Analise de uma reforma administrativa em um estado subdesenvolvido : Mato Grosso

CURSO DE MESTRADO· EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

JONAS NOLASCO DE SOUZA ---

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EM UM ESTADO SUBDESENVOLVIDO

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====== ===============

MATO GROSSO

===========

198605 578 T/EBAP 8729&

11111 1111111111111 11111111111

1000047826

MONOGRAFIA APRESENTADA À ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇAO PÚ-BLICA PARA A OBTENÇÃO DO ~ DE MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLIC~

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

E

.,./

ANÁLISE DE UMA REFORMA ADMINISTRATIVA EM UM

======= - - === ======= ============== - -

-ESTADO SUBDESENVOLVIDO

====== ===============

MATO GROSSO

-MONOGRAFIA DE ~ESTRADO APRESENTADA POR JONAS NOLASCO DE SOUZA

APROVADA EM 19 de dezembro de 1985

\.

PELA COMISSÃO JULGADORA

-

u/~J.

arques de Souza Wahrlich

sora Titular, Mestre em Administração Pública (MPA)

New York University.

Diogo Lordello de Mello

- Professor Titular, Mestre em Administração Pública (MPA)

University of Southern California.

6.'

<. ....

~

'I :::::--- /VV

Lino Ferreira Neto

A minha esposa :

VERA LÚCIA F. SOUZA

e a meus filhos: THEIZA HELENA

ELTON ~OLASOO

THI ANA CRISTINA

fontes de estímulo e inspiração para a realização deste trabalho.

Ao meu pai:

PEDRO NOLASCO DE SOUZA, (In Memoriarn)

a minha eterna gratidão. A minha mae:

LUIZA AUGUSTA DE SOUZA

Muito devemos a nossa orientadora de es-tudos Professora BEATRIZ M. DE SOUZA WAHRL TC~

sem cuja orientação e estímulo,este nosso tra balho não teria sequer começado.

Desejamos fazer uma menção esp e cial a to dos os professores que durante o decorrer do curso nos deram total apoio, suas contribui -çoes foram para nos muito va li osas.

À UNIVERSIDADE FEDERAL DE l'LA.TO GRO C' SO,

Ao GO VERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO ,

dos quais recebemos total e irrestrito apoio, possibilitando-nos a consecuçao deste nosso objetivo.

Finalmente , agradecemos a

DEUS ONIPOTENT:C ,

que com sua luz , iluminou -nos ao l ongo desta estrada e que, através daqueles c olaboradores

-

.

SUMÁRIO =======

...

CAPíTULO I

t .O

-

MODELO TE6RICO DE REFERÊNCIA - - - -_{- - - - ======= -- ==========}

...

1.1

_-

O Pensamento de Fred Riggs

...

1.2

_-

O Pensamento de Paulo Roberto Motta

...

1.3

_-

O Pensamento de Kleber Nascimento

...

CAPí TULO 11

2.0 - ESTUDOS COMPLEMENTARES DO MODELO TE6RICO DE

======= ============== == ====== ======= ==

REFER~NCIA

==========

2.1 - Dependência entre o Modelo Estratégico Brasileiro e a Teoria Administrativa

Páginas: 01

04 05 12 21

30

clássica . . . 31 2.2 - Influência dos Técnicos nos Movimentos

de Reforma Administrativa Brasileira ... 35 2.3 - Reações à Reforma Administrativa Brasi

-leira . . . 37 2.4 - Momentos de Maior Florescimento dos Pro

gramas de Reforma Adminis trativa no Brasil 43

CAPíTULO 111

3.0 - INTERFER~NCIA DE FATORES NÃO-ADMINISTRATIVOS

============= ======= ===================

48

3 . 1 . 4 - Segmento "cliente la favorecida" . . . 72 3 . 2 - Interferência dos egmentos I flLentes e

Baixo De s empenho da ~drnl~ l s~ r ação Esta

-dual . . . .. . . 76

CAPíTULO I V

4.0 - A REFORMA ADMI NISTRATIVA NO

ES TADO DE MATO GROSSO . . . • . . . 86

======

4 .1 - Refo~~as no Pe ri odo de 1935 a 1964 . . . 91 4 .2 - periodo Após Revolução de 1964 . . . 10 2 4 . 3 - Considerações sobre a Estrat~gia de

Reforma adotada pelo Es~ado de Ma~c Grosso .. '09

Cl'.J? 1:TULO V

5 . 0 -

~~~~~g~~~Q~~

E~r~~rf~~s~~

~~

~~[~~~~

AD~INISTRATIVA _{============== ==============} MATO - GROSSENSE 11 5

5.1 - O Mode lo Estrat~gico . . . 116 5 . 2 - Ap licaç ão do J.lodelo . . . 118

5 . 2 . 1 . - Compone~tes valorativos da

reforrna . . . 118 5 . 2 . 2 . - Componen t e substantivo . . . 122 5 . 2 . 3 . - Component e operativo ou

5.3 - Modelo Axioteleoló gico . . . 131 5.4 - Apl icação do Modelo lLxioteleológ ico ... ... ... 135 5.5 - Dimensão Estratégi cG do Modelo Axi oteleológico 140

CAPíTULO VI

6 . 0 - CONCLUSÃO 143

6.1 - Perspectiva a ser seguida para o futuro .. ... 143

BIBL I OGRAFIA 150

============

..

blema da estratégia de mudança em Administração Pública .

Afora estudos como ' os de KLEBER NASCIMENTO sobre a Ex -periênica Reformis ta Federall e os de PAULO ROBERTO MOTTA sobre Valores e Inovação em

Admini

str~ção

Pú~lica2

os demais escri

-!:os publ icados no país assumem quase sempre a forma de simples elatos de experiências em que se focalizam as dificuldades de 'mplantação de reforma, ou fazem-se listagens de realizações e 'I lcessos alcançados por ela . Esses escritos quase nunca ques -t :.onarn a estratégia utilizada pelos p ro gramas de mudança admi -nistrativa levados a efeito no Brasil .

Se são escassos os estudos dessa natureza sobre refor-ma na Administração Pública Federal, os relativos a reforrefor-mas Es taduais inexistem ou são totalmente desconhecidos.

1

NASCIMENTO, Kleber . Reflexões sobre estratégia de reforma admi -nistrativa: a Experiência ~ederal Brasileira . Revista em Admi -nistração Pública, Rio de Janeiro, 1 (1) :1 1-50 , Jan/Jun~967

2MOTTA, Paulo Roberto . Doutrinas de inovação em AdministraçãoPú blica : a questão dos valores . Inovação na Administração públi= ca, io de Janeir o, Fundação Getúlio Vargas , 1974,p . 5 -27 e A

- 2

Este trabalho tem a pretensão de preencher parte des -ta lacuna, partindo da experiência de reforma vivida pelo ESTA-DO DE MATO GROSSO, procuramos analisar, dentro de uma aborda?em crítica, a estratégia de muãanç a utilizada pelos movimentos de reforma administrativa que brotaram no Estado ao longo do tempo Em confronto com a moderna teoria disponível, procura -remos questionar se a estratégia que orientou cada tentativa de mudança na Administração Estadual era ou não adequada aos fins sociais da Administração Pública . Com esta análise crítica da realidade, nao pretendemos apenas identificar acertos ou erros por um simples exercício intelecutal . O que buscamos neste tra balho é encontrar um caminho que não somente leve à realização da reforma, mas que, através dela, conduza a Adminstração Pú-blica Estadual ao atendimento satisfatório das demandas ambien-tais desejáveis . Partimos do pressuposto de que a reforma adm~

nistrativa para ser adequada não poderá apenas se pautar por nor mas e valores da própria burocracia, mas terá de incorporar a Administração Pública valores e objetivos da ambiência social,a

fim de permitir ao Estado, como agente do processo, alcançar o desenvolvimento econômico e social que se tornou a aspiração co mum de todos. Nesta perspectiva, qualquer estratégia de mudan-ça que se limitar a organizar a Administração Pública em fun-ção de si mesmo como se fosse uma realidade autônoma e indepen-dente do restante da sociedade e dos objetivos do próprio Esta-do, será inadequada enquanto não leva a fins que justifiquem a existência da própria Adminis tração Estadual .

teo-ri a de mudança ap resent ada po r certos a utor es (CAPÍTTDC I) I o estudo de aspectos do modelo e s tr atégl c o da reform a adminis tr a ti va adotado pela Admi ni stração Federal Brasi leira (CAPÍTU LO I I), que serv irão de embasamen~o teórico aos estudos .

Procuraremos mostrar, at ravés da ident ificação de fa -tores não - administrativos que interferem na Administração Esta dual, que o sistema administrati vo não é urna realidade autôno-ma e auto- suficiente, corno talvez possa pensar alguns ag entes de mudança . Esta visão insulativa da Admini s tração Públi c a p~

de levar, corno tem acontecido , à adoção de inadequada estra -té gia de reforma que procura sanar os males da Administração Es tadual sem atingir as suas verdadeiras causas que, não raro , e~

contram- se fora do próprio sistema administrativo e têm, ge ral mente, corno ratio ultima de sua existência, urna concepção equ~

vocada da função do Estado perante a ambiência social (CAPÍTU -LO 111).

Tendo em vista algum as car a ct e risticas apresentadro ~

.L a experiência da reforma administrativa vivida pelo ESTADO DE

~,A TO GROSS O, procuraremos identificar em cada movimento de mu -0.ança surgido ao longo dos anos , que tipo de estratégia acomp~

CAPíTULO I

1.0 - MODELO TE6RICO DE REFERtNCIA

Na busca de uma estratégia de reforma administrativa adequada à Administração Estadual, utilizaremos como fundamenta ção teórica parte do pensamento de três autores, cujas idêias, embora distintas e independentes , podem ser consideradas,de ce~

to modo, complementares para efeito da análise que se pretende fazer sobre a experiência de reforma administrativa viviàa pelo ESTADO DE ~ffiTO GROSSO.

são estes autores : FRED RIGGS, em seus trabalhos s o -bre a Administração Pública dos Pa ís es em Desenvolvimentol;PAU-LO ROBERTO MOTTA, em seus escritos sobre Valor e Inovação em A~

ministração pÚblica2; e, finalmente , KLEBER NASCIMENTO , em sua

2

RIGGS, Fred . Administração nos Países em Desenvolvimento : a teoria da sociedade prismátICã . Rio de~aneiro , Fundação Cetu lio Vargas , 1969; Ecologia da Administração pública . Rio de J~

neiro,FGV , 1964 ; a Reforma Administrativa como Problaro de ~i

líbrio . Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro,-FGV, 4(2) : 75 - 11~ Jul/Set , 1972 .

MOTTA , Paulo Roberto . Doutrinas de Inovação e . Administração Pública ; a questão dos valores . Inovação na Administração Pú blica . Rio de Janeiro, Fundação Getulio Var9as , 1974; A Admi -nistração para o Desenvolvimento : a disciplina em busca de re levãncia . Revista de Administração pública.Rio de Janeiro,Fu~

As iàéias desses autores serão analisadas de maneira mais ou menos suclnta nos tÓplCOS que se se g uem e de modo mais

de~alhado ao longo deste traba l~o .

1 . 1. -

O

PensamenTc ce Fred Riggs

Ao analisar os problemas das sociedades em desenvolvi -mento, FRED RIGGS deixa transparecer a existência de uma gran -de inter-dependência entre a Administração Pública dos pa íses em transição e os demais setores d a soci e dade ambiente.

Segundo o citado autor, característica fundamental de um país em processo de modernização é a superposição parcial ou "imbricação". Por imbrica ção d e ve-s e en-c e nder um proce sso de influências cruzadas com os remanescentes de sistemas sociais, econômi cos, políticos, etc. mais anti g os e tradicionais que so -brevivem ao lado de padrões modernos introduzidos através cE p~

4

aramas de mudança-o Para destacar as diferenças característi

-3 I ASCIMENTO, Kleber . Reflexões sobre estratégia de reforma

a d~

nistrativa: a experiên ci a federal brasileira . Revista d a AdmI nistração Pública . Rio de Janeiro, Fundação Getulio V a rg a ~l­

(1): 11- 50, J a n/Jun, 1967 . 4

E

-cas entre os setores administrativos das sociedades já indus trializadas e em via de indust ri alização, FRED RIGGS toma como modelo de análise o relógio, procurando expressar, através des -sa imagem _ aterial, a visão disto rcida que se poderá ter da rea lidade, quando analisada mediante um modelo inadequado .

Sob certos aspectos, afirma RIGGS, o modelo administr a tivo convencional pode ser comparado a um relógio. Qualquer que seja o seu tamanho ou forma, o mecanismo de um relóaio tem como única função marcar as horas e os minutos com precisão . Da mes ma maneira, continua RIGGS, a visão convencional da administra

-ção atribui

ã

repartição administrativa uma única função - exe -cutar as leis . Quando as leis são descumpridas, se há corrução, se o público é mal atendido, devemos examinar a patologia do m~

mo modo que o fazemos com relação a um reló gio emperrado.Assim como nos valemos de um relojoeiro para consertar o relógio, tam bém saímos ã procura de um especialista e m admir.i str ação para que ele nos diga o que precisa ser feito,

nismo administrativo funcione direitoS .

a fim de que o

meca-Até certo ponto, observa RIGGS , essa comparaçao com o relógio se justifica nos países já industrializados, onde a re partição é vista de maneira autônoma . 'Q.pando , por exemplo, e bem organizada a demanda política de serviço público e as dire -trizes administrativas são traçadas com nitidez , e quando fora da Adm inistração Pública os empregos são mais bem remunerados e trazem maior prest ígio. Nestas circunstãncias, tornase possí

-5

ve l fazer recrutamento para funções especializadas em vários ní veis do serviço público, através de provas técnicas. Por outro lado, os problemas de recrutamento e promoção podem ser trata -dos com certa autonomia, como probl e mas técnicos e gerenciais, que podem ser resolvidos exclusivamente por critérios adminis -trativos, mediante meios de valor neutro. Quando porém nao sao essas as condições vigentes, continu a RIGGS, o prob l ema e bem outro. Se as oportunidades de emprego fora da Administração pú blica forem limitadas, pode surgir grande procura de cargos pú-blicos. Poderosas influências de família podem entrar em cena.

o

número de cargos pode exceder a capacidade do orçamento públi co para pagar salários adequados a todos. Os ocupantes de car-gos podem ser poderosos a ponto de exercerem tanta influência na formulação de diretrizes de governo, quanto os políticos a que estão nominalmente subordinados. Aqui, como observa RIGGS, o recrutamento suscita problemas "políticos " a par dos "adminis -trativos". Os problemas estão de tal modo imbricados que a al-teração de um dos elementos do sistema tem conseqüências impre-visíveis em outros setores da sociedade6.

Em face dessa interdependência de fatores, o modelo do relógio, como critério de análise e raciocínio sobre o sistema administrativo de uma sociedade em transição, poderá induzir ao er:r;:o.

Como adverte RIGGS, mesmo nos países mais desenvolvi -dos a administração não é um mecanis mo tão auto-su f iciente e au

- 8

-~onomo quanto o relógio, embora se tenha por vezes uma ilusó ria impressão de sua autonomia . Nas sociedades rurais tradicio nais, é praticamente impossível distinguir a administração corno sistema dos demais aspectos da sociedade .

o

mais que se pode É

considerar a administração corno um "aspecto", entre várlOS ou -tros, se bem que um aspecto muito importante . Nas sociEdades que se encontram em processo de industrialização e modernização,on-de o novo e o antigo coexistem em heterogênea mistura, obtém - s~

por vezes, a impressão de que a administração pode ser olhada corno um elemento destacado, nos termos do modelo do relógioima~

- - 7

observa FRED RIGGS, tal impressao e certamente enganosa

Depois de mostrar as influências cruzadas e as inter dependências resultantes do processo de imbricação, conclui o autor :

" bulir nas instituições é regulamen

tos administrativos afetari: éq uel s sis

temas n~o administrativos ~UE por su~

vez resul ta em muà~nças ec nômicas e

sociais que terão influência sobre o

sistema adm"nistrativo . Por essa ra

-z~o, qualquEr tentativa para comp

reen-der a administração pública num siste-ma social he:.tcrogênpo terá que tOIT.ilr por

base, não so me nte a ~n3lise dos meca

nlsmos internos da estrutura adminis -trativa, considerada como entida de au-tonoma, mas também o estado de

"imbri-cações" que se verificam nas relações

entre esse sistemil novo e as eslrutu -ras tradicionais ainda subsistente".8

Essa observação de FRED RIGGS traz conseqüências pro -fundas para a estratégia de mudança das sociedades em transiçã~

7

RIGCS , Fred . Adm inistração nos Países em Desenvolvimento . Op . Ci t. p . 17

8

Se para compreender a Adm inistração Púb lic a dessas sociedades em mudanças não se poderá levar em consideração apenas a análise dos mecanismos internos da estrutura admini str ativ a, com mai or r a -zao, para s e mudarem essas estruturas nao se poderão tornar por base apenas os mecanismos internos da est rut u ra administrativa e tentar modificá - los, corno s e fossem realidade s auto-suficien-tes e autônomas. Para urna adequada estratégia de mudança, ter -- se -- a de levar em consideração, além dos mecanismos i n ternos,~

bém e sobretudo o processo de in fluên cias cruzadas com os rema-nescentes do sistema social, econômico, religioso, político, f~

miliar, etc . Querer mudar o sistema administrativo corn o se fos se urna realidade à parte, é, na linguagem riggsi ana , tentar con sertar a administração corno se fosse um r elógio , cujo modelo, corno já vimos, é inadequado .

o

próp rio RIGGS parece concordar com essa assertiva, quando, ao longo do seu estudo sobre as sociedades prismáticas, procura focalizar do ponto de v ista da ecologia as variáveis am bientais que afetam o comportamento a dministrativo. A esse res peito escreve o citado autor :

" . . mesmo que t alvez pudess e fazer sen tido c onsidera r a instituição admi nis~ trativa como estrutu r a autôn o ma ,quand o se tratasse de sociedades relativamen-te difratadas como os Es t ados Uni dos, não poderíamos jamais comp r een d e r a a~ min istração das sociedades em transi ção , onde a interdependênc i a das estr u -turas tem car~ter prism~tico, sem le -var em conta o impacto de instituições formalmente não admi nistr ativas sob re os ór gão administrativos . . . Se uma das va

riá veis que afetam a eficiência admi -n istrativa

6

o poder de ce rt as insti

lú

estruturas internas relações entre linha e estadomaior, padrões orçamen -tários e de recrutamento de pessoal,etc

sem referência ao grau de desenvol -viment político. COITo efeito,se o qu~

dro é de desenvol~imento negativo, po -derá s " r l~cito concluir que todas es

-sas mex'da~ nas estruturas internas da

organizaçao serviria~ apenas para au -mentar o poder dos burocratas em sua

competição com as embrionárias insti -tuições políticas, acentuando - se com isso, ainda mais, o desenvolvimento p~ lítico e administrativo negativo . Re -formas que com toda certeza aprimora riam a eIlclencia administrativa num sistema político difratado e positiva -mente desenvolvido, podem ter efeito

exatamente oposto num sistema prismáti co, desenvolvido negativamente" (grifo é nosso) .

Em outro ponto de sua obra, dentro de urna linguagelft que lhe é bastante característica, observa RIGGS :

11

se o desenvolvimento administrati-vo está relacionado com os graus de as similaçã o c mobilizacão social,não faz sentido patrocinar reformas administr~

tivas sem se dar conta da presença edo impacto do policomunalismo sobre a bu-rocraCla . Se os padrões do empresária do pária são responsáveis pela corru ~ çao e pela resultante ineficiência ad -ministrativa, a criação pura e simples

de um novo sistema de inspeção com mai

ores penalidades para o suborno não tem grande probabilidade de remediar a Sl -tuação, ao contrário,poderá simples mente, elevar o preço da corruçao e agra var a desmoralização e a ineficiência da administração. Reformas administra tivas que aumentam a eficiência numa so-ciedade já desenvolvjda poderão ter efei tos negativos numa sociedade prismáti~

ca policomunal"JO.

9 RIGGS , Fred . Adninistração nos Países em Desenvolvimento . Op . Cit o p . ~52 .

Dentro da mesma linha de pensamento, com relação a so -ciedade em transição, RIGG S analisa os fatores que fora da adm~

nistração são responsáveis pela lneficiência administrativa : "Como j 2 vimos, a ineficiência da sala

-;'-;

é esti mulada pela indeterminaçãode pre ços do bazar - cantina, pelo empresário pá ria, pelo acesso intrusivo ã elite, pela aglomeração àe valores,pelos gas -tos estratégicos e pelos estudos estr~ tégicos, como instrumentos de recruta-mento da elite , pelo policomunalismo e pelo polinormativismo, pela ambigUida -de por processamentosbloqueados, pela síndrome de dependência, pelo complexo de interferência e efeito formalista"ll

Do pensamento de FRED RIGSS em relação a uma estratê gia adequada de reforma administrativa , pode -s e concluir que se as causas da ineficiência administrativa encontramse em fato res que estão fora do sistema administrativo , mas com ele inti -mamente interligados, as reformas que não levarem em considera-ção este fato tenderão a tornar-se puramente nominais, não ati~

gindo a essência dos problemas , mas apenas procurando remover os sintomas . Em outras palavras, fazer reform a sem atingir e des -cer à raiz dos fatores que levam à ineficiência do sistema admi nistrativo e como querer curar uma doença sem atacar suas verda deiras causas.

*

_{N. do A. Repa rtição Pública da Sociedade Prismática .}

- i.~

-1 . 2. - (1 Pe.,samen-;:D =~ ~ ' a 'lo Robe :r "-;:~ l"'ÍotTã

Ao analisar alguns aspectos ôa inovação em Administra -çao P~blica, afirma PAULO ROBERTO MOTTA que os problemas de mo -dernização institucional apresentam dimensões valorativas que são de fundamental importãncia para uma adequada estratégia de reforma administrativa . O citado autor acredita , inclusive,que a maioria das descrenças e das inadequações reais das teoriasde mudança em Administração P~blica decorre da própria maneira como sao formuladas, enquanto procuram criar uma teoria de racionali dade administrativa, independente da formulação de objetivos e valores da Administração P~blica . Para ele, o desafio à mudan -ça é tanto de "técnica" quanto de "relev~ncia de o bjetivos e va lores".

Segundo sua linha de pensamento , numa reforma adminis -trativa, não somente os valores internos da organização devem guiar a natureza das mudanças , mas também, e sobretudo, os valo res sociais é que vão definir as formas de comportamento que a organização deverã assumir perante a ambiência externa . Em ou -tras palavras, a reforma administrativa nao deve constituir ap~

nas um problema de mudança de padrões de racionalidade interna da organização, mas deve - se orientar , essencialmente , para o es tabelecimento de condiçõ e s organizacionais ~ais adequadas ao atendimento das demandas aDbientais sobre a Administração P~bli

12 c a 12

Ao se referir aos programas de reforma administrati va, levados a efeito nas nações em desenvolvimento, PAULO MOTTA observa que, corno estratégia de inovação em Administração Públi ca, principalmente no que se refere a seus aspectos organizaci~

nais, esses programas tiveram urna aceitação universal . Suas pr~

missas básicas, corno neutralidade do sistema burocrático, poss~

bilidade de transferência da racionalidade moderna e desenvolvi mento da competência neutra dos administradores, foram imediat~

mente aceitas nos diversos países que se encarregaram de executar por si mesmos os próprios programas de reforma administra -tiva. Todavia, o mesmo não aconteceu com a sua validade.Enqua~

to estratégia de mudança, tais programas não têm recebido ames ma aceitação e, muitas vezes, a sua validade tem sido contesta-da13.

Segundo o próprio PAULO MOTTA, os programas de inova çao realizados sob a inspiração das doutrinas administrativas e organizacionais difundidas nas nações já desenvolvidas procuram quase sempre, buscar a eficiência e eficácia da organização.Mas a busca de eficiência e eficácia administrativas, quando muito, significa criar instituições fortes e estáveis, mas que nem sem pre promovem com maior ênfase os objetivos do desenvolv~to e~

nômico e social, que e o que interessa mais de perto aos países . - 14

em translçao .

13 MOTTA, Paulo Roberto. Doutrinas de Inovação em Administração Pública. Op. Cito p . 6.

14 ZAMORA, Francisco . Subdesenvolvimento Desenvolvimento . In: PEREIRA, Luis et to e Desenvolvimento. Rio de Janeiro,

- 14

-Ainda conforme o autor , a eficiência refere - se ape nas a redução dos custos internos da administração, e a eficá -cia a realização dos objetivos organizaçionai s. Uma reforma que almeje tão-somente objeti v os de eficiên cia e eficácia torna - se por demai s restrita para a consecução de objetivos desenvolvi -mentista s. Somente a efetividade refere - se a objetivos mais am plos de equidade e desen v o lvimento econômico e social . Para as organizações públicas, continua o autor, a efetividade e espe -ci almen te importante, enquanto promove o desempenho da função d~

senvolvimentista para a qual essas organizações foram

criada

sl~

Segundo o ponto de vi sta de PAULO MOTTA, nos países em transição em que a Admini stração Públi c a tem um papel prepo~

derante como a gen te do desenvo lv imento econômi c o e soc ial,a es -tratégia de mudança administrativa, para ser adequada,deverá ser centrada nao apenas na eficiênciõ e eficácia, mas sobr etudo na efetividade , ou seja, para mudanças de valores externos capLa -dos e aloca-dos à ambiência organizacional, visando à transform~

ç ao da própria sociedade . Essa não tem sido, na opinião do a~

tor, a orientação dos p ro gramas de assistência técnica interna -cion al à Administração Pública , desenvolvidos após a 11 Guerra Mundial, que se dirigiGuerram especialmente paGuerra os meios admi -nistrativos qu e definem os valores i nternos da organizaçã o,e não os valores funcionais, que refletem os objetivos sociais da ins

. t . - 16 t l Ulçao .

15

~OTTA, Paulo Roberto . ~ Administração para o Desenvolv i ment ~

Op a Cito p . 41 - 2 . 16

. Dou~rin~s de Inov~ção e~ Adminis tração Pública .

= ; : ; :

Corno observa PAULO MOTTA, esses p rogramas de assis tência técnica, não raro, limi tavam-s e à tran sferência da moàer na racionalidade administrativa, geralmente representada pelo modelo burocrático weberiano e pela teoria gerencialista que,s~

gundo acreditavam, constituía se no último estágio do desenvol -vimento administrativo e, talvez, a única forma eficiente de or ganização e gerência . Acreditavam aqueles agente s de mudança que os modelos importados eram capazes de gerar eficiência e eficácia, simplesmente porque provinham das nações já desenvol -vidas , onde a administração era mais eficiente e eficaz . esta perspectiva, tais modelos quase sempre eram colocados corno par~

metros para a reforma, limitando, não raro, a capacidade dos países que recebiam a ajuda, de criar novas formas organizacio -nais mais consentãneas com as idiossincraslas locais . Em tais circunstãncias, a reforma consistia quase sempre na aceitação de padrões ou meios previamente definidos e colocados a priori nas

. - d ... d 1 . 17

organlzaçoes os palses em esenvo Vlmento .

O resultado ' dessa abordagem foi que, além de se esta -belecer urna estratégia de mudança essencialmente inadequada aos objetivos desenvolvimentistas daqueles países, criaram-se, corno observa PAULO MOTTA, nas administrações desses países, distor -ções organizacionais que , ao invés de levarem à eficiência e efi cácia esperadas, contribuíram ainda mais para acentuar as dis -funções existentes no processo administrativo . Segundo o cita do autor, experiências feitas em diversos países em desenvolvi

-17

- 16

mento mostram a marginalidade em que se encontram as organiza ções altamente ociden t allzadas em estrutura e comportamento,pa -ra induz irem mud anças numa amb~ência tradicional . Não apenas as forma s organizacionais, mas ~~mD~~ as t~cnicas administrativas como:

classificaçã o de cargos, - sistema de w~rlto,

- t~cnicas de recrutam en~o e treinamento,etc,

são baseadas em premissas valorativas antagônicas às utilizadas

em muitas nações em desenvolvimento . Enquanto procuram insti -tuir uniformidades, quase sempre, nao se coadunam com a ambigüi dade de comportamento e constantes mutações da arnbiência admi -nistrativa do desenvolvimento18.

Por outro lado, como observa ainda PAULO MOTTA,a preo-cupaçao excessiva com o controle e co a hierarquia ,presente na teoria organizacional moderna, contribuiu para criar organiza -ções altamente rígidas e disfuncionais quanto aos objetivos pr~

vistosl sem possibilidade de se adaptarem ao ambiente em mudan

-ça . Tais organizações têm contribuído, inclusi 7e, para lançar em descr~dito as próprias teorias de mudança administrativa exi~

t entes naqueles países, gerando , por vezes, a buropatologia,que

. . . - d 1 . 19

se torna caracterlstica tlpica das naçoes em esenvo Vlmento Outra disfunção da reforma administrativa centrada ap~

nas nas atividades meio consiste, conforme mostra PAULO MOT

-18

MOTTA , Paulo Roberto . A Administração para o Desenvolv iment~

Op . Cito p . 51 . 19

TA, em que o.=:: "oJ:...je1:.lVOS organizacionais", suas implicações com a ambiência externa, em termos de captação e alocação de valo -r es , -ra-ramente fazem pa-rte dos p-rog-ramas de mudança . A concepçao da n eu t ralidade do sistema burocrático e . Q competência neutra dos adm i nistradores influenciaram a conce~çao ae que a raciona -l idade adm i nistrativa é incompatíve-l com a -lncorporação de va-lQ res e inte r e s ses dos administradores no processo decisório . Com isto, os valores sociais externos ã organização nem sempre sao levados em consideração nos programas de reforma20

Por outro lado, a preocupaçao cada vez mais acentuada na moderna teoria organizacional, da necessidade de integração , entre os valores individuais e a organização, procurou, através de um sofisticada tecnoloc,ia comDortamenta l - voltada para a s~

pervisão democrática, gerência participati -ar auto - realização in dividual e profissional - incorpo rar ã formulação de políticas organlzacionais, os v lores dos indivíduos .

Essa tentativa de incorporação de valores individuais as decisões organizacionais I como observa PAULO HOTTA, perde sub~

táncia quando se trata de ;.,.dministração PúlJllca . p,;esta , ao la -do das necessidades e valores indivi uais ~ mesmo organizacio nais , devem ser colocados, com maior é~fase, as necessidades e os valores do p~blico - cliente cuja relevância é superior a dos memb ro s da organização, enquanto a sua efetividade e existência

-justificam - se pela capacidade de responder as demandas externas . Voltada para dentro de si, a organização p~blica tende a refor

-çar determinados valores internos e estabelecer objeti~os pro

-20

- 18

-prlos, visando a perpetuação e tornando-se em si mesma _{um .Llm,} .c ' descurando, muitas vezes, o desempenho das funções par a que foi

, d 21

crla a . Também o processo de socialização organizacional pa~

tado por valores de lealdade e obediência a normas e tradições internas da organização, corno observa o citado autor, tende a criar e, cada vez mais, reforçaro compromisso com as reg r as existentes na burocracia, levando, qeralmente, os adminis trad o -res a perderem de vista os objetivos sociais da organizaçã022

Em face dessas disfunções, o que tem acontecido na p~

tica é que a visão distorcida da organização p~blica e do seu papel perante a sociedade amblente tem le~ado a urna concepçao inadequada do papel da reforma administrativa. Assim sendo,mu1: tas das disfunções encontradas na estratégia de mudança inspi -rada na moderna teoria da organização poderão ser expllcadas p~

la Lr6pria visão que inadequadamen~e tem o mOdelo ODre Adminis tração P~blica. Em outras palavras, siGni~ica dizer que para uma adequada estratégia de reforma administrativa e necessá rio que se tenha também urna visão correta do papel da Administração

P~blica peran~e a sociedade .

Essa adequada orientaçáo da reforma , na opinião de PAU LO MOTTA , terá de se assentar sobre urna nova teoria administra tiva que seja formulada a partir de fins e objetivos, que sir -vam de premissa básica para o estabelecimento de critérios de relevância e de racionalidade . Ao contrário das teorias de Ad -minis tração P~bl ica que se F reocupG.Hl COIr os meios administra t i -21

MOTTA, Paulo Roberto . Doutrinas de lno~ação e. PGblica . Op . Cit o p . 19-20; . ~

para o Desenvolvimento . Op . Ci~ . p . 41-: .

Administração Administração 22 . Doutrinas de lno~ação em Administração

pG

vos, aspectos gerencialistas e de racionalidade, a nova teoria de mudanças deverá se engajar no comprometimento com os objeti -vos do desenvolvimento econômico e socia123. Desse modo, nao somente os valores indi\'iduais ou da organização, mas também, e prjncipalmente, os valores sociais das instituiçôes públicas d~

verao ser, como observa ainda PAULO MOTTA, substancialmente in-corporados aos programas de reforma administrativa, aos proje _. tos de estruturação funcional e à realização pessoal e profis -sional dos membros da organização dos países em transição . Pois, se o comprometimento com os objetivos do desenvolvimento econô-mico e social deve ser encarado como um valor na administração para o desenvolvimento, a reforma administrativa, para ser ade -quada como estratégia de mudança, terá de ser direcionada em ter mos de efetividade, ou seja, para aumentar a capacidade dos si~

temas administrativos do serviço público no sentido de modifi -car o ambiente externo. Portanto, a reforma nao se deve preoc~

par apenas com a mudança organizacional, mas sobretudo com a mu dança ambiental planejada.

Como observa PAULO MOTTA, a mudança organizacional fun damenta-se na premissa de que o desenvolvimento da burocracia nos

seus aspectos de racionalidade, uniformidade e capacidade gere~

cial dos administradores garante por si a eficiência e eficácia da organização, enquanto a mudança ambiental planejada, como e~

tratégia de inovação em Adminlstração Pública, dá nova dimensão ao problema . Baseia-s e no pressuposto de que a realização de ~

lores sociais das instituiçôes políticas deve ser substancial e

23

- 20

-equitativamente incorporada a projetos de reforma que visem ao desenvolvimento, enquanto são e s ses valores que vão dar efetivi dade e justificar a própria existência da Administração Pública.

A incorporação de tais valores aos objetivos da orga -nização e a su a permanente análise e avaliação e que passam a garantir, segundo o citado autor, o alcance dos objetivos ambi e ntais desejáveis, evitando que se jam deslocados ou substituí -dos por mecanismos de operaçao. A qualidade da administração pa~

sa assim a ser medida pelos seus produtos, que constituem os i~

dicadores fundamentais de sua efetividade, e não pelos procedi

-. d . - 24

mentos lnternos a organlzaçao Com relação aos administra -dores públicos, a socialização organizacional não mais será fei ta em termos de lealdade a normas e tradições ou processos in -ternos da burocracia, mas através do comprometimento com os obj~

tivos e alcance dos resultados25 . Essa nova modalidade de com -prometimento, como observa PAULO MOTTA, trará maior flexibilida de à Administração Pública, porque o processo decisório passará a ser feito mais no sentido de opção de valores e avaliação de conseqüências, do que no cumprimento da tradição e regras inte! nas da organização . A responsabilidade dos administradores pu-blicos, que devem ser mais "proativos" do que "reativos"aos pro blemas da ambiência, será definida pelo alcance dos objetivos e

ju stificação da existência da Administração Pública, e não pelo fiel cumprimento de normas e tradições e manutenção da viabili

-24

MOTTA, Paulo Roberto . Doutrinas de Inovação em Administração Pública . Op . Cit o p . 15 - 21.

25

dade e garantia de sobrevivência organizaciona126 .

Em suma, a estratégia de inovação em Administração pú blica de PAULO ROBERTO MOTTA está sintetizada com precisão e m suas próprias palavras :

" . . a inovação em admi nistração públi -ca não constit u i uni-camente um proble ma de mudança dos padrões de raciona~

lidade administrativa envolvendo re -f o r mas d e e s t r u t u r as, p r o c e s s o sou c o~

portamento gerencial. Tratase essen -cialmente de estab elece r condições or ganicionais mais adequadas ao atendi~

mento das demandas ambie ntais sobre a organização e elaborar melhor o produ to final da organizaçao. As dimensões racionalidade interna e propósito social da organização devem ser trata da s conjuntamente, não só na formula -ção de objetivos, mas também na estru turação da p rópri a organ i zação" (gri ~ fo nosso)27.

1 . 3 - O Pensamento de Kleber l:asci;nento

O Professor KLEBER ASCIMENTO, em seu a rt igo " Refle -z5es so re Es_raT~gia ~~ heforma A~~inistla~iva : a experlencla federal brasileira" argumenta que uma reforma administrativ~

26

MOTTA, Paulo Roberto . Doutrinas de Inovação em Administra -ção Pública. Op . Cit o p. 20.

27

- 22

-para surtir o s efei~os esperados, deverá se assentar numa e s

-trat~gia de mudança que seja adequad a

2S

necessidades e possib~

lidades da burocracia a ser reformad a . Segundo explica o autor, toda estrat~gia de mudança pode ser abstralda num modelo anal i -ticamente redutível a três com ponen~es básico s:

a) o componente valorativo ou ideológico que corres ponde às crenças, preferências, atitudes e valores que fundamentam a filos of ia de reforma;

b) o componente substantivo que corresponde ao conteú -do da estrat~gia de mudança; e, finalmente,

c) o componente operativo ou comportamental que corres ponde à forma de ação dos agentes de mudança na con dução do processo reformista.

Cada um dos elementos componentes do modelo deve rá se aju star ãs neces sidades e po ssi bilidades da realidade a ser mu dada, para que a intervenção na realidade produza os resultad os esperados .

KLEBER NASCIMENTO argumenta que o insucesso das refor mas levadas a efeito no Brasil se deve em g rande parte a inade -quação da estrat~gia, pois conforme as suas palavras :

28

11

a açao reformista daspiana teria produzido efeitos mais p ro fundos e du rad o ur os e ge rado outras f orça s capa -zes de prosse g uir a ob ra in ovado ra, se a estraté~ia de mudanças em que se ba-searam ns reformas fosse a d eauadns as

necessidad~ s e possibilidades da bu

ro-cracia federal " ( g rifo do ori g inal)28 .

~ASCIMENTO , Kleber . Reflexões . so~re Estrat~gia de Ref orma ministratiJa . Op . Cito p . l4 .

Ao analisar a experiência =ederal brasileira em maté ria de reforma administrativa , KLEBER NASCIMENTO procura apon -tar as inadequações da estratégia que contribuíram para distanciar os objetivos da reforma das conquistas realmente alcança -das . Na sua opinião, a estratégia de reforma adotada pelo ser -viço civil brasileiro apresenta urna série de distorções que co~

prometeram as diversas tentativas reformistas nas diversas áreas da Administração Pública Federal . Assim, com relação ao compo-nente valorativo, o foco de ação das reformas concentrou - se nos "element.os formais " da buro c racia . O estilo de influenciação utilizado pelos agentes de mudança foi " impositivo" e a dinãrn~

ca de poder caracterizou - se corno eminentemente " insulativa,,29 . No que diz respeito ao componente valo r ativo, o mode -lo estratégico de reforma adotado orientou - se no sentido "glob~

lista - imediatista" do objetivo, quando deveria ter sido buscado um escopo "seletivista" e "gradualista". A orientação diagnóstica girou em torno de aspectos cognitivos, quando deveria ter -- se orientado para o mapeamento de aspectos valorativos .

Com relação ao componente ideoló g ico ou valorativo hou ve na experiéncia reformista brasileira, segundo analisa o cita do autor , urna tríplice inadequação :

29

a) incongruência entre os pré requisitos comportamen -tais da estratégia e as realidades comportamen-tais da burocracia;

b) ausência de providências com vistas a incentivar ou gerar os padrões de comportamento reclamados pela

- 24

-reforma;

c) disfunoionalização da própria teleologia das re formas, já que seus aspectos funcionais tendem a ser repelidos pelo sistema, enquanto os disfuncionais encontram receptividade por parte dos agentes da ad

. . - 30 mlnlstraçao

Para melhor compreensao do pensamento do autor, passa-remos a urna análise mais detida de cada urna das disfunções apr~

sentadas.

Segundo KLEBER NASCIMENTO, urna reforma centrada apenas em elementos formais do sistema tende a se restringir a deter -minados aspectos que geralmente nao modificam o comportamento funcional. Baseados na premissa de que os arranjos estruturais da burocracia facilitam, ao invés de obstruírem a eficiência do processo administrativo, os agentes de mudança procuraram esta-belecer princípios de homogeneidade e alcance de controle, atr~

ves da definição ou redefinição de autoridade e responsabilida-de, subdivisão, fusão, criação ou supressão de órgãos, departa-mentos, divisões, seções, etc.

Com fundamento nesta orientação processualista de que a administração eficiente dos meios é condição necessária e su-ficiente para a consecuçao dos objetivos da organização, procu-raram reunir e centralizar as chamadas atividades-meio em o r -gãos diretamente subordinados à chefia da organização. Corno

esses aspectos formais, geralmente, nao sao levados em consi deração pelos agentes administrativos , t o rnam -s e meramente =or-malisticos contribuindo , cada vez mais , para e st abelecer incongruências comportamentais que sao disfuncionais ã pr6pria efi

-. - . d d " - 31

ClenC l a a a mlnlstraçao . Por outro lado, a ênfase acentuada nos meios administrativos pode levar ao esquecimento os objeti vos da pr6pria organização, tornando a ação reformista absolu -tamente inadequada em termos da eficácia desejada32

Tambêm o estilo impositivo de influenciação pode tra -zer, como observa o autor, algumas distorções que podem anular os objetivos da reforma . Enquanto atravês de um processo pre -dominantemente mandatário apresentam - se as soluções em sua for ma final como coisas perfeitas e acabadas, tal procedimento estratêgi c o não conduz o agente administrativo a uma reorganiza -çao perceptiva entre os meios utilizados pela mudanç a e os obj~

tivos a que ela se propoe. Por outro lado, como mostra o citado au tor, o estilo impositivo de influenciação, geralmente con -finado em aspectos co g nitivos, não contribui, em maior escala, para a internalização de valores que se apresentam como condi -çao para a continuidade das mu danças .

Sem uma interiorização dos valores da reforma , faz - se necessário um controle permanente exercido sob re os agentes ad -ministrativos pelos responsáveis pela reforma, para que os pr~

gramas tenham sustentação . Huitas vezes, cessado o con

31 Id . Ibid . p . 23; RIGGS , Fred . Administração nos Pa ises em De senvolvimento. Op . Ci to p . 17 - 23 .

32

- 26

-trole, cessa também a reforma . Neste sentido, corno aponta KLE-BER NASCIMENTO , é dolorosa a experiência brasileira, sobretudo apos a redemocratiz ação do país com a derrota do Estado ovo . 33

~o que tange a dinãmica lns'lativa do poder, corno elemento de estratégia de mudança adotada pela experiência brasi leira de reforma administrativa, podemos identificar também se -rias disfunções. A insulação do processo de mudança ,quando nao desperta indiferença, quase sempre gera antagonismo . A cooptação, ao contrário, além de alargar cada vez mais o grupo de re -forma, através da conquista de chefias, assessorias e demais funcionários, apresenta maior probalidade, no eventual afasta mento dos agentes de mudança, de continuidade e autosustenta -ção da reforma, enquanto aqueles se sentem responsáveis pela im

- d r • t 34

plementaçao O processo rerormlS a

As disfunções existentes com relação ao escopo globa -lista-imediatista da reforma administrativa prendem-se a sua p~

p ria abrangência. Dada a amplitude e complexidade das tarefas qu e integram urna reforma administrativa de natureza imediata e global, nem semp re é possível contar com recursos humanos e ma -teriaisem quantidade suficiente para atender ao mesmo tempo a todas as partes . Por isso, nao raro, os trabalhos reformistas, ficam a meio caminho, ou se refugiam em aspectos do pouco cus -to, mas que nem sempre são relevantes . Urna estratégia de re forma para ser adequada, adverte KLEBER NASCIMENTO , depen-dendo da quantidade de recursos disponíveis , deve ser orien

33

i~Ascn1E

JTO , Klebe r . Op . Cit o p . 25

34 _{Id . Ibid . p .}

tada de maneira gradualista e seletivista, levando em conside -raç ao a importância estratégica e a prioridade e relevância dos

3~

vários setores a serem mudados ~ .

A orientação diagnóstica cognitiva, geralmente,se apr~

senta na estratégia de mudança como disfuncional .

o

agente de mudança ao estabelecer o mapeamento dos obstáculos,ao invés de concentrar sua atençâo em problemas de ordem valorativa , limi -ta - se a aspectos cognitivos como: fal-ta de dados, ausência de competência técnica, inadequação da legislação, etc . Como, em geral, os obstáculos que apresentam maior potencial impeditivo não são os cognitivos, mas os valorativos , uma açao reformista conduzida de acordo com os primeiros, além de ignorar obstác~

los de grande potencial impeditivo como desinteresse, autodefe sa, resistência à mudança, comodismo, falta de iniciativa, etc, tende a criar ou reforçar barreiras que geralmente conseguem anu lar parte substancial do esforço reformista.

Segundo KLEBER NASCIMENTO, algumas distorções podem ser a rrolad as com relação ao componente valorativo ou ideológico ,gue é de fundamental importância para uma adequada estratégia de re forma administrativa.

A experiência reformista brasileira , segundo o citado autor, tem- se orientado no sentido de supor a predominância na burocracia de comportamentos racionais que se aproximam do t i -po de racion alidade desenvolvido pelo modelo weberiano . Na me dida em que a reforma dependa da predominância de tais pré - re quisitos e eles , de fato , inexistem ou sejam apenas exceçao e

35

- 28

-nao re gra das orientações comportamen~als da burocracia refor -ma nda , a estrat~gia de mudança não encontra a ressonãncia c om-portamental que se esperava no funciona ismo, to r nando - se ina -dequada a estrat~gia adotada .

Para que essa estra~é_ia s eja adequada, ~a eventualid~

de da ausência dos pré - requisl~os esperados, torna - se necessa rio que os agentes de mudança ado~em providências com vistas a in c entivar o aparecimento, na burocracia, dos padrões de compo! tame n to reclamados pela estratégia reformista . No caso brasi -leiro , como te s temunha KLEBER NASCIMENTO, a estrat~gia tem - se tornado inadequada também por causa da completa omissão de pro -vidên c ias no sentido de gerar os pré - requisi~os comportaJl1entais deseJados ou esperados na burocracia do serviço públicc fede

36 ral .

Finalmen~e, uma das inadequações estratégicas da re

-f orma administrativa brasileira, no pensamento do autor , pren -de - s e à disfuncionalização da teleologia da prõpria reforma . Como ele observa, a burocracia como sistema contém requisitos

funcionais contr aditório que podem gerar subcstruturas igual mente contraditórias , o que significa dizer que toda ação buro -c ráti-ca ~ bivalente . Dependendo da estrat~gia utilizada , tan -to pode ser funcional como disfuncional a tentativa de mudança . Quando a estrat~gia e adequada , procura anular os requisitos di~

funcionai s, fazendo sobressair os funcionais . Quando ao contrá rio, é inadequada, brotam os aspectos disfuncionais da mudan -ça . Como no caso brasileiro a estrat~gia de mudança , como

36 _11\SCH1E:'TO

procura mostrar KLEBER NASCIMENTO, nem sempre tem sido adequa-da, tem havido no serviço público uma tendência para rejeitar os aspectos incompatíveis com as suas orientações comportamen-tais; e para absorver os aspectos disfuncionais, sob o ponto de vista da mudança, mas que sao funcionais em relação ao compor-tamento vigente na burocracia federal. Essa tendência, como é evidente, tem disfuncionado a própria teleologia da reforma ad ministrativa brasileira, contribuindo para tornar disfuncio nais muitos aspectos introduzidos pelo DEPARTAMENTO ADMINISTRA TIVO DO SERVIÇO PÚBLICO - DASP - em seus programas de reforma

dm" " " 3 7 a lnlstratlva .

Segundo a opinião do citado autor, uma reforma para ser adequada em sua estratégia terá de evitar os erros em que incorreu a experiência federal brasileira ao orientar-se, como veremos adiante, de acordo com os seguintes princípios: orien-tação gradualista, seletivismo, continuidade, valortivismo,in-fluenciação por internalizaçao e liderança por cooptaçao - - 38 .

Esses princípios ou elementos, como veremos depois,i~

dicam uma reformulação da estratégia de mudança no sentido de subtrair a orientação estruturalista para enveredar cada vez mais por uma orientação predominantemente

comportamentalista3~

37

NASCIMENTO, Kleber. Op . Cito p. 35-45 38

Id. Ibid. p. 47-50 39

CAPíTULO 11

2 . 0 - ESTUDOS COMPLEMENTARES AO MODELO TEÓRICO

====== =======

DE REFERÊNCIA

Após o estudo da teoria de mudança realizado no Capí -lo anterior , passaremos em revista alguns aspectos do mode-lo es tratégico de reforma administrativa adotado no plano federal, cujo estudo servirá de complementação ao quadro de refermcia que utilizaremos para análise da experiência reformista vivida pelo ESTADO DE ~ffiTO GROSSO .

Não é nossa pretensão analisar em profundidade a re forma administrativa efetuada no plano do serviço civil do Go verno Federal . Tal intento, além de fugir aos objetivos do nos -so trabalho, supera de muito as nossas possibilidades reais.Ch~

maremos a atenção apenas para alguns aspectos cuja análise , mes -mo superficial, poderá jogar alguma luz para melhor compreensão dos fatos existentes na realidade reformista mato - grossense-ob-jeto do nosso estudo .

Entre outros aspectos , analisaremos quatro que julga -mos de maior relevãncia para maior compreensão da realidade a

ser estu ada . são eles :

reforma e a teoria administrativa oriunda das na-ções já desenvolvidas .

2 . Influência dos técnicos nos movimentos de reforma administrativa levados a efeito no plano federal .

3. Existência de reações ã reforma administrativa por parte de segmentos da classe politica e de setores da própria burocracia nac ional .

4 . Maior dimensão e profundidade dos movimentos reformistas brasileiros nos mome ntos effi que o Poder Exe cutivo Federal conta com poderes excepcionais,fren -te ao Poder Legislativo.

Passemos ã análise de cada um desses aspectos , lançan -do mao, quanto possivel, de testemunhos de autores que escreve - -ram sobre a reforma administrativa brasileira.

2 . 1 . - Dependêric ia ernre ~ ! ;od~10 E::::c:ratép- ic o

P,rasilei:ro e G Teoria Administr'at iva

clássic,3.

o

modelo estratégico de reforma administrativa levado a efeito nas diversas áreas do serviço público civil federal b~

- 32

-tencentes a culturas das naçoes desenvolvidasJsobretudo dos E~ 1

tados Unidos da América e do Oeste da Europa . Padrões de eco -nomia e de racionalidade foram transplantados das nações desen-volvidas e colocados como paráme~ros para a reforma administra-tiva federal brasileira . Acred l tavam os agen~es de mudança que tais padrões aqui deveriam frutificar, porquanto eram eficien tes e eficazes nas nações de ori gem , onde a administração é de -senvolvida.

Não obstante as condições serem diferentes, os respon-sáveis pela reforma brasileira transplantaram daquelas nações os modelos e as formas de racionalidade administrativa expressos ~

través do modelo weberiano de burocracia, sistema de mérito pa -ra admissão e promoção no serviço público, modelos de organiza-ção, gerência e decisão inspirados em postulados da teoria admi nistrativa clássica, oriunda das naçoes já desenvolvidas . Nem sempre as características locais e ecológicas eram levadas em consideração. Ao invés de modelos próprios decorrentes da ne -cessidade - possibilidade do próprio sistema administrativo nacio nal, guardava-se, como observam KLEBER NASCIMENT02 e BEATRIZ HAR

QUES DE SOUZA WAHRLICH3, uma dependência servil em relação a

p~

drões e valores importados . Não somente as idéias inspiradoras da racionalidade administrativa eram adotadas , mas até as fomas eram literalmente copiadas4

1

2

3

GRI\IJAJl1, Lav.lrence . Civil service reform in Brazil . Austin and London, University of Texas Press , 196~ p . 5-6.

~SCIME~TO , Kleber . Classificação de carqos no Brasil . Rio Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1962 . p .

139-.-de

~AHRLICII, Bea triz M. de Souza. ~d~in istração de Pessoal : prin -cípios c té cnicas . Fio de Janeiro,rund~çao GetUlio Vargas , 1964 p . 23 - 38 .

Esse tr a nsplante de padrões de racionalidade adminis -trativa das nações desenvolvidas para a realidade bra s ile i ra re sul t ou em que os modelos imporLados nem sempre se coadunaram crrn as idiossincrasias lo cais. Ds Jrn lado surgiu, corno observa KLE BER ASCIMENTO, a disfuncionalização da própria teologia da re

-5

forma ; de outro, apareceu o formalismo que se caracLeriza pela distância entre a norma prescritiva e o comportamenLo dos

agen-t es a mlnlstra lVOS . d " t ' 6

Em se u trabalho sobre li Variáveis que 20nQ~2l0narr, (' com

por~amento na Administração Pública brasileira " , PAULO ROBERTO MOTTA expre s sa com g r ande propriedade a incong r u ê n c ia entre as

formas estruturais de o r ganização e os proces sos comportamen tais de urna sociedade em transição, corno a brasileira . Segundo suas palavras :

li

3S soei dades em tr3ns:ç~- s~ Ca

-racterizam pela coexist~nci3 d~ valo

-res modern os tradicionais. são S0

-cieàades que sofreram o im acto da mo-dernização. adquirindo no vos valores, mantendo, contudo, grande pa r t e do sis tema de valores tradicionai s . Essa coe xistência caus a a má inte g ração estru turalfuncional nas diversá s institu i -ções sociais, principalmente devido ao choqu e entre valores das sociedades co locadas em pólos opos t os"7 .

O que se pode observar nessas sociedades , segundo PAU

5 NASC I MENTO , Kleber . Reflexões sobre Estratégia de Ref orma Ad -ministrativa . Op . Cit o p. 45 - 6 .

6 RIGGS , Fred . Administração nos Países em Desenvol v imento . Op . Cit o p . 127 - 32 .

7

~~OTTA,

Paulo Robe rto . Variávels çue condicionam o comportarnen

- 34

-LO MOTTA , e que as formac _{estrut~rais tendem para o pólo mo}

-derno , enquanto os processos c 0~porta men t ais vã o para o tradi -cion al :

por -"Os <...s!lectos for ais consti tuem,

lante. c ffianifestação básica do g r au de desenvolvimento e mo dernização da instituicão, enquanto que os comport~

~entos, por serem mais difíceis de se modificar , continuam a ser influencia d os mais acentuadamente por fatores ~ sociedade tradicional . . . Reformas de caráter estrutural fo r mal nas orga n i -zações tradicionais influenciam menos o comportamento administrativo q u e as refo r mas semelhantes e m países ma i s a vançados, pois, a influência da estru

tura no compo r tament o administrativo das sociedades tra d icion a is é menor que nas sociedades modernas" 8 .

O resultado dessa desintegração en tre valo r es tradi -cion ai s e valores modernos e, como obse rv a PAULO MOTTA, a bai-xa dos padrões de eficlência e eficácia na adminis tração dos

~ . - 9

palses em translçao .

8 _{MOTTA , Paulo . Varláveis que cond ic ionam o comportamento na} Administração Pública b rasileira . Op . Cit o p . 5 .

9

2.2. - Influ~ncia dos T~cnicos nos ~ovime ntos de Reforma Admi~isTrativa E~asi leira

Os movimentos de reforma do serviç o público ci vil bra-sileiro têm sido, na sua grande maioria, ins p irados por técni

-cos, embora nao tenha faltado o apoio de OULros segme ntos da sociedade .

No plano federal, o movimento de re~orma teve origem no desejo de racionalização administrativa do serviço público e encontrou guarida no Governo Getúlio Vargas, que sentia necessi dade de exercer maior controle sobre os instrumentos de gover no . Os protagonistas da reforma foram alguns técnicos que t i -nham acabado de comple tar su a formação sup er~or em universida -des americanas e estavam imbuídos de uma no\-a mentalidade sobre a economia e eficiência da Administração Pública . Esses téc -nicos vieram depois a formar um núcleo que de u origem ao DASP, orgao que s e tornou responsáv el pe la implantaçã o do movimento

f . t 10

re ormlS a . Em seu livro fl Estrat~gia e E::::ilo de Flanejamen to Brasileiro ", ROBE RT DALAND apresenta um dep oimento insuspei to sobre a influência dos técnicos no movimento reformista bra -sileiro . Vejamo-lo :

li A fim de g overnar com eficiência era

necessarl a uma burocracia respon sá vel

- ~6

-e Vargas instituiu uma séri-e d-e re formas administrativas, tendendo a estabelecer o controle sobre os instru -mentos do go verno. O foco central des tas reforma s fo i o estabelecimento do Departament o Adm inistrativo do Serviço Públi co - DASP -. O DASP constituiu o instrumento "racional - científico"e cen t r a 1 d e c o n t r o 1 e a d m i n i s t r a t i v o ,t a 1 c orno era conceDido pelo movimento de admi -n i s t r a ç ã o c i e n t í f i c a . .. A i ma g e m do DAS P era a de uma instru men talidade técnica e o seu pessoal e ra cons tituíd o por uma nova ge ração de técnicos em administra çâo pública e planejamento, moldados a nova imagem" (grifo nosso)ll.

Por sua vez, a reforma administrativa inspirada pelo segmento técnico tinha como objetivo a introdução de padrões de racionalidade e eficiência administrativa. A sua instrumenta -lidade técnica seria a introdução na Administração Pública de técnicas como: recrutamento pelo sistema do mérito, padroniza ção de procedimentos, definição de linhas de autoridade e , pos -teriormente, planejamento setorial e gl oba l , orçamento-progra ma, cronograma de desembolso, decisões fundamentadas em crit é rios de viabilidade econõmica, gerência participativa e outros instrumentos de racionalização administrativa que estão no bojo de cada tentativa de reforma. Até os nossos dias, essa orien -tação tem prevalecido. A reforma administrativa deflagrada pe -lo Decreto-lei n? 200 tem por trás de si um conjunto de proce -dimentos tomados em comissões técnicas e ações de especialistas que constituem um rosário de esforços no sentido de implantação da eficiência e eficácia administrativas no serviço públi co fe -deral brasileiro12.

11 DALAN D, Robert . Estraté gàa e estilo do

~lanejamento

brasilei ro. Rio de J ane iro, Llda or~ 1969. p-.-1 6.

2 . 3. - Rea~6e~ ~ Reforma Ad~in i straT i va

Brasileira

A reforma administrativa levada a efeito no serviço p~

blico civil federal brasileiro nao tem escapado ã reação impos -ta por determinados segmentos da classe política e de setores da própria burocracia .

Corno instrumento de racionalização da Administração p6 blica, a reforma administrativa implica a introdução de técni -cas e métodos de trabalho que, geralmente, vão de encontro a p~

drões tradicionais, não raro, com eles incompatíveis. Opondo- se a procedimentos geralmente comprometidos com o status guo, mui-tas vezes vao de encontro à privilégios e exceções de segmentos da sociedade tradicional, despertando, corno era de se esperar, reações que vão da simples indiferença ou desconhecimento ã lu -ta organizada contra a reforma13.

No plano federal brasileiro, corno Ja vimos, a reforma tem consistido, quase sempre, na introdução de padrões técnicos com vistas a aumentar a eficiência e eficácia do sistema admi -nistrativo do serviço p6blico . Corno programa de mudança de pa -drões de desempenho, a reforma representou uma ruptura com o

passado, pelo menos no que diz resp eito a o s aspectos formais da Administração P6blica . Estabelece-se , ao menos teoricamente,

13 _{BERQUO, Urbano C . Eficiência administrativa e sabotagem} rocr5tica. Revista do Serviço P6blico . Rio de Janeiro,2 5 - 6, l\br . 1938 .