Pl anej am ent o & Gest ão em Saú d e:
Sit uação At ual e Per sp ect i vas p ar a
a Pesq u i sa, o Ensino e
a Coop er ação Técnica n a A r ea
Car m em Fon tes Teixeir a
1Mar ilen e d e Castilh o Sá
2Resumo:zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA Este artigo analisa a situação atual e as perspectivas da área de Planejamento e Gestão (P & G) em Saúde no âmbito acadêmico, com o propósito de subsidiar o pro cesso de rearticulação política e institucional dos núcleos de P &
zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
G existentes nos Departamentos, Institutos e Escolas do campo da Saúde Coletiva. Tem seu po nto de partida na revisão dos movimentos anteced entes de articulação da área, retomando determinantes e resultados alcançados nas reuniões realizadas durante os anos 80 e primeira metade dos anos 90. Em seguida, exp õ e os resultados de um levantamento realizado junto a 40 núcleos de 26 instituições acadêmicas, no segundo semestre de 1995, objetivando mapear a abrangência do P & G em termos de áreas temáticas, sub-áreas e temas que vêm sendo trabalhados no âmbito da pesquisa, do ensino e da co o peração técnica interinstitucional. Apresenta uma classificação preliminar das áreas temáticas por ordem de importância, mensurada em termos da freqüência co m que as palavras-chave a elas relacionadas são mencionadas no levantamento realizado, e exp õ e uma caracterização inicial das atividades de pesquisa, ensino e co o peração técnica com os serviços no âmbito do P & G. Finalmente, baseando -se nos relatórios dos encontros realizados, especialmente da Oficina de Trabalho para a rearticulação da área, ocorrida em outubro de 1995, discute as tendências observadas, â luz das questões teórico-metodológicas e dos proble-mas e desafios formulados pelo processo de construção do SUS.Palavras-chave: Planejamento em Saúde; Gestão em Saúde; Saúde Coletiva; Pesquisa, Ensino &
Coo-peração em Saúde Coletiva
Summary: This paper analyzes the current situation and the perspectives o f the Health Planning and
Management (P & M) area in the academic field in Brazil. Its main purpose is to support the establishment of political and institutional alliances among the existing Health P & M groups in the Brazilian Schools, Institutes and Departments o f Public Health. It begins reviewing determinants and results o f the efforts toward the development o f solid co nnectio ns betw een the institutions o f the area in the 1980's and the early 1990's. Then, it show s the results o f a survey conducted in 40 P & M groups o f 26 academic institutions in 1995,
==1 Instituto de Saúde Coletiva, Universidade Federal da Bahia (UFBA ), Salvador, Bahia.
==2 Departamento de Administração e Planejamento em Saúde, Escola Nacional de Saúde Pública, Fund ação Osw aldo
aimed at identifying the sco pe o f P & M area in Brazil, taking into account the thematic areas and themes addressed by research projects, teaching activities and interinstitutional technical cooperation efforts. This paper also ranks the thematic areas based on the frequency in w hich their asso ciated keyw ords are mentioned in the answ ers to the survey. A general overview o f the research, teaching and technical cooperation activities in the Health Planning and Management area is given. Finally, the observed trends in the area are discussed, considering the theoretical and methodological problems and challenges incurred by the implementation process o f the Brazilian Unified Health System (SUS).
K eywords: Health Planning; Health Management; Public Health; Research, Teaching and Technical
Cooperation in Public Health
1 - I n tro d u ção
A co nstituição da Saúd e Co letiva, en-quanto c am p o d e saber e práticas estreita-mente v inculad as ao p ro c esso p o lítico d e luta p e la Re f o rm a Sanitária Brasile ira (Teixeira, 1988) , tem c o m o um d o s seus eixo s d iscip linares a A d ministração e Pla-nejamento em Saúd e, área d e p ro d ução e repro d ução d e co nhecimento s e tecno lo gias no âmbito da o rg aniz ação so cial das práti-cas d e saúd e. Suas ap licaçõ es se d ão , as-sim, em vário s p lano s e nív eis, d esd e o p lano p o lítico mais geral da fo rm ulação d e po líticas seto riais e d esenho d o sistema d e saúd e até a singularid ad e d as relaçõ es es-tabelecid as no p ro c esso d e trabalho em saúd e e em sua o rg aniz ação .
A abrangência e co mp lexid ad e desta área tem se evid enciad o pela inco rp o ração de distintas abo rd agens teó rico meto d o ló gicas pro venientes das ciências so ciais, c o m o a eco no mia, as ciências políticas, a história, a so cio logia e a antro po lo gia, tend o co m o eixo co -mum a busca d e co mp reensão , exp licação e intervenção so bre o s pro blemas e desafio s po sto s pelas transfo rmaçõ es na o rganização e gestão d o s serviço s e sistemas d e saúd e nas so cied ad es co ntemp o râneas.
As temáticas abo rd ad as incluem, assim, questõ es relacio nad as ao estudo d o papel do Estado na saúd e; às políticas e à organi¬
zação institucional d o seto r saúde ou d o sis-tema de saúd e; às fo rmas de financiamento e gestão d o s serviço s; à o rganização da presta-ção de serviço s e ao s mo d elo s assistenciais; ao p ro cesso d e trabalho/ práticas profissionais em diversos níveis; à fo rmação de pesso al; ao d esenvo lvimento científico e tecno ló gico , esp ecialmente no que se refere às meto d o lo -gias, técnicas e instrumento s d e planejamento e g estão d e sistemas e serv iço s; ao s méto -d o s e técnicas -d e av aliação e co ntro le -d e eficiência, eficácia, efetiv id ad e e qualid ad e d as aç õ es, serv iço s, p ro g ramas e sistemas d e saúd e etc.
A diversidade d e temáticas e, principal-mente, de abo rd agens teó rico -meto d o ló gicas tem sido um do s desafio s para a co mp reen-são d o pró prio d esenvo lvimento científico e institucional da área, ind icand o que, neste p ro cesso , têm co nv erg id o distintas p ersp ec-tivas, cujas o rig ens e finalid ad es nem sem-p re sem-permitiram uma articulação co erente e o rg ânica.
tivo de articular a área3. Buscava-se a criação
de mecanismo s de intercâmbio o u trabalho entre o s diversos núcleo s, que favo recessem tanto o d esenvo lvimento científico -técnico na área d o Planejamento e A dministração, quan-to permitissem a d efinição coletiva de estraté-gias político-institucionais para o enfrentamen-to e superação do s pro blemas e o bstáculo s que se iam co nfigurand o no p ro cesso po lítico setorial e na base o rganizacio nal e operativa do sistema de serviço s de saúde.
Numa análise preliminar d o desenvo lvi-mento da área, p o d e-se dizer que esses m o r vimentos o bed eceram, de um mo d o geral, à evo lução da conjuntura em saúde, repro du-zindo o s fluxo s e refluxos d o p ro cesso polí-tico setorial mais amplo . A ssim, a partir dp co ntexto po lítico desfavorável ao SUS que marca o final do s ano s 80 e início da d écad a de 90, o bserv a-se, no s último s ano s, esp ecialmente ap ó s o d esencad eamento d o pro -cesso de Municipalização das açõ es e servi-ço s de saúde, a retomada da p reo cup ação co m o fo rtalecimento do s pro cesso s e siste-mas de planejamento setorial, e também co m a rearticulação acad êmica da área, em to rno de questõ es relacio nadas à pesquisa, ao en-sino e â co o p eração técnica no p ro cesso de implementação d o SUS. As várias reuniõ es promovidas pela A BRA SCO, duas das quais em co njunto co m o Ministério da Saúd e1, são
expressõ es da retomada dessa discussão. A lém
3 Co mo principais destacam-se a I Reunião Nacional
sobre Ensino e Pesquisa em A dministração e Planejamen-to na Área da Saúde Coletiva, realizada em setembro de
1982, em Nova Friburgo/ RJ; o Curso de A tualização para Do centes e Pesquisad o res em Planejamento de Saúd e, realizado em no vembro de 1983, em Águas de Lindóia/
SP e, nesta mesma cidade, mas já em 1987, o Seminário "A Epid emio lo gia e o Planejamento na Unificação d o
Sistema de Saúde no Brasil".
==4 Seminário "O Pro cesso de Planejamento na
Cons-trução d o SUS", Brasília, maio de 1993 e Oficina de Trabalho "O Pro cesso de Planejamento na Construção d o SUS", Recife, o utubro de 1993.
disso, durante o s Co ngresso s d e Saúde Co le-tiva e o s Co ngresso s d e Epid emio lo gia reali-zados neste perío d o , o co rreram algumas reu-niõ es e o ficinas d e trabalho so bre temas es-p ecífico s5.
A p re o c u p aç ão no sentid o d e rear-ticulação da área foi esp ecialmente d o minan-te no Co ngresso da A BRA SCO em Recife, em
1994, quand o esp o ntaneamente foi realizada uma reunião entre pares, na qual surgiu a proposta de realização d e uma Oficina de Tra-balho co m o o bjetivo de p ro mo ver a rear-ticulação da área d e Planejamento e A dminis-tração em Saúd e. Para a o rganização desta Oficina, foi indicado um Grupo de Trabalho c o m p o sto p o r rep resentantes d e d iverso s núcleo s acad êmico s.
O p o nto d e partida para o trabalho deste grupo foi a identificação da questão central que vem mo tivand o o s núcleo s interessados nesta rearticulação , qual seja, sua capacid ad e de resposta — em termo s de pro d ução de co nhecimento s/ tecno lo gias, fo rmação de p es-soal e co o p eração técnica interinstitucional — às demandas/ pro blemas atuais d o sistema de saúde, antecipand o se, inclusive, aos pro -blemas po tenciais e estratégico s que p o d em ser vislumbrados no s cenário s que ho je se delineiam para a saúde no país. A resposta a essa questão exige, em primeiro lugar, um co nhecimento da situação atual do s núcleo s acad êmico s, p o nto d e partida para a formula-ção d e pro po stas d e articulaformula-ção que po ssam vir a fo mentar o d esenvo lvimento da pesqui-sa, d o ensino e da co o p eração técnica neste cam p o , tend o c o m o p ro p ó sito s o av anço téo rico -m eto d o ló g ico da área e, particular-mente, a co ntribuição crítica e criativa ao
==5 Aqui cabe destacar, por sua abrangência temática
e ênfase nas alternativas d e gestão em saúde, a Oficina
de Trabalho intitulada "Redefinição de Papéis, Reorgani-zação Institucional e Planejamento no Sistema de Saúde: No vo s d esafio s", realizada enquanto atividade de Pré-Congresso d o IV Pré-Congresso Brasileiro de Saúde Coletiva,
p ro cesso de transição d o sistema de saúde em d ireção ao SUS.
So b essa perspectiva o Grupo d e Traba-lho decidiu realizar um levantamento da situa-ção atual da pesquisa, ensino e co o p erasitua-ção técnica no s núcleo s acad êmico s d e Saúd e Coletiva existentes no país. Os resultad o s deste lev antamento6 foram o p o nto de
parti-da para o d ebate que se travou na Oficina de Trabalho para a rearticulação da área, reali-zada em o utubro d e 95, em São Paulo , o ca-sião em que foram discutidas questõ es rela-cio nadas ao s desafio s e perspectivas teó ricas e práticas, bem co m o se formularam p ro p o s-tas para o d esenvo lvimento das diversas li-nhas d e trabalho nesta área.
O resultado d esse trabalho constitui a "matéria-prima" a partir da qual foi elabo rad o o presente artigo. O item 2 traz uma descri-ção sumária da meto d o lo gia utilizada no le-vantamento da situação atual do s núcleo s e os elemento s de referência que foram incor-po rado s na discussão d o s resultados. O item 3 apresenta uma revisão d o d esenvo lvimento histórico recente da área de Planejamento & Gestão (P & G) em Saúd e, e um d elineamen-to preliminar cie sua abrangência atual, em termos de áreas temáticas, sub-áreas e temas de estudo s, co m base no levantamento reali-zado. O item 4 traz uma caracterização das atividades de Pesquisa, Ensino e Co o p eração Técnica realizadas atualmente p elo s núcleo s acad êmico s, e o item 5 co ntém a discussão das tendências identificadas, à luz dos desafios téo rico -meto d o ló gico s e político-práticos no contexto atual de construção do SUS. Final-mente, o item 6 apresenta as principais propôs¬
==6 Com base na co nso lid ação e análise das respostas
ao questio nário , foi pro d uzid o o d o cumento "Situação Atual da Área de Planejamento e A dministração em Saúde nas Instituições/ Núcleos de Pós-Graduação em Saúde
Co-letiva do País", distribuído aos participantes da Oficina para a Rearticulação da Área de Planejamento e Administração em Saúde no País, USP, 26 e 27 de outubro de 1995.
tas da Comissão de P & G, elaboradas a partir d o debate d esencad ead o co m a Oficina.
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- M eto d o l o g i aA análise da situação atual e perspectivas d o Planejamento e Gestão em Saúde no cam-p o acad êmico teve c o m o cam-p o nto de cam-partida a identificação do s núcleo s institucionais que trabalham atualmente co m temáticas da área. Co m base no Catálo go da A BRA SCO, foi enviad o , para cerca d e 50 núcleo s nas várias regiõ es e estado s d o país, um questio nário aberto que solicitava a identificação das áre-as temáticáre-as trabalhadáre-as em "Planejamento e A dministração em Saúd e" (d eno minação que co nsto u d o questio nário ) e das respectivas atividades de ensino , pesquisa e co o p eração técnica desenvo lvidas, além da relação dos p esq uisad o res/ d o centes q ue d esenv o lv em atividades na área.
As respo stas ao questio nário permitiram a identificação d e 40 núcleo s, distribuídos em
26 instituiçõeszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA (Anexos 1 e 2), a maioria das quais lo calizadas na região Sudeste, envo
l-v end o um co njunto d e 329 profissionais. A distribuição territorial e a co mp o sição do s núcleo s é extremamente hetero gênea, o bser-vand o -se uma variação d e 1 a 30 participan-tes po r núcleo/ instituição, co m maior co ncen-tração d e núcleo s e pesquisad o res na região Sudeste, seguida pelas regiõ es Nordeste e Sul. Chama a atenção a não inclusão da região Centro -Oeste, o nd e sabid amente existem nú-cleo s co m atividades em P & G; não tend o havido , p o rém, respo stas ao questio nário .
zonte e outro em Viço sa. Em São Paulo , exis-tem núcleo s d e P & G em Campinas, Ribeirão Preto, Bo tucatu, além da capital. Na região Sul, registraram-se dois núcleo s no Paraná (Curitiba e Londrina) e quatro no Rio Grand e d o Sul, send o um deles em Caxias d o Sul e os demais em Po rto A legre.
As respo stas ao questio nário permitiram, em p rimeiro lugar, que se o btiv esse um map eamento da abrangência atual da área de P & G, aliás um do s o bjetivo s d o levantamen-to, dada a hipó tese preliminar de que está o co rrend o um alargamento d o camp o de in-vestigação e práticas, a partir da inclusão de no v as tem áticas e da d iv ersificação d as temáticas mais "tradicionais" relacio nadas ao Planejamento e à A dministração em Saúde.
Com base na indicação das temáticas co m que cada núcleo trabalha, foi estabelecida uma matriz de agregação a partir da identificação de "palavras-chave". Este primeiro agaipamen¬ to, que procurou manter a maior fidelidade possível à forma co mo os núcleos enunciaram suas áreas temáticas, resultou em 49 gmpo s temáticos, co m diferentes graus de generalida-de/ especificidade. Posteriormente, estes grupos foram agregad o s em o ito grandes "grupo s temáticos", aos quais se denominou "áreas", por sua vez subdivididas em "sub-áreas" e
"te-mas"zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA (Anexo 3), de mo d o a se evitar que determinados temas "d esap arecessem"
quan-do da agrupação po r área e sub-áreas. Os diferentes níveis de agregação não o bed ece-ram a uma única lógica ou critério de reco rte. Inicialmente, p enso u-se em co nsiderar co m o critério para abertura de sub-áreas o s diver-sos enfo ques teó rico -meto d o ló gico s passíveis de ad o ção quand o d o tratamento temático . No entanto , pelas próprias limitaçõ es d o ins-trumento d e co leta utilizado, não foi possível identificar o s enfo ques emp reg ad o s na maio -ria das citaçõ es. Deste m o d o , o que se uso u fo i uma ló gica mista d e abertura d e áreas e sub-áreas, em que o número d e citaçõ es p o r p alav ras-chav e co nstituiu também um critério imp o rtante.
As resp o stas ao questio nário também permitiram a caracterização das linhas de pesquisa que vêm send o desenvo lvidas, das atividades d e ensino d e grad uação e pós-gra-d uação , em termo s pós-gra-d e pós-gra-disciplinas e curso s, e do s pro jeto s e atividades d e co o p eração téc-nica interinstitucional, inclusive co m a identi-ficação das instituições envo lvidas. A análise dessas atividades levou em co nta sua distri-b u iç ão p elas d iv ersas áreas e sudistri-b-áreas temáticas. A ap resentação d esses resultados o bed ece a uma certa hierarquização das dis-tintas áreas, determinada pela freqüência de citaçõ es a elas referidas — o que indica a importância relativa de cad a área enquanto co ncentrad o ra das atuais práticas de d o cên-cia, investigação e co o p eração .
Finalmente, a d iscussão da situação o b-servada levou em co nta as questõ es que vêm send o formuladas nas reuniõ es específicas da área de P & G no s últimos ano s, em dois plano s: o d esenvo lvimento teó rico meto d o ló -gico d o P & G em Saúde e o s desafio s polí-tico-institucionais derivados d o p ro cesso de co nstrução d o SUS.
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zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
- P & G e m Saúde: D e s e n v o l v i m e n to eA b ran g ê n ci a atual d a Á re a
3.1 - Constituição e D esenvol vim ento da Á rea de A d m inistração e
Pl anej am ento e m Saúde
No entanto , a emergência de uma refle-xão teó rico -meto d o ló g ica mais sistemática so bre este co njunto de saberes e práticas, que levasse em co nta a especificid ad e das ques-tões de saúd e, só veio a o co rrer, na A mérica Latina e no Brasil, co m o mo vimento p elo Planejamento em Saúde (Paim, 1983), a partir
dos ano s 60, tend o co m o marco o d o cumento zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA Programación de la Salud: Problemas
Conceptuales y Metodológicos (O PS/ O M S, 1965), amplamente co nhecid o co m o o Méto -do CENDES-OPA S. É também no s ano s 60 que se dá a inco rp o ração da A dministração Sanitária ao ensino méd ico , quand o , so b a influência d o s mo vimento s preventivista e d e medicina comunitária, a reforma universitária torna obrigatória a criação d o s Departamen-tos de Medicina Preventiva e So cial.
Os d esd o bramento s teórico-metodológicos derivados da crise da planificação , no co ntexto da crise d o Estado e d o mo d elo
d esenv o lv imentista, resultaram na amp lia-ção e d iv ersificalia-ção da reflexão crítica nes-te cam p o . Observ a-se, assim, a transição da micro -eco no mia para o enfo que sistêmico , oriundo das teorias da o rganização e, po ste-riormente, a inco rp o ração das ciências políti-cas ao entend imento das questõ es de saúd e, particularmente ao instrumental meto d o ló gi-co d o planejamento e administração . Discu-tindo especificamente a ev o lução no p lano epistemo ló gico d o planejamento em saúde, Rivera (1989) chama a atenção para o caráter dialético d esse p ro cesso , o nd e a ev o lução d e uma visão normativa e d e nível micro para uma visão macro e de natureza estratégica se dá através da sup eração d o s elemento s ante-riores pelo s no v o s elemento s inco rpo rad o s.
Durante o s ano s 70, especialmente a partir da segunda metad e da d écad a, a reflexão crítica na área enco ntra-se crescentemente vinculada ao d esenvo lvimento d o chamad o "mo vimento sanitário" no país, d e certo mo d o refletindo e ao mesmo temp o alimentand o — não necessariamente d e mo d o simultâneo — os rumos d o pro jeto refo rmado r em saúd e.
Neste p ro cesso , co m o apo nta Teixeira,
" à m e d i d a que o projeto sanitário se a p r o x i m o u da prática de p l a n e j a m e n t o e o r g a n i -z a ç ã o dos serviços, defrontou-se com novos atores e m u m c e n á r i o mais a m p l o : p o r u m l a d o , os agentes de saúde t r a b a l h a n d o na base dos projetos de extensão de cobertura e os políticos interagindo no â m b i t o dos sis-temas locais e estaduais de s a ú d e ; por o u -tro, os produtores privados, que até aquele
m o m e n t o m a n t i n h a m s e afastados d o d e b a -te (...)" (Teixeira, 1988, p. 200).
É assim que, no s ano s 8 0 , principalmente a partir de 1985, assiste-se, paralelamente ao esfo rço de amp liação das bases de sustenta-ção política d o mo v imento sanitário — atra-vés da articulação d e ato res diversos em tor-no das mud anças pro po stas tor-no arcabo uço ju-rídico -po lítico d o sistema — e à o cup ação do s cargo s d e d ireção das principais institui-çõ es d o seto r po r pro fissio nais ligados ao pro jeto de Refo rma Sanitária, a crescente di-fusão d o enfo que estratégico co m o orientador d as p rátic as d e p lan e jam e n to e g estão setoriais. O co nflito , o po d er, a pluralidade e a incerteza passam, assim, à co nd ição de catego rias centrais no d esenvo lvimento teóri-co -meto d o ló giteóri-co da área.
Do p o nto de vista da o rganização acad ê-mica e institucional da área, o s ano s 80 mar-cam o início d o p ro cesso , tend o sido realiza-das, c o m o já ap o ntad o , algumas reuniõ es específicas. A primeira delas o co rreu em 1982,
m e n d aç ão e m an ad a d a re u nião d e 82 (A BRA SCO, 1984). Destaca-se ainda, em 1987, e no co ntexto da "po litização " em to rno d o mo vimento pela Reforma Sanitária, a realiza-ção d e um seminário cujo tema esp ecífico foi a articulação entre a Epidemio lo gia e o Pla-nejamento de Saúde no p ro cesso de co nstru-ção d o no v o sistema de saúde (A BRA SCO, 1987).
A análise d o s d o cumento s relativo s a esses evento s indica o quanto o desenvo lvi-mento acad êmico da área se mostra intrinse-camente relacio nad o à ev o lução da co njuntu-ra seto rial, com reflexo s não ap enas nas temáticas e pro blemas prioritários — o que é esperad o — co m o também nas possibilida-des de d esenvo lvimento e p eso s diferencia-do s que iam ap resentand o , no s diferentes mo mento s, as atividades d e ensino , pesquisa e co o p eração .
Assim, o início da d écad a de 80 ainda caracteriza um perío d o de implantação e for-talecimento do s núcleo s de Saúde Coletiva, particularmente dos grupo s acad êmico s liga-dos à área d e A dministração e Planejamento . Neste sentido , o s esfo rço s voltavam-se para a fo rmação de quadro s e difusão de informa-çõ es e co nhecimento s nesta área. A atividade de ensino era p red o minante. Rev elad o res dessa p reo cup ação d o minante co m a forma-ção de quadro s acad êmico s são , po r exem-plo, a identificação , co m o principal dificulda-de para o d esenvo lvimento da área, da falta de suporte biblio gráfico ad equad o (Temp o rão & Rivera, 1983), assim co m o as três reco -mend açõ es feitas à A BRA SCO, emanad as da primeira reunião da área: elabo ração de um livro-texto so bre A dministração e Planejamento em Saúde; criação de uma "Comissão Editorial em Administração e Planejamento de Saúd e" (esse foi o caráter, na verdade, da primeira Co missão de A dministração e Planejamento da A BRA SCO), encarregad a d e co o rd enar a pro d ução e divulgação de material biblio grá-fico (texto s técnico -cientígrá-fico s e d o cumenta-ção política d e maio r p eso produzida no se¬
to r); além da realização d o curso , já mencio nad o , d e ap erfeiço amento na área para d o -centes e pesquisad o res.
Naquele co ntexto d e insuficiência (quali-tativa e quanti(quali-tativa) d e quad ro s acad êmico s em A dministração e Planejamento em Saúde, não é d e surpreend er que a atividade de pesquisa fo sse tão incipiente, co m o revelam o levantamento e a reunião realizados em 82. A lém disso, é interessante o bservar que as sugestõ es quanto a linhas/ temáticas de inves-tigação a serem desenvo lvidas eram formula-das exclusiv amente enquanto atividades a serem implementad as a partir (o u no interior) do s cursos (Especialização em Saúde Pública, Residência, Mestrado e Do uto rad o ).
Do mesmo mo d o , e embo ra constituísse já o bjeto d e p reo cup ação , a atividade acad ê-mica de co o p eração técnica, naquele mo men-to, era praticamente inexistente. Se, aparente-mente, a conjuntura recente de reclemocrati-zação da so cied ad e co lo cava, po r um lado, em pauta a necessid ad e de ap ro ximação co m o s serviço s, po r o utro , era ainda muito em-brionária no sentid o d e permitir uma maior permeabilid ad e destes à acad emia e eliminar as d esco nfianças desta co m relação àqueles. Assim, é interessante o bservar no s d o cumen-tos d o início da d écad a de 80 a ênfase na necessid ad e de intervir no s serviço s, de uma maio r ap ro ximação do s curso s co m relação ao s mesmo s, de d esenvo lvimento de
pesqui-sas o peracio nais (o u aplicadas ao s serviço s)
zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
— " C o m o o c u p a r t e c n i c a m e n t e os espaços q u ede serviços, cheg and o inclusive a listar o s principais ó rgão s o nd e po deriam ser d esen-volvidas atividades de co nsulto ria, assessoria e participação em co missõ es, treinamentos etc. D o p o nto d e v ista da ab rang ê nc ia temática da área, as análises feitas na ép o ca so bre o s co nteúd o s d o s curso s, bem co m o as sugestões de temas para o ensino e a inves-tigação, revelam a p reo cup ação em respo n-der a uma conjuntura de d emo cratização , in-tegrando a participação po pular no s pro ces-so s de p lanejamento e d emo cratização da gestão d o s serv iço s. A ssim, critica-se, po r exemp lo , a p red o minância, no s curso s de Especialização em Saúde Pública e Residêcia em Medicina Preventiva e SoResidêcial, de co n-teúdos da área de A dministração Geral, em d etrimento d aqueles relativos ao p ro cesso decisório e ao d esenvo lvimento d o Planeja-mento Eco nô mico e Social no país, e àqueles relativos aos méto d o s e técnicas de planeja-mento . Sugere-se ainda a inclusão de co nteú-dos que permitam a discussão das políticas em nível lo cal, assim co m o das principais questõ es conjunturais. Com relação às sugtõ es d e temáticas para a inv estig ação , d es-tacam-se as p reo c u p aç õ es co m a p o ssibili-d assibili-d e ssibili-d e p ro m o ç ão ssibili-da g estão ssibili-d emo crática do s serv iço s d e saúd e, co m a busca d e ins-tr u m e n to s / té c n i c a s d e p l a n e j a m e n t o participativo , co m a articulação entre o s saberes da Ep id emio lo g ia e d o Planejamen-to — ressaltand o -se aqui a p reo c u p aç ão co m a necessid ad e d e inco rp o ração d o s co nteúd o s da assim d eno minad a Ep id emio -lo gia So cial — e, aind a, com o d esenv o lv i-m ento d e i-m eto d o lo g ia d e p lanejai-m ento interseto rial e integrad o .
Em termo s das questõ es ou temas gerais que co ncentravam as discussõ es da área, é interessante o bservar que, naquele mo mento , ainda era o bjeto d e d ebate, entre outras ques-tões, a "Delimitação do s Espaço s d o Planeja-mento e da A dministração", a "Falsa Contradição entre Teo ria e Prática" e "O Papel Po -lítico d o Planejado r".
A segunda metad e da d écad a de 80 traz um co ntexto bastante distinto para o desenvo lvimento da área. A intensificação d o mo -vimento político pela Reforma Sanitária a partir da VIII CNS, tend o c o m o perspectiva as lutas travadas na A ssembléia Nacional Constituin-te, além d o av anço no p ro cesso de descentra-lização e unificação d o Sistema de Saúde, co m a p ro p o sta d e im p lem entaç ão d o SUDS, co ntextualizam uma situação mais favorável à ap ro ximação da acad emia co m o s serviços de saúde, em termo s de co o p eração técnica, bem co m o co ntribuem para um crescimento relati-vo das atividades de investigação .
Neste co ntexto é que se realiza, em 1987, o Seminário "A Epidemio lo gia e o Planeja-mento na Unificação d o Sistema de Saúde", reunind o pro fissio nais da acad emia e do s serviço s, quand o são discutidas entre os te-mas principais:
i) C o nc ep ç õ es, o bstáculo s, av anço s e pro po stas relativos à integração entre a Epi-demio lo gia e o Planejamento nas práticas de saúd e;
ii) A importância da POI — Pro gramação -Orçamentaçâo Integrada — co m o inátrumen-to facilitador d o uso da Epidemio lo gia no Pla-nejamento e o rganização d o s serviços;
iii) A estrutura o rganizacio nal dos ó rgão s d o SUDS;
iv) As estratégias de superação da baixa capacid ad e de gasto d o setor, e
v ) A s b ases ep id em io ló g ic as para a estruturação de um sistema unificado de in-fo rmação .
avaliação d o p ro cesso d e implementação d o SUDS no s estad o s.
Já a partir de 1989, co m o retro cesso político e suas repercussõ es no p ro cesso de Reforma Sanitária, o bserva-se a intensificação d o d ebate em to rno d o d esenvo lvimento téc-nico -científico no camp o cia Saúde Coletiva, exp ressa nas iniciativas da área d e Ep id e-mio lo g ia, e p o sterio rm ente d as Ciências Sociais em Saúde, cujos desdobramentos inclu-íram a realização dos Congressos Brasileiros de Epidemiologia e, mais recentemente, já num co ntexto d e intensificação d o p ro cesso de Municipalização, d o Enco ntro Nacional e d o I Co ngresso d e Ciências Sociais em Saúde.
Neste co ntexto mais recente, particular-mente a partir d e 1993, é que se verificam o s movimentos de rearticulação da área de P & G (referidos no início deste artigo), culminand o na realização , em 1995, da Oficina de São Paulo, que explicito u o fato d e que nesta década e meia não só ho uve uma ampliação bastante significativa das temáticas da área e de seu grau d e co mp lexid ad e, co m o uma diversificação impo rtante das atividades aca-dêmicas realizadas, co m p eso progressivamen-te maior para as atividades de pesquisa e co o p eração . É o que v eremo s co m maio r detalhe no item subseqüente.
3 . 2
zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
- Situação atual da área de P & G e m SaúdeO levantamento realizado junto ao s nú-cleo s institucionais, revelo u a existência de uma co ncep ção bastante ampliada (o u uma diversidade d e po ssibilidades d e reco rte) d o s o bjeto s de saber/ intervenção incluídos so b a d eno minação de "A dministração e Planejamen-to em Saúd e" ou "PlanejamenPlanejamen-to e Gestão em Saúde". A sistematização das áreas temáticas a partir da identificação e classificação , po r palavras-chave, das citaçõ es apo nto u, entre-tanto, diferentes ênfases, indicando uma cer-ta tend ência a privilegiar, neste camp o , ques¬
tõ es relacio nadas à gestão de sistemas e ser-viço s, p lanejamento em saúd e, em seus vári-o s enfvári-o ques, avaliaçãvári-o em saúd e e vári-
organiza-ção de sistemas e serviço szyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA (Anexo 3). A ssim, a primeira área temática, po r
or-d em or-d e citaçõ es, é a que se or-d eno mino u GES-TÃ O EM SA ÚDE, incluindo co m o sub-áreas "Gestão d e Serviço s e Sistemas de Saúde", "Gestão Hospitalar", "Gestão d e Qualidade", "Gestão Estratégica" e "Gestão Orçamentária e Financeira". Co mo se p o d e o bservar, as sub-áreas apresentam diferentes graus de genera-lidade. É o caso , po r exemp lo , da sub-área "Gestão Hospitalar", que po d eria ter sido in-cluída na de "Gestão d e Serviço s e Sistemas". Opto u-se, entretanto, po r mantê-las co mo duas sub-áreas separadas dada a especificid ad e e importância relativa d o tema "gestão hospita-lar" no co njunto do s temas relativos à gestão d e serviço s. O mesmo p ro ced imento foi ad o -tado co m relação às sub-áreas "Gestão da Qualid ad e" e "Gestão Estratégica", cujo d es-taque p o d e ser justificado não apenas po r seus "peso s relativos" em termo s de citaçõ es, mas po r representarem reco rtes temático s e meto d o ló gico s relativamente no v o s em co m-p aração ao s d emais.
A segund a área temática mais citada é a de PLANEJAMENTO EM SA ÚDE, no âmbito da qual — e a d espeito das diferenças ou identidades co nceituais — fo ram agrupado s o s temas relativos à Pro gramação em Saúde. Cabe o bservar que a primeira sub-área tem a mesma d eno minação da área, isto é, "Plane-jamento de/ em Saúd e", em virtude da forma genérica co m que o s núcleo s referiam-se às temáticas trabalhadas. Po r o utro lad o , dada a relativa impo rtância assumida p elo enfo que estratégico no co njunto d o s temas tratados nesta área temática, e po r se constituir em um enfo que teó rico -meto d o ló gico bem delimita-d o , o pto u-se po r co nsidelimita-d erar o "Planejamento Estratégico " c o m o uma sub-área específica.
"A valiação de Serviço s" — d eno minação ge-nérica, mas impossível de ser evitada dada a forma inespecífica das citaçõ es — , além de "A valiação de Qualid ad e", "A valiação d e Tec-no lo gias" e "Investigação em Serviço s d e Saú-de". Com relação à "Avaliação de Qualidade", embora se possa considerar que este tema esteja inserido em "Avaliação de Serviços", optou-se por mantê-lo em destaque, enquanto sub-área, por representar uma temática nova em torno da qual registram-se esforços no sentido de construção de um enfo que teórico-metodológi-co específiteórico-metodológi-co no campo da avaliação.
A quarta área temática — SISTEMAS DE SAÚDE — , abarca um co njunto de sub-áreas estreitamente relacio nad as. Aí se incluem as sub-áreas "Organização de Serviço s" e "Siste-mas de Saúd e" — d eno minaçõ es igualmente genéricas, mas que apareceram em grande número de questionários — , ao lado de outras mais específicas co mo "Sistemas Locais de Saú-de", "Modelos Assistenciais" e, ainda, "Vigilân-cia da Saúde". Estas últimas, embo ra represen-tando temas intimamente relacionados, foram mantidas em separado, co mo sub-áreas, por sugerirem distintas tendências, em termos de recortes teórico-metodológicos, no atual deba-te acadêmico e no s serviços, acerca das pro-postas de organização das práticas de saúde.
As demais áreas temáticas em o rd em de citaçõ es são : RECURSOS HUMANOS EM SAÚ-DE, seguida po r POLÍTICAS DE SA ÚSAÚ-DE, IN-FORMAÇÃO EM SAÚDE e ECONOMIA EM SAÚDE. A área de "Recurso s Humano s" co m-p õ e-se das subáreas — "Gestão de RH", "For-mação e Capacitação " e "Pro cesso de Traba-lho em Saúd e", esta última, inclusive, co m uma interface co m a sub-área de "Organiza-ção de Serviço s d e Saúd e" e "Mo delo s A ssis-tenciais", ambas incluídas na área "SISTEMAS DE SA ÚDE". Po r sua vez, a área de POLÍTI-CAS DE SAÚDE se subdivide em três sub-áreas, a primeira das quais leva o mesmo no me da área, send o as outras sub-áreas: "Políticas Eco nô micas e So ciais" e "Controle So cial".
Na área d e INFORMA ÇÕES EM SAÚDE, chama a atenção a ind icação da sub-área "In-formática A plicada à Saúd e", que não é espe-cífica d o P & G em Saúd e. Dentro da sub-área "Sistemas d e Info rmação ", d estaca-se o tema "Gerência de Sistemas d e Info rmação ", preo -cup ação relativamente no va co m referência ao enfo que tradicional, vo ltado apenas para o d esenho de sistemas d e info rmação , defini-ção d e indicado res etc.
A área ECONOMIA EM SAÚDE co ntém duas sub-áreas, a primeira, que leva o no me da área e uma segund a d eno minad a "Finan-ciamento ". É interessante o bservar a imprecisão co m que esta área é d eno minad a (Eco no
-miazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA da/em/e Saúd e) p elo s diversos núcleo s, refletindo, pro vavelmente, diferentes co ncep
-çõ es quanto às interrela-çõ es possíveis entre estes dois camp o s d e co nhecimento .
Co nsid ero u-se em sep arad o , enquanto "temáticas emergentes", um co njunto de temas mencio nad o s nas respo stas ao questio -nário que se referem à pro blemática das rela-çõ es entre co municação e gestão/ planejamen-to; às relaçõ es entre esp aço , pro cesso s saú-de/ do ença e o ferta/ o rganização de serviços de saúd e; à co mp lexid ad e das o rganizaçõ es cie saúde e das po ssibilidades d e mudança nestas o rganizaçõ es; bem co m o às temáticas relativas ao uso da Epid emio lo gia em servi-ço s de saúd e7.
A lém dessas temáticas, que não são ex-clusivas da área d e P & G, mas que refletem a busca d e um trabalho interdisciplinar no camp o da Saúde Coletiva, chama a atenção a
7 A inda assim, cabe ressaltar que a maioria do s
d o centes da área estava inserida no s cursos de
especia-lização em Saúde Pública e Residência em Medicina Pre-ventiva e Social - ainda eram po uco s os cursos
espe-cíficos de aperfeiço amento ou especialização na área — o que p arece em parte revelar o pró prio estágio do
d esenvo lvimento teó rico -meto d o ló gico da área, em ter-mos de um acúmulo ainda insuficiente de co nhecimento s
emergência, no interior da área, de reco rtes temático s relativ amente no v o s, c o m o po r exemplo , "Gestão/ Organização Tecno ló gica do Pro cesso de Trabalho em Saúde", "Gestão da Qualidade", "Gestão Estratégica", "A valiação/ Inco rpo ração Tecno ló gica em Saúde", entre outras. Po d e-se co nsiderar que o destaque co nferido a essas temáticas na investigação e na intervenção em P & G em Saúde indica o reco nhecimento da especificid ad e das organi-zaçõ es de saúde e da co mp lexid ad e dos d e-safios que ho je se apresentam, nos plano s teó rico -meto clo ló gico e prático-instrumental, co m relação ao planejamento e gestão d o SUS.
Co nsiderando a situação aqui
apresenta-da, a proposta para d eno minação da área —
zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
" Planejamento & G estão e m Saúde"8 — , em
substituição a "A dministração e Planejamento em Saúd e", não só co rresp o nd e às áreas temáticas que co ncentram maior número de atividades, co m o indica um d eslo camento das temáticas tradicionais da A dministração e Pla-nejamento para uma ênfase em abo rd agens mais abrangentes, que d êem co nta tanto da co mplexid ad e d o p ro cesso político no âmbito da Saúde quanto da especificid ad e das orga-nizaçõ es d e saúde e dos pro blemas gerenciais daí derivados.
4 - Pesq uisa, En s i n o e
C o o p e ração T é cn i ca e m P & G : T e n d ê n ci as
A identificação das atividades de pesqui-sa, ensino e co o p eração técnica desenvo lvi-das pelo s núcleo s de P&G permitiu analisar sua d istrib u iç ão se g u n d o a lo c aliz aç ão territorial/ institucional, e segund o as áreas
temáticas apresentad as acima (neste último
caso , verzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA Anexo 4). De um mo d o geral, iden-tifico u-se uma grand e hetero g eneid ad e na
c o nc entraç ão cias d iv ersas ativ id ad es no s núcleo s e áreas distintas. As atividades de pesquisa enco ntram-se mais institucionaliza-das no s núcleo s maio res, esp ecialmente na região Sudeste, enquanto que o s núcleo s das demais regiõ es co ncentram a maio r parte de suas atividades no ensino e na co o p eração técnica, esta última atividade, aliás, presente em todos o s núcleo s.
4.1 - Pesq uisa
D o total de 26 instituições que respo nd e-ram ao questio nário , 6 não referie-ram ativida-des de pesquisa em P & G (DRH/ SES-PA, NESC-RN, Universid ad e Estadual d e Santa Cruz, Núcleo de Saúde/ PUCAMP, Dep to . Saú-d e Co munitária/ UFPR e Univ ersiSaú-d aSaú-d e Saú-d e Caxias d o Sul). Entre as que mencio naram estas atividades, co mp uto u-se um total cie 171 pesquisas em and amento , que não se distri-buíam, o bv iamente, d e fo rma ho m o g ênea entre as instituiçõ es. Enq uanto alguns nú-cleo s rep o rtam ap enas uma o u duas p es-quisas em and am ento , instituiçõ es d e gran-d e p o rte e co m tragran-d ição na área, c o m o a ENSP e a USP, p o r exem p lo , d esenv o lv em, resp ectiv amente, d e três a seis d ez enas de p esquisas na área.
O eixo central da análise das atividades de pesquisa foi a sua distribuição por áreas temáticas. Pro curo u-se também avaliar a na-tureza do s estudo s realizados (se estudo s de caso , pesquisa o p eracio nal ou teó rica, po r exemp lo ). Não foi po ssível, no entanto , apro -fundar este tipo d e análise po is, pelas limitaçõ es d o pró prio instrumento de co leta, so -mente co ntamo s co m o s títulos das pesqui-sas, que nem semp re são suficientes para p ermitir sua c lassif ic aç ão nas su b - áreas temáticas, e raramente p erm item alguma inferência so bre a meto d o lo gia adotada. ==8 Poder-se-ia reproduzir aqui uma certa po lêmica
entre o nível de abrangência e os significados do s termos
"Planejamento " e "Gestão ", pensamo s, porém, que este deva ser, inclusive, um do s o bjeto s de reflexão, dentro
No que se refere à distribuição po r áreas
temáticaszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA (Anexo 4), o que se o bserva é que algumas áreas são mais co ncentrad o ras d e
atividades d e pesquisa d o que d e d o cência ou co o p eração . É o caso da área d e Avalia-ção em Saúde, co m 25% das pesquisas, assu-mindo o primeiro lugar enquanto co ncen-tradora deste tipo d e atividade, ao passo que a área de Planejamento — segund a área temática mais citada — co ncentra apenas 7% das pesquisas desenvo lvidas.
Entre as pesquisas da área d e Avaliação, destaca-se o p eso da sub-área A valiação d e Qualidade. De fato , a temática da qualidade ganha relevo co m o co ncentrad o ra de pesqui-sas, não só dentro da área de Avaliação em Saúde co m o também na área de Gestão, den-tro da sub-área Gestão d e Qualidade. De cer-to mo d o , esta p arece ser uma tend ência atual no sentido d e respo nd er a d emand as cres-c e n te s d o s se rv i ç o s p o r u m a m aio r resolutividade, melhoria de seus pro duto s e aumento de sua capacid ad e d e respo sta ao s pro blemas. Cabe registrar, no entanto , co m o uma das p reo cup açõ es presentes no s d ebates da área (A BRA SCO, 1994), a necessid ad e de se discutir mais pro fund amente a ad equação de algumas abo rd agens, co m o a d o Controle da Qualidade To tal, à especificid ad e e co m-plexidade das o rganizaçõ es e do s pro blemas de saúde.
Outra o bserv ação importante co m rela-ção às pesquisas realizadas na área d e Ava-liação é que, aparentemente, em sua maio r parte — co nsid erand o ap enas o s títulos das pesquisas co m o fo nte d e info rmação — estas se co nstituem em pesquisas descritivas ou estudos de caso . A se co nfirmar esta tend ên-cia, cabe questio nar até que p o nto estes estud o s subsiestud iariam a reflexão / p ro estud ução teó -rico -meto d o ló g ica, e o c o nseq ü ente d esen-v o lesen-v imento d e instrumental/ tecno lo gias d e av aliação .
A lém da área de A valiação, d estacam-se, co mo principais co ncentrad o ras das ativida-des de pesquisa na área geral d e P & G, as
áreas d e Gestão, Sistemas de Saúde e Políticas de Saúde que, juntas, co ncentram 40% das pesquisas em d esenvo lvimento , co m uma dis-tribuição relativamente equilibrada d o núme-ro d e pesquisas entre si. Observa-se que as áreas d e Gestão e de Políticas p arecem igual-mente co ncentrar um grand e número de estu-do s de caso . Na área de Políticas, chama a atenção o fato d e que, das 21 pesquisas iden-tificadas, ap enas uma refere, em seu título, a questão da Municipalização . Na área de Siste-mas, o p eso maio r recai so bre as pesquisas voltadas para as questõ es relativas à Vigilân-cia da Saúde.
4.2
zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
- Ensi no de G raduaçãoO primeiro asp ecto que chama a atenção ao analisarmos as info rmaçõ es referentes ao ensino de Grad uação é o fato de que p o uco meno s da metad e d o s núcleo s atuam nesse nível de fo rmação , especialmente o s que são vinculados a universidades. Do s 40 núcleo s que resp o nd eram ao questio nário , 21 não referiram atividades em grad uação : o DRH/ SES/ Pará; quatro núcleo s vinculado s à Esco la d e Saúd e Pública d e Minas Gerais; sete v inc u lad o s à EN SP/ FIO CRUZ ; além d o PROHASA/ FGV; FUNDAP; Instituto de Saúde da SES/ SP (4 núcleo s); o CELAG/ DMS/ Stª
Casa-SP; o núcleo de Saúde da PUC/ Campinas e a Esco la de Saúde Pública d o Rio Gran-de do Sul.
Esses d ad o s certamente não refletem a realidade d o ensino d e Planejamento & Ges-tão no s cursos d e grad uação da área de saú-de. O viés introduzido p elo fato de se ter encaminhad o o questio nário a to d o s o s nú-cleo s institucionais que d esenvo lvem curso s de pós-graduação se, por um lado, incluiu ins-tituições não universitárias, por outro, excluiu um conjunto significativo de faculdades e esco -las que atuam basicamente na graduação, co mo grande parte das escolas de Medicina e Enfer-magem que, po r força das normas que definem o currículo mínimo, seguramente desenvolvem atividades de ensino neste campo .
To mand o , po rtanto , as info rmaçõ es rela-tivas ao ensino de grad uação co m o um reco r-te bastanr-te p equeno (18 núcleo s que referi-ram atuar em grad uação ), chama a atenção o fato da maioria (14) indicar participação em
cursos d e Medicina, seguid o d e Enfermagem
zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
( 6 ) e Nutrição ( 3 ) . A penas três núcleo smen-cionaram uma atuação ampliada ao nível da grad uação , env o lv end o Medicina, Enferma-gem, Od o nto lo gia, Nutrição, Farmácia e/ ou Medicina Veterinária: o ISC da Universidade Federal Fluminense; o NESCO-Londrina e o ISC/ UFBa, ainda em p ro cesso de articulação desta atividade integrada.
A exp licação para este quad ro enco ntra-se no fato d e a grande maioria d o s núcleo s universitários incluídos no levantamento se-rem vinculado s a Departamento s d e Medicina Preventiva e So cial das Esco las d e Medicina, esp aço o nd e se originaram o s curso s de pó s-grad uação que integram o camp o d e abran-gência da A BRA SCO.
Quanto ao co nteúd o d o ensino , levando em conta para efeito de análise as denomina-çõ es das disciplinas oferecidas, chama a aten-ção o fato da grande maioria ter deno minaçõ es genéricas, co mo "Administração em Saúde Pú-blica", "Administração em Serviços de Saúde", "Políticas de Saúde", "Políticas e Planejamento de Saúde", "Planejamento e Gerência de Servi-ço s de Saúde", "Organização e Administração de Saúde", "Planejamento e Programação de Saúde". Muitas disciplinas incluem o termo "In-trodução" em sua d eno minação : "Introdução à Saúde Coletiva", "Introdução à Saúde Pública", "Introdução à Medicina Preventiva". A penas a Faculdade de Saúde Pública da USP refere uma disciplina de "Administração Hospitalar" (para o curso de Nutrição), e apenas o Departamento de Medicina Preventiva da UFPe registra uma disciplina chamada "Eco no mia e Administração" (de empresas farmacêuticas).
4.3
zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
- Ensi no de Pós- G raduaçãoA análise cios d ad o s relativos ao ensino do P & G na pó s-grad uação revela, em pri-meiro lugar, a diversidade de curso s de esp e-cialização senso lato . A ssim, ao lad o d o s cursos de PG senso estrito — Mestrado (14) e Do uto rad o (5) — aparecem o s curso s de Especialização em Saúde Pública (8), as Resi-dências em Saúd e Pública ou Medicina Prventiva e Social (6), e vários curso s de esp e-cialização co m co nteúd o específico , co mo "Ge-rência d e Unidades", "A dministração em Ser-viços de Saúd e", "Gestão de RH", "Desenvo l-vimento Gerencial", "A dministração Hospita-lar", "Recurso s Humano s em Saúd e", "Vigilân-cia Sanitária de Pro duto s e Serviço s", "Admi-nistração e Planejamento d e Serviço s Públi-co s de Saúd e", "A dministração em Serviço s de Saúde co m ênfase em A dministração Ho s-pitalar", "Planejamento e Gerenciamento em Saúde", "Gestão de Sistemas de Saúd e", "Pla-nejamento , Pro gramação e Gestão em Saúd e".
A lém disso, mencio nam-se vários cursos de aperfeiço amento / atualização em temáticas específicas co m o "Epidemio lo gia em SILOS", "Planejamento Estratégico e Gestão Co muni-cativa", "Gerência d e Serviço s d e Saúd e", "Gerência em Vigilância Sanitária de Serviço s de Saúd e", "Custo s Ho spitalares", "Gestão Estratégica e Organização d e Serviço s de Saú-de", "Finanças Públicas" etc.
A análise da distribuição das atividades
de ensino de Pó s-Grad uação po r área temática zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA (Anexo 4) apo nta que as áreas de Gestão em
Saúde e Planejamento em Saúde co ncentram quase 60% das citaçõ es (palavras-chave in-cluídas na d eno m inação das disciplinas e curso s), co m 28% na área de Gestão e 30% na área de Planejamento .
Chama a atenção o fato de que, na área de Gestão, a única sub-área citada além da subárea de Gestão d e Serviço s e Sistemas é a de Gestão Hospitalar, co ncentrand o 10% das referências d e atividades d e ensino . Isto não significa, necessariamente, que as demais sub¬
áreas temáticas não sejam tratadas no s cursos e disciplinas da área. O m esm o cabe o bser-var quanto às citaçõ es nas sub-áreas de Pla-nejamento em Saúde, q ue p ro v av elmente não refletem o real p eso d o s co nteúd o s de p lanejamento estratégico e pro gramação nas disciplinas e curso s, já que estes, em geral, vêm d eno minad o s ap enas co m o "Planejamen-to em Saúd e". Em seguida, aparecem as áreas de Políticas de Saúde (12%) e Recursos Hu-manos em Saúde (9% ), send o que as demais áreas, co mo Avaliação, Informação, Economia e Sistemas de Saúde co mparecem co m percen-tuais bem meno res, variando de 4 a 6%.
Com base nestas info rmaçõ es, p o d emo s co nstatar que o s curso s e disciplinas seguem, via d e regra, a hierarquiz ação das áreas temáticas, co m ênfase nas áreas de Gestão , Planejamento , Políticas d e Saúd e, Recurso s Humano s em Saúd e, seguid as das d emais áreas. Pro vavelmente, vem crescend o o inte-resse em incluir temáticas co m o A valiação, Info rmação , Eco no mia em Saúd e, além de aspecto s o rganizacio nais e o perativo s de sis-temas de saúd e, no âmbito das disciplinas e curso s, p o rém este interesse ainda não se reflete na criação d e curso s específico s, na grande maioria d o s núcleo s.
Os núcleo s da região Sudeste são os que apresentam uma tend ência mais acentuada em diversificar o leque d e o p çõ es do s cursos de especialização , atualização e aperfeiço amen-to, pro vavelmente, atend end o a uma tendên-cia de apro fund amento em temáticas que se tornam cada vez mais necessárias ao desen-vo lvimento d o sistema d e saúd e e à diversificação d o quad ro d e do centes/ pesquisado -res, d ad o o maio r co ntingente de pesso al envo lvido nas atividades destes núcleo s.
4.4 - C o o p eração T écnica
des: cursos de extensão , geralmente oferecidos por instituições universitárias, assessorias/ con-sultorias a instituições de serviços, em nível federal, estadual e, principalmente, local; além da prestação direta de serviços através de uni-dades vinculadas à estrutura acadêmica, co mo é o caso dos Centros de Saúde-Escola.
A grande maioria d o s núcleo s d esenvo l-ve curso s e atividades d e assesso ria. Três deles — o DMP/ FM/ USP, o DMS/ FM-Ribeirão Preto/ USP e o Núcleo d e Planejamento Estra-tégico/ DAPS/ ENSP incluem, entre suas ativi-dades de co o p eração , assessorias ao s centro s de saúd e-esco la de suas próprias instituições. Os curso s d e extensão , po r sua vez, es-tão voltados, basicamente, para a capacitação de pesso al de seviço s d e saúde. A parecem, co ntud o , duas referências à cap acitação d e co nselheiro s municipais de saúde. As áreas temáticas em que pred o minam o s curso s não diferem das áreas principais identificadas no camp o , quais sejam: gerência de unidades, inclusive hospitalares; planejamento e progra-mação ; avaliação d e serviço s e desenvo lvi-mento de recurso s humano s, incluindo análi-ses d o p ro cesso de trabalho em saúde.
Já as atividades de assessoria/ consultoria apresentam duas características interessantes. De um lado, o d esenvo lvimento de pro jeto s de co o peração técnica internacional, geralmen-te nas instituições de grande po rgeralmen-te, co m o a ENSP, a FSP/ USP, e, em meno r escala, o ISC/ UFBa, send o que algumas, co m o o PROHASA e o IES/ SP, d esenvo lvem pro jeto s de co o p e-ração interestadual. A grand e maio ria d o s núcleo s, entretanto , trabalha em nível cipal e intermunicipal, atuand o ou no muni-cípio o nd e se localiza o núcleo ou em outros municípios d o mesmo estad o .
As ind icaçõ es relativas ao co nteúd o das
atividades revelam uma prioridade emzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA Ges-tão, co mp reend end o gestão d e serviço s,
ges-tão hospitalar, d esenvo lvimento gerencial-o r-ganizacional das estruturas político-adminis-trativas, esp ecialmente Secretarias Municipais de Saúde, gestão d e recurso s e intro dução d e
critérios de qualidade na o rganização e ge-rência d e sistemas e serviço s. Em segund o lugar, aparece o ap o io à capacitação de Re-cursos Humanos, seg uid as imed iatamente pelas atividades de co o p eração na área de Planejamento em Saúde, particularmente as atividades d e assesso ria/ co nsulto ria para a execução do s p ro cesso s d e planejamento e pro gramação em saúde em nível municipal e lo cal. Em quarto lugar, ap arece a área de Sistemas de Saúde, o nd e se destacam as sub-áreas de Organização d e Serviço s e Vigilância da Saúde. Em quinto lugar, ap arecem as ati-vidades de Avaliação em Saiíde, Políticas e Informação em Saúde, esp ecialmente as de ap o io técnico ao d esenvo lvimento d e Siste-mas de Info rmação .
A tendência observada no sentido da am-pliação das atividades de co o p eração junto ao nível local certamente reflete o crescimento da demanda por serviços de co o peração técnica por parte das prefeituras municipais e serviços locais, em função d o pro cesso de descentrali-zação da gestão d o sistema de saúde.
A d espeito d o significativo incremento d esse tipo de atividade em co mp aração ao que se verificava no início d o s ano s 80 (Tem-p o rão &am(Tem-p; Rivera, 1983 e A BRA SCO, 1983), não se p o d e avaliar, co m o s d ad o s disponíveis, até que p o nto está o co rrend o uma institucio-nalização dessas atividades — através d e co n-vênio s ou co ntrato s d e prestação de serviços — , o que refletiria o estabelecimento s de co m-pro misso s interinstitucionais mais permanen-tes e vo ltado s para o bjetivo s estratégico s d o setor, ou se estas atividades d ep end em, ain-da e principalmente, de iniciativas individu-ais d o s d o centes/ pesquisad o res d o s núcleo s e d o s profissionais d o s serviço s.
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- D esaf ios e Pers p ecti v as p ara a Á re a d e P & G e m Saúdeavançar o p ro cesso d e reforma d o sistema de saúde brasileiro, formula uma série de d esa-fios para área d e Planejamento e Gestão em Saúde. Nas reuniõ es específicas realizadas no s últimos ano s, vários d esses desafio s vêm sen-d o explicitasen-do s, enfatizansen-d o -se, inclusive, a necessid ad e de se pro mo ver a rearticulação política do s núcleo s institucionais da área.
Em linhas gerais, co nstata-se nestes en-contros a significativa "fragilidade das bases político-institucionais e metodológicas dos pro-cesso de planejamento e gestão no âmbito do SUS" (MS/ ABRASCO, 1993). Nesse sentido, tem sido ressaltada a dificuldade d e fo rtalecer o s p ro cesso d e p lanejamento e gestão em uma situação d e esvaziamento d o mo vimento p o -lítico mais amplo pela Reforma Sanitária e de extremo sucateamento d o s serviço s público s d e saúd e, p recaried ad e d e infra-estrutura, baixa remuneração d o s profissionais e insufi-ciente qualificação d e grande parte d o s mes-mo s (A BRA SCO, 1994).
Do po nto de vista dazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA gestão do sistema de saúde, o que se o bserva é que Estados e
Municípios se enco ntram em níveis diferenci-ados, tanto co m relação à auto no mia e cap a-cidade gerencial, co m o em relação ao pró prio mo d elo d e gestão (A BRA SCO, 1994). A lguns pro blemas que se verificam no p ro cesso d e co nstrução d o no v o mo d elo de gestão d o SUS dizem respeito : à (re) centralização dos pro -cesso s de gestão das instituições d e saúd e, em função do s mecanismo s de repasse de recursos financeiro s; à insuficiente capacid a-de a-de gestão das relaçõ es público/ privado; à diversidade d e mo d alid ad es de gestão que têm sido desenvo lvidas na esteira da d escen-tralização, carecend o -se de uma avaliação mais rigorosa de suas implicaçõ es para a qualida-de das açõ es d e saúqualida-de prestadas, bem co m o para o cumprimento do s princípio s essenciais do SUS.
Co m relação ao planejamento setorial destacam-se entre o s principais pro blemas: a disso ciação entre o p ro cesso d e planejamen-to — praticamente restriplanejamen-to ao fo rmalismo pro ¬
cessual — e o efetivo p ro cesso de tomada de d ecisõ es so bre as políticas d e saúd e; a redu-ção d o p lanejamento a um instrumento de cap tação d e recurso s, utilizado em mo mento s po ntuais da vida institucional; a incipiente participação da so cied ad e civil e dos profis-sionais de saúd e em geral no s pro cesso s de planejamento (MS/ ABRASCO, 1993).
Outro p ro blema que vem send o ressalta-d o é o não ressalta-d esenvo lvimento ressalta-d e esfo rço s sis-temático s visand o a análise crítica e a ava-liação das po ssibilidades d e articulação das d iversas abo rd ag ens teó rico -meto d o ló g icas ado tadas na área d e P & G em Saúde. Embo -ra tenham sido pro d uzid o s, no âmbito acad ê-mico , particularmente no s últimos ano s, tra-balho s relevantes d e reflexão crítica so bre o Planejamento em Saúd e, reco nhece-se que a reflexão e o d ebate so bre alternativas de gestão e o rganização d e sistemas e serviços de saúde ainda são insuficientes.
A lém disso, apo nta-se a necessid ad e de uma avaliação das implicaçõ es d o s princípios d o SUS para o ap erfeiço amento do s instru-mento s d e p lanejainstru-mento e gestão , bem co mo um estud o mais sistemático d o s asp ecto s meto d o ló gico s das experiências inovadoras de planejamento e gestão em curso , especialmente no que se refere à po tência dessas meto d o -logias e sua cap acid ad e d e co ntribuição para a transfo rmação da o rganização do s serviços e das práticas d e saúd e (A BRA SCO, 1994).
A d espeito da existência de d ebate aca-d êmico so bre mo aca-d elo s assistenciais e aca-d o s avanço s que vêm se verificando no interior de algumas experiências inovadoras no âmbi-to da reo rganização do s serviço s, não co nta-mos ainda co m uma discussão sistemática das estratégias p o lítico -institucio nais e d o s d e-safio s téc nic o - c ientíf ic o s e p o lític o s, d e mo d o a imprimir uma d irecio nalid ad e ao SUS que ultrap asse o s marco s d e um "SUS para po bres"^.
A lgumas reflexõ es, entretanto, vêm o co r-rendo tanto no s enco ntro s, seminário s e co n-gressos da área de Saúde Coletiva, quanto no s enco ntro s pro mo vid o s p elo MS, CONASS e CONASEMS, sem que se tenha ainda um mapeamento d o co njunto desta pro blemática, suas tend ências e perspectivas.
Do p o nto de vista teó rico -co nceitual e meto d o ló gico , o d ebate tem refletido a diver-sidade de co ncep çõ es em to rno de algumas questõ es relevantes, co m o po r exemp lo , a questão do o bjeto , méto d o s, técnicas e ins-trumento s d e trabalho d o Planejamento & Gestão em Saúde, d emand and o um aprofun-damento no plano epistemo ló gico que permi-ta uma delimipermi-tação mais precisa da abrangên-cia da área e uma avaliação de seus méto d o s e técnicas, no sentido de examinar sua ad e-quação à co mp lexid ad e d o s pro blemas de saúde e das o rganizaçõ es d o setor.
Do p o nto de vista político-institucional e operativo, o d ebate vem d estacand o a importância de se avançar nas investigaçõ es e pro -po siçõ es so bre o s mo d elo s e práticas alterna-tivas de planejamento e gestão no s vários níveis d o Sistema. A lém disso, vem send o enfatizada uma temática que já havia sido tratada no s ano s 80, qual seja, a necessid ad e de inco rpo ração d o enfo que ep id emio ló gico no Planejamento & Gestão em Saúd e, co m o meio para o d esenvo lvimento de no vo s Mo¬
==9 Expressão utilizada no relatório da O ficina d e
Trabalho "Red efinição d e Pap éis, Reo rg anização
Insti-tucional ..."
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op. cit.d elo s A ssistenciais que levem em co nta a especificid ad e das co nd içõ es de vida e saúde das p o p ulaçõ es.
Na Oficina para a Rearticulação da Á rea, realizada em o utubro de 1995, algumas d es-tas questõ es foram reto madas e desenvo lvi-das, tend o sido ressaltad o s, po r exem p lo , alguns desafio s po lítico s d o p ro cesso de co ns-trução do SUS e a necessid ad e d e rearticulação do s sujeitos da Refo rma Sanitária Brasileira (Cecílio , 1995), o s p ro blemas e desafio s polí-tico -institucio nais g erad o s no p ro cesso de d escentraliz ação da g estão , esp ecialmente apó s a N OB 001/ 93 (Levcovitz, 1995), além de algumas perspectivas teó rico -meto d o ló gi-cas d o camp o , exemplificad as através de um co ntrapo nto entre o Planejamento Estratégi-co -Situacio nal e a Gestão da Qualidade, refe-ridos ao co ntexto atual d e pro blematização das relaçõ es entre o mercad o e as políticas sociais (Rivera, 1995).
O d eb ate ac erc a d as estratég ias d e rearticulação da área ap o nto u também para a necessid ad e d e resgatar as exp eriências ino v ad o ras em curso , m ap eand o as ques-tõ es o rg aniz acio nais, m eto d o ló g icas, técni-cas e instrumentais q ue v êm send o p o stas p ela p rática. A exp ectativ a é d e que se co nstitua um esp aç o d e intercâmbio e d e am ad urecim ento da reflexão crítica e po líti-ca, subsid iand o -se assim a seleç ão d e al-ternativas para a Á rea e a id entificação d o s o b stác u lo s a serem su p erad o s p ara sua co ncretiz ação .
função d o d esenv o lv imento da cap acid ad e gerencial d o s sistemas locais d e saúd e, co mo , por exemp lo , a gestão hospitalar, a gerência financeira, a gerência d e pesso al, a avaliação de sistemas e serviço s etc. Finalmente, co m relação à co o p eração técnica interinstitucional, camp o de articulação da acad emia co m o s sistemas e serviço s, foram estabelecid as algu-mas bases, d e mo d o a que se desenvo lva o intercâmbio e a articulação do s d o centes e pesquisad o res que se dedicam a esta ativida-de, co mo fo rma, inclusive, de fo mentar um futuro programa d e co o p eração técnica co m o M inistério d a Saú d e , o CO N A SS e o CONA SEMS.
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- C o n s i d e raçõ e s Fi nai sO pro pó sito central d o mo vimento atual de rearticulação político-institucional da Á rea de P & G, no âmbito acad êmico , é ampliar o pro cesso d e d iscussão em to rno de seus pro -blemas e perspectivas teó rico -meto d o ló gicas, bem co m o possibilitar a d efinição das estra-tégias institucio nais para a sup eração das dificuldades e o bstáculo s no âmbito da Pes-quisa, d o Ensino e da Co o p eração técnica nesta área, tend o co m o referência o p ro cesso de co nstrução d o SUS.
Esp eramo s que a análise da situação atual, brev em ente sumarizad a neste artigo , seja um estímulo à reflexão e ao d ebate no s
diversos núcleo s acad êmico s, visando a um apro fund amento e a uma melho r co mpreen-são da dinâmica d o d esenvo lvimento científi-co e técnicientífi-co da Á rea, bem científi-co m o subsidiando a elabo ração de pro po stas em to rno d o forta-lecimento e ap erfeiço amento das atividades d e Pesquisa, Ensino e Co o p eração .
Nesse sentid o , durante a Oficina para a Rearticulação da Á rea, já mencio nad a, forma-lizo u-se a pro po sta d e trabalhar na elabo ra-ção d e um Plano Direto r para o P & G em Saúde, tend o c o m o p o nto d e partida as pro-po stas e reco mend açõ es emanad as dos gru-p o s de d iscussão e da gru-plenária final d aquele evento . A versão preliminar deste Plano Dire-tor é, po rtanto , o relatório final da Oficina — que, co rrelacio nand o p ro blemas e pro po stas,
intitula-sezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA Subsídios à Elaboração do Plano Diretor para a Área de Planejamento e Gestão
em Saúde. Este d o cumento deverá ser divul-gad o , de forma a mais ampla possível, junto ao s núcleo s acad êmico s e às instâncias repre-sentativas do s dirigentes po lítico s e trabalha-do res de saúde que atuam na área de gestão e p lanejamento d o SUS. Simultaneamente, co nstituíram-se grupo s d e trabalho co m o pro pó sito d e aperfeiço ar as pro po stas e estra-tégias relativas à Pesquisa, ao Ensino e à Co o p eração Técnica na área, esperand o -se, com isso, ampliar e co nso lid ar esse d ebate durante o Enco ntro Nacio nal de Planejamen-to & Gestão em Saúd e, previsPlanejamen-to para no vem-bro de 1996.
R e f e rê n ci as b i b l i o g ráf i cas
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