FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CLÊNIO GUIMARÃES BELLUCO
Rio de Janeiro - 2012
INDICADORES DE PRODUTIVIDADE
APLICADOS À CRIMINALÍSTICA
DA POLÍCIA FEDERAL
INDICADORES DE PRODUTIVIDADE
APLICADOS À CRIMINALÍSTICA DA POLÍCIA FEDERAL
por
Clênio Guimarães Belluco
Dissertação apresentada à Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas para a obtenção do grau de Mestre em Administração Pública.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente à Polícia Federal, em especial à Diretoria Técnico-científica, instituição a qual pertenço e que possibilitou e custeou todo o curso de mestrado.
À EBAPE - Fundação Getúlio Vargas pelos competentes professores de seus quadros, pelos conhecimentos e experiências transmitidos, bem como pelo incentivo à busca do conhecimento e renovação dos pensamentos.
Aos colegas de trabalho que, de alguma forma, me apoiaram na realização deste estudo e pesquisa.
À Tânia, minha esposa, pela paciência e companheirismo de anos de vida conjunta.
Ao Felipe, Fernanda e Ana Carolina, meus filhos, pelo carinho e motivação de viver.
EPÍGRAFE
Não se gerencia o que não se mede, não se mede o que não se define, não se define o que não se entende, não há sucesso no que não se gerencia.
APRESENTAÇÃO
Este estudo tem por objetivo identificar indicadores de produtividade para as unidades de criminalística da Polícia Federal. Desta forma, este trabalho foi estruturado em seis capítulos.
O primeiro apresenta uma introdução ao tema, abordando o problema de pesquisa, os objetivos do estudo, questões formuladas, hipótese, delimitações e a sua relevância.
O segundo capítulo trata do referencial teórico, abordando tópicos relacionados a indicadores, os quais dão o embasamento para a pesquisa. Desta forma, foram discutidos temas como gestão estratégica, indicadores de desempenho e sua classificação, indicadores de produtividade e os relativos a laboratórios forenses, bem com os conceitos de economicidade, eficácia, eficiência e efetividade, e suas relações na Administração Pública.
A Criminalística da Polícia Federal foi abordada no terceiro capítulo, onde se fez uma apresentação da instituição e da atividade, da legislação aplicada e das características do Instituto Nacional de Criminalística, incluindo as informações sobre seus atuais indicadores.
O quarto capítulo apresenta a pesquisa, metodologia empregada, abordando o tipo de pesquisa, o universo e amostra, bem como, a coleta e o tratamento dos dados e as limitações do método.
No quinto capítulo, foi apresentada a análise dos dados da pesquisa, descrevendo a formulação do questionário, os dados obtidos e os resultados alcançados, assim como, uma análise dos indicadores utilizados atualmente pelo INC e uma proposta de novos indicadores. Cabe destaque neste capítulo o modelo de índice proposto, com o objetivo de sintetizar vários dados em um único número, suprindo as lacunas apontadas na pesquisa.
RESUMO
A avaliação do desempenho das instituições públicas por meio de indicadores tem propiciado uma grande mudança no comportamento dos gestores governamentais. Este trabalho apresenta a pesquisa realizada para definição de indicadores de produtividade para o Instituto Nacional de Criminalística (INC) da Polícia Federal. Foi realizado um levantamento bibliográfico sobre indicadores de desempenho em empresas, em instituições públicas e afins, oferecendo uma proposta de indicadores que possibilitem avaliar a atuação do INC em termos de eficiência.
A pesquisa de campo foi realizada entre peritos criminais federais para verificar suas percepções sobre indicadores atuais e quais seriam os ideais. Posteriormente, foi feita uma análise dos dados armazenados no Sistema de Criminalística (SISCRIM) a fim de avaliar a adoção de tais indicadores.
ABSTRACT
Performance evaluation of public institutions by means of indicators has provided a great change in the behavior of government managers. This paper presents the research conducted for the definition of productivity indicators for the National Institute of Criminalistic (INC) of the Federal Police. A literature review was conducted on performance indicators in enterprises, public institutions and the like, offering a proposal of indicators to evaluate the performance of the INC in terms of efficiency.
The field research was conducted among federal forensic experts to verify their perceptions of current indicators and what would be the best ones. Subsequently, it was made an analysis of data stored in forensic data system (SISCRIM) to assess the adoption of such indicators.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BSC – Balanced Scorecard CPP – Código de Processo Penal
DFSP – Departamento Federal de Segurança Pública DPF – Departamento de Polícia Federal
FGV – Fundação Getúlio Vargas
FPNQ – Fundação Prêmio Nacional da Qualidade IN – Instrução Normativa
INC – Instituto Nacional de Criminalística
MEGP – Modelo de Excelência em Gestão Pública
PDCA – Plan, Do, Correct, Action (Planejar, Fazer, Corrigir, Agir) PPA – Plano Plurianual
SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SETEC – Setor Técnico-científico
SISCRIM – Sistema Informatizado de Criminalística TCU – Tribunal de Contas de União
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Dimensões do PPA 2012–2015. ... 37
Figura 2 - Organograma resumido da Polícia Federal. ... 42
Figura 3 - Mapa com as unidades de Criminalística. ... 45
Figura 4 - Evolução da produção anual de laudos e pendências nos últimos sete anos. ... 46
Figura 5 - Produção total de laudos em percentuais, por área de perícia, em 2011. ... 47
Figura 6 - Quantidade de peritos por formação, em atividade. ... 48
Figura 7 - Quantidade de peritos que elaboram laudos e quantidade total por unidade. ... 48
Figura 8 - Tempos médios mensais para atendimento das solicitações de 2008 a 2011. ... 49
Figura 9 - Índice de Produtividade Anual de 2011. ... 69
Quadro 1 – Fórmula da eficácia. ... 33
Quadro 2 - Fórmula da eficiência. ... 35
Tabela 1- Resultado completo dos questionários. ... 55
Tabela 2 - Resultado das questões 1, 2 e 3 dos questionários. ... 56
Tabela 3 - Resultado das questões 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 dos questionários. ... 56
Tabela 4 - Resultado das questões 12 e 13 dos questionários. ... 57
Tabela 5 - Resultado das questões 14 e 15 dos questionários. ... 58
Tabela 6 - Resultado da questão 16 dos questionários. ... 58
Tabela 7 - Resultado da questão 17 dos questionários. ... 58
Tabela 8 - Respostas relativas às atividades que impactam na produtividade. ... 59
Tabela 9 - Respostas relativas aos recursos necessários para melhoria da produtividade. ... 60
Tabela 10 - Respostas quanto a métricas para mensurar as atividades de Criminalística. ... 61
Tabela 11 – Relação de métricas ... 63
Tabela 12 - Métricas indisponíveis no SISCRIM. ... 64
Tabela 13 - Métricas não utilizadas atualmente. ... 64
SUMÁRIO
1. O PROBLEMA ... 13
1.1. Introdução ... 13
1.2. Objetivos ... 15
1.3. Suposição ... 16
1.4. Delimitação do Estudo ... 17
1.5. Relevância do Estudo ... 17
2. REFERENCIAL TEÓRICO ... 19
2.1. Gestão estratégica com foco em resultados ... 19
2.2. Indicadores de desempenho ... 23
2.3. Classificação de Indicadores ... 26
2.4. Indicadores de produtividade ... 27
2.5. Indicadores de desempenho de laboratórios ... 29
2.6. Economicidade, eficiência, eficácia e efetividade ... 32
Economicidade ... 32
Eficácia ... 33
Eficiência ... 34
Efetividade ... 35
2.7. Administração Pública e o Princípio da Eficiência ... 37
Administração Pública ... 37
O Princípio da Eficiência ... 38
GesPública ... 39
3. A CRIMINALÍSTICA DA POLÍCIA FEDERAL ... 41
3.2. Código de Processo Penal ... 43
3.3. O Instituto Nacional de Criminalística ... 44
4. PESQUISA ... 50
4.1. Tipo de Pesquisa ... 50
4.2. Universo e Amostra ... 51
4.3. Método de Coleta de Dados ... 51
4.4. Tratamento dos Dados ... 52
4.5. Limitações do Método ... 52
5. ANÁLISE DE DADOS ... 54
5.1. O Questionário ... 54
5.2. Dados analisados ... 55
5.3. Indicadores utilizados ... 62
5.4. Indicadores Propostos ... 63
5.5. Modelo proposto de Índice ... 66
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 71
7. REFERÊNCIAS ... 74
APÊNDICE I ... 77
APÊNDICE II ... 80
1.
O PROBLEMA
Este capítulo visa apresentar o problema a ser respondido, os objetivos da pesquisa, assim com a sua delimitação e a relevância do tema para a Administração Pública, especialmente para a área de criminalística da Polícia Federal, para a comunidade científica e para sociedade.
1.1.
Introdução
A Polícia Federal é a polícia judiciária da União, instituída por lei e estruturada em carreira, com autonomia administrativa e financeira, diretamente subordinada ao Ministério da Justiça. Sua finalidade é exercer, em todo território nacional, as atribuições previstas na Constituição Federal e legislação complementar. O Instituto Nacional de Criminalística (INC) é o órgão central da Polícia Federal responsável pela perícia criminal, enquanto os setores técnico-científicos são as unidades descentralizadas sediadas nas capitais dos estados.
A criminalística é definida como a disciplina que tem por objetivo o reconhecimento e interpretação das evidências materiais relativas ao crime ou à identidade do criminoso. De maneira prática, criminalística é perícia criminal.
O desenvolvimento de indicadores de produtividade aplicados à criminalística é fundamental para avaliação e medição dos resultados, com base na análise do principal produto do perito: o laudo pericial. Sem parâmetros adequados, torna-se bastante difícil apresentar relatórios gerenciais que permitam a análise e comparação de dados, assim como um referencial para a tomada de decisão, uma vez que cada uma das unidades de criminalística possui estruturas distintas e peculiaridades locais.
A grande dificuldade do modelo atual de avaliação de suas atividades é a diversidade de tipos de laudos periciais, perfazendo mais de 200 tipos de exames (classes e subclasses), que são elaborados por peritos com grande variedade de áreas de formação acadêmica1.
Nesse modelo, os dirigentes das unidades de criminalística têm como principais indicadores o número de laudos elaborados e o número de solicitações acumuladas a serem atendidas, comumente denominadas pendências.
Embora ainda utilizado, o modelo não atende mais às atuais demandas por ferramentas modernas de gestão, principalmente porque desconsidera a complexidade de cada tipo de exame pericial, o tempo médio para sua realização, assim como não permite a avaliação de outras atividades inerentes as atribuições do perito criminal, dentre elas a elaboração de informações e pareceres, participação em grupos de trabalho e comissões, ocorrências.
Neste contexto, o que se observa é uma grande dificuldade de identificar e mensurar os resultados operacionais alcançados pelas unidades de criminalística. Na medição do desempenho nas organizações, especialmente quanto à produtividade, os indicadores são ferramentas imprescindíveis para a avaliação dos resultados de seus processos. Segundo Juran (1992), “gerenciar é controlar e agir corretamente”. Sem controle não há gerenciamento. Sem medição não há controle.
Os órgãos de criminalística, sejam no âmbito estadual ou federal, normalmente são vinculados aos órgãos policiais ou de segurança pública. Tais órgãos, em geral, não possuem estruturas organizacionais adequadas e que permitam medir seus resultados de forma satisfatória com o objetivo de melhorar a qualidade e produtividade da prova material e, consequentemente, contribuir para redução dos altos níveis de criminalidade. Neste contexto, sendo a criminalística a área responsável pelo exame da prova material vinculada a um inquérito policial ou processo judicial, a adoção de indicadores específicos e adequados contribuiria sobremaneira para o apoio à tomada de decisão na aplicação dos recursos destinados a segurança pública, quer seja na área de recursos humanos quer seja na de logística e capacitação.
1 Decreto nº 5.116, de 24 de junho de 2004, dispõe sobre o ingresso nas categorias
O Instituto Nacional de Criminalística, conforme dispõe o Artigo 89 da Instrução Normativa nº 013/2005-DG/DPF, tem, dentre outras as seguintes atribuições, o planejamento, supervisão, coordenação, orientação, avaliação e execução das atividades de perícia, bem como o controle estatístico dos dados e informações referentes às atividades e os resultados das operações policiais, relacionados à sua atribuição.
Ao INC estão subordinadas técnica e normativamente as demais unidades de criminalística nas superintendências regionais e nas delegacias do interior, perfazendo um total de 53 unidades descentralizadas. O desenvolvimento de indicadores de produtividade aplicados à criminalística é fundamental, pois sem parâmetros adequados torna-se bastante difícil apresentar relatórios gerenciais que permitam a análise e comparação de dados, assim com referencial para a tomada de decisão, uma vez que cada uma das unidades de criminalística possui estruturas distintas e peculiaridades locais.
Desta forma, tendo como meta propor um modelo adequado para avaliar a produtividade pericial, se apresenta a seguinte questão: Que índice poderia ser utilizado
como indicador para avaliar a produtividade das unidades de criminalística da Polícia
Federal?
1.2.
Objetivos
O objetivo final da dissertação é propor um modelo de índice para avaliar a produtividade das unidades de criminalística da Polícia Federal.
Esse modelo deverá ser focado na produtividade e específico às atividades de criminalística da Polícia Federal, como ferramenta de apoio à gestão em segurança pública, visando à melhoria na aplicação dos recursos disponíveis, controle das atividades, auto avaliação, melhoria continua e avaliação administrativa.
Para se alcançar o objetivo final da pesquisa, foram também estabelecidos os seguintes objetivos intermediários:
a) Rever a bibliografia sobre assunto, especialmente sobre indicadores de desempenho e de produtividade;
c) Analisar a percepção de peritos criminais federais acerca de indicadores de produtividade;
d) Analisar as séries históricas de emissão de laudos disponíveis no âmbito do Instituto Nacional de Criminalística;
e) Estudar as disponibilidades de dados, visando identificar os mais adequados para a pesquisa;
f) Estabelecer os indicadores ideais para medição da produtividade das unidades de criminalística;
g) Propor a utilização dos indicadores identificados como ideais na instituição.
1.3.
Suposição
Indicadores é um tema bastante discutido na atualidade no âmbito da administração pública e de empresas. Na Administração Pública, a utilização de indicadores é bastante peculiar pela característica diferenciada de regime jurídico que os servidores públicos têm, em especial, o ingresso mediante concurso público, estabilidade funcional e demissão mediante processo administrativo disciplinar são algumas dessas características.
A utilização de indicadores como o número de laudos produzidos pela unidade ou a quantidade de solicitações acumulada não tem demonstrado o seu real desempenho, nem tampouco sua efetiva produtividade, uma vez que os números são absolutos e não consideram a complexidade e o tempo para a elaboração dos diferentes tipos de laudos, o que tem levado algumas unidades ou peritos a se dedicarem a elaboração daqueles laudos mais simples, deixando para segundo plano aqueles mais complexos, gerando assim distorções na avaliação de desempenho, pois a produção em termos quantitativos passa a ser elevada.
hipótese, o tempo de elaboração passa ser uma variável de extrema importância, pois, por meio desta, pode-se estimar os pesos.
1.4.
Delimitação do Estudo
A identificação de indicadores de desempenho e o monitoramento e avaliação de um sistema de medição fez parte de um contrato de consultoria firmado entre a Polícia Federal e a Fundação Getúlio Vargas em 2009. Entretanto, o escopo daquele projeto refere-se a indicadores de resultado (impacto), ou seja, indicadores mais amplos do que os de produtividade e capazes de medir os resultados e sua correlação com os objetivos constantes na plano estratégico geral da Polícia Federal. Tais indicadores medem os resultados perante a sociedade, as organizações e os indivíduos.
Já esta pesquisa se destina a identificação de um índice que represente os indicadores operacionais de produtividade, assim definidos como dados ou informações, preferencialmente numéricos, que representam um determinado fenômeno e que são utilizados para medir o alcance de metas e monitoramento de ações, sendo destinados aos gestores diretos dos projetos e ações, neste caso específico, voltados à criminalística da Polícia Federal. A produtividade, neste caso, refere-se à relação do produto da perícia (output) e o trabalho empregado para sua produção (input). Considera-se para este estudo como produto da perícia os laudos periciais, informações técnicas, pareceres e relatórios técnicos e como trabalho empregado a quantidade de peritos lotados e em efetivo exercício na unidade.
Diversas medidas já foram tentadas, algumas em caráter individual e outras pela iniciativa da própria Administração, no sentido de melhorar a forma de medição ou avaliação da produtividade. Dentre elas, pode-se destacar a definição de “hora técnica”, onde se buscou estabelecer o tempo, em horas, que o perito leva exclusivamente na realização do exame pericial e elaboração do laudo. Desta forma, a pesquisa também deverá considerar as tentativas como essa, realizadas de 2007 a 2010.
1.5.
Relevância do Estudo
Essa renovação dos cargos de chefia de forma abrupta veio também acompanhada de mudanças na forma de administrar a máquina pública. Essa onda de mudanças na gestão do órgão também afetou o INC, como unidade central de perícias que além de gerenciar as atividades de perícia em sua própria sede, também é responsável pela supervisão e avaliação das atividades das unidades descentralizadas.
A Polícia Federal conta hoje com cerca de 1.100 peritos criminais, distribuídos em 53 unidades de criminalística, que possuem de 24 graduações distintas e que produzem aproximadamente 50.000 laudos por ano, de mais de 200 tipos diferentes.
Assim, o estabelecimento de indicadores é condizente com as atribuições institucionais do Instituto e está alinhado com as macroestratégias da Polícia Federal, que, por sua vez, busca os indicadores com o objetivo de demonstrar eficiência operacional na aplicação de recursos e eficácia no atingimento de seus objetivos.
Um exemplo disso é sua inscrição no Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (Gespública), que foi instituído pelo Decreto nº 5.378/2005. O Gespública é o “resultado da evolução histórica de diversas iniciativas do Governo Federal para a promoção da gestão pública de excelência, visando a contribuir para a qualidade dos
serviços públicos prestados ao cidadão e para o aumento da competitividade do País”.
2.
REFERENCIAL TEÓRICO
Neste capítulo será abordado o referencial teórico, apresentando questões conceituais sobre planejamento estratégico e indicadores de desempenho e de produtividade. O planejamento estratégico é a base para definição de indicadores e metas com o objetivo de mensurar suas ações. Neste sentido, a conceituação de indicadores e sua classificação são apresentadas neste capítulo, assim como o estudo de referência em instituições similares ou laboratórios forenses. Considerando que os indicadores de produtividade medem a eficiência das organizações, torna-se relevante a apresentação dos conceitos e comparação entre os princípios de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade. Cabe ressaltar ainda a relação do princípio da eficiência e a administração pública, uma vez que no Brasil os institutos de perícias são organizações de governamentais, no âmbito federal e estadual.
2.1.
Gestão estratégica com foco em resultados
As organizações, de maneira geral, possuem de forma expressa ou não elementos de um planejamento estratégico tais como: missão, visão, objetivos, estratégias, controles, indicadores e projetos. Antes de entrar nos conceitos de indicadores é preciso discorrer sobre o planejamento estratégico ou gestão estratégica.
As organizações governamentais estão migrando ao longo do tempo do modelo organizacional burocrático para o modelo gerencial. Este modelo privilegia o controle com o foco em resultados efetivamente alcançados pelos órgãos e servidores, ao invés do controle sobre os padrões de conformidades das regras e normas (FREITAS, 2001, p. 58).
Neste sentido, o gerenciamento por resultados (performance management) tem si tornado uma ferramenta essencial nos componentes do planejamento estratégico. Esse processo de gerenciamento é resultante de métodos de mensuração de resultados e as práticas de planejamento estratégico nas organizações governamentais.
A gestão pública por resultados é viabilizada por diversos mecanismos
gerenciais, começando pelo planejamento estratégico das ações
governamentais – sejam elas organizadas em projetos ou programas;
ampliação da flexibilidade gerencial; desenvolvimento de indicadores
de desempenho; e, por fim, a avaliação de desempenho, que além de
medição de metas estabelecidas, fornece subsídios para
retroalimentação de informações para o desenvolvimento de futuras
metas gerenciais.
Segundo Freitas (2001, p. 59), os elementos básicos do planejamento estratégico são:
1. Missão; 2. Estratégias;
3. Objetivos estratégicos; 4. Metas;
5. Indicadores de desempenho; 6. Monitoramento; e
7. Ações corretivas.
A missão é a finalidade principal da organização. É a razão de sua existência. No caso das organizações públicas a missão deve satisfazer uma necessidade pública, sendo que não é incomum a existência de superposição ou duplicação de missões ou atividades em diferentes órgãos públicos, representando em aumento do gasto público, em detrimento dos princípios de eficácia e eficiência.
A estratégia é a forma pela qual a organização executa suas atividades focando nos objetivos comuns, bem como a maneira de tomar suas decisões e promover suas ações no sentido de alcançar sua visão de futuro.
Para Mitzberg (2006), a estratégia tem cinco definições. Como um plano no sentido de diretriz, uma ação conscientemente pretendida. Como um pretexto, assim compreendido como uma “manobra” específica para vencer uma disputa. Um padrão, como forma padronizada de agir ou de uma corrente de ações. Ainda como uma posição, no sentido de localização de uma organização em seu ambiente. Por fim, como uma perspectiva, quando, além da posição definida, é uma maneira de enxergar o mundo ou o que está ao seu redor.
Governo. Tais objetivos, para serem mensurados e avaliados, precisam permitir a definição de metas e indicadores de desempenho.
As metas e indicadores de desempenho são instrumentos de mensuração da
performance de empresas ou programas. Uma meta, em sentido comum, é um alvo a ser
atingido. Meta é um objetivo quantificável para atingir uma estratégia. As metas devem ser específicas, mensuráveis, desafiantes, alcançáveis, realísticas e com prazos definidos.
No “Programa Excelência Gerencial – Indicadores de Desempenho” do
Exército Brasileiro indicador é definido da seguinte forma:
O indicador é definido como um valor quantitativo realizado ao longo do tempo (uma função estatística) que permite obter informações sobre características, atributos e resultados de um produto ou serviço, sistema ou processo.
Após a definição das metas e indicadores alinhados à missão e à estratégia da organização, é preciso atuar no seu monitoramento a fim de avaliar se as medidas são compatíveis ao desejado. Com o monitoramento é possível identificar possíveis oportunidades de melhoria e atuar com ações corretivas. Para tanto, a função de controle e avaliação tem como papel o acompanhamento do desempenho do sistema, por meio de comparação entre o resultado alcançado e a meta prevista (OLIVEIRA, 1987, p. 209).
Além de medir e avaliar o desempenho e a efetividade das ações, a atividadde de controle tem como finalidade retroalimentar os gestores na tomada de decisão, de maneira que permita a corrigir o rumo e interferir no processo, para assegurar o atingimento dos objetivos da organização.
Ainda sobre a função de controle, Oliveira (1987, p. 210) escreve que:
O produto final do processo de controle é a informação. Portanto, o administrador deve procurar estabelecer um sistema de informações que permita constante e efetiva avaliação dos objetivos, desafios, estratégias e projetos.
O autor aponta que é preciso considerar alguns aspectos relacionados com as informações necessárias ao controle e avaliação:
a) Tipo das informações: são bastante variados, podendo abranger a
b) Frequência das informações: refere-se à periodicidade na obtenção ou
disponibilização das informações, tanto no nível estratégico, tático e operacional;
c) Qualidade das informações: trata-se da precisão e consistência das
informações, inclusive o seu conteúdo, forma e canais, sendo que a medida que aumenta o nível decisório a informação tende a ser de menor grau de detalhamento e maior consolidação.
d) Fontes de informações: são oriundas dos coordenadores ou gerentes de
desenvolvimento e dos usuários do sistema.
As medições, por sua vez, devem seguir alguns critérios e princípios, conforme Freitas (2001, p. 63):
1. Medir somente aquilo que é relevante;
2. Cobrir as diferentes dimensões dos resultados (eficácia, eficiência, efetividade, qualidade e produtividade);
3. Mensurar recursos e resultados;
4. Envolver os colaboradores no processo estruturação do sistema de mensuração;
5. Alinhar as medições com os objetivos estratégicos da organização. Com um sistema de medições adequado, é possível avaliar o planejamento estratégico permitindo que se possam identificar dificuldades e problemas que geram desvios da meta estabelecida, a fim de corrigi-los e evitar que ocorram novamente. Outra finalidade é a verificar se as estratégias e políticas estão gerando os resultados esperados. Para que isso ocorra, é necessário seguir algumas etapas.
A primeira é a definição de padrões de medida e avaliação, baseados nos objetivos, estratégias, políticas e projetos, assim como nas normas estabelecidas, os quais servirão de referência para comparação com os resultados a serem aferidos.
A segunda etapa refere-se às medidas de desempenho obtidas no sistema de medição, com base em critérios de quantidade, qualidade e tempo.
Tais resultados podem apresentar situações que vão desde os limites do esperado, um pouco fora do esperado ou muito fora, o que requererá uma ação mais enérgica do administrador.
Por fim, a ação de correção, que corresponde às providências adotadas para afastar os desvios relevantes detectados ou reforçar as ações positivas a fim de otimizar os resultados organizacionais.
2.2.
Indicadores de desempenho
Os sistemas de controle de uma organização para acompanhar e avaliar a implantação do planejamento estratégico são diversos (REZENDE, 2008, p. 122). O processo de avaliação deve ser cíclico e interativo, também denominado de sistema de controle organizacional. Desta forma, os resultados das ações organizacionais podem ser medidos por indicadores.
Esses indicadores são maneiras de se medir o desempenho de eventos, situações, atrasos, mudanças e avanços, avaliando possíveis variações nas metas estabelecidas. Outro objetivo seria o de resumir informações relevantes de um acontecimento específico ou de substituir medidas de comportamento de um sistema. Normalmente, são dados que permitem quantificar, qualificar ou mensurar alguma ação, auxiliando na sua interpretação e melhorando os resultados.
Os indicadores de desempenho também podem ser considerados como aqueles que medem o atingimento das metas e o monitoramento das ações e dos alvos estratégicos. Por outro lado, os indicadores de resultados medem a gestão em termos das consequências para a sociedade, empresa e para os indivíduos.
O Plano Plurianual 2012-2015 do Governo Federal define indicador como
“um instrumento que permite identificar e aferir aspectos relacionados a um Programa Temático. Apurado periodicamente auxilia o monitoramento da evolução de uma determinada realidade, gerando subsídios para a avaliação”.
Os indicadores são características mensuráveis de processos, produtos ou serviços, utilizadas pela organização para acompanhar, avaliar e melhorar o seu desempenho, mas para isso, necessitam da definição do que medir e o padrão de referência de comparação.
assunto, quanto aferir e acompanhar os resultados das decisões tomadas pela organização.
Juran (1992) entende que para medir é preciso “dizer em números”.
A Fundação Prêmio Nacional da Qualidade define indicador como “uma relação matemática que mede, numericamente, atributos de um processo ou de seus resultados, com o objetivo de comparar esta medida com metas numéricas, pré-estabelecidas”. Indicador “é um parâmetro ou valor calculado, fundamentado no conhecimento do modelo conceitual da dinâmica e funções de um fenômeno natural e/ou de construção e regulamento de comportamentos antrópicos” (GARCIA, 2008, p. 35). Apresenta ainda a situação do fenômeno e suas possíveis tendências, levando em consideração as ações que influem na dinâmica e no fenômeno estudado.
Para a escolha dos indicadores é fundamental o conhecimento do que se quer medir, das informações que se quer produzir e dos conhecimentos que se quer compartilhar. Os sistemas de indicadores podem tanto serem manuais como informatizados, todavia, ambos devem armazenar dados e fornecerem informações válidas, confiáveis, personalizadas e oportunas para que os controles de planejamento sejam produzidos.
Segundo Gassenferth (2007, p. 168) é preciso desenvolver um “painel de
controle” baseado nos indicadores disponíveis:
Para que a missão de qualquer organização seja levada a cabo, uma série de indicadores de desempenho ou key performance indicators devem ser definidos, avaliados e sua análise fornecida à alta gerência e às diretorias de cada área funcional, visando criar um painel de controle que ajude nas tomadas de decisão e na dirigibilidade da empresa.
Entretanto, de acordo com o Gassenferth (2007, p. 166) apud Sink & Tuttle (1989) há riscos na implantação de um sistema de mensuração quando:
Considera a mensuração uma ameaça;
As medidas são pautadas unicamente em precisão;
Enfoca um único indicador dando ênfase apenas na produtividade; Encara os aspectos qualitativos como uma subjetividade não
confiável;
Nesse sentido é preciso quebrar tais paradigmas a fim de desenvolver um sistema eficaz de indicadores, que possibilite uma visão sistêmica da organização.
Kaplan e Norton (1997) iniciam o capítulo I - Medidas e Gerenciamento na
Era da Informação com um diálogo imaginário entre o leitor e um piloto de uma aeronave.
No diálogo o leitor fala ao piloto que não imaginava que ele pilotasse o avião com apenas um único instrumento e pergunta o que ele mede. O piloto responde que controlava a velocidade do ar. O leitor continua a conversa, perguntando se não seria mais fácil e seguro se ele tivesse à sua disposição outros instrumentos, como altímetro, medidor de combustível. O piloto então responde que tais instrumentos eram importantes, mas não conseguiria se concentrar em tantas coisas ao mesmo tempo.
Por meio desse diálogo criado, os autores acreditam que ninguém voaria com tal piloto, pois, embora dominasse muito bem o único instrumento disponível, a aeronave poderia se chocar com uma montanha ou poderia acabar sem combustível em pleno voo. Essa analogia demonstra como deve ser a percepção das organizações com seus instrumentos de controles. Os gestores públicos precisam de indicadores sobre vários aspectos do ambiente e desempenho organizacional, senão não teriam como sustentar a caminhada para a excelência do órgão que dirige.
Nesse contexto, foi desenvolvido o Balanced Scorecard (BSC) que faz a medição do desempenho organizacional sob quatro perspectivas: financeira, dos clientes, dos processos internos e do aprendizado e crescimento. O BSC torna possível que empresas monitorem o desempenho financeiro, monitorando, ao mesmo tempo, o progresso na capacitação e na aquisição dos ativos intangíveis para o crescimento futuro. Esses ativos intangíveis fazem com que a organização:
desenvolva relacionamentos que mantenham a fidelidade do cliente, por meio do atendimento com eficácia e eficiência;
lance produtos e serviços inovadores;
produza bens e serviços customizados de alta qualidade em prazos mais curtos;
utilize as habilidades e motivação dos funcionários para a melhoria contínua dos processos, qualidade e os tempos de resposta;
“O que não é medido não é gerenciado” (KAPLAN & NORTON, 1997, p.
21). Assim, o sistema de indicadores tende a influenciar fortemente na conduta das pessoas dentro e fora da organização. O fato é que muitas empresas se concentram apenas nos indicadores financeiros, esquecendo-se que o desempenho de uma organização depende também da ótica dos clientes, processos internos e sistemas.
O BSC foi desenvolvido para empresas privadas e suas quatro perspectivas, embora tenham se mostrado eficientes em muitas empresas não devem ser consideradas como uma camisa de força. Para as organizações públicas, por exemplo, devem-se fazer ajustes considerando suas peculiaridades.
Nessa linha, alguns autores citam outros fatores como pilares para o sistema de gestão estratégica: a inovação, o conhecimento, o empreendedorismo e a probidade. Segundo estes, os citados pilares vinculam as estratégias de produtividade à sua perenidade e ao seu crescimento sustentável.
O próprio Tribunal de Contas da União (2000) entende que um indicador de desempenho pode ser utilizado para demonstrar como está se desenvolvendo uma organização em relação a vários aspectos. Principalmente quanto à economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.
Para o setor público, outros aspectos podem ser considerados tais como: a equidade, a sustentabilidade, a contextualização e a satisfação.
Cabe esclarecer que independente da perspectiva, os indicadores devem obedecer aos requisitos de disponibilidade, simplicidade, baixo custo de obtenção, adaptabilidade, estabilidade, rastreabilidade e representatividade.
2.3.
Classificação de Indicadores
Os indicadores ajudam na compreensão de uma ideia complexa. Eles são úteis para observar, descrever e avaliar situações atuais, formular situações desejadas ou comparar uma situação atual com uma desejada para o futuro. Os indicadores podem ser descritivos ou numéricos; podem ser quantitativos ou qualitativos e podem (ou não) ser aplicáveis a distintas dimensões temporais e espaciais.
adjetivos, visando ao detalhamento do estado atual ou de uma determinada característica”. Os indicadores numéricos são apresentados como uma variável em forma de números, podendo ser um número absoluto ou uma relação entre dois eventos.
Os indicadores quantitativos são expressos de maneira quantificável, como o uso de número de atendimentos, percentuais, volume de recursos etc. Já os indicadores qualitativos são os que têm a capacidade de expressar variáveis ou dimensões que não podem ser apresentados apenas por números, como iniciativa, valores e atitudes, capacidade de comunicação, gerência, etc.
Há diversos tipos de indicadores que cujos termos variam de acordo com sua finalidade. Abaixo estão relacionados alguns dos mais comuns:
• Indicadores de Eficiência;
• Indicadores de Eficácia;
• Indicadores de Capacidade;
• Indicadores de Produtividade;
• Indicadores de Qualidade;
• Indicadores de Lucratividade;
• Indicadores de Rentabilidade;
• Indicadores de Competitividade;
• Indicadores de Efetividade;
• Indicadores de Valor.
2.4.
Indicadores de produtividade
Os Indicadores de produtividade são “aqueles que medem o desempenho dos diferentes processos da empresa, o esforço em fazer coisas. Relacionam-se ao modo pela qual são utilizados os recursos disponíveis”. (SEBRAE, 1995).
Toledo e Oprime (1996) consideram os indicadores de produtividade como a relação entre os resultados (outputs) e os recursos utilizados (inputs). Eles medem o esforço empregado para produzir algo. Tais indicadores necessitam de coleta e análise de dados periódicos e de forma simples e direta. Os resultados obtidos devem ser difundidos dentro da organização e acompanhados por todos, tanto no âmbito gerencial quanto no operacional.
[...] os indicadores de eficiência são ligados aos indicadores de produtividade do processo. Trata-se da utilização dos recursos para a geração de produtos e serviços. Esses indicadores são muito importantes, uma vez que permitem uma avaliação precisa do esforço empregado para gerar os resultados. Além disso, devem andar lado a lado com os indicadores de qualidade, para que ocorra o equilíbrio necessário ao desempenho global da organização.
Para quantificação da produtividade, é preciso comparar o que foi realizado com o que foi utilizado em termos de recursos. O resultado apontará o quanto foi consumido ou utilizado para cada unidade produzida. A relação entre o resultado apurado na medição de um indicador de produtividade pelo índice estabelecido como padrão do processo (meta) é chamado de Eficiência do Processo.
Toledo e Oprime (1996) classificam, ainda, os indicadores de produtividade em duas categorias: produtividade técnica e produtividade econômica. “Produtividade técnica é a medida de desempenho dos processos da empresa, e produtividade econômica é a medida
global da organização”.
No caso específico da produtividade de laudos, pode-se considerar a relação entre o número de laudos produzidos por uma unidade de criminalística e o número de peritos utilizados para elaboração desses laudos.
2.5.
Indicadores de desempenho de laboratórios
No Brasil não há muitos artigos versando sobre indicadores específicos para laboratórios forenses ou mesmo para institutos de criminalística. Os laboratórios forenses2 brasileiros são, em quase sua totalidade, estatais e alguns não contam sequer com sistemas informatizados que permitam apresentar dados consistentes a fim de gerar indicadores adequados à avaliação de suas atividades.
Neste sentido, se buscou literatura em outros países, especialmente, literatura americana. A intenção de analisar tais artigos é verificar quais os indicadores utilizados nos Estados Unidos e em outros países, sua adequabilidade e o contexto no qual são utilizados.
Nessa linha, Houck (2009, p. 86) esclarece sobre os dois principais projetos sobre a administração de laboratórios forenses. O primeiro denominado QUADRUPOL, publicado em 2003 pela European Network of Forensic Science Institutes, conduzido especialmente pela Suécia (National Bureau of Investigation Crime Laboratory), Holanda (Netherlands Forensic Institute), Polônia (Institute of Forensic Research) e Finlândia (National Bureau of Investigation Crime Laboratory).
O projeto QUADRUPOL visava analisar o desempenho dos quatro laboratórios participantes. Esta análise abrangia as atividades de tratamento de casos, ou seja, investigações realizadas em conexão com crimes, mas também atividades meio (de suporte) dos laboratórios, tais como: pesquisa e desenvolvimento, formação e capacitação, serviços de apoio, exames de cena crime, a participação em cooperação internacional, atividades de gestão da qualidade, entre outra.
Segundo Himberg (2002, p. 187), a busca por maior eficiência e eficácia na criminalística não é uma questão científica ou judicial, mas sim uma questão de gestão e de grande interesse estratégico para sociedade. Uma análise cuidadosa de vários laboratórios forenses irá mostrar suas diferenças, e uma análise dessas diferenças poderá permitir que os laboratórios forenses aprendam uns com os outros e fornecer uma plataforma para a contínua produção de dados de comparação, um modelo de benchmarking para os laboratórios de criminalística, portanto, uma ferramenta para melhorias na área.
2 Para efeito deste estudo são considerados laboratórios forenses os órgãos de polícia
O segundo, chamado de FORESIGHT Project, foi patrocinado pela West
Virginia University nos Estados Unidos, e teve início a partir de 2006, por meio de benchmarking do projeto europeu, propondo um estudo similar nos laboratórios forenses
americanos. Tal projeto visava a melhoria de performance dos laboratórios forenses de maneira que pudessem reconhecer, entender e integrar as boas práticas na organização.
Sobre o FORESIGHT Project, Houck (2009, p. 86) acrescenta e detalha:
The FORESIGHT Project create the standard methods to collect management data, and these provide the basis for broad, yet deep, comparisons between forensic laboratories using robust measures. The FORESIGHT Project is a business-guided self-evaluation of forensic science laboratories across North America. The project involved standardizing definitions for metrics to evaluate work processes, and linking financial information to work tasks, and functions. Laboratory managers can use these functions to assess resource allocations, efficiencies, and value of services – the mission is to measure, preserve what works, and change what does not.
O projeto FORESIGHT estabelece, em resumo, metas para melhoria da eficiência na qual a ciência forense deveria oferecer para o sistema de justiça criminal através de uma perspectiva empresarial, mas sempre mantendo o mesmo nível de qualidade. Para esse fim, buscou implantar o ciclo PDCA (plan-do-check-act), bem como colabora para identificar e compartilhar as boas práticas através de encontros periódicos, nos quais são discutidos os processos, as inovações e as soluções de problemas.
Speaker (2009, p. 32) afirma que, assim como qualquer organização privada, os laboratórios forenses enfrentam problemas econômicos tradicionais: como alocar recursos limitados com a crescente demanda por serviços, mantendo padrões de alta qualidade. O referido autor apresenta ainda questões que afligem os dirigentes de laboratório:
Os recursos estão alocados de forma adequada? O desempenho do laboratório é eficiente?
Existem práticas alternativas que poderiam resultar na melhoria de serviços para alta qualidade?
Há proteção suficiente no ambiente para garantir a qualidade da análise? Há investimentos adequados para equipamentos, capacitação e
Um dos aspectos observados no estudo está relacionado ao tamanho do laboratório, ou seja, como comparar o desempenho de laboratórios de cidades pequenas com laboratórios de grandes metrópoles. Speaker (2009, p. 33) questiona: “How do you compare the performance of two organizations with similar missions, but unequal size?”
Para Brown (2009, p. 192) é preciso considerar que o processo das ciências forenses é complexo. Os laboratórios forenses encontram muitas vezes zonas desordenadas, situações desconhecidas, outras com variáveis não controladas. Não há dois crimes idênticos, pois são diferentes pessoas, cenas, exposições, e uma grande variedade de vestígios a serem analisados. As análises forenses (exames periciais) diferem neste aspecto de exames de laboratórios de análises clínicas, por exemplo, onde há nestes uma situação controlada e rotinas analíticas predeterminadas, com resultados estabelecidos dentro de faixas conhecidas já testadas e validadas.
Ainda no sentido de medir o desempenho em laboratórios forenses, Speaker (2010, p. 200) sugere usar métricas externas como uma forma de benchmarking a fim de permitir a comparação entre laboratórios com missões similares. Por outro lado, com métricas internas, o orçamento permite o monitoramento, controle e avaliação do desempenho atual e das expectativas. Desta forma, descrevendo e afinando as métricas através de vínculos com a missão e o plano estratégico aumenta a comunicação com os stakeholders da organização tanto interna como externamente.
Considerando que, apesar de os laboratórios terem missões semelhantes, podem existir diferenças em relação às populações, cobertura geográfica, jurisdições, peculiaridades regionais, infraestrutura e instalações, que dificultam a comparação direta da produtividade entre eles. Assim, para obter métricas significativas entre laboratórios, é possível criar relações ou taxas entre as medidas ou dados disponíveis (SPEAKER, 2009). Essas taxas fornecem medidas relativas tornando mais fácil as comparações entre diferentes organizações ou seu desempenho ao longo do tempo, possibilitando um progresso gerencial. Há uma série interminável de métricas potenciais que podem ser concebidas a partir dos diversos dados disponíveis. O estudo apresenta uma lista de taxas não exaustiva, dividida em cinco categorias: eficiência, gerenciamento de risco, processo analítico, condições de mercado e retorno de investimento. Alguns exemplos dessas taxas para medidas de eficiência são apresentados abaixo:
Amostras processadas/ empregados; Testes concluídos/empregados; Laudos emitidos/empregados;
Casos processados/área (metros quadrados); Itens processados/área (metros quadrados); Amostras processadas/área (metros quadrados); Testes realizados/área (metros quadrados);
Cada uma dessas taxas foi criada para ser obtidas facilmente por meio dos sistemas de informação e devem ser calculadas periodicamente (anualmente, mensalmente ou diariamente).
O mesmo pode ser feito para as demais categorias, estabelecendo assim um conjunto de indicadores que poderia avaliar o desempenho de laboratórios e compará-los. Assim, tanto o Projeto QUADRUPOL quanto o FORESIGHT estabeleceram relações métricas (taxas) agrupadas por categorias no sentido de padronizarem seus indicadores e assim poderem realizar comparações em os diversos laboratórios forenses nos seus respectivos âmbitos.
2.6.
Economicidade, eficiência, eficácia e efetividade
Os órgãos públicos federais são fiscalizados e auditados pelo Tribunal de Contas da União - TCU, conforme prevê a Constituição Federal. Em sua auditoria operacional, os auditores visam examinar as atividades desses órgãos com o objetivo de avaliar as dimensões de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade dos programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública (TCU, 2010. p. 11).
Economicidade
O Tribunal de Consta da União define o princípio da economicidade como
“a minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade (ISSAI 3000/1.5, 2004)”. Em outras palavras, é a capacidade da organização administrar de forma adequada a otimizar os recursos financeiros disponíveis em seu orçamento.
conformidade, são examinados também a legalidade de procedimentos de licitação, fidedignidade de documentos, atuação dos controles internos, etc.
Eficácia
A eficácia refere-se ao grau de alcance das metas estabelecidas, também denominada eficácia das realizações. No latim o termo eficácia (efficacia) significa qualidade ou propriedade de conseguir o resultado esperado, de dar um bom resultado.
A eficácia para Oliveira (1987, p. 211) “é a contribuição dos resultados obtidos para o alcance dos objetivos globais da empresa”.
Uma organização é eficaz quando ela realiza aquilo que dever ser feito, atinge suas metas e executa o que foi previsto. A eficácia de um Instituto de Criminalística poderia ser medida pelo atingimento de uma meta de produção de laudos em um ano.
Para o TCU (2000), o conceito de eficácia está relacionado à capacidade para cumprir os objetivos imediatos, convertidos em metas, em outras palavras, é a capacidade de disponibilizar bens e serviços de acordo com os planos de ação. Para análise da eficácia é preciso verificar os critérios adotados para cálculo das metas, uma vez que uma falha em sua definição pode levar a conclusões inadequadas do programa/serviço avaliado. A eficácia pode ser assim representada:
Quadro 1 – Fórmula da eficácia3.
3 Fórmula de eficácia, segundo o Manual de Auditoria de Natureza Operacional do TCU,
pag. 108 (Portaria nº 144, de 10 de julho de 2000). Ec= Mr . Tp
Mp . Tr
Onde:
Ec Eficácia; Mr Meta realizada;
Tr Tempo utilizado para obter Mr; Mp Meta programada;
Tp Tempo utilizado para obter Mp; Conclusões:
Se Ec > 1, eficácia superior à prevista; Se Ec = 1, eficaz;
Eficiência
Também segundo o TCU (2010, p. 12), a eficiência pode ser definida com a relação entre os bens e serviços, considerados como produtos, e os custos relativos à sua produção, em um determinado período e mantidos os mesmos padrões de qualidade. A eficiência é o esforço do processo de transformação dos insumos em produtos.
O termo “eficiência” vem do latim efficientia que significa ação, força,
virtude de produzir um efeito.
A eficiência “se refere à otimização dos recursos utilizados para a obtenção dos resultados” (OLIVEIRA, 1987, p. 211).
A eficiência, desta forma, é resultante de um processo da busca pela redução do uso de recursos para se gerar os produtos. É fazer o que deve ser feito da melhor maneira possível ao menor custo. Na análise da eficiência é preciso buscar a melhor relação entre a qualidade do serviço prestado e a qualidade do gasto.
Garcia (apud CHIAVENATO, 2000, p. 67) descreve o seguinte conceito de eficiência:
Quadro 2 - Fórmula da eficiência4.
Uma organização é eficiente quando além de realizar aquilo que foi proposto, o faz com menor custo. Utilizando o mesmo exemplo anterior, a eficiência de um Instituto de Criminalística poderia ser medida pelo atingimento de uma meta de produção de laudos em um ano, com um custo menor.
Efetividade
A efetividade é um indicador de resultado final. No caso de órgãos públicos, é um resultado para sociedade ou em seu meio.
A palavra efetividade também pode significar a característica ou evidência de algo que se apresenta com efeito verdadeiro, positivo, seguro, firme, confiável.
Para Oliveira (1987, p. 211) a efetividade é a “relação entre os resultados
alcançados e os objetivos propostos ao longo do tempo”.
O TCU (2010, p. 12) entende a efetividade da seguinte maneira:
A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e longo prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em termos de efeitos sobre a população alvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalísticos da intervenção.
Desta forma, a efetividade de uma ação ou política pública vai muito além de atendimento de objetivos imediatos e de metas de produtividade, por exemplo. Há uma
4 Fórmula de eficácia, segundo o Manual de Auditoria de Natureza Operacional do TCU,
pag. 109 (Portaria nº 144, de 10 de julho de 2000). Ef= Ec . Cp
Cr
Onde:
Ef Eficiência; Ec Eficácia; Cr Custo real;
Cp Custo programada; Conclusões:
Se Ef > 1, eficiência superior à prevista; Se Ef = 1, eficiente;
pretensão de medir se os resultados de fato foram alcançados após as ações realizadas, por meio de transformação ou mudança da realidade. A avaliação de impacto tem como objetivo estabelecer a relação de causalidade entre as variáveis da política pública e os efeitos observados.
A título de exemplo, a efetividade pode ser considerada que os laudos produzidos pelo Instituto de Criminalística foram considerados pelos juízes que julgaram os casos, como imprescindíveis para emissão da sentença.
O Exército Brasileiro, por intermédio do Programa Excelência Gerencial – Indicadores de Desempenho, apresenta as seguintes definições para os termos estudados:
[...] a eficiência mensura a produtividade, assim, é a medida entre os recursos utilizados em comparação aos resultados dos processos; a eficácia é proporção entre a qualidade, focando a satisfação dos usuários e as características do serviço/produto e a efetividade mede a impressão focando nos resultados da prestação dos serviços/produtos. É fazer a coisa certa da maneira correta.
Concluindo, os conceitos acima descritos fazem parte de um conjunto de macro indicadores provenientes da mensuração de eventos ou ações com critérios pré-definidos, com o objetivo de demonstrar o resultado, para direcionar a tomada de decisão de gestores e políticos em ações pertinentes para se monitorar o desempenho na busca da melhoria do serviço prestado na busca da excelência.
Para a avaliação da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, devem ser considerados ainda alguns aspectos que dificultam sua análise:
Insuficiência e lentidão nas informações; Confiabilidade das informações;
O PPA 2012-2015 estabelece uma relação das dimensões estratégica, tática e operacional com os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade de acordo com diagrama abaixo:
Figura 1 - Dimensões do PPA 2012–2015.
Fonte: Orientações para a Elaboração do Plano Plurianual 2012–2015.
2.7.
Administração Pública e o Princípio da Eficiência
Administração Pública
Tendo em vista que a presente pesquisa é inerente a uma atividade pública, faz-se necessário apresentar alguns conceitos relativos à Administração Pública. A expressão
“Administração Pública” refere-se à atuação do Estado como administrador de recursos
públicos. A Administração Pública de Governo tanto pode ser entendida como um conjunto de órgãos instituídos para atingir os objetivos estratégicos do Governo, como um grupo das atividades essenciais à prestação dos serviços públicos. Outro conceito aplicado a Administração Pública “é a expressão política de iniciativa de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica existente” (GARCIA, 2008, p. 24).
No meio empresarial, a administração tem como grande objetivo a maximização da riqueza. Enquanto que a Administração Pública visa, prioritariamente, atender ao bem comum. Diferentemente das empresas privadas, os órgãos púbicos não visam lucro, mas sim, ao resultado efetivo na prestação dos serviços à população, em prol do
Visão Estratégica e macro-desafios
Ações orçamentárias e outras fontes
Programas temáticos
Iniciativas
Programas de gestão, manutenção
e serviços do Estado
Objetivos
Dim
en
são
E
str
atég
ica
Dim
en
são
T
ática
Dim
en
são
Op
er
atio
n
al
Ef
etivid
ad
e
Ef
icácia
Ef
iciên
interesse público. Desta forma, é devido à sociedade, como destinatária final dos serviços públicos, um atendimento de qualidade, uma vez que parte dela os recursos utilizados pelo Estado na consecução de seus fins.
A Lei Federal n⁰ 9.784/99 define órgão (público) como sendo “a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração
indireta”. Enquanto os órgãos públicos são pessoas jurídicas, os Agentes Públicos são todas as
pessoas físicas, com a incumbência, definitiva ou temporária, de exercer alguma função ou atividade estatal.
O Princípio da Eficiência
O Princípio da Eficiência, estabelecido na Constituição Federal, Artigo 37, é um instrumento imprescindível para melhoria da qualidade dos serviços e produtos provenientes do Estado. Em primeiro lugar, exige que do agente público o melhor desempenho possível no uso de suas atribuições, a fim de se alcançar melhores resultados; em segundo lugar, no sentido de fazer com que a Administração Pública possa se organizar, estruturar e disciplinar, com a finalidade de se obter um serviço público de qualidade para a sociedade.
É preciso destacar que o Princípio da Eficiência não suprime ou se sobressai aos demais princípios constitucionais5 relativos à Administração Pública. Neste sentido, não se pode na busca de melhor eficiência, por exemplo, ferir o princípio da legalidade, sob pena de trazer sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito.
A eficiência na Administração Pública leva ao aumento na produtividade e satisfação do usuário, assim como à redução de custos e agilidade nas decisões. A implantação de procedimentos de melhoria contínua, com o uso de técnicas da qualidade inerentes a atividade pública, pode melhorar a resolução de dos problemas, reduzir sua reincidência e mudar a forma como são enfrentados, produzindo, efetivamente, melhores resultados.
Por meio de ações de melhoria contínua, os recursos que antes eram subutilizados ou desperdiçados se transformam em aumento de competitividade e benefícios para a população.
5 Constituição Federal. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Um programa de melhoria contínua requer o envolvimento e o comprometido de todos os membros da organização, visto que, em sua grande parte, é de caráter comportamental e cultural. Assim, é necessário que todos estejam cientes, capacitados e envolvidos de acordo com suas atribuições institucionais. Havendo sucesso na sua implementação, os resultados positivos surgem de forma rápida, contribuindo para a eficiência na prestação do serviço de excelência. Cabe ressaltar que é necessária atenção na manutenção do nível de motivação comportamental dos agentes públicos envolvidos, pois o objetivo é a excelência da prestação do serviço (GARCIA, 2008).
GesPública
Nessa mesma linha, o Governo Federal instituiu por meio do Decreto n⁰ 5.378, de 23 de fevereiro de 2005, o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública. Este programa é fruto da evolução de diversas iniciativas governamentais para se atingir uma gestão pública de excelência, e consequentemente, contribuir para o aumento na qualidade dos serviços públicos ao cidadão.
O GesPública caracteriza-se por ser orientado para o cidadão, baseado nos princípios constitucionais de impessoalidade, legalidade, moralidade, publicidade e eficiência, de ser contemporâneo e de estar alinhado ao estado da arte em gestão, de ser voltado para resultados para a sociedade na melhoria da qualidade de vida e na geração do bem comum, e por fim, de ser federativo.
De forma complementar ao programa, o Governo institui também o Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) com um referencial para as instituições públicas interessadas na melhoria da gestão. A adesão ao programa é voluntária, mas é desejada e estimulada no sentido de, progressivamente, os órgãos possam participar e melhorar sua gestão.
Cabe aqui o destaque da disponibilização de instrumentos capazes de mensurar o nível de eficiência de um determinado órgão público no que concerne à qualidade dos serviços prestados, por meio de indicadores apropriados para tal finalidade.
Assim, seguindo as diretrizes do Governo Federal por meio do Gespública, as instituições públicas participantes do programa necessitam de ajustes e melhorias no âmbito de sua gestão, dentre eles a implantação de indicadores de desempenho capazes de medir o grau de eficiência de suas atividades (produtos e serviços), estabelecendo uma forma de quantificar e avaliar o crescimento e melhoria de sua qualidade.
Desta forma, a Polícia Federal por meio de suas unidades, incluindo o INC/DITEC, aderiu ao Programa, demonstrando o alinhamento com as diretrizes do Governo Federal para a gestão pública, voltadas essencialmente para melhoria de seus serviços à sociedade, em especial, à satisfação do cidadão.
3.
A CRIMINALÍSTICA DA POLÍCIA FEDERAL
3.1.
A Instituição
A Polícia Federal, ao longo do processo histórico e da evolução política e social do País, adquiriu características próprias e exclusivas da estrutura de Governo que lhe conferiram personalidade e identidade.
A Constituição Federal dispõe sobre as atribuições da Polícia Federal no capítulo Da Segurança Pública, Art. 144:
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:
I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
Figura 2 - Organograma resumido da Polícia Federal.
Fonte: Portaria nº 3.961, de 24 de novembro de 2009.
No ano de 2008, a Polícia Federal concluiu a elaboração do seu Planejamento Estratégico para 2022, ano do bicentenário da independência do país, onde foi definida sua missão e, posteriormente, foi revisada e publicada no Mapa Estratégico6 em
2010: “Exercer as atribuições de polícia judiciária e administrativa da União, a fim de
contribuir na manutenção da lei e da ordem, preservando o Estado Democrático de Direito.” Entretanto, o referido planejamento não chegou a estabelecer detalhes sobre a atividade de Criminalística, ficando para cada unidade a elaboração de seus próprios planejamentos.
Neste contexto, o Instituto Nacional de Criminalística da Polícia Federal, juntamente com a Diretoria Técnico-científica, implantou o Sistema de Gestão Estratégica (SGE) com o objetivo de alinhar a DITEC à estratégia da Polícia Federal. Além deste objetivo
o SGE visa também o “aprimoramento constante das áreas da organização, com a qualidade
dos serviços, com produtividade e eficácia operacional. Trata ainda da avaliação de
desempenho da DITEC” (BARROS, 2011).
Quando à utilização de indicadores no âmbito DITEC e INC, Barros (2011, pag 33) destaca:
6 Portaria nº 1.735/2010 – DG/DPF.
Direção-Geral
Diretoria de Inteligência
Diretoria Executiva
Diretoria de Crime Organizado
Diretoria Técnico-Científica
Diretoria de Pessoal
Diretoria de Logística
Corregedoria Geral
Instituto Nacional de Criminalística
Superintendên-cias Regionais
Setores Técnico-Científicos
Delegacias
