performansa dayalÕ bütçelemeden ve stratejik amaçlarÕn, performans göstergelerinin ve ölçülebilir hedeflerin belir-lendi÷i bütçesel kurumlardan yoksun kalmasÕ anlamÕna gelir; buna ba÷lÕ olarak yönetimde ve strateji oluúturmada zorluklar ortaya çÕkar. 5018 sayÕlÕ yasa dÕúÕnda olmak; iyi yönetilememe, fazla eleman kul-lanma, gereksiz harcamalar yapma, verimsiz çalÕúma gibi nedenlerle ortaya çÕkan ve maliyetlerin marjinal maliyetler üzerinde tutulmasÕ anlamÕna gelen X-etkinsizli÷inin varlÕk nedenlerinden birini de teúkil eder. Zira, kamu tercihi teorisi kamu kurumlarÕnda ve iúletmelerinde X-etkinsizli÷inin oldu÷unu iddia eder (Kirmano÷lu, 2007, s. 181). Kamu tercih teorisinin bir di÷er görüsü de, kamu kurumu veya iú let-mesi bünyesinde çalÕúan bürokratlarÕn bütçe alanlarÕnÕ geniúletici dav-ranÕúlarda bulundu÷u yönündedir (Stiglitz, 2000, s. 205).

12

AOÇ 2010 yÕlÕ itibariyle 100 cc'lik sade, kakaolu, frambuazlÕ, diyabetik, light, antepfÕstÕklÕ, ballÕ, narlÕ ve damla sakÕzlÕ türündeki dondurmayÕ 1 liradan, keçi sütü kullanÕlan Maraú usulü dondurma ile kefirli dondurmayÕ 1,25 liradan satmakta olup; bazÕ çeúitlerinde 500 cc’lik ve 1000 cc’lik seçenek de bulunmaktadÕr (AA, 02.04.2010). Ancak özel firmalara göre ürün yelpazesi oldukça dardÕr. Ürün açÕsÕ n-dan, kaliteli ürünler sunmakta ve ürünleri tüketiciler tarafÕndan be÷ enilmekte-dir.Di÷er yandan, ürün da÷ÕtÕm sistemi ve Türkiye pazarÕna yayÕlma açÕsÕndan so-runlara sahip olup, sadece birkaç ilde varlÕk gösterebilmektedir.

13

(12)

Kaynak:Stiglitz, 2000, s. 205 esas alÕnarak çizilmiútir.

ùekil 2: Kamu Sektöründe Etkinsizlik Nedenleri ve Atatürk Orman Çiftli÷i

2.3. Kamu sektörünün dondurma üretim nedeni

Dondurma özel bir maldÕr ve bünyesinde dÕúsallÕk barÕndÕrmaz14. Tür-kiye’de kamu sektörünün dondurma üretmesinin sa÷lam bir argümanÕ yoktur. Kamu sektörü üreticisinin dondurma üretimine giriúmesi ve üretim artÕrÕmÕna gitmesi, güncel ekonomi politikalarÕ ile de örtüú me-mektedir.

a. Türkiye kamu sektörünün; insanÕn bebeklik, çocukluk, gençlik, ol-gunluk ve yaúlÕlÕk dönemlerindeki genel sa÷lÕ÷Õ açÕsÕndan gerekli ol-du÷u halde, talebi yetersiz olan süt tüketimini arttÕrmanÕn bir yolu

14

Di÷er úartlar sabit iken, marjinal sosyal maliyet ile marjinal sosyal faydanÕn eúitli÷i söz konusu oldu÷undan kamu üretime gerek yoktur (Buluto÷lu, 2004, s. 9).Teorik olarak, tüketim açÕsÕndan kiúisel fayda ile toplumsal fayda e÷rileri de birbiriyle

örtü-úür (Sloman, 2004, s. 352). Söz konusu endüstride dÕúsallÕk olmadÕ÷Õ için toplumsal etkinli÷e yakÕn sonuçlara özel piyasalar aracÕlÕ÷Õyla ulaúÕlÕr.

¾ øflas Kurumunun OlmamasÕ

¾ Rekabet Yoksunlu÷u

¾ Performans Kriterlerinin Ol-mamasÕ

¾ Bürokratik DavranÕúlar

¾ X- Etkinsizli÷i

¾ Maliyet Yüksekli÷i

¾ Ölçek

¾ Yönetimde ve Strateji Oluú tur-mada Zorluklar

9

AOÇ’ta iflas kurumu yoktur. Kanunla kurul-muútur.

9

Rekabetin oldu÷u bir piyasadadÕr.

9

5018 sayÕlÕ Kamu Mali Yönetim ve Kontrol

YasasÕyla getirilen performansa dayalÕ bütçe sisteminin dÕúÕndadÕr.

9

Kamu tercih teorisine göre mümkündür.

9

Kamu kesimi olmasÕndan kaynaklanabilir.

9

Di÷er dondurma firmalarÕna görece üretti÷i

ürün daha pahalÕ olabilir.

9

Büyük ölçekli bir yapÕda de÷ildir. Ölçek ekonomisi yoktur.

(13)

rak dondurma üretimini tercih etti÷i düúünülebilir. Dünya Sa÷lÕk Ör-gütü raporlarÕnda, süt tüketiminin alternatif bir yolu olan dondurma tüketimi, sa÷lÕklÕ ve dengeli bir beslenme programÕnda haftada 1-2 kez önerilmekte; özelikle küçük yaúlarda kalsiyum ihtiyacÕnÕn karúÕ lanma-sÕnda dondurma gibi ürünlerin tüketiminin özendirilmesi gerekti÷i belirtilmektedir15. Ancak böylesi paternalist uygulamaya giriúmek iktisadi etkinlikten, daha da uzaklaúmak demektir. Fayda-maliyet ana-lizi perspektifinde, amaca ulaúmada süt üretimi politikasÕ daha az ma-liyetliyken, fazla maliyet gerektiren dondurma üretimine giriúmek rasyonel de÷ildir.

b. Bebeklik dönemini çoktan geçmiú bir dondurma endüstrisinde ka-mu sektörünün öncü rol üstlenmek istedi÷i ihtimali oldukça zayÕftÕr.

c. Kamu sektörünün dondurma üretme sebebi, büyük olasÕlÕkla don-durma piyasasÕnÕn iyi iúlemesini ve kaynaklarÕn etkin bir úekilde ve en az maliyetle tahsisini sa÷lamak veya dondurma piyasasÕnda rekabeti kurmak da de÷ildir. Teorik açÕdan, dondurma piyasasÕnda büyük paza-ra sahip bir kamu üretici biriminin, oligopol veya tekelci rekabet için-deki piyasanÕn yapÕsal sorunlarÕnÕn çözülmesine katkÕda bulunabilece-÷i düúünülebilir. Ancak Türkiye’de Atatürk Orman Çiftli÷i’nin böyle bir amacÕ ve bu amaçlarÕ gerçekleútirebilecek pazar payÕ yoktur. Öte yandan dondurma piyasasÕnÕ daha da rekabetçi bir pazara dönüú türü-lebilmesi amacÕyla kamunun bizzat üretime girmesi, kaynaklarÕn etkin kullanÕlmamasÕ anlamÕna gelir. Di÷er yandan, Türkiye’de bu hususlarÕ çözmeye yönelik Rekabet Kurumu bulunmakta ve tekeller ile oligo-pollerin mevcut güçlerini kötüye kullanÕlmasÕna yönelik rekabet poli-tikalarÕ ortaya konmaktadÕr.

15

(14)

Tablo 3: Kamu Üretici Biriminin Oligopolist YapÕdaki Bir Piyasada Dondurma Üretmesinin øktisadi AvantajlarÕ ve DezavantajlarÕ

Avantaj Dezavantaj

Rekabeti tesis etme: Egemen firma veya firmalarÕn piyasa gücünü kontrol etme. SaldÕrgan taktikleri ve sindirme yön-temlerini yok etme.

FiyatlarÕn düúmesi ve daha fazla üretim.

Egemen firmalarÕn veya firmanÕn mali-yet e÷rilerini düúürücü araútÕrmalara gi-riúmesi.

AúÕrÕ kapasitenin önüne geçilmesi.

Firmalar arasÕndaki ba÷ÕmlÕlÕ÷Õ azaltma.

Kamu sektöründeki kaynak da÷ÕlÕmÕnda etkinsizlik.

Ekonomide tahsis etkinsiz-li÷i.

Gereksiz ar-ge ve yatÕrÕm faaliyetleri.

Kaynak: Sloman (2004); s. 211, 212, 213, 214, 417’den derlenmiútir.

d. AOÇ yüksek düzeyde pazara sahip olsaydÕ, di÷er firmalarÕn daha rekabetçi hareket etmesini ve Tablo 3’deki avantajlarÕn elde edilme-sinde rol oynayabilirdi. Ancak küçük düzeyde pazara sahip olan bir kurumdan söz konusu roller beklenemez.

e. Atatürk Orman Çiftli÷i’nin dondurma üretiminde üretim arttÕrma ve pazar geniúletme hedefi, Türkiye’nin ilk dondurma iúletmesi olma vasfÕnÕ sürdürme iste÷ine ba÷lanabilir. Atatürk Orman Çiftli÷i, 1950’lilerde dondurma endüstrisinin kurulmasÕnda öncü rol oynayarak misyonunu tamamlamÕútÕr. Zira, Türkiye’de hazÕr dondurma sektörü geliúmiú endüstrilerden biridir.

Sonuç

(15)

Atatürk Orman Çiftli÷i dondurma gibi özel mal üretiminden ziyade süt üretiminde yo÷unlaúmalÕdÕr. Sütün sosyal niteli÷e sahip oldu÷u kabul edilirse, yoksul kesimlerin süt tüketimini arttÕrmanÕn bir yolu olarak, Atatürk Orman Çiftli÷i gelir da÷ÕlÕmÕnÕ düzeltici bir misyon kazanmalÕdÕr.

Di÷er yandan, Atatürk Orman Çiftli÷i’nin önemli kuruluú amaçlarÕ n-dan biri zirai üretimde teknolojik ve teknik anlamda öncülük oldu÷ un-dan, kurumun zirai alanda araútÕrma geliútirme yönüne a÷ÕrlÕk veril-melidir.

(16)

Kaynakça

Anadolu AjansÕ (AA), 02.04.2010 tarihli haber.

ArdÕç, ø. Y., (2004). Yatay Yo÷unlaúmalarda Potansiyel Rekabet, Ankara: DPT UzmanlÕk Tezi YayÕn No: 0149.

Aktan, C. C. (2007). Modern Politik øktisat Kamu Tercihi. Ankara: Seçkin YayÕ nla-rÕ.

Aktan, C. C. &ÖzkÕvrak, Ö. (2006). Devlet mi? Piyasa mÕ? Kamu Ekonomisi ve Piyasa Ekonomisinin Etkinlik Yönünden KarúÕlaútÕrÕlmasÕ. (Ed. Aktan C.C. & Dileyici D. & Vural ø. Y.) Kamu Ekonomisi ve Kamu PolitikasÕ. Ankara: Seçkin Kitabevi.

Buluto÷lu K. (2004). Kamu Ekonomisine Giriú. Ankara: Maliye Hukuk YayÕnlarÕ.

Cihan Haber AjansÕ (CHA), 17.06.2010 tarihli haber.

Chamberlin, E. (1963). The Theory Of Monopolistic Competition, Harvard University Pres.

Dengeli Beslenme.http://www.beslenme.saglik.gov.tr [Eriúim Tarihi: 20 AralÕk 2010]

Hemming, R. (1991), Kamu øktisadi Teúebbüslerine Transfer, Kamu HarcamalarÕ Rehberi, (Çev. CansÕzlar D.), Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlü÷ü Ya-yÕnlarÕ, SayÕ: 1995/2.

Hemming, R. & Miranda K. (1991), Fiyat Belirleme ve Maliyet Düzeltimi, Kamu HarcamalarÕ Rehberi, (Çev. Do÷an CansÕzlar), Bütçe ve Mali Kontrol Ge-nel Müdürlü÷ü YayÕnlarÕ, SayÕ: 1995/2.

http://www.aoc.gov.tr (Eriúim Tarihi: 5 AralÕk 2010)

østanbul Ticaret OdasÕ (2005) Dondurma PiyasasÕ Raporu.

Kirmano÷lu, H. (2007). Kamu Ekonomisi Analizi, østanbul: Beta YayÕnlarÕ.

Martin S.,&Parker D. (1997) The Impact of Privatisation: Ownership and Corporate Performance in the UK, New York: Routledge.

Nadaro÷lu, H. (2000) Kamu Maliyesi Teorisi, østanbul: Beta YayÕnlarÕ.

Rekabet Kurumu (2010). Rekabet Terimleri Sözlü÷ü. Ankara: Rekabet Kurumu YayÕnlarÕ.

Schmidt, I. L.O.,&Rittaler, J. B. (1989) A critical Evaluation of the Chicago School of Antitrust Analysis, Dordrecht: KluwerAcademicPublishers.