PRT:FACIO
o
Caderno 11.<) 12 ti eS/ti série. :\5 Funções da ~ \dll1illistraç~tOde Pessoal 110 Sen'iço Público, do ProI. HEXRY REIXIXG JR .. constitui 1Il/I g/fia [lera! tara (I c.ctabclceimento c distribuição de funções dos órgiios d,' administraçà.o de pessoal . .:/0 /'lIblicá-lo,
a Escola Brasileira de Admillistração Pública ainda lhe Cllriqueccll o te.rto, em apêndice. com o •. Fstudo Administrath'o
1/.°
1", intitu-lado .( .4tribltiç,~cs c Nes[ol1salJilidadcs do (5rg:ro Central de Pes-soal"·. de al/toria de' FLOYD \\~. REEVES C PXCL T. DAVID.Há '('ários outros roteiros similares, igualmente significati~.os.
Sob o título d, Dois Programas de Administração de Pessoal,
rC1ll1i1l10s neste l'adCrlIli subsidios d0S mais autorizados. Fa:.:emo-Io
1/.0 intuit<J d,' 'lil1tlior. Clfl
j,;z''''''
dos ,'sflldantes de udministração de pessoal da r;'yola Bras:"f,'i"a de .1dministraçiio Pública, oslcllSillomeli!os hís;'«(>s ",No!', ,I r.'fl··/flno t' o f1f1!cioll()Il1(/~fo dos
órgãos de p(·ssnal.
O proqran:17 quI' otur:c( ;w rrulicira parte foi elaborado pelos
COl/1[OI[CIl!,'S d" P;'illiriro Snnil1ório de Administração do:: Pessoal,
pro1l1M'ido f'tl:Js .\"!it:';:-s C"nidas C\"c;,' York, 1!Oi'em"ro de
1950-fC;'C!'ciro de' lU,~j i. ;'c"I7i'jad,: i,),} ut!tu! rlirt'for da Escola
Brasi-lt'írtl d,~ .. . rr1i·:i;;,:sf,,(!,:\:~(.1 r)t:~'!i(c_. 1J.'~t' lfIlO dl'fiui:! os
o'1jetivos 1l<l sessãu ;'nallgl!r,ll, rOllclm'c logrou tas.rar em re'vistai as dlÍ'r:idas (' focalizar as O::.\·l'crii]7,'i'lS d.: nllillcrosos scrúdores p!íblicos, algulls iJlicituf"s. ,,:'I!"!,s li.;", "11!('dCi"il(iS j'ráticas de administração
de ressoal.
Participai"'W! d,' .')':í!7inâri
" fUilCil'l1árius graduados procedentes dos seguintes paísts: Austrália, Bélgica. Brasil, Ca.lladá, Ceilão, China, Co!ômbia, Costa Rica, Dil1a171arw .. Egito, Equador, Estados Unidos, Filipinas, Haiti, Inglaterra, lsraâ. México. Noruega, PaqllistZío, Pôrto Rico c Urllguai.
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-~ .... ~-_ ..
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A aJi/pla distribuiçãO' [leo.gráfica dos //le/llbros do Semillário e o ílldice da 1Illh'crsalidâac 'di: ·.~'ilIas conclusões. As dú",'idas, as ccrie:;as,. as inda.r;ações e os' pontos de Z'ista de tojos os participantes refletem-se, CO/ll maior 011' lIiclíoí' intellsidade, nas conclusões,
tornaI/do-as assÍln lIlais amplas c cOIll/,rccllsiz'<1s do que seriam, se as membros do Semillário pertencesselll (/ 11111 só país, ou a /Im 1l1Í1llt'rl) 11Ienor de países.
A .\cgullda paric do Caderno contélll os "Elementos de um AmPlo Programa de Pessoal", de HE:-;RY F. HUBBARD, cO/1tri-buição já clássica, quc teJll descillPcllhado, í'rincipalmellte 110.1'
Esta-dos UniEsta-dos, patcl prcpolld,raJ/t,· de roteiro para as il/stituições de admillistraçiio de pessoal. ijuer lU (sf,Ta p,íNic(/, quer /1a esferu particular.
COllsidc1'alJluS ljlf,: (~ste trabalho de HUBBARD, apesar de se conter 1I0S lilllites dc 11m progra1lla, ",'ale por um tratado e repre-seI/ta a mais extraordilltÍria contribuição illdh'idual até agora pres-tada à moderna administração de pessoal. Tôda a arte e ciência da gerência de i'essoal cstiio contidas e1l1 clllbriiio 110 programa de
HüBBARD. Trata-se, ejetiz'GIl1cntc, de 11111 guia precioso para qllantos estudelll, ellsinclII, lllas sol)i'etudo para quantos se ~'êem a braços com os il/tril1cados tr(1):1l:(/'\ f,~(llicos c IWllWIlOS da administraçt'io
de pessoal.
O int<'l"csstldo eilcuntro,ci. i'oi:;. condcJlsúdus nesses dois pro-gramas. os l1lc:is altos /,riJlcÍf'ic>s e us lI/ais autorizados ellsillamentos de admiilistrtlçlio de j"essou{ a!l~ ogortl d,'scm'oI6dos pelas práticas
de ~'ários faíscs. Polítid'S lIIilitalltes COiJI resl'ollsabilidades na
{jestiío da coisa /,'íblica, l!;illisir,}s dr' Estado. yoz'erJ/adores, diretores de repartição, chefes de .l'L'ITi,-o, adlllinistradores de eiJ//,rêsas públi-(as 011 /,ri('(u!a,,·, í's!!(d,n;!,'s d, administrcç'I(J púNica cm geral e de administração d,' /'esso,Il ell1 /,artinrlar, - todos têm a lucrar com Li leitura dês/;" Cadernu. Os 'llfe l'0SSUCIIl apellas noçõcs
ele-mentares sôbre adminisirai,l., d,' ressoeII podei'lio alllpliá-las
COl1-siderà'ê'clmclltc c sem maior esfôrço. Os que comal1dam collheci-7I1entos mais aprofltl1d'1dos de: mató-ia também tcdio muito 7!1e lllerar 1llcdiante o (s"udo do~ dois programas rC/Il/idos Jlcste foLneto. Guiados pela ('xpcri(~Il(i(1 ri<jl!íssilllíl dos membros do Semi-nário das Xar:í)cs [Tnidas. O/I pela lIUIO autorÍ:::ada de IIcnBARD,
-os estudantes de administração de pessoal terão oportunidade de percorrer, através das Páginas desta publicação, os ca.minhos e rl/.eandros de 11m dos mais difíceis e fascillantes ramos da moderna c1dmillistração pública.
As fases em que se desdobram as atividades da administração de pessoal, desde o recrutamento até o desligamellto e a inatividade, os métodos, os procedimentos suscitados por problemas de lotação, preparação, treinamento, disciplina, bem-estar do elemento lzl/lllallO 110 trabalho, tudo isso está contido de maneira nítida e satisfatória
ao lo ligo dt~ste Caderno.
C01ll0 setor administratÍ1!o autônomo, a moderna admil1istra-çiio de pessoal ainda é pouco conhecida, no Brasil, fora das esferas do poder pl:blico federal. Represellta, entretanto, lima, das athlÍ-dades mais importantes das grandes emprêsas, públicas e parti-culares.
E'
por meio de lima boa administração de pessoal que as emprêsas conseguem, primeiro, atrair homens e lIIulheres capazes e empreendedores e, depois, tirar, do seu conhecimento especiali-:;ado e capacidade de trabalho, os maiores rendimentos e entreter as melhores relações entre super'visores e subordinados.Seja-lIos permitido, para finalizar esta apresentação, citar as seguilltes pala'l'ras de um mestre. e pioneiro da. ciêllcia de
adminis-tração pública, o Prof. LEOXARD D. \VHITE: "Jluitos elementos concorrem para produzir uma administração eficiente: liderança., organização, dinheiro... moralidade, métodos e processos; mas o clem·ellto humano a todos êles se a'lJantaja, a perder de vista~'.
Com efeito, não há caminho ma.is seguro para robustecer e e[c<mr os padrões de eficiência, probidade e hOllestidade do serviço
público, do que a moderna administração de pessoal, que oferece. soluçiío para os complexos problemas das relações humanas no
trabalho, elltre sllpen'Ísores e subordinados, assim como entre os diferentes grupos de profissionais com aJltagonismos subjacentes, que illtegram as repartições públicas e as grandes elllprêsas
pri-z~adas de 1IOSSOS dias .
. ' Rio, janeiro, 1955.
BE~EDICTO SILVA
fNDICE
l.a PARTE
PRIMEIRO SEMINARIO DAS NAÇÕES UNIDAS SÕBRE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL ... .
A MODERNA ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL (Discurso inaugural por BENEDICTO SILVA) ... .
RELATóRIO DO PRIMEIRO SEMINÁRIO DAS NAÇõES UNIDAS SõBRE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL ..
I - Introdução ... . 11 - Organização e funções dos serviços de pessoal .... . 111 - Classificação de cargos, salários e vencimentos .... . IV - Recrutamento e seleção ... . V - Avaliação da eficiência do servidor ... . VI - Promoção ... . VII - Lotação ... . VIII - Treinamento de servidores públicos ... . IX - Relações com os funcionários ... . X - Disciplina ... . XI - Aposentadoria ... . XII - Estabilidade ... . XIII - Saúde e segurança ... . XIV - Horário de trabalho ... . XV - Licenças ... .
i.a PARTE
ELEMENTOS DE UM AMPLO PROGRAMA DE PESSOAL
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15 15 17 19 21 22 23 24 26 27 28 29 30 30 30
(por HENRY F. HUBBARD) ... 31
I - Introdução ...•... 33 II - Classificação de cargos ...•...•... 37
•
2
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAIn - Plano de vencimentos ... . IV - Recrutamento e seleção ... . V - Lotação ... . VI - Avaliação de eficiência ... . VII - Treinalnento ... . VIII - Saúde e segurança ... . IX - Assiduidade, licença e horário de trabalho ... . X Relações com os empregados ... . XI Aconselhamento do empregado ... . XII Desligamentos ... . Xln Rotinas, formulários, registros, relatórios ... . XIV - Pesquisa de pessoal ... . XV - Integração com os departamentos de linha ... . XVI - Eliminação de aspectos indesejáveis ... . XVII - Conclusào ... . Indicações bibliográficas ... .
LER E ANOTAR
O leitor avisado lê sempre de lápis ou caneta em pu-nho, sublinhando, destacando, registrando, comentando o que lhe parece digno de atenção ou critica.
A fim de criar ou estimular nos leitores o hábito inteli-gente da leitura anotada, os Cadernos de Administração PÚ-blica contêm, na parte final, quatro ou mais páginas em branco, especialmente destinadas a recolher as anotações de cada leitor.
:f:sse hábito capitaliza o esfôrço do leitor e estimula o processo de fixação, no cabedal de conhecimentos de cada um, das coisas lidas e anotadas.
Se ainda não o cultiva, por que não começar agora, neste Caderno?
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l.a PARTE
PRIMEIRO SEMINÁRIO DAS NAçõES UNIDAS
SôBRE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL
A
MODERNA ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL
(Discw"so proferido a ,]0 de outubro de 1950, durante a rellnião inaugural do Primeiro Seminário de Administração de Pessoal, organizado 1Je/o Depa/"ta mento de Assistência Técnica das Sacijes L"nidas,
na cidade de Nova lT
ork) " .
Dou as mais Sinceras boas-vindas aos membros dêste semi-nário" E' na verdade um privi-légio e um prazer reunir-me a vós, para trabalharmos juntos na sede permanente das Nações "Cnidas" Xós, da Secretaria das Nações L"nidas, esperamos que vos seja agradável e proveitosa a participação neste conclaw"
Trata-se do primeiro seminá-rio sôbre problemas de adminis-tração pública patrocinado pelas N ações L~ nidas" Por isto aguar-damos, com grande interêsse, o seu desenvolvimento e sobretudo os seus resultados finais. A per-muta de experiências em tôrno
desta mesa e o exame conjunto
BE:-:EDICTO SILVA
dos vos~os c(l11heci1l1cntos espe-cializados ele administração de
pes~oal dar-nos-ào prcciosas
1Il-dicações sôhre o valor de inicia-tivas como esta, para os futuros programas de assi~têl1cia técnica das X açôes "Cnidas.
Incumbiram-me cle falar sôbre a natureza e os ohjetivos dêste seminário" Limitarei minhas ob- • servaçiies a uns poucos aspectos.
Tratarei, em primeiro lugar, dos requisitos profissionais da administração púhlica de nossos dias, o Ciue àbviamente me le-vará a io~aiizar a nccessidade de estabele.:er \1111 serviço civil de
necessi-6 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
dade de treinamento específico em administração pública. A fo-calização dêsses três tópicos jus-tificará, eu espero, a seleção de administração de pessoal como assunto do presente seminário.
Requisitos da moderna
administração pública
As múltiplas funções governa-mentais e os problemas que os governos enfrentam presente-mente, em tôdas as partes do mundo, são de tal maneira com-plexos e demandam capacidades específicas e experiência profis-sional de calibre tão alto, que sàmente um serviço civil de com-petência indisputável dispõe de recursos para satisfazer às exi-gências da administração públi-ca. O amador está para o de-sempenho das modernas funções governamentais, assim como o barbeiro está para uma operação de apendicite, isto é, tão inca-• paz é o barbeiro para realizar
esta, quanto o amador para de-sempenhar aquelas.
Dizer que a maioria das fun-ções públicas do Estado Moder-no exige competência técnica de natureza especializada é repetir um truísmo. E essa condição sà-mente é satisfeita nas jurisdições
administrativas em que haja uma política de pessoal positiva, deli-beradamente orientada no senti-do de atrair para o serviço pú-blico, e reter nêle, as maiores capacidades e os melhores talen-tos existentes no respectivo agre-gado humano.
E'
geralmente sabido que, en-tre as diversas condições essen-ciais para atrair e reter as gran-des competências e os talentos verdadeiros, hoje indispensáveis ao serviço público, se inclui a segurança econômica dos fun-cionários. A necessidade de es-pecialização, por um lado, e o requisito da segurança econômi-ca dos empregados, por outro, tornam imprescindível - quer isso consulte ou contrarie as nossas preferências doutrinárias - a criação de condições em que o corpo de funcionários seja realmente bem selecionado e bem treillado, em base profissional e ocupacional cientificamente de-finida.Meu conhecimento da admi-nistração pública de vários paí-ses que tenho visitado anima-me a dizer, sem mêdo de errar esta verdade, que todos reconl;ecem e ninguém contesta: de modo geral, a maquinaria governamen-tal, inclusi,'e nos países que se
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DOIS PROGRAMAS DE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL
7
consideram desenvolvidos, não está profissionalmente equipada para desempenhar as funções es-pecializadas - cada vez mais numerosas - e aplicar as técni-cas complicadas - cada vez mais difíceis - com que hoje se vê a braços o Estado.
Serviço
público decarreira
Felizmente, há evidência de que a administração de pessoal em muitos países ou já foi posta em bases racionais, ou marcha para essa fase. 1.\ clássica desor-dem geral e o arbítrio, que eram as características tradicionais da administração de pessoal, estão sendo substituídos, com maior ou menor sucesso, por leis de ser-viço civil, regulamentos e pro-c.edimentos científicos. Ao mes-mo tempo, os critérios desmes-mora- desmora-lizados e serôdios estão cedendo o lugar a critérios intelectuais, embora em algumas partes essa transformação se processe de modo ainda hesitante. Seja como fôr, a busca de talentos e com-petências para o serviço público parece universal.
Os especialistas estão de acôr-do em que o principal objetivo da moderna administração de pessoal é promover a eficácia
crescente do govêrno, o que se consegue mediante: elevação da eficiência geral; custos unitários mais baixos; alto moral dos fun-cionários; e, por fim, melhor serviço ao público.
A adoção das técnicas e méto-dos da moderna administração de
pessoal no serviço público requer a criação de um serviço civil, e, como bem sabemos, o estabeleci-mento de um serviço civil pres-supõe aceitação irrestrita e ob-servância rigorosa do sistema do mérito. Sob o sistema do mérito, a admissão de candidatos ao ser-viço público depende invariàvel-mente da verificação das respec-tivas habilitações, examinadas por meio de provas nitidamente definidas e bem elaboradas. De-pois que o candidato ingressa no serviço pela porta do concurso digno de fé, a promoção também depende de competência especí-fica e progressiva, inequivoca-. mente demonstrada.
A introdução do sistema do mérito no serviço público de um país é ordinàriamente precedida ou acompanhada pela criação de um órgão central, ao qual se confiam as principais fases da
administração de pessoal: o re-crutamento, o treinamento, os planos de classificação e rem
8
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAração, a política de promoções, etc. O desenvolvimento adequa-do de um serviço civil tende a precipitar a criação de uma ver-dadeira carreira civil, isto é, de um sernço público de carreira.
Quais as características de
um
serviço públicode
carreira?
Tentando responder a esta pergunta. apresentarei a seguir uma lista dos requisitos que têm sdo considerados C01110 base de trabalho para a descrição ou de-finição de um moderno sen-iço público de carreira_
1) Todos os cargos abaixo do nível de diretor de departamen-to devem ser preenchidos com base no mérito e eficiência do candidato, processando-se a pri-meira investidura, C01110 regra geral, através de concurso. • 2) Todos os cargos devem
ser meticulosamente classifica-dos, padronizando-se os venci-mentos de acôrdo com os deve-res e deve-responsabilidades de cada cargo.
3) A remuneração deve ser suficiente para seduzir os ho-mens e mulheres mais capazes e estimulá-los a permanecer na administração.
4) O recrutamento de novos empregados deve limitar-se, tan-to quantan-to possível, aos cargos da classe inicial de cada carreira, provendo-se os cargos mais ele-vados mediante promoção ou transferência.
S) O recrutamento deve arti-cular-se com os vários níveis do sistema de educação pública, fi-xando-se limites máximos de idade para admissão a determi-nadas categorias de cargos e es-tabelecendo-se, como requisitos básicos, para ingresso no servi-ço, diferentes níveis de instrução geral ou liberal, ou seus equi-valentes. Sàmente seria exigido treinarrtento técnico ou profis-sional, quando requerido pelo trabalho a ser executado e onde fôsse ministrado, de modo prá-tico, pelos estabelecimentos de ensino universitários e pré-uni-versitários.
6) Os concursos ou provas de habilitação devem basear-se, am-pla, ainda que não exclusivamen-te, nas matérias ensinadas nas escolas, procurando medir de preferência a capacidade geral ou a proficiência técnica, con-forme o caso, em vez do conhe-cimento específico do cargo a ser preenchido. Ordinàriamente, não se eXlgma experiência.
"
DOIS PROGRAMAS DE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 9
7) Deye existir, em todos os ministérios ou no órgão central de pessoal, amplo programa de treinamento em serviço, destina-do a preparar os novos empre-gados para o exercício de quais-quer funções peculiares ao ser-viço público, ensinar os servido-res, em geral, a bem desempe-nhar as suas atribuições e dar-lhes oportunidade de se aperfei-çoarem, tendo em vista a promo-ção a cargos mais importantes. 8) Devem-se estabelecer li-nhas definidas de promoção, a fim de assegurar, aos servidores mais capazes, possibilidades ra-zoáveis de galgarem posições de relevância. Todos os altos car-gos seriam normalmente preen-chidos atra\"és de promoção de elementos do próprio quadro, facilitando-se, ainda, para isso, as transferências de repartição para repartição e de ministério para ministério.
9) Essa prática poderia ser conjugada com o uso dos siste-mas mais avançados de apuração do merecimento dos servidores, e, tanto quanto possível, com os concursos ou provas de segunda entrância.
10) Articulado com o sistema de apuração do merecimento e com a antiguidade C01110 fator de
acesso, haveria um sistema de melhorias periódicas de venci-mentos (promoções horizon-tais), para recompensar a efici-ência no desempenho do cargo e neutralizar o desestímulo do servidor, nos casos em que, por motivos inevitáveis, a promoção demore muito ou seja impro-v á\-e I.
11) O provimento dos cargos seria em caráter efetivo ou mes-mo vitalício, garantia esta que deveria ser retirada por motivo de ineficiência ou procedimento irregular do servidor, competin-do a decisão final, em tais casos, a um tribunal administrativo im-parcial ou a organismo semelhan-te, para o qual caberia recurso.
12) Deve existir um sistema de órgãos e procedimentos que assegure, efetivamente, ao ser-\"icIor e seus representantes le-gais o direito de queixa e defesa • em tôdas as disputas e conflitos resultantes da aplicação ou in-terpretação dos dispositivos le-gais e regulamentares referentes às condições de trabalho, está-gio probatório, classificação de cargos, promoções e padrões de execução.
ba-10
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAses atuarialmente sólidas, que abranja todos os servidores.
14) O horário de trabalho, as licenças para tratamento de saú-de, as férias, as iacilidades de re-creação e bem-estar, assim como outras condições gerais de tra-balho, seriam estabelecidas den-tro de padrões elevados e libe-rais, de modo a constituir exem-plos para as emprêsas particula-res.
A implantação e desenvolvi-mento adequados de um serviço público de carreira, em harmo-nia com os princípios gerais que acabo de esquematizar, exigem a aplicação das melhores e mais recentes técnicas e métodos de administração de pessoal. As técnicas de recrutamento, por exemplo, devem combinar flexi-bilidade com fidedignidade. A avaliação dos cargos e a admi-nistração dos vencimentos (sa-• lary ad11linistratio/l) devem ser
uniformemente extensivas a tô-das as repartições e grupos de empregados integrantes do mes-mo govêrno. A participação de chefes e subordinados na admi-nistração de pessoal deve ser institucionalizada e operante. Exceto nos casos dos pequenos governos municipais, a estrutu-ra e as funções dos órgãos de
pessoal devem ser estabelecidas de acôrdo com os princípios de descentralização administrativa sob contrôle centralizado.
Acredita-se que o estabeleci-mento de um serviço civil de car-reira, de acôrdo com êsses requi-sitos, constitui não somente o meio mais ativo de elevar o pres-tígio e os padrões profissionais do serviço público e manter em nível alto o moral dos servido-res públicos, mas também, e aci-ma de tudo, uaci-ma necessidade imperiosa do Estado Moderno. E' indiscutível que a adminis-tração pública seria a primeira beneficiária de um serviço de carreira digno dêste nome. Em primeiro lugar, a experiência mostra que o sistema do mérito atrai para o serviço público e retém nêle os candidatos mais capazes. Em segundo lugar, o sistema do mérito é a única po-lítica de pessoal que assegura e fortalece o prestígio, a integri-dade e a moraliintegri-dade do serviço público.
A necessidade de
treinamen-to em administração pública
DOIS PROGRAMAS DE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 11
ral, pode-se afirmar que os sis-temas educacionais ficaram para trás, a perder de vista, em ma-téria cle treinamento sistemático para o moderno serviço público. Há um largo fôsso entre o que o sen'iço público exige e o trei-namento ministrado nas escolas superiores e uni\"ersidades de muitos países. Em conseqüência dessa falha, o sistema do mérito não pode garantir, só por si, o recrutamento de pessoal habili-tado.
Sente-se assim, cada vez mais agudamente, a necessidade de expandir e suplementar os es-forços destinados a preparar ho-mens e mulheres para o serviço público.
Conquanto o número de go-vernos que já estabeleceram pro-gramas específicos de treinamen-to para os servidores públicos seja ainda muito pequeno, está claramente evidenciado, na maio-ria dos países. que é necessário criar e multiplicar facilidades para o treinamento especializado de candidatos ao serviço públi-co, inclusive de sen'idores já em exercício. A fim de preencher essa lacuna, é imprescindh"el que, nos gO\'ernos em que a ad-ministração de pessoal ainda es-teja aquém das respectivas
ne-cessidades, sejam criados ou re-organizados órgãos de pessoal que se incumbam de desenvol-\'er e executar, no próprio pai:: e no estrangeiro, de modo que aproveitem a grupos numerosos de servidores públicos, progra-mas específicos de treinamento e revisão de conhecimentos"
o
pêso dos vencimentos esalários nos orçamentos públicos
Outro fator que aumenta con-sideràvelmente a importância da administração de pessoal é a po-sição relativa dos vencimentos e salários dos senidores públicos na escala das despesas governa-mentais.
12
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICASeminário sôbre
adminis-tração de pessoal
As observações feitas mos-tram algumas das razões que nos levaram a considerar desejável fôsse a administração de pessoal o assunto do primeiro seminário da série que as N"ações Unidas pretendem realizar sôbre prohle-mas de administração pública. Tüdos sabemos, entretanto, que a administração de pessoal aincla não é um campo profissio, nalizado. Em alguns países, nem mesmo chega a ser uma ativi-dade institucionalizada. Ainda assim, a messe de conhecimentos sôbre o assunto já é tão grande, que permite discussão e permuta ele idéias e pontos de vista por I arte de pessoas do calibre das cue se encontram em tôrno desta mesa.
Como fôstes selecionados den-t,-e funcionários públicos enga-j:tdos em administração de pes-.soaI. tudo leva a crer que te-nhais problemas e interêsses em comum e muito que aprender uns com os outros. Uma vez que o seminário foi planejado para abranger os assuntos principais de um programa de administra-ção de pessoal. as discussões e leituras abson'erão grande par-te de vosso par-tempo.
Kão será utilizado aqUI ne-nlmm material com o fim de recomendar princípios, proces-sos ou práticas identificados com qualquer país ou grupo de paí-ses. Todo o material que temos
à vossa disposição será usado exclusivamente para ilustrar os tópicos focalizados, ou para dar vivacidade e conteúdo real às discussões. O propósito essen-cial das discussões é apontar e
examinar, compreender e ava-liar, no tocante a cada proble-ma de administração de pessoal que aqui focalizarmos, um certo número de soluções (tanto as aceitá veis como as inaceitáveis), desenvolvidas por técnicos e por órgãos de pessüal em diversos países e em organizações inter-nacionais.
Alguns especialistas de incon-testável saber no assunto foram convocallos para realizar pales-tras sôbre os tópicos mais im-portantes do seminário. 1?sses especialistas limitar-se-ão a ver-sar os princípios aplicáveis e os problemas relacionados com ü assunto particular que fôr dis-tribuído a cada um.
As várias aplicações práticas dos princípios expostos nas con-ferências serão cOlwertidas em
DOIS PROGRAMAS DE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL
13
seClüentes, nas quais esperamos que todos os membros do semi-nário participem efetivamente, suscitando problemas e apresen-tando sugestões.
Depois que concluirmos os tra-balhos do seminário, uma aná-lise das discussões será levada a efeito pelo Secretariado das :\ a-ções Lnidas para o fim de ex-pandir os recursos informativos que possam ser utilizados em fu-turos seminários sôbre a admi-nistração de pessoal, igualmente organizados sob os auspícios das l'\ações ·Cnidas.
"Um relatório minucioso dos trabalhos do seminário será tam-bém elaborado pelo Secretariado para servir como material infor-mati\'o adicional. capaz de enri-quecer o fundo internacional de conhecimentos sôbre problemas e princípios de administração de pessoal.
O presente semmano será conduzido em harmonia com o princípio diretor de que o esta-belecimento. reorganização ou modernização do serviço ci\'il constitui uma necessidade ur-gente cle muitos países. Cumpre resolvê-la para que os
ser\'ido-res públicos desempenhem com
eficiência as crescentes funções que em nossos dias recaem sôl>re os ombros do gm"êrno.
A oportunidade de debater sôbre administração pública
E' ób\'io que um seminário isolado sôbre aclmini~tração de pessoal ou sôbre qualquer ontro problema aclministrati\'o teria
esca~sa repercussão. ·Cma ini-ciati\'a C0l110 esta ~ôl11ente
paga-rá di\'iclendos sati~fatórios. se funcionar como foco cle germi-nação, abrindo caminho para
Ol1-tra"s seminários, a serem" realiza-elos durante certn número c1e anos, em varIas partes do mundo.
Fazemos bons augúrios para que essa série compreenda ou-tros seminários sôbre adminis-tração ele pessoal, organizados em base regional, assim como se-minários sôbre outros problemas administrati\"os. por exemplo: • orçamento público, administra-ção ele material, administraadministra-ção financeira, organização e méto-dos, gm"êrno municipal, etc. É desejável que um plano similar de seminários sôbre os aspectos administrati\"os das ati7.:idad fS
14
CADER.~OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAdo programa de assistência téc-nica das Nações Unidas. Os se-minários sôore atividades fun-cionais do govêrno poderão ocupar-se de matérias como a organização e o funcionamento dos departamentos de saúde blica, ministérios de obras pú-blicas, comunicações, serviços de polícia, educação, utilidades pú-blicas, instituições de bem-estar social, etc.
Além dêsses, outros seminá-rios regionais sôbre problemas de administração diretamente li-gados aos projetos de assistên-cia técnica das N ações Unidas deveriam ser organizados em benefício de grupos de especia-listas, procedentes dos diferen-tes países aos quais seja presta-da assistência.
As matérias preparadas para um seminário deverão ser cons-tantemente revistas e melhora-das à luz dos resultados obtidos • nas discussões havidas, para
uti-lização, outras vêzes, nos futu-ros seminários sôbre o mesmo assunto.
Seguindo tal curso de ação, com a vossa ajuda e a ajuda de outros grupos semelhantes, em
poucos anos as Nações "Cnidas terão acumulado um fundo va-liosíssimo de conhecimentos e de material de ensino sôbre os vá-rios campos da administração pública. ~sse material, experi-mentado uma e mais vêzes, cor-rigido e revisto à luz de sua efi-cácia, poderá ser traduzido para vários idiomas e pôsto à dispo-sição de todos os países, para ser adaptado e utilizado em se-minários nacionais e quiçá en: benefício de servidores públicos de distintas jurisdições, como estados, províncias, comunas e municípios. E' razoável esperar destas atividades, assim organi-zadas, o advento ele uma série de seminários de alta classe sô-bre administração pública, rea-lizados sob os auspícios das Xa-ções Unidas.
Desejamos ardentemente que o impacto dêste programa na administração pública repercuta em todos os níveis de govêrno através do mundo e constitua outra grande contribuição das Nações Unidas para a compreen-são e a cooperação internacio-naIS.
RELATóRIO DO PRIMEIRO SEMINÁRIO
DAS NAÇÕES UNIDAS SôBRE
ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL
I -
INTRODUÇliO
Êste relatório contém as con-clusões a respeito cios yários as-pectos da administração pública de pessoal que foram conside-radas pelo Seminário durante a sua reunião em janeiro de 1951.
Trata-se de um documento meramente orientador e algumas de suas conclusões não foram aproyadas por unanimidade. :'lI uitas delas não são mais do que a opinião pessoal da
maio-ria cios mem1Jros do Seminário c nüo podem, portanto, ter como
respon~fl\'cl uma Cjualquer ad-mini,tração ou indivíduo em particular.
A leitura clêste relatório cle-"eria ser feita em conjunto com a das atas das reuniões que in-cluem informações mais porme-norizadas sôbre muitos cios tópi-cos e os pontos acêrca dos quais Luuyc cli\'crg':'ncia de opinião,
•
11 -
ORGANIZAÇÃO E FUNÇõES DOS
SERVIÇOS DE PESSOAL
(1)1 . A eficiência e a integri-dade do serviço público são es-senciais a um bom goyêrno e
exigem sistemas de pessoal efi-cicntes que assegurem a existên-cia cle padrões eleyaclos. Os prin-(1) O têrmo "serviço" é usado em sentido genérico, não corres-pondendo necessàriamente à nomenclatura usada na administração
pública brasileira.
16
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚnLIC:Acipais objetivos de tais sistemas de pessoal devem ser: recrutar e conservar funcionários da mais alta competência e integrida-de e consegllir do pessoal efi-ciência cada vez maior, pro-porcionando, conseqüentemente, melhores sen'iços ao público C0111 menores gastos.
2. Deve haver, preferivel-mente, um órgão central de pes-wal que dirija um programa or-ganizado e eqüitativo de admi-nistração de pessoal para os em-pregados do govêrno. A exe-cução da administração, contu-do, pode ser centralizada ou des-centralizada. O grau de centra-!izaçiio ou descentralizaç1io po-derá variar de acôrdo com as circunstâncias locais e, possivel-mente, com os tipos de função.
3. Os serviços de pessoal de-vem ser despidos de todo pre-conceito e investidos de autori-dade adequada; devem possuir um corpo de funcionários de ca-t.goria e a necessária verba que lhes permita realizar sua missüo. O órgão central de pessoal deve ser independente tanto quanto possível e isento de influências políticas ou quaisquer outras in-fluências prejudiciais, embora deva obedecer ao contrôle geral
do govêrno na formulação das políticas a seguir.
4. O órgão central de pes-sual deve ser responsável pela preparação de estatutos, regula-mentos e in,;trnç(ies aplicáveis ao funófJnali'11lo público em ge-ral. Aos funcionários deverá ser dada a oportunidade de colabo-rar no preparo de leis referentes à administração de pessoal e de cc·mentá-las. :\Ias, especifica-mente, o órgão central de pes-soal de um govêrno deve ser responsável pelo funcionamento eficiente da administração de pessoal baseada no princípio do mérito e nas práticas modernas aplicáveis ao recrutamento, sele-ção, promosele-ção, exonerasele-ção, clas-siiicação de cargos, planos de \'encimentos, treinamento, disci-plina, aposentadoria, horários de trabalho, licenças e outros tópi-cos referentes ao serviço públi-co. T ôdas estas atividades po-dem ser adequadamente realiza-das mediante sistemas centrali-zados ou descentralicentrali-zados.
5. Para garantir a indepen-dência do órgão central de pes-soal com relação a influências perniciosas:
moti-DOIS PROGRAMAS DE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL
17
vadas por mudanças políticas no govêrno;
b) o período para o qual é nomeado o diretor do órgão cen-trai de pessoal, ou a junta dire-tora desse órgão, deve ser pre-fixado (poderá abranger deter-minado número cle anos ou ir até a idadc ele aposentadoria compulsória). Êste cargo po-derá também ser de carreira com a estabilidade habitual;
c) o chefe ou diretor do ór-gão ccntral de pessoal assim C01110 O~ membros da junta diretora não de\-em tcr outros c3rgos ou funçiies remunerarhs lIa administração pública.
6. O órgão ccntral de pes-soal dew estar situado dentro <la estrutura govern31l1cntal cm pu,;ição tal Cjue lhe confira má-xima autoridade e indepenclên-cia.
lU -
CLASSIFICAÇÃO DE CARGOS, SAL.\RIOS
E VENCIMENTOS
7. Para que os servidores pú-blicos de qualquer jurisdição re-cebam tratamento idêntico e jus-to, é necessário haver um sis-tema cuidadosamente elaborado de classificação de cargos e atri-buição de salários e wncimentos adequados aos respecti\-os car-gos e funções_
8. X os últimos anos, muitos foram os que se dedicaram aos problemas de classificação ele car-gos e de planos ele remuneração, abordando êstes assuntos de dife-rentes ângulos e usando diferen-tes métodos. O material assim acumulado é de grande utilidade para todos os administradores que se interessem por aquêles
•
18
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAa natureza dos deveres e respon-sabilidades de cada cargo, sem lel"ar em conta a pessoa que poderá yir a ocupá-lo.
10. Eis os pontos essenciais de um plano de classificação:
a) análise objetiva e avalia-ção dos dewres e responsabili-(l:tdcs de cada cargo;
b) os cargos devem ser agru-pados em classes, tendo por base a igualdade de deveres e respon-sabilidades. As classes devem
~er estanques, isto é, uma não deverá interferir nas atribuições de outra:
c) definir, em têrmos gerais, o,; principais característicos de cada classe;
d) prever uma correlação adequada entre as classes de car-gos a fim de permitir o estabe-lecimento de níveis de supervi-são apropriados e possibilitar a promoçào dos servidores;
c) flexihilidade do plano,
tEndo el11 vista permitir revisões na classificação, a fim de adap-tá-la a novas situações.
11 . A natureza das obriga-çi'íes ou atribuições do funcioná-rio é que determinará o nível de seus vencimentos. Quanto mais difícil e de maior responsabili-dade fôr determinado trabalho,
t::tnto mais bem pago deverá ser seu executante. Dentro de uma mesma jurisdição, todos aquêles que executarem trabalhos seme-lhantes deverão receber salários ou vencimentos equivalentes.
12. Grupos ou classes de re-muneração, dentro dos quais haja um escalonamento, - isto é. recebimento por parte do fun-cionário, de maior quantia, sem sair da própria classe, ou seja, sem promoção, - devem substi-tuir os padrões ou referências fi-xos. Apenas nos casos das clas-ses mais elevadas, haverá situa-ções em que será preferível optar por vencimentos fixos.
13. Deve-se prever a possi-bilidade de revisões dos escalo-namentos de vencimentos, para fazer face a mudanças na situa-ção econômica.
14. Gratificações devem ser pagas sàmente quando o traba-lho realizado fôr de natureza pe-rigosa para a saúde ou integri-dade física do servidor. Estas gratificações serão consideradas
à parte das remunerações bási-cas previstas no plano.
ser-DOIS PROGRAMAS DE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL
19
VIÇO público o pessoal habili-tado, permitindo-lhe um padrão de vida razoável. Para tal fim
leyará principalmente em conta os salários pagos nas emprêsas privadas.
IV - RECRUT A l\'IENT O E SELEÇÃO
16. O govêrno deve esfor-çar-se por atrair, recrutar e se-lecionar para as atividades de carreira as pessoas mais aptas para o desempenho dos sen'iços públicos, encorajando-as a fazer carreira nessas atividades. Isto porque o sucesso e a eficiência da administração dependem, em grau apreciável, da capacidade e da integridade dos sen'idores pú-blicos, que são os executores dos programas.
17. A seleção deve obede-cer exclusivamente ao princípio do mérito. O aproveitamento de pessoas no sen'iço público por mera conveniência política ou por favoritismo é a antítese do sisttma do mérito.
18. E' de extrema importân-cia estabelecer uma distinção ní-tida entre os cargos políticos e os cargos do sen'iço civil. A nomea-ção de pessoas para cargos de carreira deve basear-se, em todos os casos, no sistema do mérito, excetuados os cargos de alto
ní-vel, como, por exemplo, as pas-tas ministeriais.
19. A seleção de funcioná-rios para os cargos de carreira deye observar a prática de con-cursos abertos a todos. Os ser-viços de pessoal devem dh'ulgar com clareza e antecedência to-dos os dato-dos referentes aos con-cursos: data, lugar, requisitos e outras informações de importân-cia capital.
20. Antes de qualquer pro-cesso de seleção, é necessário empreender um programa bem planejado de recrutamento, cuja finalidade será atrair para o ser-viço público as pessoas que reu-n3.111 as mais altas habilitações. Para melhores resultados, as seções competentes devem esta-. belecer relações com as univer-sidades, colégios, associações profissionais e o público em ge-ral.
20
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAdas provas a que serão subme-tidos os candidatos, assegurando desta forma a validade dos con-cursos. Além destas atribui-ções, os ditos técnicos devem fi-car incumbidos de realizar pes-quisas que conduzam não só ao aperfeiçoamento das técnicas existentes como tamhém à ela-boração de novas técnicas.
22. As seções encarregadas do recrutamento devem adotar
OS métodos que julgarem mais
convenientes para aplicação do sistema do mérito na seleção ele candidatos. De acôrdo com as circunstâncias, optarão entre os exames escritos, exames orais, testes de execução e entrevistas, para verificar a experiência e o nível de instrução dos candida-tos. Além disto, também é acon-selhável realizar: a) exames mé-dicos, para assegurar a seleção de candidatos fisicamente aptos;
b) inquéritos ou Ítn'estigações ·objetivas e fidedignas sôbre o caráter, integridade e reputação dos candidatos antes de serem definiti\'amente admitidos ao serviço público.
23. Cargos de natureza per-manente podem ser prO\'idos temporàriamente sem concurso, mas só em circunstâncias
espe-ciais, como seja, em caso de ur-gência, e sob severo contrôle, de modo a salnguardar intato o sistema do mérito.
24. Os funcionários interi-nos (temporários) devem adqui-rir efetividade depois que prova-rem suas habilitações em con-cursos.
25. O lugar de nascimento ou moradia do candidato não de-ve ser levado em consideração quando se tratar de funções da alçada federal. Contudo, na se-leção para seniço regional ou municipal, é preferível limitá-la aos residentes no local ou aos naturais do lugar ou região. A extensão da área geográfica de recrutamento depende cio número ele candidatos qualificados na re-gião ou cidade.
26. O serviço de recruta-mento deve conjugar-se C0111 o serviço de classificação para es-tabelecer os vários requisitos para os diversos cargos, de acôr-cio com o plano geral de classi-ficação. Os requisitos devem possuir flexibilidade e fazerem-se acompanhar de modificações !la plano de classificação.
27. O estágio probatório é um dos aspectos mais recomen-dáveis do processo de seleção.
'.
DOIS PROGRAMAS DE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL
21
28. Quando os cargos pude-rem ser preenchidos indiferente-mente por candidatos de ambos
os sexos, deve ser-lhes dada oportunidade de competir em igualdade de condições.
v -
A V ALIAÇÁO DA EFICIÊNCIA DO SERVIDOR29. Para servir aos próprios interêsses da administração e dos funcionários, deve-se proce-der a um sistema analítico de avaliação da eficiência dêstes úl-timos. Tal processo ficará a cargo dos funcionários mais graduados, que apurarão fatos referentes à capacidade,
progres-~o, desempenho e potencialidade do corpo c1e junCi()llárjo~. Estas informaçtíes serão de grande va-lia para fundamentar as promo-ções, as transferências, o treina-mento, a exoneração ou outros procedimentos administrativos. Ouando utilizadas
conveniente-;~ente,
as infurmações oLtidas contribuem amplamente para a etlclt'ncia dos funcionários e para a melhoria geral dos ser-viços,30, Quando as avaliações são realizadas mediante atribuição de pontos (notas), podemos de-nominá-Ias "boletins de mere-cimento", "graus de aproveita-mento", "graus de eficiência", etc, As diversas formas de rela-cionar os graus de merecimento,
ora em u~u, podem ser melhora-das, }. [uitas seções fazem seus relatórios utilizando um boletim comU111 a toelos os funcionários,
(I\lai~:juer que sejam seus níveis
(lt! cIas~es, Sugerimos, porém,
que:
(1) O~ 1,olctins não sejam
uti-lizados C111 casos de funcionários de nÍ\'el ele\"ado;
b'; se ressaltem os diferentes iat"Jres para os diferentes cargos
e da~ses, já que os requisitos
difercm ele um para outro, como, por exemplo, nos casos de es-criturá rins e dactilógrafos,
3 I, O sistema ele avaliação tem ~ua eficiência condicionada pela capacidade e pela objetivi-dade cio encarregado dêste pro-.
ces~o, E' ele suma importância,
por isso, que seja êle suhmetido a um treinamento adequado.
En-tre os de\"eres elo avaliador en-contram-se:a) o ele informar os funcio-nários acêrca de seus deveres e dos requisitos de seu cargo;
servido-22
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAres, pondo-os a par da medida em que têm demonstrado apro-yeitamento compath'el C0111 os requisitos de suas funções;
c) o de demonstrar a neces-sidade de trabalhar com eficiên-óa e, especialmente, indicar-lhes suas deficiências e o meio de su-perá-Ias atrayés de treinamento apropriado,
32, Existindo sistemas de ayaliação, os funcionários deyem ser postos a par dos pontos (graus) obtidos, possibilitando-se-lhes, mediante prm'idências
adequadas, pedir reconsideração de um julgamento desfavorável. 33, Outro tipo importante de avaliação de eficiência é o relatório preparado no fim do período probatório, Alguns paí-ses utilizam formulários padro-nizados, Todavia, os princípios fundamentais de avaliação são os mesmos, e cremos ser mais importante ainda, para benefício ele todos os sen'iços em conjun-to, preparar relatórios objetivos e detalhados, logo após o está-gio probatório,
VI - PROMOÇAO
34, Os sistemas ou regula-mentos de promoção adotados por uma repartição são de má-xima importância na administra-ção de pessoal, pois na promoadministra-ção reside um dos estímulos mais to-.pificantes do moral do pessoal.
O recrutamento é também favo-recido quando existem boas perspecti\'as de promoção.
35. O sistema de promoção deve ser hem organizado, justo, e deve satisfazer à maioria dos funcionários, especialmente no que se refere à imparcialidade na seleção dos que vão ser PIO-1ll0\·idos.
36. O fundamento mais só-lido do sistema de promoção é o princípio do mérito. No caso de igualdade de competência e capacidade de trabalho, promo-vam-se de preferência os funcio-nários mais antigos. Algumas repartições preferem a promoção por antiguidade. Havendo um número limitado de cargos, es-pecialmente os situados nos níveis inferiores, é possível op-tar pela promoção do funcioná-rio eficiente mais antigo, em be-nefício do moral dos funcioná-rios e sem prejudicar a eficiên-cia do serviço.
..
DOIS PROGRAMAS DE ADMINISTRAÇ.~O DE PESSOAL 23
37. Tomando-se o mérito por base, a seleção do melhor candidato à promoção poderá ser realizada mediante os boletins de merecimento, proyas de pro-moção, entrevistas feitas por uma junta ou qualquer outro método de seleção. Para os fun-cionários que se julgarem pre-judicados, deve haver um sis-tema ou dispositivo que os habi-lite a pedir reconsideração de seus casos, exceto quando as moções forem baseadas em pro-cessos por si próprios passíveis de revisão, como é o caso das provas e das ayaliações de efi-ClenCla.
38. L m plano geral de pro-moções deve prever o recruta-mento de novos funcionários para preenchimento de vagas no início da carreira. Os
candida-tos aprm'ados elevem ser então
treillado~ para desempenhar fun-çiies mais graduadas, asseguran-du-se-Ihcs oportunidades de pro-moção, .-\5 vagas existentes nas classes superiores devem ser pro-yidas por funcionários da pró-pria repartição.
39. Em algumas jurisdições, r órgão central do pessoal é in-cumbido de proceder à revisão das promoções, para que não haja dúvidas quanto à equani-midade e à justiça das promo-ções efetuadas. Recomenda-se êste método para aquelas juris-dições em que as práticas moder-nas de administração de pes-soal ainda estão pouco desenyol-vidas Oll arraigadas, o que torna inju~tiiic[lyel delegar a seções ou repartições locais a autoridade de promoycr funcionários.
VII-LOTAÇÃO
40, A lotação correta do fun-cionário é fundamental na admi-nistração de pessoal, devendo ser obsernda desde a primeira de-signação, nas transferências, pro-moções e rebaixamentos. As se-ções de pessoal devem lotar os funcionários nos postos em que poderão ser mais eficientes,
ficarão perfeitamcnte ajl1stado·s e poderão ter possibilidades de promoção. Quando a lotação é
bcm fcita, o funcionário terá seu
n~oral e sua eficiência beneficia-do;;.
24
CADERNOS DE ADMINISTRAÇ • .\.O PÚBLICAnários, isto é, as remoções, a fim de lhes proporcionar expe-riências em diversos setores,
possibilitando, desta forma, fle-xihilidade e maIOr intercâmbio dentro do sen'iço.
VIII - TREINAMENTO DE SERVIDORES PúBLICOS
42. O treinamento dos fun-cionários é uma importante atri-buição dos serviços de pessoal, pois proporciona à direção um meio de ensinar aos funcionários o modo de se desincumbirem de suas tarefas com maior eficiên-cia. Permite, ainda, que os fun-cionários mantenham e desen-volvam sua capacidade e eficiên-cia, e habilita-os a desenvolve-rem as respectivas aptidões para aplicá-Ias em atividades mais complexas e de nível mais ele-vado. Os métodos de organiza-ção do treinamento diferem de país para país, de acôrdo com as condições locais. De modo ge-ral, porém, o órgão central de pessoal é o que está mais
habi-l~tado a coordenar, orientar e
suprir de recursos técnicos os órgãos departamentais de pes-soal neste aspecto da adminis-tração.
43. Os programas de treina-mento ele pessoal são especial-:nente necessários naqueles paí-ses em que o sistema educacio-nal não esteja bem aparelhado.
Em muitos países, êsses progra-mas revelam-se extremamente úteis, por sanarem as lacunas no treinamento e na experiência an-teriores elos funcionários.
44. O treinamento deve ser planejado de forma eficiente e sistemática e, na maioria dos ca-sos, convém ser executado pe-los órgãos secionais de pessoal. Alguns cursos, porém, (por exemplo: cursos para pequenos grupos de alunos pertencentes a diversos departamentos) devem ficar sob a elireção do órgão cen-traI de pessoal.
45. Cursos formais de trei-namento devem ser dados sà-mente quando houver uma ne-cessidade clara do serviço, quer por parte dos órgãos executores, quer pelos órgãos diretores. Os diretores e os supervisores de-\'em procurar sempre verificar as necessidades de treinamento de seus funcionários.
46. Os cursos de treina-mento dos departatreina-mentos devem ser dirigidos pelos órgãos de
li-..
DOIS PROGRAMAS DE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL
25
nha, aconselhando-se, porém, a designação de um especialista para planejar e organizar tais cursos.
47. O treinamento pode abranger cursos prévios, treina-mento em serviço, cursos espe-ciais, cursos de correspondência, cursos de aperfeiçoamento, cur-sos de universidades ou outras instituições fora do serviço pú-blico, e ainda outros tipos apro-priados. Todos êstes tipos se distribuem por três setores prin-ClpalS:
a) Treilla/llellto prh'io -Para benefício do público, o go-vêrno deve incentivar as insti-tuições educacionais a oferece-rem a instrução necessária a fu-ít:ros candidatos ao serviço pú-blico, para que os mesmos obte-nham formação e experiência adequadas.
b) Treilla1llcnto de iniciaç(lo
110 ser7.'iço (inductiolt trainillg)
- O treinamento adequado dos novos funcionários é de impor-tância capital. De modo ge-ral, o treinamento de iniciação terá por objetivo dar-lhes uma idéia geral da organização de sua repartição e do govêrno, assim como do enquadramento de seus
postos na organização. Os no-vos funcionários deverão, tam-bém, ser treinados amplamente nos trabalhos que irão realizar e receher minuciosas informa-ções sôbre o~ direitos e privi-légios cio fUllcionário público.
c) Trcimll1u'llfo cm ser'viço - A natureza dos cursos
de-pende do tipo de atividades da repartição, mas devem êles in-tEgrar-sc num plano geral cujo objetivo seja o dc desenvoh'cr os conhecimentos e o interêsse dos funcionários, no que toca à fun-ção ele cada qual e às funções elos colegas. ); esta fase, deve-se dedicar e~pecial atenção à
administração pública em seu mais amplo sentido. Do pro-grama con-;tari"to "i"itas a insti-tuições e organizações integran-tes do departamento a (pIe
per-tel1ç~l11 os funcionários. Êste
método desperta grande interês-se entre êles. Recomenda-interês-se a • utilização intensi"a de filmes, bi-bliotecas e outras técnicas.
26 CADER~OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
orientar com êxito é um dos re-quisitos do cargo de supervisor, pelo quê deve merecer especial atenção quando da seleção e trei-namento cle supervisores.
49. Sempre que possível, o treinamento de iniciação e o trei-namento em serviço deyem rea-lizar-se durante os horários re-gulares de trabalho.
50. l\I uitos países adotam a prática de conceder licenças de estudo, sem perda de vencimen-tos, em alguns casos, para que funcionários selecionados possam seguir cursos cle especialização no próprio país ou no estrangei-ro. Eis uma prática elogiá\-el e muito recomendada.
IX - RELAÇõES COM OS FUNCIONÁRIOS
51 . O elemento mais impor-tante de qualquer organizaçilO, pública ou particular, é o ele-mento humano que a compõe. A eficiência com que trabalham em conjunto, o modo como são di-rigidos os funcionários e a habi-lidade de cada um na realização de seus trabalhos são fatôres que iniluem grandemente na efi-ciência e produtividade.
Con-~eqüentemente, as seções que lidam com o pessoal deycm de-• dicar especial atenção ao desen-volvimento d"s qualidades de chefia e ao mural do funcioná-rio. Com-ém lembrar, especial-mente, que as relações diárias entre funcionários e superviso-res se devem basear no fato de que todos êles são humanos e merecem um tratamento respei-toso e justo.
52. T ôdas as repartições pú-blicas de\"Cm manter relações adequadas entre os dirigentes e os subordinados, em benefício da administração e dos funcioná-rios. Cumpre, porém, que tais considerações não sejam levadas ao exagêro, isto é, que só aten-dam aos desejos e ao confôrto do funcionário, em detrimento dos direitos do público.
53. -ema das importantes responsabilidades dos serviços de pessoal deve ser a de en-trevistar os funcionários para discussão de seus problemas pes-soais e das dificuldades oriun-das de seus trabalhos.
54. O moral do funcionalis-mo não depende exclusivamente de considerações de ordem eco-nômica, embora estas sejam de
•
•
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DOIS PROGRAMAS DE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 27
extrema importância. E' neces-sário que os funcionários traba-lhem em ambiente adequado, que tenham uma sensação de segu-rança e de participação efetiva como membros de uma orga-nização útil e eiiciente. Tudo isto contribui para que o fun-cionário se sinta satisfeito em seu emprêgo. Outras condições importantes: horário razoável, férias e licenças para tratamento de saúde, segurança contra dentes e indenizações por aci-dentes no trabalho.
55. Os servidores públicos devem ter a liberdade de se
fi-liarem ou não a qualquer as-sociação profissional de sua clas-se, contanto que seja legal.
56. Em alguns países existe um sistema apropriado de nego-ciações e consultas entre a ad-ministração e as associações profissionais de servidores públi-cos. A existência de tal sistema
é desejável em países onde exis-tam, ou possam ser criados, tais organismos proiissionais. São de grande valia os tribunais de arbitramento, cuja finalidade
é
resolver disputas entre as asso-ciações de funcionários e a admi-nistração.57. O direito ele grcye é in-compatível com os deveres fun-damentais do sen-idor público. 58. A. direção deve incenti-\-ar as atividades recreativas, so-ciais e de assistência e as orga-nizações de funcionários.
59. Cltil11amente vem-se re· correndo, em alguns países, a sistemas de prêmios aos funcio-nários eiicientes e à aceitação de sugestões por parte dos funcio-nários. Recomenda-se tal prá-tica como meio de participação mais intensa dos funcionários nos negócios públ:cos e de criar in-terêsse maior na eficiência e no rendimento de seus serviços.
x -
DISCIPLINA60. Os sen-idores públicos devem ser considerados, em pri-meiro lugar, como cidadãos do Estado, com os mesmos direi-tos e deveres dos outros cida-dãos. Devem obediência à lei
elo país e, C01110 tal, estão sujei-tos às mesmas sanções penais e ci\"is a que se submetem seus concidadãos.
61. L1l1a honesta disciplina é fundamental à m:1I1utenção de
28
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAum alto padrão moral. O ser-vidor público deve ser discipli-nado dentro da repartição e fora dela. Sua reputação pessoal deve estar acima de qualquer crítica. A ação disciplinar, contudo, só de\'erá aplicar-se nos casos de atos ou im'mas de comportamen-to que se reílitam diretamente na vida pública do sen-idor, comprometendo sua condição de funcionário do govêrno.
62. O público será melhor servido se os funcionários rece-berem tratamento justo e equâ-nime. Por outro laclo, espera-se que o funcionário respeite escru-pulosamente as normas estabe-lecidas, retribuindo as atenções que lhe são disp(l1sadas median-te um sen-iço altamenmedian-te efi-ciente_
63 _ Os supervisores, sem distinção de nível, devem ser os primei ros a clar o exemplo cle exato cumprimento das instru-• ções, regulamentos e 110rmas de
concluta pessoal, para que os fun-cionários também assim
proce-dam. Cumpre adotar medidas disciplinares quando verificada a falta de cumprimento dos deve-res por parte dos funcionários, seja por negligência, incapacida-de ou má vontaincapacida-de.
64. Quando fór necessário recorrer a medidas disciplinares, somente o caso em si deve im-portar. Cumpre pôr de lado fatôres tais como: raça, posição social. credos políticos ou reli-giosos ou qualquer outra cir-cunstância que não esteja rela-cionada com o mérito do caso. As quebras de disciplina, quando equivalentes, devem ser punidas com igual rigor.
65. Os funcionários devem ser informados de antemão sô-bre as medidas disciplinares a serem tomadas contra êles, dan-do-se-lhes oportunidade de se defenderem. Quando não se tra-tar de ligeiros casos de indisci-plina, o funcionário deverá ter o direito de apelar contra a de-cisão tomada.
XI - APOSENTADORIA
66. Xo interêsse da admi-nistração e dos funcionários, de-ve hade-ver uma idade para apo-sentadoria compulsória. qualquer
qne seja a repartição em qne es-tiverem lotados os funcionários.
67. As instituições de admi-nistração pública devem
..
DOIS PROGRAMAS DE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 29lecer planos de aposentadoria e pensões dos servidores do Es-tado, quer êstes contribuam ou não para tal fim. Tais planos devem aplicar-se exclusivamente ao funcionalismo público, mas podem fazer parte de um pro-grama nacional de assistência. 68. Quando os funcionários são compelidos a contribuir para as caixas de pensões e aposenta-doria, devem estar represen-tados nas Juntas ou Institu-tos que regulam as pensões, se tais Juntas ou Institutos exis-tirem.
69. Os regulamentos e os fundos das caixas de pensões de-vem ser administrados por um órgão central em cada jurisdi-ção. A administração ficará res-ponsáYel pelos deficits encontra-cios nos funclos para pensões.
70. Quer os funcionários contribuam ou não para as cai-xas de pensões, os regulamentos dewm prever o direito dos mes-mos às pensões. se forem apo-sentados por motivo cle saúde.
71. Os planos de pensões c!ewm prever o pagamento de pensôes às e~pôsas e aos depen-dentes mais próximos, em caso c1e 1110rte cio ~erviclor, observa-das as exigências cle habilitação.
72. As pensões devem ser revistas e ajustadas. sempre que se tornar necessário, tendo em yista modiiicaçôes nas condições econômicas.
73. Quando fôr adotado o sistema de contribuiçáo compul-sória para os fundos de aposen-tadoria, dando-se o caso de exo-nerar-se um funcionário antes da idade compulsória, terá êle di-reito à restituiçiio de suas con-trilmições.
i-L Em benefício do serviço, deyc-se preyer a aposentadoria de um funcionário que conte muitos anos 110 sen-iço público (mas que não tenha atingido a idade compulsória) e cuja efi-ciência esteja sensivelmente di-minuída, mas não ao ponto -de
ju~tificar sua demissão.
XII - ESTABILIDADE
75. Os funcionários públicos c1e\'em ser protegidos contra demissões ou exonerações arbi-trárias. como é o caso cle
30 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
impossibilitar a dispensa imedia-ta de funcionários incompeten-tes.
76. Dando-se o caso de redu-ção no número de funcionários de uma repartição permanente, ou extinçil.o de /Cargos ou re-partições, os funcionários ex-cedentes, de reconhecida capaci-dade, deverão ser remoyidos
para outras repartições, sem pro-moção ou rebaixamento. Não sendo isso possível, tais funcio-nários serão considerados em disponibilidade por extinção de
car~o. Caso não esteja prevista
essa modalidade, tudo deve ser feito para lotá-los em quaisquer outras repartições públicas.
XIII - SAúDE E SEGURANÇA
77. A experiência demons-tra que a eficiência e o rendi-mento dos sen'iços públicos são beneficiados pela redução de aci-dentes e de faltas por motivo de doença. Por esta razão, devem ser estabelecidos planos sistemú-ticos de assistência e previdência
que protejam o funcionário pú-blico.
78. Funcionários que se tor-nem incapacitados para o traba-lho no exercício de sua função devem receber tôda a assistên-cia e proteção durante o período ele incapacidade.
XIV - HORÁRIO DE TRABALHO
79. O horário de trabalho do funcionalismo público não de-ye ser mais extenso nem
sen-s~'elmente menor elo que os
horários da indústria e do
co-mércio.
80. O expediente poderá ser prorrogado e, quando o fôr, os funcionários deverão receber as horas extraordinárias.
XV - LICENÇAS
81. Os funcionários públicos devem ter direito a licença sem perda de vencimentos. ::\ este capítulo incluem-se as férias e
a licença para tratamento de 5aúde. Os funcionários devem ser instados a gozar as férias a que tiverem direito.
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2.4 PARTE
ELEMENTOS DE UM AMPLO PROGRAMA
DE PESSOAL
Henry F. Hubbm'd
ELEMENTOS DE UM AMPLO PROGRAMA
DE PESSOAL
HENRY F. HUBBARD
I -
INTRODUÇÃO
A extensão e o tortalecimento do sistema do mérito são essen-ciais ao nosso serviço público em expansão. Se quisermos solu-cionar eficazmente os difíceis problemas do mundo moderno, não poderemos deixar de am-pliar os objetivos da administra-ção pública de pessoal. Deve-mos encará-Ia, não do ponto de vista negativo de uma disciplina policial, mas do ponto de vista positivo de uma filosofia do ser-viço público.
O principal objetivo da admi-nistração pública de pessoal é aumentar a eficiência do govêr-no, o que se reflete na redução de custos, na melhoria do moral dos empregados e em melhor
