UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE Marina Giacomelli Mota
O PACTO FEDERATIVO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988: ANÁLISE DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E DA REPARTIÇÃO DAS RECEITAS
TRIBUTÁRIAS
Marina Giacomelli Mota
O PACTO FEDERATIVO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988: ANÁLISE DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E DA REPARTIÇÃO DAS RECEITAS
TRIBUTÁRIAS
Dissertação apresentada ao Programa do curso de pós graduação “stricto sensu” da Universidade Presbiteriana MACKENZIE. Área de concentração - Direito Político e Econômico. Linha de Pesquisa: A Cidadania Modelando o Estado, como requisito parcial para obtenção do título de Mestra.
Orientadora: Prof.ª Dr.ª Zélia Luíza Pierdoná
M917p Mota, Marina Giacomelli
O pacto federativo na constituição federal de 1988: análise da competência tributária e da repartição das receitas tributárias. / Marina Giacomelli Mota. – 2015.
162 f.; 30 cm
Dissertação (Mestrado em Direito Político e Econômico) –
Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2015. Orientador: Zélia Luíza Pierdoná
Bibliografia: f. 141-162
1. Federalismo 2. Entes Federativos 3. Competência Tributária 4. Distribuição de renda 5. Autonomia financeira. I. Título
Marina Giacomelli Mota
O PACTO FEDERATIVO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988: ANÁLISE DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E DA REPARTIÇÃO DAS RECEITAS
TRIBUTÁRIAS
Dissertação apresentada ao Programa do curso de pós graduação “stricto sensu” da Universidade Presbiteriana MACKENZIE. Área de concentração - Direito Político e Econômico. Linha de Pesquisa: A Cidadania Modelando o Estado, como requisito parcial para obtenção do título de Mestra.
Orientadora: Prof. Dra. Zélia Luíza Pierdoná.
Aprovada em ___ de fevereiro de 2015.
Banca examinadora
_____________________________________________________ Prof. Dra. Zélia Luíza Pierdoná
Universidade Presbiteriana Mackenzie
_______________________________________________________ Prof. Dr. José Carlos Francisco
Universidade Presbiteriana Mackenzie
_______________________________________________________ Prof. Dra. Nélida Cristina dos Santos
Agradecimentos
À Professora Doutora Zélia Luíza Pierdoná, agradeço por ter me acolhido como sua orientanda, por toda atenção que foi dedicada, pela oportunidade de amadurecimento e pelo aprendizado.
À Professora Doutora Nélida Cristina dos Santos, que com muita felicidade reencontro neste momento, agradeço pela continuidade dos ensinamentos iniciados na graduação, na Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo, e pela participação nas bancas de qualificação e defesa.
Ao Professor Doutor José Carlos Francisco, agradeço pelos valiosos apontamentos feito na banca de qualificação e pela participação na banca de defesa
Aos demais professores do curso de pós graduação “stricto sensu” em
Direito Político e Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie, agradeço por terem contribuído na minha formação, especialmente à Professora Doutora Solange Teles da Silva, por ter me acolhido no seu grupo de pesquisa e pela
confiança na concessão da bolsa do “MackPesquisa”, e ao Professor Doutor
Alcides Jorge Costa, pelo qual tenho uma aprofunda admiração, e me sinto honrada pela oportunidade de ter sido aluna deste Mestre.
Ao pessoal da secretaria, em especial à Cristiane Alves (Cris), pela força, pela ajuda, pela acessibilidade, pela auxílio e colaboração durante todo o período do curso.
Aos colegas do Mackenzie, que fizeram parte desta jornada, agradeço pela companhia, pela troca de conteúdo e por fazerem está fase ser mais leve e alegre.
Aos amigos, os quais estão em meu coração, e citarei nomes para não cometer falhas, agradeço pela força, pelo incentivo e compreensão da minha ausência.
Agradeço, principalmente aos meus três pilares. Mãe, obrigada pela força, pela compreensão, pela ajuda, pelo incentivo, por me entender, por ser esta pessoa maravilhosa e meu porto seguro. Pai, obrigada pela força, por sempre ter me apoiado nos meus estudos e por permitir que eu chegasse até aqui. Marcelo,
“A Federação Brasileira ainda está à procura de um modelo.”
RESUMO
Trata-se de uma análise do Pacto federativo, a partir da vertente da questão fiscal, que envolve a competência tributária de cada ente federado e, consequentemente, a distribuição de receita entre eles. Desde o momento que o Brasil se estabeleceu como um país federalista, portanto, adotou um modo descentralizado de poder político e de organização administrativa, coube aos entes federados, por meio de uma relação de coordenação e cooperação buscarem o desenvolvimento nacional e a efetivação dos direitos fundamentais dos cidadãos, garantindo a integridade do Estado Social e Democrático de Direito. Uma vez que a arrecadação tributária é a principal fonte de receita da União, estados, Distrito Federal e municípios, é a partir do federalismo fiscal, que são pensadas as políticas públicas Assim, no primeiro capítulo, fazemos uma apresentação, de cunho histórico, do federalismo dentro do Estado brasileiro e de sua relação com cada momento vivido pelo país. No segundo capítulo, abordamos a competência tributária atribuída, constitucionalmente, aos entes federativos. Seguindo, no terceiro capítulo tratamos da distribuição de receita oriunda da arrecadação de tributos. Por último, relacionamos a questão da atribuição de competências tributárias com a divisão de sua receita.
ABSTRACT
This is an analysis of the Federal Pact, from the aspect of the tax issue, which involves taxing power of each federal entity and, therefore, revenue distribution between them. Since the moment that Brazil has established itself as a federalist country, thus, adopted a decentralized mode of political power and administrative organization, it is up to federal entities, by means of a coordination relationship and cooperation pursue national development and the enforcement of the fundamental rights of citizens by ensuring the integrity of the Social and Democratic State of Law. Since the tax collection is the main source of income of the Union, states, Federal District and municipalities, is from the fiscal federalism, that public policies are thought. Thus, in the first chapter, is made a historical presentation of federalism in the Brazilian State and its relationship with each moment lived by the country. In the second chapter, is discussed the taxing power constitutionally attributed to federal entities. Continuing, the third chapter dealt with the distribution arising from the tax collection revenue. And at the last chapter, is related the issue of allocation of tax powers to with division of revenues.
LISTA DE ABREVIAÇÕES
ADCT - Atos das Disposições Constitucionais Transitórias.
CEPAL - Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe. CIDE - Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico. CLT - Consolidação das Leis do Trabalho.
COFINS - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social. CTN - Código Tributário Nacional.
DRU - Desvinculação da Receita da FEF - Fundo de Estabilização Fiscal. FNO - Fundo de Financiamento do Norte. FNE - Fundo de Financiamento do Nordeste. FCO - Fundo de Financiamento do Centro-Oeste.
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação.
FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
FPE - Fundo de Participação dos Estados. FPM - Fundo de Participação dos Municípios. FSE - Fundo Social de Emergência.
ICMS - Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
IOF - Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros. IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano.
IPVA - Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores ISS - Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza.
ITBI - Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis.
ITCMD - Imposto sobre Transmissão "Causa Mortis" e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos
PASEP - Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público. PIS - Programa de Integração Social.
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO... 11
1 1.1 1.2 1.2 1.4 1.5 1.5.1 1.5.2 1.5.3 1.5.4 1.5.5 1.5.6 2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.3 3 3.1 INTRODUÇÃO...
A EVOLUÇÃO AUTONOMIA DO FEDERALISMO BRASILEIRO... O Estado e seus elementos... A organização interna do Estado... Início do federalismo e a independência das treze colônias Norte Americanas... As características de um Estado federal... Do império à democracia brasileira... O país unitário: um império centralizado... A proclamação da república e o início do federalismo... Da segunda república brasileira à ditatura do Estado Novo... O federalismo cooperativo e a democracia... A centralização e a ditadura militar... O retorno do regime democrático...
COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS... Panorama geral da divisão de competências tributárias... Evolução da discriminação das competências tributárias... A competência no Estado unitário... A competência na primeira fase da república brasileira... A competência durante a Era Vargas... A redemocratização do país e a divisão de competência... A competência diante da reforma de 1965... A Competência tributária no atual Sistema Tributário Brasileiro...
DIVISÃO DA RECEITA TRIBUTÁRIA ENTRE OS ENTES DA FEDERAÇÃO... Características gerais das receitas tributárias...
3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.2.1 3.3.2.2 4. 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3
A evolução da repartição das receitas tributárias... O início de sua repartição no Brasil... A efetivação de sua repartição... A influência da Emenda Constitucional nº 18/1965... O impacto da publicação do Código Tributário Nacional e da reforma política de 1967... O restabelecimento da democracia e a divisão de receitas tributárias na Constituição de 1988... As repartições de receita tributária explicitas... As repartições de receita tributária implícitas... A divisão da receita das contribuições sociais de Seguridade Social... O repasse indireto da contribuição social do salário - educação...
A PROBLEMÁTICA DA DISTRIBUIÇÃO DE RECEITA TRIBUTÁRIA NO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL DA CONSTITUIÇÃO DE 1988... O panorama geral da divisão de competência tributária e sua divisão de receitas... A divisão de competência tributária em conjunto com a distribuição de receitas na Constituição de 1988... Relação de coordenação entre os entes federativos e a competência concorrente para legislar... Relação de cooperação entre os entes federativos e a competência comum para executar... A desvinculação da receita da União...
APRESENTAÇÃO
O presente trabalho foi desenvolvido dentro da linha de pesquisa “Cidadania Modelando o Estado”, a qual integra o curso de Mestrado em Direito Político e
Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie.
O tema abordado está relacionado com a linha de pesquisa, pois abordamos a questão da divisão de competências e receitas tributárias e, é, justamente, a renda oriunda de tributos a principal fonte para os entes federados desenvolverem suas funções administrativas e promoverem políticas públicas em prol dos cidadãos.
Primeiramente, analisamos o federalismo, desde seu surgimento. Observamos ser este um conceito dinâmico, que se apresenta de formas diferentes a depender do país e do contexto histórico no qual está inserido.
Após, abordamos a divisão de competência e receita tributária. Partimos, para ambos os assuntos, de uma análise histórica, verificando como eles foram abordados nas constituições anteriores a atual, pois entendemos, dentro do dinamismo do federalismo, que a estrutura atual é fruto da evolução histórica e nela se justifica.
Após, relacionamos a divisão de competência com a partilha de receita tributária, visando verificar, se dentro do contexto do federalismo, da autonomia que é esperada dos entes federados e do equilíbrio visando a equalização das
desigualdades sociais, ela se concretiza no “mundo do ser”.
Compreendemos, ao final, que para uma análise mais exata, seria também necessário averiguarmos a competência administrativa, a qual integrará a continuidade do presente estudo.
INTRODUÇÃO
A promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988, após a ditadura militar, período politicamente centralizado, atende aos anseios dos cidadãos de retorno dos direitos, garantias individuais e liberdades que lhes haviam sido retirados.
Não por acaso que a nossa Constituição é conhecida como “Constituição Cidadã”1. Ela traz em seu bojo uma mudança em relação à estrutura do estado, marcada pelo retorno da democracia, guiada pela manutenção da forma federalista de Estado.
O Pacto Federativo, além de já ser mencionado no preâmbulo da Constituição Federal, aparece insculpido em seu artigo 012, que o coloca no mesmo grau de importância do próprio Estado Democrático de Direito3, de modo que um não existe sem o outro4. Ainda, dado a sua significância, está consagrado como cláusula pétrea5.
1 José Domingos Bottallo (2009, p. 43) explica que este termo “Constituição Cidadã” advém de um fato ocorrido após a promulgação da Constituição Federal de 1988, qual seja, ocasião em que o Senado Federal lançou uma edição do texto da Constituição. Nesta edição havia um prefácio, de autoria do deputado Ulysses Guimarães, intitulado “Constituição Coragem”, com os seguintes dizeres: “[...] Diferentemente das sete Constituições anteriores, começa com o homem. Graficamente testemunha a primazia do homem, que foi escrita para o homem, que o homem é seu fim e sua esperança. É a Constituição cidadã. Cidadão é o que ganha, come, sabe, mora, pode se curar. A Constituição nasce do parto de profunda crise que abala as instituições e convulsiona a sociedade. Por isso mobiliza, entre outras, novas forças para o exercício do governo e a administração dos impasses. O governo será praticado pelo Executivo e o Legislativo. Eis a inovação da Constituição de 1988: dividir competências para vencer dificuldades; contra a ingovernabilidade concentrada em um, possibilita a governabilidade de muitos. É a Constituição coragem”. Deste prefácio foram retirados os dizeres “Constituição Cidadã”, utilizados como referência à atual Constituição.
2 “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal” (BRASIL, Constituição da República Federativa de 1988, art. 01).
3 “Dessa forma, inadmissível qualquer pretensão de separação de um Estado-membro, do Distrito Federal ou de qualquer Município da Federação, inexistindo em nosso ordenamento jurídico o denominado direito de secessão. A mera tentativa de secessão do Estado-membro permitirá a decretação de intervenção federal (CF, art. 34, I), devendo sempre a Constituição ser interpretada de sorte que não ameace a organização federal por ela instituída, ou ponha em risco a coexistência harmoniosa e solidária da União, Estados e Municípios” (MORAES, A., 2008, p. 269).
A forma federativa está conectada ao reconhecimento da autonomia política dos entes federados e a igualdade jurídica entre eles. Além das funções atribuídas a cada um deles ter que lhes permitir capacidade financeira, de legislar, de se auto organizarem e de terem poder decisório, estando subordinados somente à Constituição (FERRERI, 1995, p. 16).
Nesse ponto, o federalismo irá repercutir em todas as áreas do Estado, pois influencia diretamente em sua organização política, financeira e social, repercutindo no funcionamento do Estado
Toda federação tem suas próprias características. Em uma mesma federação, o federalismo passa por diversas modificações e vai sendo moldado de acordo com o momento histórico vivido pelo país, o que confere dinamismo ao seu conceito.
No que concerne a questão fiscal, esta tem especial relevância, pois envolve competência tributária dos entes federados. Ou seja, o poder do sujeito ativo da relação tributária, para criar, fiscalizar, exigir e arrecadar tributos; e a divisão da receita tributária, que diz respeito a equalização da arrecadação de tributos.
É a partir do federalismo fiscal, o qual dita a receita que cada ente federado terá para realização de suas tarefas, que são pensadas as políticas públicas. Estas devem atender ao interesse nacional, por meio de uma relação de coordenação e cooperação entre os entes federativos e visarem consumar os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, expostos no art. 03 da Constituição Federal.
Atualmente, há uma preocupação com a equalização da execução e da arrecadação entre União, estados e municípios, para que não haja uma relação de subordinação entre estes, conforme explica José Maurício Conti (2004, viii):
A distribuição dos recursos na federação tem importância fundamental, e é sobre este tópico que se concentram os estudos de federalismo fiscal. O sistema tributário, por exemplo, deve ser justo, não apenas sob o ponto de vista da relação fisco-contribuinte, de modo que se transfiram recursos do particular para o poder público de maneira adequada. Também deve ser justo do ponto de vista da distribuição dos recursos entre os membros da federação, o que refletirá, em última análise, no contribuinte, beneficiário último destes recursos
O constituinte de 1988 delimitou, não diferente do que ocorreu nas constituições anteriores, o campo de atuação (direitos e deveres) de cada ente federado para que eles desempenhem as tarefas que foram atribuídas, ou seja, foram discriminadas as competências de cada um:
Aspecto fundamental a ser destacado é o relativo à repartição de competências entre os entes federados. Se a grande inovação do federalismo está na previsão de dois níveis de poder – um poder central e poderes periféricos –, que devem funcionar autônoma e concomitantemente, é manifesta a necessidade de tal partilha. A Federação, a rigor, é um grande sistema de repartição de competências. E essa repartição de competências é que dá substância à descentralização em unidades autônomas (ALMEIDA, 2007, p. 14).
Uma vez que há um Estado, formado por diversos entes autônomos, diante de uma descentralização administrativa e política, a distribuição de competências tributárias, esculpida na própria Constituição, está diretamente ligada à distribuição das fontes de recursos financeiros para equilibrar e possibilitar que sejam cumpridos os encargos atribuídos a cada ente federativo.
O presente trabalho tem como objetivo verificar a divisão de competência tributária e a distribuição de renda entre os entes da federação, para traçar um panorama a respeito desses terem ou não autonomia o bastante e renda suficiente para cumprirem seus encargos.
Pois, conforme afirma, Dalmo de Abreu Dallari, ao refletir sobre a associação da competência com a distribuição de renda:
Não se pode perder de vista que a distribuição de competências significa uma atribuição de poderes e, ao mesmo tempo, de encargos, pois quem recebe a competência para determinado assunto é que deve legislar sobre ele e adotar as providências que ele necessite no âmbito da administração pública, inclusive a criação e manutenção de serviços (1986, p. 20).
governo central e a dependência daqueles com este6.
Para atender ao objetivo do presente trabalho, o primeiro capítulo versa sobre a formação do próprio federalismo dentro do Estado brasileiro e o modo como ele se relacionou com cada momento histórico do país, oscilando entre a extrema centralização e a descentralização.
A apresentação histórica do tema é importante pelo dinamismo do assunto, pois observando a evolução do federalismo brasileiro, verificamos as motivações das transformações ocorridas e a justificativa para o atual sistema (CARVALHO, 1996, p. 34).
No segundo capítulo, discorremos a respeito da discriminação de competências tributárias atribuídas, constitucionalmente, a cada ente federativo. Descrevemos o comportamento da atribuição de competências desde a primeira constituição brasileira até a atual, verificando em cada momento qual era a estrutura da instituição, fiscalização e arrecadação de tributos, fazendo um paralelo com a estrutura do Estado de cada época.
O terceiro capítulo aborda a divisão da receita tributária. Também partimos de uma análise histórico-descritiva, pontuando como se deu a evolução da matéria e como ela funciona atualmente, sendo de suma importância, pois disciplina a repartição dos recursos advindos do pagamento de tributos, que é a principal fonte de manutenção do Estado e de promoção de políticas públicas e sociais, aos cidadãos 7.
Será verificado como partimos de um federalismo centralizador, passamos por momentos de oscilação entre descentralização e centralização, e caminhamos para o atual federalismo, que visa a simetria e cooperação entre União, estados e municípios.
Pois, a partir do momento que os entes federados estiverem orquestrados em uma relação de cooperação e coordenação, na qual eles decidam em conjunto
6 Marta Arretche (2012, p. 14) expõe que Estados federativos nem sempre produzem dispersão de autoridade política, isso depende “de um lado, de distribuição de competências ou autoridade jurisdicional sobre políticas e, de outro, do modo como as instituições federativas interagem com as demais instituições do sistema político”.
sobre os assuntos que ultrapassarem a sua esfera, ou repercutirem na esfera de outro ente federado, o Estado funcionará em prol dos cidadãos.
Neste diapasão, Fernanda Dias Menezes de Almeida (2000, p. 30), chama a atenção para a necessidade de haver uma distribuição equilibrada de renda entre os entes federados, em especial, de receitas tributárias, para que não desvirtue o federalismo, pela sujeição econômica dos estados e municípios ao governo central.
Nesse sentido, Marta Arretche (2012, p. 175), desenvolveu um estudo, demonstrando o modo como os governos subnacionais têm sua autonomia tributária limitada pela legislação federal. Mesmo considerando que recebam receitas oriundas das transferências governamentais, estas têm destinação própria, que nem sempre estão em consonância com as necessidades locais, o que dificulta a equalização regional:
Distinguir quem formula de quem executa permite inferir que, no caso brasileiro, embora os governos subnacionais tenham um papel importante - e até mesmo pouco usual em termos comparados - no gasto público e na provisão de serviços públicos, suas decisões de arrecadação tributária, alocação de gastos e execução de políticas públicas são largamente afetadas pela regulação federal.
Por isso, no último capítulo, relacionaremos a divisão de competências tributárias e a distribuição de receitas dos tributos. Abordaremos as controvérsias encontradas na atual constituição no que que se refere o tema posto em discussão e como elas influenciam no pacto federativo.
1. A EVOLUÇÃO DO FEDERALISMO BRASILEIRO
1.1 O Estado e seus elementos
Estado é o modo como um determinado território está organizado, não se confunde com o governo, nem com seu sistema geral de normas. Ele implica no reconhecimento que há um povo, fixado em um dado local, o qual é regido por um ordenamento, ao qual este povo se submete.
Dalmo de Abreu Dallari (2005, p. 116) explica o quanto penosa é a tarefa de encontrar uma definição de Estado:
Encontrar um conceito de Estado que satisfaça a todas as correntes doutrinárias é absolutamente impossível, pois sendo o Estado um ente complexo, que pode ser abordado sob diversos pontos de vista e, além disso, sendo extremamente variável quanto à forma por sua própria natureza, haverá tantos pontos de partida quantos forem os ângulos de preferência dos observadores.
E em função do elemento ou do aspecto considerado primordial pelo estudioso é que este desenvolverá o seu conceito. Assim, pois, por mais que os autores se esforcem para chegar a um conceito objetivo, haverá sempre um quantum de subjetividade, vale dizer, haverá sempre a possibilidade de uma grande variedade de conceitos. A par disso, toda conceituação pode dar a impressão de redução formalista, mas a palavra Estado tem sido usada com tão variados sentidos que sem um conceito esclarecedor não se fica sabendo em que sentido ela está sendo usada.
E, ainda, afastando qualquer definição de Estado que não analise a questão com a sua devida profundidade, explica que (2005, p.117):
O mesmo autor pondera que a variedade existente de conceitos ora dá mais valor para o elemento da força, ora dá mais valor para o elemento da noção de ordem.
Em face dos conceitos que ligam o Estado à força, ele é visto, como a “força
que se põe a si própria e que, por suas próprias virtudes, busca a disciplina
jurídica”,ou seja, o Estado seria um instrumento de dominação.
Já, para os conceitos que ligam o Estado ao elemento jurídico, embora não ignorem a presença do elemento da força, nem que ele seja uma sociedade política, entendem que estes elementos só existam dentro do Estado quando integrados por uma ordem jurídica, que também ocorre por meio da imposição, mas para estas teorias, a força é substituída pelo poder (DALLARI, 2005, p.117).
Dallari (2005, p. 119), complementa sua ideia unindo as duas vertentes acima:
Em face de todas as razões até aqui expostas, e tendo em conta a possibilidade e a conveniência de se acentuar o componente jurídico do Estado, sem perder de vista a presença necessária dos fatores não-jurídicos, parece-nos que se poderá conceituar o Estado como a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território. Nesse conceito se acham presentes todos os elementos que compõem o Estado, e só esses elementos. A noção de poder está implícita na de soberania, que, no entanto, é referida como característica da própria ordem jurídica. A politicidade do Estado é afirmada na referência expressa ao bem comum, com a vinculação deste a um certo povo e, finalmente, territorialidade, limitadora da ação jurídica e política do Estado, está presente na menção a determinado território.
Já, para Miguel Reale (2000, p. 09), embora igualmente entenda pela existência de uma ordem, que seria um poder exercido pela força e pelo direito, de um povo e de um território, tal como Dalmo de Abreu Dallari, explica que há um elemento cultural8, que corresponde à realidade objetiva:
O Estado é uma realidade cultural, isto é, uma realidade constituída historicamente em virtude da própria natureza social do homem, mas isto não implica, de forma alguma, a negação de que se deva também levar em conta a contribuição que consciente e
voluntariamente o homem tem trazido à organização da ordem estatal.
E, segundo sua teoria tridimensional do Estado, caracteriza o Estado da seguinte forma:
O que, pois, caracteriza o Estado é a unidade integrante de seus três momentos ou valências, cada um dos quais é, por abstração, suscetível de perquirição particular, desde que, prévia e conscientemente, se reconheça a essencialidade do nexo de unidade. Não é, pois, o Poder; não é o fim da convivência; nem é o ordenamento jurídico que constitui, cada um de per si, o Estado: são esses três fatores enquanto dialeticamente se compõem na unidade concreta do processo histórico-social (REALE, 2000, p. 375).
Paulo Bonavides (2000, p. 72), ao dizer a respeito do conceito de Estado, adverte que ele pode ser entendido a partir da acepção filosófica, jurídica e sociológica9, mas dá preferência em caracterizar o Estado, adotando a ideia de Duguit, a partir dos seus elementos de ordem formal, que seria o poder político, domínio do mais fortes sobre os mais fracos, e de ordem material, que seria a soma do elemento humano com o elemento território.
Mas, entende Bonavides (2000, p. 79), que tais elementos, ao considerarem o domínio de classes, desconsideram o fato de poder haver um Estado “acima das
classes sociais e dotado de características neutrais que pudessem em determinadas circunstâncias convertê-lo no juiz ou disciplinador correto e
insuspeito de arrogantes interesses rivais”, e, assim, adota o conceito formulado
por George Jellinek, segundo o qual o Estado “é a corporação de um povo, assentada num determinado território e dotada de um poder originário de mando”.
Uma vez que temos uma visão geral da acepção do Estado, extraída a partir de seus elementos (poder, povo e território), podemos passar para a classificação das formas de governo (de poder) existentes dentro dos Estados, pois este é o
elemento de maior importância para o presente trabalho.
1.2 A organização interna do Estado
O Estado é soberano, e, portanto, seu poder é uno e indivisível10. Ainda que o próprio Estado atribua poderes aos seus diversos órgãos, o que é normal, não significa que ele deixa de ter sua característica de unidade e indivisibilidade.
A teoria da separação de poderes, que vem desde Aristóteles11, passou pelos contratualistas, Hobbes e Locke12, até ser constitucionalizada, com a obra de Montesquieu, O Espírito das Leis13, que consagrou a separação dos poderes em: legislativo, executivo e judiciário, e reforçou o fato de que os três poderes não
10 A soberania do Estado está conectada ao fato que seu poder se sobrepõe aos demais poderes sociais: “A soberania é una e indivisível, não se delega a soberania, a soberania é irrevogável, a soberania é perpétua, a soberania é um poder supremo, eis os principais pontos de caracterização com que Bodin fez da soberania no século XVII um elemento essencial do Estado” (BONAVIDES, 2000, p.160). E, em igual sentido, Miguel Reale (2000, p. 163) afirma: “em verdade, como os próprios teóricos da soberania nacional o reconhecem, o povo só é capaz de manifestar legalmente a sua vontade na medida e enquanto se organiza em Estado, isto é, enquanto é elemento constitutivo ou, como preferem outros, órgão do Estado. Ora, dizer que a soberania legal é do povo ou da Nação juridicamente organizada é dizer, pura e simplesmente, que a soberania é do Estado, ou então, do Estado capaz de determinar por si mesmo a esfera de exercício de seu poder de dar ordens”.
11 “Em todo governo, existem três poderes essenciais, cada um dos quais o legislador prudente deve acomodar da maneira mais conveniente. Quando Nestas três partes estão bem acomodadas, necessariamente o governo vai bem, e é das diferenças entre estas partes que provêm as suas. O primeiro destes três poderes é o que delibera sobre os negócios do Estado. O segundo compreende todas as magistraturas ou poderes constituídos, isto é, aqueles de que o Estado precisa para agir, suas atribuições e a maneira de satisfazê-las. O terceiro abrange os cargos de jurisdição” (ARISTÓTELES, 1991, p. 113)
podem ser exercidos pela mesma pessoa, pois isso comprometeria a liberdade dos cidadãos.
Essa repartição de poderes foi adota na maioria das constituições democráticas:
O sistema de separação dos poderes, consagrado nas Constituições de quase todo o mundo, foi associado à idéia de Estado Democrático e deu origem a uma engenhosa construção doutrinária, conhecida como sistema de freios e contrapesos. Segundo essa teoria os atos que o Estado pratica podem ser de duas espécies: ou são atos gerais ou são especiais. Os atos gerais, que só podem ser praticados pelo poder legislativo, constituem-se a emissão de regras gerais e abstratas, não se sabendo, no momento de serem emitidas, a quem elas irão atingir. Dessa forma, o poder legislativo, que só pratica atos gerais, não atua concretamente na vida social, não tendo meios para cometer abusos de poder nem para beneficiar ou prejudicar a uma pessoa ou a um grupo em particular. Só depois de emitida a norma geral é que se abre a possibilidade de atuação do poder executivo, por meio de atos especiais.
O executivo dispõe de meios concretos para agir, mas está igualmente impossibilitado de atuar discricionariamente, porque todos os seus atos estão limitados pelos atos gerais praticados pelo legislativo. E se houver exorbitância de qualquer dos poderes surge a ação fiscalizadora do poder judiciário, obrigando cada um a permanecer nos limites de sua respectiva esfera de competências (DALLARI, 2005, p. 119).
Este poder tripartite irá atuar de acordo com a forma de governo adotada pelo Estado, ou seja, de acordo com a organização das instituições e das relações entre estas14.
Na clássica classificação de poderes de Aristóteles, o governo era dividido em de um só, de alguns e do povo. A este critério quantitativo, acrescentava um critério valorativo, chamando de formas puras, respectivamente, a monarquia, aristocracia e a “politeia”. Também respectivamente, as formas degeneradas:
tirania, oligarquia e democracia/demagogia15. Essa classificação foi sendo modificada até chegarmos nas formas atuais.
Dentro dos Estados contemporâneos, os poderes políticos, ou seja, sua forma de organização, a depender do nível de centralização, podem ser classificados como Confederação, Federação e Estado Unitário, nesta ordem, do menos centralizado, para o mais centralizado.
O Estado Unitário terá um único centro de poder, há sempre uma forma que centraliza as funções administrativas, legislativas e executiva. Do outro lado, uma
Confederação é “fruto de um tratado internacional entre estados soberanos pelo qual eles se comprometem a perseguir fins comuns, sem, no entanto, abrirem mão da própria soberania” (RABAT, 2002, p.04).
Entre estes dois extremos, temos o federalismo que a conjunção de diversos centros políticos autônomos, uma aliança de estados.
Essa classificação se aplica muito mais para fins didáticos, pois o grau de centralização de poder dentro de cada Estado nem sempre estará em consonância com a nomenclatura que lhe é dada, por isso, para definir como o poder está institucionalizado dentro cada Estado é necessário verificarmos sua dinâmica.
1.3 Início do federalismo e a independência das treze colônias norte americanas.
O Federalismo surge como conceito e forma de organização política na independência das antigas colônias inglesas, localizadas ao norte da américa, em
177616.
As colônias norte americanas, diante dos abusos e usurpações que os seus habitantes vinham sofrendo, entenderam ser insustentável a manutenção da relação com a Inglaterra, e, ao comunicarem tal fato, passam a receber maiores agravos, o que os levam a declarar a independência:
Quando, no curso dos acontecimentos humanos, se torna necessário a um povo dissolver os laços políticos que o ligavam a outro, e assumir, entre os poderes da Terra, posição igual e separada, a que lhe dão direito as leis da natureza e as do Deus da natureza, o respeito digno para com as opiniões dos homens exige que se declarem as causas que os levam a essa separação.
Tal tem sido o sofrimento paciente destas colónias e tal agora a necessidade que as força a alterar os sistemas anteriores de governo. A história do atual Rei da Grã-Bretanha compõe-se de repetidas injúrias e usurpações, tendo todos por objetivo direto o estabelecimento da tirania absoluta sobre estes Estados. Para prová-lo, permitam-nos submeter os fatos a um cândido mundo.
Em cada fase dessas opressões solicitamos reparação nos termos mais humildes; responderam a nossas petições apenas com repetido agravo. Um príncipe cujo carácter se assinala deste modo por todos os atos capazes de definir um tirano não está em condições de governar um povo livre.
Tão pouco deixamos de chamar a atenção de nossos irmãos britânicos. De tempos em tempos, os advertimos sobre as tentativas do Legislativo deles de estender sobre nós uma jurisdição insustentável.
Nós, por conseguinte, representantes dos ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, reunidos em CONGRESSO GERAL, apelando para o Juiz Supremo do mundo pela retidão das nossas intenções, em nome e por autoridade do bom povo destas colónias, publicamos e declaramos solenemente: que estas colónias unidas são e de direito têm de ser ESTADOS LIVRES E INDEPENDENTES; que estão desobrigados de qualquer vassalagem para com a Coroa Britânica, e que todo vínculo político entre elas e a Grã-Bretanha está e deve ficar totalmente dissolvido; e que, como ESTADOS LIVRES E INDEPENDENTES, têm inteiro poder para declarar a guerra, concluir a paz, contrair alianças, estabelecer comércio e praticar todos os atos e ações a que têm direito os estados independentes (Declaração de Independência, escrita por Thomas Jefferson)17.
Em 1778, primeiramente, as antigas colônias, agora estados, se unem em forma de confederação. Logo em seguida, em 1787, já estão sob a égide de uma federação18.
Conforme explica Janice Helena Ferreri (1995, p. 17), durante o período da confederação:
A necessidade de governar os povos submetidos pela antiga Metrópole levou as Colônias americana, ainda dentro do processo da revolução, a prepararem Constituições escritas para elas próprias, como um documento básico da união geral, que foram os chamados “Artigos da Confederação”, e que passaram a vigorar em 1781, depois de terminada a guerra de libertação e consolidada a Independência.
Nestes “Artigos da Confederação”, que eram a base da aliança entre os estados e eram diferentes da legislação interna de cada um, eles se intitulavam
como “Estados Unidos”, caracterizando um primeiro traço de federalismo.
Os “Artigos da Confederação” não retiravam a soberania dos estados19. O governo confederal era caracterizado por uma assembleia, que foi denominada de Congresso, formada por um número igualitário de representantes de cada estado, sendo um instrumento para manter a unidade nacional, sem que fosse estabelecido um governo central.
Porém, pelo modo como foi estruturada, a confederação era um sistema frágil e incapaz de resolver os problemas enfrentados pelos estados e de assegurar a união permanente dos estados (ZIMMERMANN, 1999, p. 244).
Por isso, em maio de 1787, os estados integrantes do tratado da Confederação se reuniram para definir o meio pelo qual suas relações teriam mais segurança.
Havia duas possibilidades a serem debatidas pelos representantes dos Estados. Uma primeira, que dizia ser bastante o aperfeiçoamento dos “Artigos da
18 Alexis de Tocqueville (2005, p. 128) explica que embora as treze colônias tivessem identidade de religião, idioma, costumes e etc., e um mesmo inimigo, no caso, a Inglaterra, cada uma delas tinha um governo. Com o final da guerra pela independência norte americana, a união que se manteve no seu decorrer, não perdurou, daí surge a necessidade de uma Constituição, como um corpo de leis orgânicas para reger a todos os, após independência, estados.
Confederação”, e, uma segunda, que defendia a transformação da Confederação em Federação, propondo:
Que todos os Estados adotassem uma Constituição comum e se submetessem, para determinados assuntos, a um governo central, que teria suas atribuições definidas na própria Constituição e, para desempenha-las, teria suas próprias fontes de recursos financeiros, sem depender de requisições ou de contribuições voluntárias dos Estados (DALLARI, 1986, p. 13).
Ao final, prevaleceu a segunda possibilidade. Foi criado o Estado Federal e promulgada a Constituição, que entra em vigor em 1789. Esta Carta “estabelecia
as linhas gerais de um regime novo, oriundo das necessidades próprias daquele
povo e sem modelo na história das nações” (MELLO, 1948, p. 13).
O federalismo surge para afastar o receio da implementação do autoritarismo, ou seja, como a forma encontrada para “criar um governo nacional
suficientemente forte para exercer certos poderes gerais, mas não tão poderosa que pudesse ameaçar as liberdades individuais” (ALMEIDA, 2000, p. 19).
Do federalismo norte americano advieram princípios da ciência política utilizados até os dias atuais, tais como: constituições escritas, governo representativo republicano, bicameralíssimo, declaração de direitos individuais, supremacia da constituição em relação ao ordenamento jurídico, separação dos poderes, entre outros (FERRERI, 1995, p. 18).
Assim, ainda que o federalismo não seja um sistema prévio, e, sim, um sistema que se amolda as necessidades práticas de um país com estados independentes, que precisam, ao mesmo tempo, da união e da manutenção da liberdade dos seus entes, o ideal consagrado na constituição norte-americana, influenciou as constituições dos demais países que se declararam federalista.
1.4 As características de um Estado federal
a todos20.
A primeira e principal característica do federalismo é a descentralização, a qual está diretamente ligada à autonomia dos entes federados:
O Estado Federal é composto de parte autônomas, de vontades parciais, que devem se relacionar entre si e com a vontade central. Essa observação preliminar necessária advertirá que reside nesse relacionamento entre vontades parciais e vontade central o cerne do Estado Federal. Tanto a manutenção dessa autonomia, como o exercício dela serão objeto de acordo federalista (ARAÚJO, 1995, p. 40).
Ou seja, retira-se o poder de um único centro e o distribuí para outros, que passam a ser novos centros autônomos de poderes. A descentralização pode se dar em diversas áreas dentro de um mesmo Estado, como administrativa, legislativa e política, e, esta última, é o principal nível de descentralização em uma federação.
A descentralização política remete a uma segunda característica do federalismo, qual seja, a repartição de competências, que cabe a ordem central aquelas que os entes federados não possuem capacidade de darem o devido cumprimento, enquanto, as demais, ficam sob a responsabilidades destes.
Para ser legitima, a divisão de competências deve estar prevista no bojo da constituição, para dificultar sua eventual modificação e, consequentemente, o comprometimento do próprio federalismo21.
Ao lado da divisão de competências, e de igual importância para manutenção da autonomia dos entes federados, a terceira característica do federalismo é a repartição constitucional de rendas.
Muitas vezes, a Carta Magna defere aos entes federados tarefas consubstanciadas nas mais variadas competências. São encargos que devem ficar sob a responsabilidade dos Estados-membros. A entrega de tais tarefas deve vir acompanhada de renda suficiente para que os Estados-membros possam desempenhar os encargos recebidos. O mesmo ocorre com a União. Se tem encargos, deve ter renda própria.
20 Eduardo Domingos Bottallo (2009, p. 51) dispõe que a federação é “apenas um modelo que sofre influência das tradições históricas, culturais e sociais, de cada Estado que venha adotá-lo”.
Desta maneira, verifica-se a necessidade de um equilíbrio entre as tarefas e as rendas, de forma que não basta estarmos diante de uma repartição constitucional de competências (encargos) em devido acompanhamento do suporte financeiro (por via de arrecadação ou repasse de verbas) para a consecução dos objetivos da lei maior (ARAÚJO, 1995, p. 43)
A quarta característica inerente ao federalismo é a auto-organização dos entes federados, sendo-lhes deferida a possibilidade de instituírem suas próprias constituições, em consonância com o disposto na Constituição Federal (HORTA, 1985, p. 07).
Assim, para afirmarmos que um Estado é federal, estes elementos terão que ser analisados. No presente trabalho, iremos estudar tais elementos a partir do aprofundamento da divisão de competências tributárias e da sua consequente divisão entre os entes da federação.
1.5 Do império à democracia brasileira
O Brasil, desde a adoção do federalismo, já passou por diversos momentos históricos e, em cada fase, teve sua característica modificada. E mais, até durante o período imperial, onde a Constituição de 1824, sequer mencionava o federalismo, este já estava presente.
Em outros momentos, no qual o país se dizia federalista, o que tivemos, na realidade, foram regimes ditatoriais e fortemente centralizados:
É naturalmente difícil formular um juízo objetivo de valor sobre o ponto ideal de equilíbrio de poderes entre unidades federadas, ademais mutável segundo as condicionantes históricas, sociais e econômicas dominantes nos estágios evolutivos de cada país (DÓRIA, 1972, p. 70).
Ou seja, embora as Constituições estabeleçam Estados federais no mundo
do “deve ser” nem sempre eles são materializados no mundo “do ser”, por isso se
1.5.1 O país unitário: um império centralizado
Antes da sua independência, o Brasil funcionava como uma extensão de Portugal, inclusive no que concerne à sua esfera administrativa. Tal fato fez com que não houvesse no país, quando da declaração de sua independência, um sentimento de patriotismo.
O sentimento de pátria comum ocorria nos habitantes em relação as suas respectivas províncias, razão pela qual, em um primeiro momento, para preservar a unidade do país e a ordem social houve uma forte centralização do poder e a manutenção deste na forma monárquica.
A Constituição de 1824, intitulada “A Constituição Política do Império do Brasil”, consagra este cenário. Nos seus quatro primeiros artigos é fácil notarmos a
preocupação dos Conselheiros de Estados, convocados por Dom Pedro I para a elaboração da constituição, com a manutenção da unidade da até então colônia portuguesa22.
Ficou estabelecido que o governo seria monárquico-hereditário, constitucional, representativo e pertencente perpetuamente ao Senhor Dom Pedro I23, ou seja, tínhamos no Brasil um império unitário.
Com a abdicação de Dom Pedro I, seu filho, Dom Pedro II, menor de idade, assume o cargo de rei e temos o início do período Regencial. Os regentes, que governavam em nome do herdeiro do trono, tinham forte ligação com as províncias, as quais aclamavam pela descentralização do poder.
Conforme explica Emília Viotti da Costa:
Em 1822, as elites optaram por um regime monárquico, mas, uma vez conquistada a Independência, competiram com o imperador pelo
22 Raul Machado Horta (2002, p. 53) explica que a primeira Constituição Brasileira não emanou de uma assembleia constituinte, pois, em 1823, Dom Pedro I dissolve a assembleia geral constituinte e legista, que tinha convocado exatamente para elaboração de uma Constituição. Ele delega tal tarefa a um Conselho de Estado a tarefa de elaborar um projeto de constituição, que foi submetido às Câmaras Municipais e outorgado pelo Imperador como a “Constituição Política do Império”.
controle da nação, cuja liderança assumiram em 1831, quando levaram D. Pedro I a abdicar. Nos anos que se seguiram, os grupos no poder sofreram a oposição de liberais radicais que se insurgiram em vários pontos do país. Ressentiam-se uns da excessiva centralização e pleiteavam um regime federativo; outros propunham a abolição gradual da escravidão, demandavam a nacionalização do comércio, chegando a sugerir a expropriação dos latifúndios improdutivos (1999, p. 10).
O poder das províncias se fez sentir, em 12 de outubro de 1834, data na qual os membros da Câmara dos Deputados estabeleceram um conjunto de mudanças que afetaram diretamente as diretrizes da Constituição de 1824.
O Ato adicional à Constituição de 1834, aprovado pela Lei nº 16, atendeu as reivindicações das províncias. No que concerne ao federalismo, é de suma importância, pois, ao criar as assembleias legislativas provinciais24, dando-lhes amplos poderes legislativo25, e concedendo às províncias possibilidade de terem
24“O direito reconhecido e garantido pelo art. 71 da Constituição será exercitado pelas Camaras dos Districtos e pelas Assembléas, que, substituindo os Conselhos Geraes, se estabeleceráõ em todas as Provincias com o titulo de Assembléas Legislativas Provinciaes. A autoridade da Assembléa Legislativa da Provincia, em que estiver a Côrte, não comprehenderá a mesma Côrte, nem o seu Municipio” (BRASIL, Lei nº 16, de 12 de agosto de 1934, art. 01).
renda própria, implantou no Brasil as primeiras características federalistas. Visconde do Uruguay, ao comentar sobre o ato adicional, dispôs:
O accto addcional decentralisou o Poder Geral completamente, com razão, o que puramente provincial sobre muitos pontos. Centralisou, porém, vigorosa e completamente nas Assembléas provinciaes o que era puramente municipal [...] O acto addicional decentralisou o poder provincial do geral (1865, p. XIII).
Na visão de José Murilo de Carvalho, para as mudanças de 1834 serem consideradas criadoras do federalismo brasileiro, apenas faltou órgãos judiciários nas províncias e participação na eleição dos presidentes, os quais eram escolhidos pelo governo central, após a elaboração de uma lista tríplice pelas assembleias provinciais (1996, p. 37).
A regência foi um período conturbado na história do nosso país, marcado por várias revoltas regionais e separatistas. Essa constante ameaça à unidade do território brasileiro, fez com o que o governo central adotasse uma reação centralizadora (COSTA, 1998, p. 153).
Em 1840, com aprovação de liberais e conservadores, visado a pacificação do país, Dom Pedro II, que estava para completar 15 anos, foi declarado maior de idade e nomeado como segundo imperador do Brasil.
Porém, os fatos que sucederam a reaproximação com o regime monárquico deram continuidade a turbulência pela qual o país passava. Foram adotadas diversas medidas centralizadoras que diminuíram o poder das assembleias provinciais e o império seguiu assim até o seu fim, em 1889.
A partir de 1870, com a fundação do partido republicano, a pressão federalista aumenta, o que é evidenciado no “Manifesto Republicano”, publicado em 03 de dezembro, no jornal “A República”:
Mas ainda quando, por signaes tão evidentes, não se houvesse já demonstrado a exigência das províncias quanto a esse interesse superior, a ordem de coisas que prepondera não pôde deixar de provocar o estygma de todos os patriotas sinceros. A centralisação, tal qual existe, representa o despotismo, dá força ao poder pessoal que avassala, estraga e corrompe os characteres, perverte e anarchisa os espíritos, comprime a liberdade, constrange o cidadão, subordina o direito de todos os arbítrio de um só poder, nulifica de facto a soberania nacional, mata o estimulo do progresso local, suga a riqueza peculiar das províncias, constituindo-as satellites obrigados do grande astro da côrte - centro absorvente e compressor que tudo corrompe e tudo concentra em si - na ordem moral e política, como na ordem economica e administrativa.[...]. A autonomia das províncias é, pois, para nós mais do que um interesse imposto pela solidariedade dos direitos e das relações provinciaes, é um principio cardeal e solemne que inscrevemos na nossa bandeira. O regime da federação baseado, portanto, na independência reciproca das províncias, elevando-as a cathegoria de Estados próprios, unicamente ligados pelo vinculo da mesma nacionalidade e da solidariedade dos grandes interesses da representação e da defeza exterior, é aquelle que adaptamos no noso progamma, como sendo o unico capaz de manter a communhão da familia brasileira. (MELO, 1878, p. 741).
Com o desenvolvimento do país, o crescimento da economia dos estados de São Paulo e do Rio de Janeiro, a expansão da economia cafeeira, a assinatura da abolição da escravatura26, o surgimento da classe média e assalariada, o centralismo passa a ser um obstáculo para a expansão econômica e para a continuidade destas mudanças ocorridas no final do XIX. Até que em 1889 ocorre a proclamação da república.
1.5.2 A proclamação da república e o início do federalismo
O movimento republicano, influenciado por Rui Barbosa, então ministro da Fazenda, ganhou força entre a elite brasileira da época, principalmente por ter como principal característica o federalismo, que implica em descentralização e
condizia com os anseios da elite cafeeira da época27.
Antes mesmo de qualquer manifestação da Assembleia Constituinte, o primeiro documento oficial publicado após a queda de Dom Pedro II, transformou o antigo império unitário em uma república federativa28; também transformou as antigas províncias em estados29 e concedeu-lhes direito de legítima soberania, de decretarem suas próprias constituições, elegerem seu corpo administrativo e os seus governos locais30.
Assim, ao contrário dos Estados Unidos da América, o federalismo brasileiro partiu de um estado unitário, que se desmembrou31.
Os estados, diante dos sentimentos revolucionários da época, surgiram com amplos poderes, que logo foram restringidos, por meio do Decreto nº 07, de 20 de novembro de 1889, que fixou as atribuições dos governadores dos estados32.
Corrigindo os equívocos do Decreto nº 01, vez que em um Estado federal os entes federativos são autônomos e não soberanos, os Decretos nº 510 e nº 914-A, que antecedem a publicação da Constituição, delimitam qual seria o alcance da autonomia dos estados membros. Estes poderiam se auto organizarem33,
27 “Uma grande vantagem para os dirigentes da economia cafeeira. Desde cedo eles compreenderam a enorme importância que podia ter o governo como instrumento de ação econômica. Essa tendência à subordinação do instrumento político aos interesses de um grupo econômico alcançará sua plenitude com a conquista da autonomia estadual, ao proclamar-se a República. O governo central estava submetido a interesses demasiadamente heterogêneos para responder com a necessária prontidão e eficiência aos chamados dos interesses locais. A descentralização do poder permitirá uma integração ainda mais completa dos grupos que dirigiam a empresa cafeeira com a maquinaria político-administrativa. Mas não é o fato de que hajam controlado o governo o que singulariza os homens do café. E sim que hajam utilizado esse controle para alcançar objetivos perfeitamente definidos de uma política. E por essa consciência clara de seus próprios interesses que eles se diferenciam de outros grupos dominantes anteriores ou contemporâneos” (FURTADO, 2005, p. 118). 28“Fica proclamada provisoriamente e decretada como a forma de governo da Nação brasileira - a República Federativa [...]” (BRASIL, Decreto nº 01, de 15 de novembro de 1889, art. 01).
29“As Províncias do Brazil, reunidas pelo laço da federação, ficam constituindo os Estados Unidos do Brazil” (BRASIL, Decreto nº 01, de 15 de novembro de 1889, art. 02).
30 “Cada um desses Estados, no exercício de sua legitima soberania, decretará opportunamente a sua constituição definitiva, elegendo os seus corpos deliberantes e os seus governos locaes” (BRASIL, Decreto nº 01, de 15 de novembro de 1889, art. 03).
31 Neste ponto, o federalismo brasileiro encontra seu principal ponto de distinção em relação ao federalismo norte americano, onde houve a dissolução de uma confederação. “A federação norte americana foi criada por um processo lento e demorado, onde os estados independentes, já unidos pela cultura e pela origem étnica buscaram a federação” (FERRERI, 1995, p. 27).
32 “A soberania do Decreto nº 01 se desvaneceu na autonomia do Decreto nº 07 e esta sucumbiu diante das intervenções federais” (HORTA, 2002, p. 366).
publicando suas próprias constituições, desde que respeita a Constituição da Federação.
Em 24 de fevereiro de 1891, foi publicada a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil.
O modelo de federalismo que se instalou em nosso país foi importado dos Estados Unidos, apesar da significativa diferença cultural, política e econômica existente entre os dois países34. Isso refletiu na Constituição, a qual concedeu maiores poderes para União, ainda que tenha dotado os estados (antigas províncias) de autonomia política e administrativa e maior participação nos tributos. Mesmo com a previsão de competências concorrentes entre os entes federativos, as características do federalismo dualista norte americano foram notadas em diversas passagens da nova constituição, pois houve uma forte demarcação dos poderes de cada ente federado e uma concentração maior de responsabilidades na figura da União.
A federação surge em nosso país sob uma estrutura tripartida, pois além de conter as figuras da União e dos estados membros, a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, também traz a figura do município35, embora, ainda de forma tímida36.
local serão electivos; 3º Não será electiva a magistratura; 4º Os magistrados não serão demissíveis sinão por sentença; 5º O ensino será leigo e livre em todos os gráos, e gratuito no primario (BRASIL, Decreto nº 510, de 22 de julho de 1890, art. 62). O Decreto 914-A, em seu artigo 62, manteve o mesmo teor do decreto anterior.
34 A respeito da diferença do federalismo norte americano para o Brasileiro, Janice Helena Ferreri (1995, p. 27) comenta: “O federalismo brasileiro se faz a partir de um Estado unitário, que se desmembrou e não uma Confederação que se dissolveu, como nos Estados Unidos, paradigma de todos os sistemas federativos constitucionais. Talvez pelo fato de Rui Barbosa ter se inspirado no modelo norte-americano, para introduzir na Constituição Republicana a forma federativa, é que tenha havido um desencontro da realidade com a constituição. E, a mesma autora, complementa: “O federalismo que se instalara em 1891, era dualista, ou centrífugo, pois o Estados-membros receberam vasta autonomia, possuindo ampla competência, excetuando-se as matérias que a União reservou para si. A ação estatal precisava confinar-se à sua própria esfera, e concomitantemente, existiam as áreas exclusivamente deferidas aos Estados” (p. 28).
35 “Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse” (BRASIL, Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891, art. 68).
José Murilo de Carvalho (1996, p. 42) destaca, como ponto positivo da introdução oficial do federalismo no Brasil, uma certa descentralização fiscal e administrativa, que possibilitou o aumento das rendas dos estados e dos munícipios e, consequentemente, maiores investimentos em obras públicas e na educação.
De outro lado, houve também diversos pontos negativos, entre eles dificuldades em garantir liberdades individuais, influência de interesses locais na justiça, que ficou a cargo dos estados, e dificuldade da população em ter acesso à participação política, pois esta passou a ser controlada pelas oligarquias locais
O autor destaca que o sistema que passou a vigorar no país, com a promulgação da Constituição de 1891, ficou conhecido como “política dos estados”.
Na realidade, política de alguns estados, pelo fato de alguns serem mais desenvolvidos, como era o caso de São Paulo e Minas Gerais, e terem dominado a política nacional, ou seja, a igualdade que deveria haver entre os estados, não chegou a ser observada.
Passados alguns anos da promulgação da República, havia um consenso entre os republicanos e federalista de que seus ideais haviam fracassado. A democracia que eles tanto almejavam, não foi suficientemente forte para combater as oligarquias locais, que se transformaram em uma ameaça real para integridade nacional.
A desigualdade entre os Estados aumentou, ficando cada vez mais em evidência. Havia um predomínio dos grandes proprietários rurais na economia e na política, que se valiam do fato da maior parte da população ser rural e analfabeta, por tanto, sem acesso à informação e facilmente domináveis.
Porém, a classe média urbana e os trabalhadores, que tinham sido excluídos da política, não mais se contentaram com a situação na qual viviam, e se
uniram com os militares do exército nacional, formando a principal base de oposição ao sistema federalista.
A partir de 1922, ocorreram diversas revoltas militares. Até que em 1926, elas levaram a reforma da Constituição, por meio da Emenda Constitucional, de 03 de setembro.
Esta emenda constitucional é marcada pela volta da centralização. À União foram conferidos maiores poderes, ampliando as possibilidades de intervenção nos demais entes federativos e a permissão para legislar sobre políticas sociais.
Assim, a União recebe de volta as atribuições que haviam sido delegadas ao demais entes federados na tentativa de sanar o descontentamento do povo brasileiro, o que não ocorre.
Este cenário, somado a dificuldade dos dois estados brasileiros de maior influência econômica da época, quais sejam, Minas Gerais e São Paulo, em acordarem quem seria indicado ao governo, tem o seu desfecho em uma revolta armada, que leva ao fim da primeira república do Brasil.
1.5.3 - Da segunda república brasileira à ditatura do Estado Novo
O Estado de Minas Gerais encerra sua aliança com São Paulo, após este romper a conhecida política do “café com leite”, segundo a qual, em cada ano
eleitoral, um Estado indicava, alternativamente, o candidato ao governo.
Em 1929, o Estado de São Paulo, que há época tinha um representante seu no governo, o então presidente Washington Luís, indica outro paulista, Júlio Prestes, como candidato à sua sucessão37.
De outro lado, a oligarquia de Minas Gerais, aliada com o Rio Grande do Sul e com a Paraíba, formaram a Aliança Liberal. Esta aliança contava com o apoio dos jovens, com ideais reformistas, e dos militares. Eles tinham por convicção a reforma política e social a partir da restruturação do governo central, e, como candidato, Getúlio Vargas.
Nas eleições de 1930, os reformistas são derrotados, Júlio Prestes é eleito, mas sequer assumiu o cargo, pois, neste mesmo ano, ocorre a chamada
“Revolução de 30”, que seu fim se dá com Getúlio Vargas sendo empossado e
início do período conhecido como a “Era Vargas”, que se estende até 1945.
No primeiro período da Era Vargas, Getúlio Vargas assumiu o governo em caráter provisório. Com a publicação do Decreto nº 19.398, de 11 de novembro de 1930, suprimiu a autonomia dos estados, por meio da nomeação de interventores federais38, dissolveu o Congresso Nacional e todos os demais órgãos legislativos e deliberativos39, ou seja, o Estado passou a ser controlado pelo Chefe do Governo Provisório40.
No referido decreto, embora o país estivesse vivendo sob uma ditadura,
ficou estabelecido que a nova Constituição iria manter a “forma republicana
federativa e não poderá restringir os direitos dos municípios e dos cidadãos brasileiros e as garantias individuais constantes na Constituição de 24 de fevereiro de 1891” (artigo 12).
Posteriormente, ainda dizendo respeito a autonomia dos estados, o Decreto nº 20.348, de 29 de agosto de 1931, instituiu os “conselhos consultivos nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios”, que organizaram a
um novo rumo na política, e consequentemente, demais setores, do país (AMED; NEGREIROS, 2000, p. 260).
38 “O Governo Provisório nomeará um interventor federal para cada Estado, salvo para aqueles já organizados; em os quais ficarão os respectivos presidentes investidos dos Poderes aquí mencionados” (BRASIL, Decreto n° 19.398, de 11 de novembro de 1930, art. 11).
39“É confirmada, para todos os efeitos, a dissolução do Congresso Nacional das atuais Assembléias Legislativas dos Estados (quaisquer que sejam as suas denominações), Câmaras ou assembléiás municipais e quaisquer outros orgãos legislativos ou deliberativas, existentes nos Estados, nos municípios, no Distrito Federal ou Território do Acre, e dissolvidos os que ainda o não tenham sido de fato” (BRASIL, Decreto n° 19.398, de 11 de novembro de 1930, art. 02).
