F
EDERALISMO EP
OLÍTICASS
OCIAIS NOB
RASIL:
IMPASSES DA DESCENTRALIZAÇÃO PÓS
-1988
Cr ist ia n e Ke r ch e s da Silv a Le it e * Fr a n cisco Fon se ca * *
Resumo
E
st e ar t igo obj et iva analisar os im pact os da descent ralização pós- 1988 em dist int as ár eas de polít icas públicas no federalism o brasileir o. Const at a- se que a descent ralização ( polít ico/ adm inist rat iva/ orçam ent ária) , sobret udo em áreas com o saúde, educação e t ransferência de renda, t em alt erado as relações int ergovernam ent ais e t em relevância polít ica e acadêm ica. No âm bit o da inst it ucionalização dos sist em as únicos e da unifi cação dos program as de t ransferên-cia de r enda, por exem plo, a União t ende a se r elacionar dir et am ent e com as esferas m unicipais, r eduzindo a par t icipação da esfera est adual. Essa é um a m udança im por t ant e, um a vez que na inst it ucionalidade clássica federat iva os est ados m em br os da federação vêm t or nando- se coad-j uvant es na pr odução das pr incipais polít icas sociais. Os diver sos exem plos t rat ados pelo t ext o concluem que não se pode com pr eender o federalism o at ual brasileir o num a única dir eção, m as que, a par disso, a t endent e r elação dir et a ent r e União e m unicípios pr oduz im pact os diver sos no sist em a polít ico e nas polít icas públicas.Pa la vr a s- ch a ve : Descent ralização. Federalism o. Relações int ergovernam ent ais. Polít icas sociais. Sist em a polít ico.
Federalism and Social Policies in Brazil: decentralization dilemma after 1988
Abstract
T
his ar t icle analyses t he im pact s of decent ralizat ion aft er 1988 in som e ar eas of public policies in Brazilian federalism . I t is know n t hat adm inist rat ive decent ralizat ion in ar eas such as healt h, educat ion and incom e t ransfer ence have changed int er gover nm ent al r ela-t ionships. The Federal Gover nm enela-t r elaela-t es dir ecela-t ly w iela-t h m unicipal branches, r educing ela-t he par t icipat ion at t he st at e level. This is an im por t ant change because t he m em ber st at es of t he federat ion becom e secondar y in t he pr oduct ion of m ain social policies. The var ious exam ples per m it t o conclude t hat is not possible under st and t he pr esent Brazilian federalism in t he one for m . How ever, t he dir ect r elat ion bet w een Federal gover nm ent and m unicipal gover nm ent t akes var ious effect s in t he polit ical syst em and in t he public policies.Ke y w or d s: Decent ralizat ion. Federalism . I nt er gov er nm ent al r elat ionships. Social policies. Polit ical syst em .
* Dout ora em Ciência Polít ica pela Faculdade de Filosofi a, Let ras e Ciências Hum anas da Universidade de São Paulo - FFLCH/ USP. Pr ofessor a do cur so de Gest ão de Polít icas Públicas da EACH/ USP, São Paulo/ SP/ Br asil. Ender eço: Ar lindo Bet t io, 1000. São Paulo/ SP. E- m ail: cker ches@uol.com .br
Introdução
D
esde a década de 1980, vem ocorrendo m udanças na form ulação e na im ple-m ent ação de polít icas públicas, eple-m escala ple-m undial, na direção de uple-m a ple-m aior descent ralização adm inist rat iva. Trabalhos recent es do Banco Mundial ( Bird) t êm at ribuído aos governos locais papel cent ral na prest ação de serviços públicos1. NoBrasil, a inst it ucionalização de reform as pró- descent ralização de polít icas sociais – em t erm os adm inist rat ivos – t em ocorrido concom it ant em ent e às reform as cent ralizadoras na área fi scal que im plicam um arranj o federat ivo com plexo, no qual os ent es federat ivos art iculam - se de form a dist int a nas várias áreas de ação governam ent al ( ALMEI DA, 2005) . Nesse cont ext o, deve- se enfat izar o papel dos organism os m ult ilat erais que infl uenciam fort em ent e a agenda da descent ralização das polít icas sociais, reforçando o discurso em prol da efi ciência ( ent endida, part icularm ent e, com o relação ent re cust o e benefício) na adm inist ração pública2. Nesse aspect o, é im port ant e ressalt ar que, na sociedade
brasileira, o processo de redem ocrat ização provindo das lut as cont ra a dit adura m ilit ar art iculou- se com a agenda descent ralizant e a part ir da dem anda de m ovim ent os sociais por m aior part icipação social nos processos decisórios. Assim , de form a não previst a e com signifi cados dist int os, a agenda descent ralizant e dos m ovim ent os sociais t ornou-se, de m aneira paradoxal, confl uent e à das agências m ult ilat erais.
Mas o desenho inst it ucional do federalism o brasileir o t or na se ainda m ais com -plexo diant e de out r o fenôm eno: polít icas sociais descent ralizadas e focalizadas3 t êm
alt erado as r elações int er gover nam ent ais. No âm bit o da unifi cação dos pr ogram as de t ransfer ência de r enda, com o o Pr ogram a Bolsa Fam ília, o Gover no Federal t ende a se relacionar diret am ent e com as esferas locais de governo ( m unicipais) , reduzindo ou at é dispensando a par t icipação da esfera int er m ediár ia de gover no ( est adual) ( AFONSO, 2007) . Dessa for m a, deve- se indagar em que m edida esse pr ocesso t am bém ocor r e nas polít icas sociais univer sais ( saúde, educação e assist ência social) . Essa quest ão t or na- se analit icam ent e r elevant e um a vez que, diant e da inst it ucionalidade clássica federat iva, os est ados m em bros da federação est ariam , em cert a m edida, se t ornando coadj uvant es na pr odução das pr incipais polít icas públicas sociais.
No Brasil, os pr ogram as de assist ência social, m ais especifi cam ent e sob a for m a de t ransfer ência de r enda dir et a para os benefi ciár ios, expandiram - se na década de 1990, sem incluir repasses aos governos subnacionais. Com o se sabe, em 2005, o Bolsa Fam ília incorporou os benefícios das Bolsas Escola, Alim ent ação e Am am ent ação, além do Vale Gás e do Pr ogram a de Er radicação do Trabalho I nfant il ( PETI ) . Com r elação ao desenho inst it ucional, os pr ogram as não envolviam um com ando cent ralizado, nem suas ações eram int egradas por algum a for m a de coor denação por um a inst it uição. Cada m inist ér io cr iava e im plem ent ava o seu pr ogram a, fi r m ando, confor m e o caso, convênios com os gover nos subnacionais. For m ulado e adm inist rado pelo Minist ér io de Desenvolvim ent o Social e do Com bat e à Fom e ( MDS) , o Bolsa Fam ília é operacio-nalizado a par t ir de convênios que o Gover no Federal faz com as pr efeit uras, que são r esponsáveis pela t r iagem dos int er essados e cadast ram ent o dos benefi ciár ios num sist em a elet r ônico ger enciado e m onit orado pelo Gover no Federal ( AFONSO, 2007) .
1 Afonso ( 2007) dest aca dois t r abalhos: um do FMI { Mello, Luiz de ( 2004) . “ Fiscal Decent r alizat ion and Subnat ional Expendit ur e Policies” , m im eo. I MF, Wor ld Bank Confer ence, Febr uar y, 2004} e out r o do Banco Mundial { Shah, A. ( 1990) . “ The New Feder alism in Br azil” . Wor king Paper n. 557. Washingt on, The Wor ld Bank. ( 2005) . “ Select ed Challenges t o Fiscal Feder alism ” , m im eo., Wor ld For um on Fiscal Feder alism , Sauipe / Bahia, Decem ber 2005} .
Com for m as dist int as de coor denação das polít icas pelo Gover no Federal, é im -por t ant e analisar com o as ár eas de saúde e educação cont r ibuem para a consolidação de um novo padrão de relacionam ent o diret o ent re Governo Federal e Municipal, com a im plem ent ação do Sist em a Único de Saúde ( SUS) e o Fundef/ Fundeb, respect ivam ent e. Esse pr ocesso t am bém se ver ifi ca, r ecent em ent e, na ár ea da assist ência social com o Sist em a Único de Assist ência Social ( SUAS) , cuj o desenho inst it ucional foi claram ent e inspirado no SUS, m as que, em razão do espaço, não ser á obj et o de análise nest e t ext o. Trat a- se aqui da t endência à “ lógica da inst it ucionalização de sist em as”, em que são const r uídos ar cabouços legais e inst it ucionais, a par t ir da União, cuj o obj et ivo é descent ralizar ações, pr ogram as e r ecur sos desde que adequados aos for m at os ad-vindos e pr opugnados pelo Gover no Federal, t or nando- se, assim , Sist em as Nacionais. Além do m ais, a t endência em t or no da divisão dos poder es fi scais e fi nanceir os dos sist em as federat ivos apont a para um a m aior presença dos governos t ipicam ent e locais ( AFONSO 2007) , pr ocesso esse que j á est á em cur so no caso brasileir o, enfat ize- se, em bora num sent ido não unidir ecinal, com o ver em os.
A par t ir de um cont ext o polít ico no qual os ent es federat ivos se ar t iculam em diferent es coalizões polít icas, em que o Execut ivo Federal t em proem inência no processo de for m ulação de vár ias ár eas de polít icas, deve- se indagar com o ocor r e o pr ocesso de im plem ent ação dos ser viços sociais descent ralizados em cada est ado e em cada polít ica pública set or ial. Dada essa const at ação, o obj et ivo dest e t ext o é a elaboração de quest ionam ent os com vist as a analisar a descent ralização com o var iável explica-t iva4, ou sej a, o pr ocesso de coor denação federat iva em algum as ár eas das polít icas
sociais e seus efeit os nas r elações int er gover nam ent ais.
Nesse sent ido, indaga- se em que m edida o m ovim ent o descent ralizador – cuj o grande m ar co é a Const it uição de 1988 –, que defi ne as r elações federat ivas na ár ea de polít icas focalizadas de t ransfer ência de r enda, baseado na aludida r elação dir et a ent r e o Gover no Federal e os Municípios, caract er iza, t am bém , em cer t a m edida, as áreas de polít ica universais de saúde e educação. Nesse sent ido, igualm ent e indaga- se sobre os im pact os da inst it ucionalização dos sist em as únicos e dos fundos de educação nas relações federat ivas, especifi cam ent e o papel dos est ados na produção de polít icas sociais. Est a é um a quest ão que dem anda r efl exão a par t ir de um hor izont e t em poral pr ospect ivo m ais am plo acer ca do funcionam ent o dos sist em as únicos e dos fundos de educação. No ent ant o, podem os elaborar algum as hipót eses iniciais, levando em cont a o at ual est ado da art e da im plem ent ação do SUS e do Fundef/ Fundeb, especifi cam ent e obser vando a r elação ent r e os gest or es das t r ês esferas de gover no, além do aspect o r elacionado ao legado hist ór ico das polít icas pr évias5 ( ARRETCHE, 2000; MENI CUCCI ,
2007) . O quadro polít ico e inst it ucional, a part ir do qual os m ecanism os de coordenação federat iva na ár ea da saúde e da educação foram im plem ent ados, é fundam ent al para avaliar os r esult ados de polít icas sociais gerados a par t ir da década de 1990. De m odo geral, na área da saúde, os m unicípios ofert aram hist oricam ent e serviços relacionados ao at endim ent o básico, enquant o os est ados e a União se r esponsabilizaram pelos ser viços de m édia e alt a com plexidade6. Na ár ea da educação, enquant o grande par t e
do ensino básico foi hist or icam ent e ofer t ado pelos m unicípios, o ensino fundam ent al e secundár io fi cou a car go dos est ados7. Essas dist int as t raj et ór ias das sub- ár eas das
polít icas sociais devem ser consideradas na análise do im pact o da descent ralização
4 Fallet i ( 2006) abor da os efeit os da descent r alização nas r elações int er gover nam ent ais no Br asil, na Ar gent ina, na Colôm bia e no México, do fi nal da década de 1970 ao fi nal da década de 1990. 5 Agr adecem os a um dos par ecer ist as pela sugest ão.
6 Segundo Paulus Júnior e Cor donis Júnior ( 2006, p. 16) , “ em 1977 o Minist ér io da Saúde j á r econhecia que o papel pr im or dial da esfer a m unicipal er a o de est r ut ur ar um a r ede de ser viços básicos dent r o dos pr incípios da at enção pr im ár ia, m as à época, nenhum passo concr et o foi dado por ele nest a dir eção. O pr im eir o encont r o m unicipal do set or saúde, r ealizado em Cam pinas em m aio de 1978, concluiu pela at enção pr im ár ia à saúde com o pr ior idade dos m unicípios deixando os casos m ais com plexos ( at endi-m ent os secundár ios e t er ciár ios) par a a União e par a os Est ados” .
ocor r ida na década de 1990, nas r elações int er gover nam ent ais, na m edida em que os est ados ( que, com o se sabe, são unidades federat ivas int er m ediár ias) per m aneceram im por t ant es ofer t ador es de ser viços sociais ou m esm o r elevant es indut or es do pr o-cesso de m unicipalização do ensino fundam ent al ( GOMES, 2008) e at or es chave na or ganização dos ser viços r egionalizados de saúde ( BARRETO JÚNI OR; SI LVA, 2004) . Há ainda difer enças polít icas e inst it ucionais ent r e est ados que não ser ão obj et o de análise nest e t ext o. Em out ras palavras, a const r ução polít ico/ federat iva das polít icas públicas sociais desde a década de 1990, m ediada pelas t raj et órias hist óricas das áreas sociais, t em im pact ado de m aneira com plexa o hist ór ico papel polít ico dos gover nos est aduais. Um a avaliação m ais apr ofundada desse pr ocesso ainda est á por se fazer.
Tendo em v ist a esse cont ex t o, est e ar t igo se est r ut ura da seguint e for m a: inicialm ent e, discut em - se as int er cor r ências dos pr im eir os anos de im plem ent ação das polít icas sociais descent ralizadas no Brasil e o apr ofundam ent o da t endência descent ralizadora, t am bém , no plano fi scal. Em seguida, enfat izam - se alguns pont os que for t aleceram as m unicipalidades no cont ext o federat ivo, vis- a- vis os gover nos est aduais, com o aspect os da Lei de Responsabilidade Fiscal, a im plem ent ação do Pr o-gram a Bolsa Fam ília e o aum ent o da capacidade de gast o dos m unicípios. Em t er ceir o lugar, discut em - se, br evem ent e, aspect os do SUS e do Fundef/ Fundeb r elacionados à descent ralização e às r elações federat ivas e, por fi m , as considerações fi nais. É im por-t anpor-t e r essalpor-t ar que o obj epor-t ivo do por-t expor-t o não é exam inar dados em pír icos consolidados, m as elaborar um a refl exão de carát er m ais conceit ual dos dilem as da descent ralização das polít icas sociais no Brasil, apont ando cer t as t endências e suas com plexidades.
A Descentralização e o Complexo
Arranjo Federativo no Brasil
Considera- se aqui que federalism o e descent ralização são conceit os difer ent es, ou sej a, “ não im plicam engenhar ias polít icas gêm eas” ( ARRETCHE, 2002) . Enquant o
Est ados feder at ivos podem ser defi nidos com o “ um a for m a par t icular de gover no
divi-dido vert icalm ent e, de t al form a que diferent es níveis de governo t êm aut oridade sobre a m esm a população e t er r it ór io” ( LI JPHART, 1999 apud ARRETCHE, 2002, p. 27- 28) ,
descent r alização r efer e- se à “ dist r ibuição das funções adm inist rat ivas ent r e os níveis
de gover no ( RI KER, 1987 apud ARRETCHE, 2002, p. 29) . For m as as m ais var iadas de t ransfer ência de r ecur sos e delegação de funções per m it em que um dado nível de gover no desem penhe funções de gest ão de um a dada polít ica, independent em ent e de sua aut onom ia polít ica e fi scal” ( ARRETCHE, 2002, p. 29) .
No início dos anos 1990, as instituições políticas federativas j á estavam instauradas, em razão da redem ocrat ização, e haviam t am bém fat ores exógenos e endógenos form a-dores de um a agenda de descent ralização de polít icas sociais no Brasil. Em 1993, o Banco Mundial publicou um relat ório denom inado “ I nvest indo em Saúde”, no qual int roduziu novos conceit os ao debat e int ernacional sobre polít icas de saúde e m udou algum as de suas posições adot adas durant e a década de 19808. Endogenam ent e, desde o fi nal dos
anos 1970 e início dos anos 1980, desenvolveu- se um a agenda dem ocrat izant e que t inha com o obj et ivo cent ral garant ir a dem ocrat ização das polít icas e da adm inist ração pública. A ênfase na descent ralização e na part icipação dos cidadãos na form ulação e im plem en-t ação de políen-t icas públicas deveria garanen-t ir que a redem ocraen-t ização não se lim ien-t asse à m udança de regim e polít ico, m as se enraizasse em inst it uições e prát icas ( FARAH, 2006) .
Com o apont am os ant er ior m ent e, deve- se r essalt ar o papel das agências m ult i-lat erais em t odo o ciclo das polít icas públicas nos países per ifér icos, de t al for m a que o desenho dessas polít icas pr ovém em lar ga m edida de t ais ent idades, com inúm eras im plicações. Cont udo, não se pode afi r m ar que não t enham havido r esist ências e negociações int er nas, assim com o m udanças nas posições das m esm as. Dessa for-m a, a for for-m ação da agenda descent ralizant e – cofor-m seus cofor-m ponent es exógenos e endógenos – não garant iu a inst it ucionalização das polít icas sociais descent ralizadas: a im plem ent ação de inst it uições e polít icas descent ralizadas na gest ão de polít icas públicas ocor r eu som ent e a par t ir de m eados da década de 1990. “As evidências de que havia ocorrido descent ralização do gast o social pareciam indicar que havia t am bém ocorrido descent ralização das polít icas sociais” ( MÉDI CI , 1994 apud ARRETCHE, 2002) . Há vár ias explicações possíveis para essa dissonância ent r e gast o social des-cent ralizado e ausência de est r ut uras polít icas inst it ucionais desdes-cent ralizadas. Desde o início da “ Nova República” at é m eados da década de 1990, a agenda social est ava subm et ida às cont ingências da agenda econôm ica, t ant o do pont o de vist a orçam ent ário com o do pont o de vist a de dist r ibuição de poder nas est r ut uras decisór ias gover na-m ent ais. Conseqüent ena-m ent e, houve una-m processo de ret ração e desna-m ant elana-m ent o das polít icas sociais no Brasil ( MEDEI ROS, 2001) , naquele per íodo, por vár ios m ot ivos: a cr ise econôm ica da década de 1980 causou r et ração dos r ecur sos para a ár ea social; a est r ut ura legislat iva e execut iva m ont ada no per íodo aut or it ár io favor eceu o uso eleit oreiro das polít icas sociais na t ransição para a dem ocracia; a falt a de apoio polít ico im pediu a geração de pr ogram as de grande im pact o social; e o excesso de expect a-t ivas acer ca da nova Consa-t ia-t uição ( MEDEI ROS, 2001) . Segundo Ar r ea-t che ( 2004) , o for m at o que r esult ou da Const it uição de 1988 foi o das com pet ências concor r ent es para a m aior par t e das polít icas sociais brasileiras: “ ( ...) qualquer ent e federat ivo est ava const it ucionalm ent e aut or izado a im plem ent ar pr ogram as nas ár eas de saúde, educação, assist ência social, habit ação e saneam ent o. Sim et r icam ent e, nenhum ent e federat ivo est ava const it ucionalm ent e obr igado a im plem ent ar pr ogram as nessas ár eas” ( ARRETCHE, 2004, p. 22) .
Com o r esult ado dos disposit ivos const it ucionais e de pr ocessos decisór ios m ais am plos ( cit ados acim a) , o pr ocesso de descent ralização das polít icas sociais no Brasil foi caract er izado na pr im eira m et ade da década de 1990 com o “ caót ico, lent o, insufi -cient e ou m esm o inexist ent e” ( MEDEI ROS 2001; ALMEI DA, 2005; AFFONSO e SI LVA, 1996 apud ARRETCHE 2002) . Ent r e 1990 e 1992, confi gura- se um a descent ralização acelerada e caót ica, caract er izada: por vazios inst it ucionais em det er m inados set or es de polít ica social e super posições em out r os; por pr ivilégio de ações assist enciais e fragm ent adas pelo Execut ivo que favor eciam o fi siologism o e o client elism o; e por cor t es dr ást icos de or çam ent o sob a j ust ifi cat iva da necessidade de descent ralização adm inist rat iva ( FAGNANI , 1997 apud MEDEI ROS, 2001, p. 17) .
Som ent e a par t ir da segunda m et ade da década de 1990 é que “ foi signifi -cat ivam ent e alt erada a dist r ibuição de com pet ências ent r e m unicípios, est ados e gover no federal para a pr ovisão de ser viços sociais” ( ARRETCHE, 2002, p. 31) . A au-t ora ar gum enau-t a que a descenau-t ralização efeau-t iva das políau-t icas sociais passou a ocor r er som ent e “ ( ...) quando o gover no federal r euniu condições inst it ucionais para for m ular e im plem ent ar pr ogram as de t ransfer ência de at r ibuições para os gover nos locais” ( ARRETCHE, 2002, p. 45) .
No pr im eir o m andat o do Gover no FHC, iniciou- se a im plem ent ação de r efor m as nas polít icas sociais na direção de um a alt eração na dist ribuição de com pet ências ent re m unicípios, est ados e gover no federal na pr ovisão de ser viços sociais ( ARRETCHE, 2002, p. 31) . De fat o, desenhou- se um fort e m ovim ent o de t ransferência de funções de gest ão para os m unicípios, confor m e dem onst ram “ ( ...) a desest at ização dos ser viços habit acionais e de saneam ent o, a t ransfer ência da t ot alidade dos ser viços de at enção básica para os m unicípios e a signifi cat iva m unicipalização da ofer t a de m at r ículas no ensino fundam ent al” ( ARRETCHE, 2002, p. 31) .
foram inovações9 que per m it iram a r edução das pr át icas client elist as, dist anciam ent o
das polít icas assist enciais e cont inuidade dos pr ogram as10. De polít icas assist enciais
em er genciais e benevolent es, passa- se a um a visão da assist ência social com o dir eit o social, ou sej a, univer salização do acesso e grat uidade dos ser viços públicos. A t ensão ent r e um m odelo m ais inclusivo e um m odelo m ais est rat ifi cador t ransm ut ou- se para o debat e ent r e polít icas univer salizant es e focalizadas, t em a que não ser á possível t rat ar nest e t rabalho, apesar de sua inegável per t inência. Cont udo, há ver t ent es que ent endem que, dent r e as m udanças im por t ant es dos últ im os vint e anos nas polít icas sociais no Brasil, est á a int r odução de cr it ér ios de delim it ação t er r it or ial do público-alvo que, aliados aos de r enda, per m it iram m elhor focalização dos benefi ciár ios ( ME-DEI ROS 2001, p. 18) .
A confi guração da t endência descent ralizadora que m ar cou as r elações federa-t ivas no Brasil com plefedera-t a- se quando se obser va a ár ea fi scal. O pr ocesso de descen-t ralização fi scal, um capídescen-t ulo do pr ocesso de descendescen-t ralização polídescen-t ica, am plam endescen-t e abor dado na lit erat ura t ant o de Econom ia com o de Ciência Polít ica11, é ent endido
com o aum ent o r elat ivo dos r ecur sos fi nanceir os post os à disposição dos est ados e m unicípios, vis- a- vis à União. Foi a par t ir da década de 1980 que o pr ocesso des-cent ralização fi scal a favor dos m unicípios se int ensifi cou ( SERRA; AFONSO, 1999, p. 06) . Segundo os aut or es, a fração dos dois pr incipais im post os federais – sobr e a r enda ( I R) e sobr e o valor adicionado pela indúst r ia ( I PI ) – t ransfer ida aos fundos de par t icipação dos Est ados ( FPE) e dos Municípios ( FPM) aum ent ou de 18% para 44% ent r e 1980 e 1990. Considerando t odas as t ransfer ências const it ucionais, chega- se a um a par cela t ransfer ida de 47% do I R e 57% do I PI . Em 1980, est e t ot al era de 20% ( SERRA; AFONSO, 1999) . A part ir da Const it uição de 1988 foi fort alecida e consolidada a capacidade de t r ibut ação pr ópr ia das esferas subnacionais de gover no: no caso dos est ados, foi am pliada a base de incidência do im post o est adual sobr e cir culação para t odas as m ercadorias e serviços ( I CMS) de com unicações e t ransport es. Paralelam ent e, foram aum ent adas em 25% as t ransfer ências desse im post o aos m unicípios ( SERRA; AFONSO, 1999, p. 06- 07) . Em sum a, com parando as últ im as quat r o décadas e m eia, pode- se dizer que os gover nos cent ral e est adual dim inuíram sua im por t ância r elat iva na divisão federat iva dos r ecur sos t r ibut ár ios. Em cont rast e, ao m esm o t em po em que a Const it uição de 1988 am pliou a por ção das r eceit as fi scais da União, com par t ilhadas com os governos subnacionais, t am bém perm it iu a expansão dos recursos do Governo Federal por m eio das cont r ibuições sociais, cuj o obj et ivo dever ia ser o fi nanciam ent o das polít icas sociais. Nos anos 1990, os r ecur sos não par t ilhados, à disposição da União, foram acrescidos com a criação da Cont ribuição Provisória sobre Movim ent ações Financeiras ( CPMF) , em j ulho de 1993 ( ALMEI DA, 2005, p. 34) . Segundo Rezende e Afonso ( 2004) , apesar de seu ím pet o descent ralizador, na pr át ica, a Const it uição de 1988 im plant ou um federalism o fi scal duplo: por um lado, cr iou m ecanism os de t
rans-9 Far ah ( 2006) exem plifi ca um a sér ie de inovações em gover nos locais que cor r espondem a novos cont eúdos de polít ica e novos pr ocessos: os gover nos locais passam a se envolver com a ext ensão da cidadania a novos segm ent os da população ( cr ianças, idosos, defi cient es, com unidades indígenas) , r om pendo com a cent r alização feder al e o assist encialism o; polít icas de ger ação de em pr ego e r enda - idéia de fom ent o de um m er cado local com a cr iação de inst it uições de cr édit o locais par a pequenos e m édios produt ores; nova governança na form ulação e na im plem ent ação de polít icas públicas: conselhos de educação e saúde, cooper at ivas e m ut ir ões par a const r ução de casas popular es, or çam ent o par t ici-pat ivo. Tam bém são exem plos de novas pr át icas as par cer ias par a a pr ovisão de ser viços públicos com ONGs e com unidade: gest ão de escolas e gest ão de unidades de saúde ( além dos conselhos) ; prest ação int egr al de ser viços por ent idades não- est at ais: ser viços de cr eche e t r anspor t e colet ivo ur bano; ações int egr adas e de int er set or ialidade ( colabor ação de difer ent es agências est at ais) ; colabor ação ent r e gover nos de m esm o nível: consór cios int er m unicipais ( lixo, r ecur sos hídr icos, especialm ent e saúde e m eio am bient e; r edes de at or es e ent idades) .
10 Com o t em a de pesquisa par a fut ur os t r abalhos, deve- se r essalt ar a per m anência de pr át icas clien-t elisclien-t as na vida políclien-t ica br asileir a, sendo os par lam enclien-t os o m elhor exem plo, m esm o com a univer sa-lização das polít icas sociais. Par a ut ilizar um a t er m inologia conhecida, as vár ias gr am át icas convivem no Br asil. Cf. NUNES, E. ( 1997) .
fer ência de grande par t e dos r ecur sos ar r ecadados por m eio dos pr incipais t r ibut os federais – I R e I PI – para est ados e m unicípios; por out r o, cr iou cont r ibuições sociais para fi nanciar as r esponsabilidades sociais da União.
No m esm o m om ent o de im plem ent ação da agenda de descent ralização adm i-nist rat iva dos ser viços sociais e da polít ica fi scal ( no sent ido do m odus oper andi e da gest ão) , ocor r eram alguns pr ocessos im por t ant es: a im plem ent ação de r efor m as r ecent ralizadoras na ár ea fi scal que envolveram a cr iação de um pr ogram a de r edução da pr esença do set or público na at ividade bancár ia, o Pr oes, em 1996 ( LEI TE, 2001; GARMAN; LEI TE e MARQUES, 2001) ; e a r enegociação da dívida dos est ados, iniciada nos m ar cos da Lei nº 9496/ 97, que r egulam ent a o Pr ogram a de Apoio à Reest r ut u-ração Fiscal e Financeira, paralelam ent e à cr iação inst it ucional de um novo m ar co de or denam ent o fi scal, a Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF) , sancionada em m aio de 2000 ( LEI TE, 2006; TAVARES, 2005) . Todas essas m udanças r eduziram os espaços de aut onom ia fi nanceira e fi scal dos ent es federat ivos. Especialm ent e no caso da LRF – lei cont r over sa ent r e os at or es polít icos nacionais – esse fenôm eno é im por t ant e, na m edida em que a lei não foi regulam ent ada para incluir a União nos rigores da m esm a. Há, por t ant o, r egras de adm inist ração das fi nanças públicas m uit o m ais r ígidas para os est ados e m unicípios do que para a União. Esse quadr o enfat iza, com o aludido, o que Alm eida ( 2005) denom ina de “ ar ranj o federat ivo com plexo” : “ ( ...) t endências descent ralizadoras e im pulsos cent ralizador es m at er ializaram - se em inst it uições que fi zeram da federação um ar ranj o cooperat ivo com plexo, no qual gover no federal, es-t ados e m unicípios ar es-t icularam - se de m aneiras diver sas nas difer enes-t es ár eas de ação gover nam ent al” ( ALMEI DA, 2005, p. 38) .
Tendências de Fortalecimento das Municipalidades
Vis-a-vis aos Estados na Produção de Políticas
Públicas: alguns exemplos
Com ecem os pelos im pact os da Lei de Responsabilidade Fiscal nas r elações federat ivas. Para além da aludida falt a de r egulam ent ação das cont as da União aos dit am es da LRF, há out r o disposit ivo im por t ant e da lei que ainda não foi r egulam en-t ado: o que cr ia o Conselho de Gesen-t ão Fiscal. Confor m e o Pr oj een-t o de Lei nº 3.744/ 00, o Conselho de Gest ão Fiscal ( CGF) é um ór gão de deliberação colet iva, int egrant e da adm inist ração pública federal, vinculado ao Minist ér io do Planej am ent o, Or çam ent o e Gest ão, com a par t icipação de r epr esent ant es da União, dos Est ados, dos Municípios e de ent idades t écnicas r epr esent at ivas da sociedade12. Dent r e os vár ios obj et ivos do
Conselho – dissem inação de pr át icas de or denam ent o fi scal, padr onização das pr est a-ções das cont as públicas, sim plifi cação das nor m as da LRF para pequenos m unicípios, prem iação dos titulares dos poderes que alcançarem bons resultados na gestão fi scal –, um deles é im por t ant e para a pr esent e discussão: a har m onização e coor denação das pr át icas r elat ivas à gest ão fi scal ent r e t odos os ent es da Federação. O CGF foi pen-sado com o um a inst ância com st at us de ór gão da Federação, com r epr esent ant es de t odas as esferas de gover no, de t odos os poder es e da sociedade. A inexist ência do conselho m ult iplica os cr it ér ios de escr it uração e divulgação das cont as, difi cult ando a coor denação ent r e Tr ibunais de Cont as, Minist ér io Público e Poder es Execut ivos dos t rês níveis de governo. A própria aplicação efet iva da LRF – not adam ent e no que t ange ao or denam ent o das cont as públicas – fi cou com pr om et ida em função da difi culdade para solucionar confl it os quant o à sua int er pr et ação e operacionalização pelos est a-dos e m unicípios, além das difi culdades inst it ucionais e operacionais a-dos Tr ibunais de Cont as ( KHAI R; AFONSO; OLI VEI RA, 2006) .
Em 2007, foi cr iado o Com it ê de Ar t iculação Federat iva ( CAF) , no âm bit o da Secr et ar ia de Relações I nst it ucionais da Pr esidência da República, que é com post o por r epr esent ant es de 18 m inist ér ios, da Associação Brasileira de Municípios ( ABM) , da Confederação Nacional de Municípios ( CNM) e da Fr ent e Nacional de Pr efeit os. A
par t ir daí, o obj et ivo do Com it ê deve ser colaborar na elaboração de polít icas públicas federais e na im plem ent ação de ações ent r e o gover no federal e os m unicípios. Vale enfat izar que o com it ê denom ina- se “ Com it ê de Ar t iculação e Pact uação Federat iva ( CAF) ” e não há r efer ência algum a no t ext o do decr et o de sua cr iação13 ao papel dos
est ados no pr ocesso de ar t iculação e pact uação federat iva14. Ar gum ent a- se, assim ,
que há duas ar enas de r epr esent ação de int er esses federat ivos que falham em seus obj et ivos: a ausência de regulam ent ação do Conselho de Gest ão Fiscal ( CGF) rest ringe os espaços polít ico/ inst it ucionais de r epr esent ação federat iva na adm inist ração fi scal, pr ej udicando não som ent e os m unicípios, m as t am bém os est ados; e a inst it uciona-lização do Com it ê de Ar t iculação Federat iva ( CGF) for t alece o espaço de discussão de assunt os federat ivos no Execut ivo Federal com a exclusão dos est ados.
Vej am os agora as m udanças recent es nas relações federat ivas e na inst it uciona-lidade do Program a Bolsa Fam ília15. Com o aludim os, o at ual discurso do Banco Mundial
at r ibui um papel cent ral aos gover nos locais – com ênfase na esfera da m unicipalidade – na pr est ação dos ser viços públicos, dando ênfase ao ar gum ent o de que um gover no m ais pr óxim o do cidadão deve agir com binando fl exibilidade ger encial com r esponsa-bilização e pr ior izando as ações escolhidas pela com unidade local que apr esent em o m enor cust o de t ransação possível16. Nesse sent ido, o caso do Pr ogram a Bolsa Fam ília
é paradigm át ico. A par t ir da segunda m et ade da década de 1990, o Gover no Federal com eçou a cr iar pr ogram as de assist ência social para at ender obj et ivos específi cos nas ár eas sociais, not adam ent e educação e saúde, e para at ingir públicos focalizados – basicam ent e cr ianças e adolescent es pobr es – por m eio de t ransfer ência de r enda dir et a ao benefi ciár io, raram ent e incluindo r epasses aos gover nos subnacionais17.
Não é obj et ivo dest e t ext o det alhar as especifi cidades de cada pr ogram a. O aspect o fundam ent al a ser dest acado é o papel dos gover nos subnacionais e a coor-denação inst it ucional com out ras inst âncias de gover no. I nicialm ent e, cada m inist ér io cr iava e im plant ava o seu pr ogram a, fi r m ando, quando era o caso, convênios com os gover nos subnacionais para a seleção e cadast ram ent o dos benefi ciár ios, com o t am -bém do acom panham ent o e m onit oram ent o das cont rapar t idas exigidas em alguns deles, t ais com o vacinação das cr ianças e m at r ícula e per m anência na escola. Havia ausência de coor denação inst it ucional, m as que fora enfr ent ada pelo Pr oj et o Alvorada ( coordenação de int ervenções em áreas m apeadas com o de m enores índices de desen-volvim ent o hum ano no país) e pela ut ilização do conceit o de r ede de pr ot eção social.
O Pr ogram a Bolsa Fam ília é adm inist rado pelo Minist ér io de Desenvolvim ent o Social e do Com bat e à Fom e. Segundo Senna et . al. ( 2007, p. 90) , o desenho do pr ogram a pr evê a ação coor denada dos t r ês níveis de gover no e de diver sos set or es governam ent ais e não governam ent ais, caract erizando um processo de im plem ent ação m ar cado pela descent ralização, int er set or ialidade e cont r ole social. Na pr át ica, o pr o-gram a consolida um novo padr ão de r elacionam ent o dir et o ent r e o gover no federal e m unicipal, deixando afast ado o nível est adual18. Trat a- se de um novo padrão, na m edida
em que o nível est adual exer cia funções de coor denação r elevant es nos pr ogram as iniciais, t ant o no PETI quant o no pr ogram a de Benefícios de Pr est ação Cont inuada e
13 Ver : ht t p: / / w w w .dj i.com .br / decr et os/ 2007- 006181/ 2007- 006181.ht m
14 Not e- se que a quest ão feder at iva no Br asil é hist or icam ent e vinculada ao papel da União em det r i-m ent o das unidades feder adas. Ver FONSECA, F. ( 2007) .
15 Not e- se que não analisam os nest e t ext o o Pr ogr am a Bolsa Fam ília da m esm a for m a que o SUS e o Fundef/ Fundeb, em r azão t ant o dos lim it es espaciais dest e ar t igo com o, sobr et udo, pelo fat o de se t r at ar de um pr ogr am a social bast ant e com plexo, que som ent e pode ser com pr eendido no cont ext o do arcabouço m ais am plo da assist ência social. Tal em preendim ent o exigiria, ao nosso ver, um out ro art igo. 16 Os aspect os ideológicos dessa asser t iva são evident es.
17 Em 1996, for am im plem ent ados o Pr ogr am a Benefício de Pr est ação Cont inuada e o Pr ogr am a de Er r adicação do Tr abalho I nfant il ( PETI ) ; em 1999, o Pr ogr am a Agent e Jovem ; em 2001, o Pr ogr am a Bolsa Escola e o Bolsa Alim ent ação; em 2002, o Auxílio Gás; em 2003, o Car t ão Alim ent ação e, no m esm o ano, por m eio da Lei nº 10.836/ 2004, o Bolsa Fam ília, que incor por ou os benefícios do Bolsa Escola, Alim ent ação, Am am ent ação, Vale Gás e do PETI .
nos agent es com unit ár ios de saúde. No Bolsa Escola, cont udo, j á se not ava a r elação dir et a ent r e o Gover no Federal e os m unicípios ( AFONSO, 2007, p. 29) .
Com relação à int erset orialidade, observa- se a ausência de indução e coordena-ção da m esm a no âm bit o do Bolsa Fam ília pelos níveis federal e est adual de governo ( SENNA et . al., 2007, p. 91) . Apesar de o Bolsa Fam ília represent ar um a t ent at iva de enfrent ar a fragm ent ação da int ervenção do Est ado na área social, ainda não foram const ruídos canais de diálogo efi cient es ent re os diferent es set ores de governo nas t rês esferas polít ico-adm inist rat ivas. “ O desenvolvim ent o concret o da int erset orialidade ainda se encont ra dependent e da iniciat iva do nível local, o que não é sufi cient e para sust en-t ar experiências exisen-t osas nessa área” ( SENNA een-t al., 2007, p. 91) . Nesen-t a perspecen-t iva int erset orial, Afonso ( 2007) argum ent a que a int egração das polít icas de t ransferência de renda com out ras polít icas sociais, sobret udo as ações focadas no desenvolvim ent o local, poderiam t razer os governos subnacionais para o cent ro das decisões.
Por fi m , vej am os o aum ent o da capacidade de gast o dos m unicípios vis- a- vis aos dem ais ent es federat ivos. Dados de 2005 r efer ent es à divisão federat iva do t ot al da r eceit a t r ibut ár ia ( depois de r ealizadas as par t ilhas const it ucionais e legais) e das despesas sociais do gover no por ent e federat ivo e por t ipo de gast o dem onst ram a seguint e t endência nas últ im as décadas: a descent ralização dos recursos cam inhou no sent ido de am pliar a capacidade de gast o dos m unicípios, “ ( ...) enquant o os est ados per m anecem hoj e com a m esm a disponibilidade líquida de r ecur sos que t inham há 20 anos” ( LI MA, 2007, p. 516) .
Ta be la 1 - Ca r ga Tr ibu t á r ia Globa l e D iv isã o Fe de r a t iv a ( 1 9 6 0 / 2 0 0 5 )
Font e: AFONSO ( 2007, p. 14)
Confor m e a t abela acim a, em 2005, t ant o os est ados com o a União ar r ecada-ram m ais do que o m ont ant e de r ecur sos que lhes r est aecada-ram com o r eceit a disponível. Os est ados t ransfer iram par t e do I CMS aos m unicípios e, das t ransfer ências t ot ais cedidas pela União, a m aior par t e foi para o âm bit o subnacional via FPM. Cont udo, os m unicípios são m ais dependent es da t ransfer ência federal. Da r eceit a fi nal dos m uni-cípios ( 17,16% do PI B em 2005) , 80% dos r ecur sos são der ivados de t ransfer ências e, dest as, 50% se or iginam da União. I sso im plica um a cr escent e fragilidade das co-nexões adm inist rat ivas e or çam ent ár ias exist ent es ent r e os m unicípios e os est ados. O padr ão que pr edom ina pr ivilegia as ar t iculações ent r e o gover no cent ral e cada um dos gover nos m unicipais, o que difi cult a a int egração de polít icas e a for m ação de r edes de ser viço ( LI MA, 2007, p. 516, ênfases nossas) .
Not e- se t rat ar- se aqui de out ra facet a da r elação ent r e União e m unicípios, em det r im ent o do hist ór ico papel dos est ados, na m edida em que a grande m aior ia dos m unicípios sobr evive do FPM e esse r ecur so é essencialm ent e federal. A t abela abaixo r evela dados int er essant es.
Conceit os Cent ral Est adual Local Tot al Cent ral Est adual Local Tot al
Ca r ga - % do PI B Com posiçã o - % do PI B
Ar r e ca da çã o D ir e t a
1960 11,14 5,58 0,70 17,42 63,95 32,05 4,01 100,0
1980 18,31 5,31 0,90 24,52 74,67 21,65 3,69 100,0
1988 16,08 5,74 0,61 22,43 71,68 25,58 2,74 100,0
2005 26,62 10,13 2,19 38,94 68,36 26,01 5,63 100,0
Re ce it a D ispon ív e l
1960 10,35 6,05 1,01 17,42 59,44 34,75 5,81 100,0
1980 16,71 5,70 2,10 24,52 68,16 23,27 8,57 100,0
1988 13,48 5,97 2,98 22,43 60,09 26,61 13,30 100,0
Ta be la 2 - D e spe sa s Socia is do Gov e r n o Ge r a l por Tipo de Ga st o – 2 0 0 5
Tipo de Gast o Social
R$ m ilhões cor r en-t es
Em % do Gast o Social
Em % do PI B
Divisão Federat iva da Execução Di-r et a do Gast o ( % ) – em cada esfeDi-ra de gover no, excluídas as t rans-fer ências r ealizadas para out r os gover nos.
Un iã o Est a dos M u n
i-cípios Tot a l
Despesa Social 444,14 100,0 22,92 54,7 23,8 21,5 100,0
Benefícios 240,7 54,2 12,42 87,4 9,1 3,5 100,0
Segur o Social 156,7 35,3 8,09 98,5 0,5 1,0 100,0
Ser vidor es 68,5 15,4 3,54 61,2 30,5 8,3 100,0
Assist enciais 15,5 3,5 0,80 90,7 1,6 7,7 100,0
Univer sais e
out ras 203,44 45,8 10,50 18,5 42,8 38,7 100,0
Font e: AFONSO ( 2007, p. 18)
Em 2005, os benefícios sociais r epr esent aram um volum e de gast o expr essivo, equivalent e a 12,42% do PI B ou 54,2% do gast o social em seu conceit o am pliado. Na divisão federat iva da execução do gast o, per cebe- se a cent ralização dos gast os em benefícios ( 87,4% ) e assist enciais ( 90,7% ) que r epr esent am o cr escent e gast o em pr ogram as de t ransfer ência de r enda. Vale not ar a difer ença ent r e o gast o dos est ados ( 1,6% ) e o dos m unicípios ( 7,7% ) na ár ea assist encial. Da m esm a for m a, os dados da t abela dem onst ram a for t e descent ralização na ár ea de gast os com pr ogram as univer sais: 42,8% de gast os est aduais e 38,7% de gast os m unicipais.
A Gestão do SUS e DO Fundef/Fundeb:
descentralização e relações federativas
19Com o se sabe, um a grande m udança que se deu com a Const it uição de 1988 foi a r edefi nição da Segur idade Social no Brasil, incluindo- se Pr evidência, Saúde e Assist ência Social, num ar cabouço de pr incípios e obj et ivos em que se dest acam : a univer salidade da cober t ura e do at endim ent o; a unifor m idade e equivalência dos benefícios e ser viços; a diver sidade da base de fi nanciam ent o; a dem ocrat ização e descent ralização da gest ão, com par t icipação da com unidade ( DRAI BE, 1997 apud BARRETO JÚNI OR; SI LVA, 2004) .
A legislação infraconst it ucional que r egulam ent ou a Segur idade Social ger ou ar ranj os inst it ucionais do SUS, SUAS20 e Fundef/ Fundeb alt am ent e com plexos. Em
razão dos obj et ivos dest e t ext o e do espaço disponível, não poder em os explorar a com plexidade de cada um a dessas polít icas públicas. Pr ivilegia- se aqui abor dar aspec-t os da im plem enaspec-t ação r elacionados à descenaspec-t ralização e à r elação enaspec-t r e os gesaspec-t or es m unicipais, est aduais e federais. Assim , pode- se levant ar hipót eses que expliquem o im pact o da descent ralização das polít icas sociais nas r elações int er gover nam ent ais. Afi nal, em cada um a das ár eas, obser vam - se difer ent es pr ocessos de const r ução polít ico/ inst it ucional que, por sua vez, suger em difer ent es im pact os nas r elações federat ivas. Analisem os det idam ent e o SUS e o Fundef/ Fundeb:
- O Sistema Único de Saúde (SUS)
O SUS foi cr iado a par t ir da Const it uição Federal de 1988 ( Ar t igos 196 a 200) e t eve com o pr incipais m ar cos nor m at ivos a Em enda nº 29, a Regulam ent ação da PEC nº 29, a Lei nº 8080/ 90, a Lei nº 8142/ 90, a Nor m a Operacional Básica ( NOB SUS 93) , a Nor m a Operacional Básica do Sist em a de Saúde ( NOB SUS 01/ 96) , a Nor m a Operacional da Assist ência à Saúde ( NOAS SUS 2002) e o Pact o pela Saúde 2006 ( Consolidação do SUS e suas Dir et r izes Operacionais) .
Esse conj unt o de regras est abeleceu a seguint e dist ribuição int ergovernam ent al de funções: coube à União o fi nanciam ent o e a form ulação da polít ica nacional de saúde, bem com o a coor denação das ações int er gover nam ent ais. O Gover no Federal – ist o é, o Minist ério da Saúde – t em aut oridade para t om ar as decisões m ais im port ant es nessa polít ica set or ial. A edição de por t ar ias m inist er iais t em sido o pr incipal inst r um ent o de coor denação das ações nacionais em saúde, com for t e poder de indução sobr e a polít ica set or ial21 ( BAPTI STA, 2007) . O cont eúdo dessas por t ar ias consist e, em grande
m edida, em condicionar as t ransfer ências federais à adesão de Est ados e m unicípios aos obj et ivos da polít ica federal. As por t ar ias, ao r epr esent ar em im por t ant es r ecur-sos inst it ucionais, aum ent am exponencialm ent e a capacidade federal de coor denar as ações dos gover nos est aduais e m unicipais ( ARRETCHE, 2004) . Nesse m odelo de dist ribuição de funções, coube aos governos locais im plem ent ar as polít icas form uladas pelo Minist ér io da Saúde, com grande dependência das t ransfer ências federais e das r egras defi nidas pelo Minist ér io. A par t icipação de est ados e m unicípios no pr ocesso de for m ulação da polít ica de saúde, por sua vez, est á inst it ucionalizada por m eio de Conselhos com r epr esent ação dos m esm os. A inst it ucionalização desses espaços de negociação supr im iu do Minist ér io da Saúde a possibilidade de est abelecer, unilat e-ralm ent e, as r egras de funcionam ent o do SUS ( ARRETCHE, 2004) .
O for t alecim ent o do vet or m unicipal no sist em a público de saúde no Brasil cons-t icons-t uiu- se a par cons-t ir de um pr ocesso polícons-t ico- adm iniscons-t racons-t ivo descencons-t ralizador, envolvendo a t ransfer ência de ser viços e de r esponsabilidades, poder e r ecur sos da esfera federal para a est adual e a m unicipal ( LEVCOVI TZ; LI MA; MACHADO, 2001) . Os inst r um ent os desse pr ocesso foram a m unicipalização das polít icas, o m aior cont r ole público por m eio da cr iação dos Conselhos Municipais de saúde, o est abelecim ent o das pr ior i-dades locais no Plano Municipal de Saúde e a cent ralização dos r ecur sos fi nanceir os para fi nanciam ent o da polít ica local no Fundo Municipal de Saúde ( BARRETO JÚNI OR; SI LVA, 2004)22. Segundo os aut or es, o gest or est adual sofr eu, r elat ivam ent e, o m aior
im pact o no pr ocesso de descent ralização “ ao t er o seu papel or iginal de execut or de ações e de cont rat ant e de ser viços pr ivados e fi lant r ópicos subst it uído por um a função de coor denação, apoio e r egulam ent ação do sist em a est adual de saúde” ( BARRETO JUNI OR; SI LVA, 2004, p. 49) .
A edição das Nor m as Oper acionais Básicas ( NOBs) do SUS or ient aram esse pr o-cesso na m edida em que const it uem inst r um ent os de r egulação da descent ralização, t rat ando de aspect os com o divisão de r esponsabilidades, r elações ent r e gest or es e cr it ér ios de t ransfer ência de r ecur sos federais para est ados e m unicípios ( LEVCOVI TZ; LI MA; MACHADO, 2001) . Enquant o as t r ês NOBs da década de 1990 – nº s 91, 93 e 96 – desenharam um quadr o de m unicipalização em que a r elação ent r e Gover no Federal e m unicípios foi pr ivilegiada, a NOAs 01/ 02 apont a para at r ibuição de novas r
sabilidades ao gest or est adual, com a ent rada na agenda do SUS da r egionalização dos ser viços e da ofer t a dos de alt a com plexidade ( BARRETO JUNI OR; SI LVA, 2004) . Essas t r ês NOBS SUS, a despeit o de difer enças im por t ant es quant o ao cont ext o em que foram form uladas ( LEVCOVI TZ; LI MA; MACHADO, 2001) fort aleceram a relação ent r e o Gover no Federal e os m unicípios. Na NOB SUS 01/ 91, por exem plo, adot ou- se o crit ério de t ransferência negociada de recursos para os Municípios, confi gurando um a t ent at iva de cent ralização dos r ecur sos pela União ( LEVCOVI TZ; LI MA; MACHADO, 2001) : nest a NOB, houve o esvaziam ent o do papel do gest or est adual e a am pliação do papel dos Municípios na const r ução do Sist em a de Saúde.
A NOB SUS 01/ 93, segundo Levcovit z, Lim a e Machado ( 2001) , r eafi r m ou a r elação dir et a ent r e o nível federal e o m unicipal no m odelo de gest ão sem iplena23
por m eio da im plem ent ação das t ransfer ências “ fundo a fundo” dos r ecur sos federais e t ransfer ências aut om át icas aos fundos m unicipais para a assist ência am bulat or ial e hospit alar. Os m unicípios habilit ados na gest ão sem iplena t inham t ot al aut onom ia para pr ogram ar a execução dos r ecur sos nas difer ent es ár eas assist enciais. Para os est ados, est a NOB possibilit ou o r edim ensionam ent o de seu poder de int er fer ência na condução da polít ica da saúde: ao at r ibuir funções m ais com plexas no ger enciam en-t o dos sisen-t em as de infor m ações; ao dividir a r esponsabilidade sobr e a apr ovação de cr it ér ios de dist r ibuição dos r ecur sos federais ent r e os Municípios; e t am bém sobr e a defi nição dos m unicípios apt os para r eceber em a t ransfer ência aut om át ica “ fundo a fundo” ( LEVCOVI TZ; LI MA; MACHADO, 2001, p. 278) . Cont udo, não foram defi nidas as novas funções para os gover nos est aduais, com o t am bém os r ecur sos e inst r um ent os para a sua im plem ent ação.
A NOB SUS 01/ 96 pr om oveu um a pr ofunda r eest r ut uração ao avançar na r es-ponsabilização dos Municípios na Gest ão da Saúde. Foi cr iado o SUS m unicipal, “ que consist e em subsist em as, um para cada m unicípio, que devem responder pela t ot alidade das ações e de ser viços de at enção à saúde no âm bit o do SUS” ( BARRETO JUNI OR; SI LVA, 2004, p. 52) . Segundo os aut or es, est a NOB t am bém r edefi niu o papel dos est ados e da União na gest ão do sist em a ao det er m inar que ser ão co- r esponsáveis pelo SUS em suas r espect ivas com pet ências ou na ausência da função m unicipal. Ent r e 2001 e 2002, houve int enso debat e ent r e secr et ár ios est aduais e m unicipais e o Conselho Nacional de Saúde em t or no dos lim it es da m unicipalização. A NOAS SUS 01/ 02 est abeleceu um espaço inst it ucional de r esponsabilidade do gest or est adual ao dest acar a dir et r iz da r egionalização dos sist em as com o est rat égia de hierar quização dos serviços de saúde e de busca de m aior equidade com a elaboração do Plano Diret or de Regionalização – PDR. A operacionalização desse plano e das est rat égias de r egu-lação do sist em a t or nou- se r esponsabilidade dos est ados, assim com o a coor denação da “ Pr ogram ação Pact uada e I nt egrada”, que pr evê a par cela de r ecur sos a ser gast o em cada m unicípio para cada ár ea de alt a com plexidade.
Pode- se concluir que o exem plo da im plem ent ação do SUS sugere que est á ocorrendo um a m udança no vet or m unicipalist a no sent ido de adequá- lo a processos que dem andam esforços regionais de im plem ent ação – serviços de m aior densidade t ecnológica e relacionados às especialidades m édicas - , especialm ent e em casos de baixa capacidade execut iva em m unicípios pequenos. Se, inicialm ent e, o processo de descent ralização fora profundam ent e m arcado pela m unicipalização da gest ão, incluindo- se recursos e inst rum ent os adm inist rat ivos, a part ir dos anos 2000, os ges-t ores esges-t aduais esges-t ão reconquisges-t ando espaços políges-t icos e insges-t iges-t ucionais ao assum irem a coordenação de ações int erm unicipais e regionais. Cont udo, esse processo t am bém se deve a m ovim ent os de cooperação int erm unicipal art iculados nos Consórcios de Saúde. Em m uit os casos, a gest ão int erm unicipal no plano dos Consórcios ent ra em confl it o com as inst âncias regionais oriundas do plano est adual, fenôm eno est e que t orna m ais com plexa a análise dos im pact os da descent ralização nas relações int ergovernem ant ais.
Confor m e Ribeir o e Cost a ( 2000) , os Consór cios I nt er m unicipais de Saúde: r epr esent am par cer ias est abelecidas ent r e gover nos m unicipais de det er m inadas m i-crorregiões que pact uam regras de fi nanciam ent o de serviços e de acesso de client elas
com base em recursos dos Municípios associados. Mais recent em ent e alguns governos est aduais t êm cont r ibuído com r ecur sos t écnicos e fi nanceir os para fom ent ar par ce-r ias locais, em boce-ra sej am obsece-r vados casos onde as secce-r et ace-r ias est aduais de saúde com pet em ou buscam exer cer m aior cont r ole sobr e essas iniciat ivas de r egionalização da at enção à saúde ( RI BEI RO; COSTA, 2000, p. 175) .
Ou sej a, na ár ea da saúde, a análise dos im pact os da descent ralização não pode se rest ringir às relações ent re Governo Federal, est ados e m unicípios, m as deve incluir a r elação ent r e os pr ópr ios m unicípios no que t ange a t em as específi cos.
Todos esses exem plos confi rm am o carát er m ult ifacet ado do federalism o brasilei-r o, em que a descent brasilei-ralização deve sebrasilei-r com pbrasilei-r eendida pobrasilei-r m eio de difebrasilei-r ent es m at izes.
- O Fundef/Fundeb
Em r elação às polít icas de educação, as m udanças no fi nanciam ent o da educa-ção pública no Brasil, nos últ im os anos, r efl et em o pr ocesso de descent ralizaeduca-ção do apar elho de pr ot eção social ( RODRI GUEZ, 2001) . A Assem bléia Const it uint e de 1988 foi m ar cada por m ovim ent os que obj et ivavam aum ent ar e garant ir os r ecur sos para a educação pública:
Durant e est a época, os níveis de vinculação de r ecur sos de est ados e m unicípios a ser em gast os com desenvolvim ent o e m anut enção do ensino aum ent aram de 20% para 25% do t ot al da r eceit a de im post os e t ransfer ências. Delim it ou- se o que poder ia ser considerado gast os com Manut enção e Desenvolvim ent o do Ensino ( MDE) , m ini-m izando uini-m a font e de desvios de r ecur sos const it ucionais do set or educacional para out r os gast os. Est a t endência foi apr ofundada nos pr ocessos const it uint es est aduais e m unicipais, nos quais vár ias unidades da federação fi xaram sua vinculação em gast os para educação em 30% da r eceit a de im post os ( RODRI GUEZ, 2001, p. 42- 43) .
A Const it uição Federal de 1988 defi niu as com pet ências na educação fundam ent al com o concor r ent es, est abelecendo apenas que est a dever ia ser ofer ecida pr efer en-cialm ent e pelos gover nos m unicipais, r efor çando o papel coor denador e equalizador da União. Rodr iguez ( 2001) dist ingue duas et apas de descent ralização do set or edu-cacional na dir eção de um a m aior m unicipalização: ent r e 1988 e 1996 e de 1996 em diant e. Na pr im eira et apa ( 1988 a 1996) , a descent ralização fi scal para est ados e m unicípios aum ent ou a disponibilidade de recursos nessas inst âncias governam ent ais. Em cont rapar t ida, houve um aum ent o m odest o e focalizado no ensino pr é- escolar, com a anuência dos gover nos est aduais. A incipient e expansão da ofer t a no ensino fundam ent al m unicipal deveu- se, segundo o aut or, em grande par t e a t ransfer ências r ealizadas – no âm bit o das m unicipalidades – na execução or çam ent ár ia dos r ecur sos educacionais para out ras at ividades. Esse cenár io legit im ou a int er venção da União para a form ulação da polít ica nacional de educação por m eio da Em enda Const it ucional ( EC) nº 14/ 96, que cr iou o Fundef, e da Lei nº 9324/ 96.
gover nos locais, cr iou- se um a obr igação const it ucional, dada sua lim it ada capacidade inst it ucional de afet ar as escolhas dos gover nos locais ( ARRETCHE, 2004)24.
A despeit o de suas vir t udes na coor denação dos obj et ivos das polít icas educa-cionais no t er r it ór io nacional, o Fundef foi alvo de cr ít icas em função de pr oblem as acar r et ados com sua est r ut ura. Rodr iguez ( 2001) denom ina esses pr oblem as de “ fra-t uras” enfra-t r e difer enfra-t es níveis de ensino básico, assim com o no que fra-t ange às esferas polít ica e inst it ucional. Ent re 1988 e 1995, a priorização de gast os de alguns m unicípios volt ava- se ao ensino pr é- escolar, em m uit os casos, inst alando sist em as m unicipais de alt a qualidade – com supor t e educacional e pedagógico, at endim ent o em per íodo int egral, saúde, alim ent ação e out r os benefícios – que im plicavam um nível de gast o elevado no or çam ent o das secr et ar ias m unicipais dado o obj et ivo de r ealizar 25% da r eceit a. O Fundef, ao ser im plant ado, r et ir ou r ecur sos do ensino pr é- escolar para ser em alocados pr ivilegiadam ent e no ensino fundam ent al, apr esent ando- se “ com o um a ar m adilha para os pr efeit os que t er ão de enfr ent ar a dim inuição da ofer t a do nível pr é- escolar e, m ais do que isso, dever ão r eduzir os níveis de qualidade do sis-t em a, com os cussis-t os polísis-t icos que pesar ão sobr e a opinião pública nos seus Municí-pios” ( RODRI GUEZ, 2001, p. 45) . Ainda segundo o aut or, “ ist o r ecr ia novam ent e um clim a de desconfi ança com r elação às ações polít icas supranacionais e um a disput a federat iva que se t raduz ( ...) no elevado núm er o de ações legais cont ra o Fundef por par t e das m unicipalidades” ( RODRI GUEZ, 2001, p. 46) . Os im pact os polít icos e elei-t orais da conselei-t ielei-t ucionalização, nas diver sas ár eas das políelei-t icas sociais, noelei-t adam enelei-t e na educação, expr essam um a das dim ensões da vida polít ica brasileira, e necessit am ser analisados com m ais pr ofundidade, pois r epr esent am divisor es de águas quant o ao pr ocesso ant er ior m ent e exist ent e.
Mas, m ais im port ant e para a argum ent ação do present e art igo é a frat ura polít ica e inst it ucional. Os vár ios pr ocessos de descent ralização que se seguiram à t endên-cia de m unicipalização dos ser viços est aduais desenvolveram um sist em a de ar enas de discussão int er gover nam ent al, pr ivilegiando o cam inho da negociação. Segundo Rodr iguez ( 2001) , os exem plos dos est ados do Rio Grande do Sul e do Paraná são not ór ios. Já em 1995, esses est ados:
haviam vislum brado a necessidade da inst it uição de um cust o per capit a para as m a-t rículas que esa-t avam sendo deslocadas de um nível governam ena-t al para oua-t ro. Em bora ant er ior es à engenhar ia fi scal e fi nanceira do Fundef, esses pr ocessos j á apont avam para o cam inho possível de fazer a descent ralização sem ônus ent r e os par ceir os gover nam ent ais. Apesar disso, havia fundadas cr ít icas a esses pr ocessos por eles ser em conduzidos de for m a aut or it ár ia por par t e dos gover nos est aduais ( RAGGI O, 1996 apud RODRI GUEZ, 2001, p. 46) .
Dessa for m a, o Fundef, do pont o de vist a da const r ução de ar enas de negocia-ção que envolver iam os est ados na pr ovisão de ser viços educacionais, r epr esent ou o “ sacr ifício de for os de ar t iculação int er gover nam ent ais que facilit ar iam o diálogo no int er ior do pr ocesso de descent ralização” ( RODRI GUEZ, 2001, p. 47) . Para Rodr iguez:
no cenário criado, pode- se avent ar a hipót ese de um aprofundam ent o do est ranham ent o polít ico dos ent es gover nam ent ais subnacionais com r elação à legit im idade polít ica de coor denação federal. A for t e aut onom ia polít ica dos Municípios her dada de 1988, a t ot al aut onom ia fi nanceira dos sist em as m unicipais de ensino na at ual r efor m a e a falt a de for os polít ico/ inst it ucionais apr opr iados r et ir am dos est ados a capacidade de ar t icular polít icas educacionais est aduais, de coor denar os pr ocessos de cor r eção e aj ust e das desigualdades ger adas pelo pr ópr io Fundo. Assim , deixar ia de exist ir, aos poucos, um sist em a est adual de educação que seria subst it uído por m últ iplos sist em as m unicipais diver sos e possivelm ent e desiguais. Est e out r o t ipo de frat ura inst it ucional não é de m enor r elevância que o ant er ior ( RODRI GUEZ, 2001, p. 47, gr ifos nossos) .
Observa- se aqui um novo arranj o polít ico/ federat ivo, com im pact os im port ant es nas r elações ent r e os ent es federados e, conseqüent em ent e, no m odus oper andi das
polít icas públicas sociais. Em out ras palavras, há vár ios padr ões de r elação polít ica na federação brasileira.
Ainda quant o aos desdobram ent os da educação, em dezem br o de 2006, foi apr ovado o Fundeb ( EC nº 53/ 06) para am pliar as ár eas de educação abrangidas por fi nanciam ent o federal, cor r igindo as falhas do Fundef, com o a exclusão da educação infant il, do ensino m édio e de seus pr ofi ssionais, assim com o para per m it ir a com ple-m ent ação federal. O Fundeb pr evê r edist r ibuição de r ecur sos dest inados à educação básica da r ede pública de acor do com o núm er o de alunos m at r iculados no ensino infant il ( incluindo creches) , fundam ent al e m édio. A part ir da crít ica feit a por Rodriguez ( 2001) , pode- se ar gum ent ar que o Fundeb m inim izou os efeit os per ver sos do Fundef, que pr ivilegiava o ensino fundam ent al em det r im ent o dos dem ais, sem planej ar e ar t icular de for m a int egrada o sist em a público com o um t odo. Cont udo, é im por t ant e r essalt ar que a m ar gem de escolha dos gover nos est aduais e m unicipais, assim com o suas possibilidades de art iculação int ergovernam ent al, cont inuam lim it adas ao âm bit o da inst it ucionalidade do fundo.
Em bora t enham os obser vado a ação ent r e est ados e m unicípios nos for os int er-gover nam ent ais a par t ir da im plem ent ação dos m ecanism os de int er venção da União na polít ica nacional de educação – o Fundef e o Fundeb –, há pesquisas que dem ons-t ram que a m unicipalização do ensino no país não depende som enons-t e dos incenons-t ivos inst it ucionais desses fundos, m as do int eresse dos est ados, consubst anciado em ações de polít icas públicas. Gom es ( 2008) ar gum ent a que a var iável m ais im por t ant e para explicar a m unicipalização do ensino no país é o int er esse dos gover nos est aduais em t ransfer ir os ser viços para os seus m unicípios. Adem ais, quando os gover nos est adu-ais se m obilizam para im plem ent ar pr ogram as est aduadu-ais de m unicipalização, e esses funcionam com o incent ivos adicionais ao Fundef, t ais ações se t or nam a var iável m ais im por t ant e para explicar a m unicipalização. Assim , depr eende- se que as r elações his-t ór icas enhis-t r e eshis-t ados e m unicípios pesam nas var iações dos r esulhis-t ados nos pr ocessos de m unicipalização incent ivados por m ecanism os federais, com o o Fundef/ Fundeb.
Considerações Finais
A pr esent e discussão dem onst ra que não é sim ples avaliar os im pact os da descent ralização das polít icas sociais nas r elações int er gover nam ent ais. Trat a- se de um a t ar efa que dem anda esfor ços de vár ios pesquisador es com difer ent es abor da-gens m et odológicas ( por exem plo, inst it ucionais e em pír icas) e em dist int as ár eas e sub- ár eas de polít icas públicas federat ivas. Por exem plo, nas ár eas de saúde ( assis-t ência aos difer enassis-t es níveis de com plexidade) e educação ( os níveis de ensino básico, fundam ent al e secundár io) , é im por t ant e obser var as dist int as for m as de ar t iculação federat iva na concepção e operacionalização da gest ão. Nest e t ext o, pr ocur ou- se analisar a com plexidade do pr oblem a com base no pr ocesso polít ico/ inst it ucional pós-1988, am parando- se em t rabalhos r ecent es e t endo com o foco algum as das pr incipais polít icas sociais brasileiras.
Per cebe- se, em linhas gerais, um a t ensão ent r e o vet or m unicipalist a e a per-m anência de ar ranj os polít icos e inst it ucionais nos quais os est ados são pr ot agonist as em t er m os or çam ent ár ios e adm inist rat ivos, com cont or nos não unívocos – sej a com o execut or, ar t iculador, indut or, ent r e out r os, de polít icas públicas. Pode- se dizer que o vet or m unicipalist a se for t aleceu, no aspect o fi scal, desde a Em enda Passos Por t o ( EC nº 23/ 83) , por t ant o ant es da Const it uição de 1988, que aum ent ava a capacidade de gast o dos m unicípios ( via aum ent o das t ransfer ências) e convive, desde a década de 1990, com a expansão dos r ecur sos federais por m eio das cont r ibuições sociais e com o or denam ent o fi scal. Esse pr ocesso envolveu m udanças r ecent ralizadoras con-cr et izadas na r efor m a dos bancos públicos est aduais, na r enegociação das dívidas dos est ados e na pr om ulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
federais aos m unicípios no âm bit o do SUS, alguns pr ogram as r ecent es r efor çam o vet or m unicipalist a com a t ransfer ência dir et a de r ecur sos do Gover no Federal aos m unicípios em out ras ár eas m ais específi cas. Por exem plo: o Pr ogram a Nacional de Apoio ao Transpor t e Escolar ( de 2004) ; Pr ogram a Dinheir o Dir et o na Escola ( de 1995 e am pliado em 2009) ; Pr ogram a Nacional de Alim ent ação Escolar ( Mer enda Escolar, de 1988) ; Pr ogram a Nacional do Livr o Didát ico ( de 1929 e am pliado em 2001) ; e o pr ópr io Plano de Desenvolvim ent o da Educação ( PDE)25.
Por out r o lado, o pr ocesso de im plem ent ação do SUS abr iu espaço, na últ im a década, para um a at uação r elevant e dos gest or es est aduais na ar t iculação r egional e int erm unicipal. Na educação, os est ados t êm um im port ant e papel ofert ador do ensino m édio e educação de j ovens e adult os no país: 90,4% e 55,2% do t ot al das despesas com ensino m édio e educação de j ovens e adult os, r espect ivam ent e, são execut adas pelos est ados. Cont udo, com o um t odo, a lógica de funcionam ent o do Fundef/ Fundeb r est r inge enor m em ent e os espaços de ar t iculação int er gover nam ent al ent r e os at or es subnacionais, a despeit o de casos em que, paradoxalm ent e, a iniciat iva polít ica dos est ados pode t or nar m ais efet ivo o r esult ado da m unicipalização do Fundef/ Fundeb.
De form a com plem ent ar, as próprias ações do Governo Federal em criar arenas inst it ucionais de discussão de polít icas públicas, incluindo som ent e as m unicipalidades ( o CAF, por exem plo) , indica que o processo brasileiro recent e de descent ralização é m arcado pela relação ent re o Governo Federal e os m unicípios. Cont udo, é prem at uro afi rm ar que as caract eríst icas m unicipalizadoras do processo de descent ralização das polít icas sociais enfraquecem o papel dos est ados nas relações federat ivas brasileiras. Os est ados desem penham papel im port ant e enquant o gest ores nas áreas de saúde, de educação e de assist ência social. Na divisão federat iva das despesas funcionais, segundo dados de 2005, enquant o a despesa em assist ência social divide- se em 70,4% da União, 10% dos est ados e 19,6% dos m unicípios, na área de saúde e de educação, as at ribui-ções de gast os são m ais descent ralizadas e equilibradas ent re est ados e m unicípios: 18,9% das despesas globais em saúde são realizadas pela União, 37,3% pelos est ados e 43,7% pelos m unicípios26; 13,8% das despesas globais de educação são realizadas
pela União, 48% pelos est ados e 38,1% pelos m unicípios27 ( AFONSO, 2007, p. 20) .
Diant e desse quadr o, r eit er e- se a im por t ância de se pr oblem at izar os im pact os da descent ralização nas r elações federat ivas, num cont ext o polít ico e inst it ucional com plexo, pois m arcado por forças cent rípet as e cent rífugas e por m ediações, arranj os e ( r e) negociações ent r e elas, o que denot a um federalism o com dir eções diver sas. Além disso, out r os at or es, exógenos e endógenos, t ais com o, r espect ivam ent e, as ent idades int er nacionais e os m ovim ent os sociais, par t icipam , de for m a assim ét r ica, da ar quit et ura polít ica e inst it ucional da descent ralização, dem onst rando que o vet or dos const it uint es de 1988 est á eivado de t em as e quest ões não pr evist os quando da elaboração da Const it uição e que var iam for t em ent e dependendo de cada polít ica set or ial. Esse pr ocesso est á se delineando j ust am ent e após os vint e anos da Const i-t uição, devido, eni-t r e oui-t r os elem eni-t os, à lógica dos sisi-t em as nacionais pr eseni-t es nas polít icas públicas sociais, ent r e out r os fat or es.
Nesse sent ido, um a out ra for m a de com pr eensão dos dilem as e im passes da descent ralização das polít icas sociais no Brasil relaciona- se à noção de redes de at ores e de inst it uições, governam ent ais e não- governam ent ais, que se art iculam em diferent es ar enas, inclusive t er r it or iais, para além , por t ant o, da confor m ação federat iva clássi-ca28. Nest e t ext o, ent r et ant o, pr ocuram os explorar as vicissit udes da descent ralização
no Brasil cont em por âneo à luz do m odelo federat ivo, t endo em vist a a necessidade de apr ofundar seus lim it es e alcances. Os r efer idos pr ocessos r et rat ados no t ext o r equer em , cr escent em ent e, análises ainda m ais r efi nadas em razão da dim ensão, da
25 Agr adecem os a um dos par ecer ist as pela sugest ão dest e pont o.
26 87,3% das despesas com at enção básica são realizadas pelos Municípios. Já as despesas da assist ência hospit alar e am bulat or ial são m ais equilibr adas: 47,4% , est aduais e 42,1% m unicipais.
27 55,9% das despesas em ensino fundam ent al são r ealizadas pelos Municípios, 43,2% , pelos est ados. 90,4% das despesas com ensino m édio são est aduais; 63,8% e 70,5% são despesas feder ais de ensi-no pr ofi ssional e super ior , r espect ivam ent e, e 55,2% e 50% são despesas est aduais em educação de j ovens e adult os e educação especial, r espect ivam ent e ( AFONSO, 2007) .
