Formulação e implementação de políticas voltadas para a geração de empregos: a experiencia do Projeto Especial Cidades de Porte Médio em Natal

FUNDAÇÃO GETOLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADHINISTRAÇÃO POBLICA CURSO DE MESTRADO EM ADHINISTRAÇÃO POBLICA

MARIA DAS GRAÇAS DE MENEZES VENÂNCIO PAIVA

FORHULAÇÃOE H1PLEHENTAÇÃO DE POLíTICAS VOL TADAS P~RA A GERAÇÃO DE EHPREGOS: A EXPERI tNCIA DO PROJETO ESPECIllli CIDADES DE PORTE

M1::DIO EM NATAL

..

..

,

,

,

lO

FUNDAÇÃO GETOLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO POBLICA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO POBLICA

FORMULAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE POLtTICAS VOL TADAS PARA A GERAÇÃO DE EMPREGOS: A EXPERI ~NCIA DO PROJETO ESPECIAL CIDADES DE PORTE

~DIO EM NATAL

MONOGRAFIA DE MESTRADO APRESENTADA POR MARIA DAS GRAÇAS DE MENEZES VENÂNCIO PAIVA

APROVADA EM 14/11/85 PELA COMISSÃO JULGADORA:

198606 693 T/EBAP P149f

11111 111111111111111111111111 1000047942

JOS~R ,l~STANHAR

Mestr'e em jdn\inistração Pública (MPA)

glt(;:;Ú~7V--Ç

,

CLEULER DE BARROS LOYOLA'"" I " _ _

,

,

,

Aos· meus pais José Venâncio Neto e Santa Menezes Venâncio pela orienta-ção dada ao longo da vida

A Professora Anna !1aria Campos da Es cola Brasileira de Administração Pú-blica da Fundação Getúlio Vargas, m.:!: nha Diretora de Estudo, cuja dedica-çao e orientação foram fundamentais a realização deste trabalho

CONTEODO E ESTRUTURA

pAG.

AGRADECH1ENTOS INTRODUÇÃO CAP!TULOS

14

I • O PROBLEHA ₁₇

1.1 .. Formulação da situação-probleMa 17

1.2. Justificativa 18

1.3. Objetivos 19

.1.3.1. Objetivo Geral 19

1.3.2. O~jetivos Específicos 20

1.4.

Concepcão do Proarama Cidades de Porte

_-

_{~ -'}

M~dio 21

1.5. A expériência do Projeto Especial Cida

des de Porte M~dio em Nat~l 25

1.5.1. Caracteristicas deMográficas e

sócio-econômicas de Natal 25

1.5.2. Caracte!ização do setor informal

de Natal 29

1.5.3. O Projeto Cidades de Porte !-1édio

- Natal 33

II

,

,

,

PÂG.

- REFERENCIAL TECRICO 41

2.1. Considerações Preliminares 41

2.2. Abordagens sobre Mercado de Trabalho 46

2.2.1. Abordagens sociológicas 48

2.2.2.

2.2.3.

2.2.1.1. Formas de organização

das atividades de prod~

çao 48

2.2.1.2. Trabalhadores por conta

própria 51

2.2.1.3. Enfoque da

marainalida-de corno marainalida-decorrente do

tipo de inserção no ~er -cado produtivo dos

trabalhadores nao capita

-listas 55

Abordagens Antropológicas 57

l-\.bordagens Econômicas 61

2.2.3.1. Subemprego 62

2.2.3.2. A Pobreza"Urbana 67

2.2.3.3. Mercado Informal 70

2.2.3.4. Revisão de alguns

estu-dos empíricos sobre Po

breza Urbana e Mercado

pAG.

111 - METODOLOGIA ₉₃

3.1. Universo e AMostra 93

3.2. Modalidades de Pesquisa 100

3.3. Elenco de Variáveis 100

3.4. Técnica de Coleta de Dados 104

3.5. Tratamento e Análise de Dados 105

3.5.1. Análise da Eficácia 105

3.5.1.1. Empregos Gerados 106

3.5.1.2. Renda 106

3.5~2. Análise da Efetividade 109

3.5.3. Caracterização Sócio-Econô~ica

dos Grupos-Alvo Beneficiados 110

IV APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS 118

4.1. PROMICRO

-

Jl,ssistência técnica e

geren-cial a pequenas e médias empresas 118

4.1.1. Identificação do problema 119

4.1.2. Objetivos 120

4.1.3. Estratégia 120

4.1.4. Entidades participantes 121

4.1.5. Clientela Beneficiada 121

4.1.6. Análise da eficácia 122

4.l.6.l. Objetivo criação de

empregos 122

4.1.6.2. Objetivo elevação de

renda 124

,

pAG.

4.1.7. Análise da e~etividade 126

4.1.8. Identificação dos hiatos 128

4.2. PROARTE - Desenvolvimento do artesanato 132

4.2.1. Identificação do problema 132

4.2.2. Objetivos 135

4.2.3. Estratégias, 136

4.2.4. Entidades participantes 136

4.2.5. Clientela beneficiada 137

4~2.6. Análise da eficácia 138

4.2.6.1. Objetivo criação de

e~-prego 138

4.2.6.2. Objetivo elevação da

renda 138

4.2.7. Análise da efetividade 140

4.2.8. Identificação dos hiatos 142

4.3. ABASTECPllil\J""TO 148

4.3.1. Rede SO!'.mR 148

4.3.1.1. Identificação

do

problema 148

4.3.1.2. Obj~tivos 150

4.3.1.3. Entidades participantes 150

4.3.1.4. Sistemática de operacio

na'lização 150

4~3.1.5. Análise da eficácia 151

,

pAG.

4.3.1.5.1~ Objetivo cri~

-çao de

Empre-gos 152

4.3.1.5.2. Objetivo renda 153

4.3.1.6. Anilise rle efetividade 154

4.3.1.7. Identificação dos hiatos 155

4.3.2. Feiras 155

4.3.2.1. Identificação do problema 155

4.3.2.2. Objetivos 157

4.3.2.3. Estratégia 157

4.3.2.4. Entidades participantes 159

4.3.2.5. Problemas na

imp1ementa-çao 159

4.3.2.6. Clientela beneficiada 161

4.3.2.7. Anilise de eficicia 162

4.3.2.7.1. Objetivo em

-prego 162

4.3.2.7.2. Objetivo renda 162

4.3~2.8. An&lise de efetividade 163

4.3.2.9. Identificação dos hiatos 16~

4.4. Síntese dos resultados quanto

ã

eficicia e efetividade

4.5. síntese dos hiatos apontados pelos técni -cos

4.6. Caracterização sócio-econômica dos grupos-alvos

166

165

PÂG.

4.'.1_

~~ 170

4.6.2. p~ 175

4. t6i _ 3. ~JI!'tENTO 181

4.6.3 .. 1 .. ~e sm1AR 181 4 .. 6.3~2. Feiras Livres 187 4l.' .. ~. Simfuese ~a caracterização

sócio-~m5m~ca dos grupos-alvos 193

VI oorn.a.mrSÕE'S 195

5.1. C4J>:rrncJLll!SÕes ₁₉₅

5 .. 2. ~t:mes; 199

,

.

·VI - 1EJI:1?1Jfu:U:~.FB 204

w.n::n:

AI!~(Ql$

,

,

,

,

A

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE pela oportu nidade de realizar o Curso de Mestrado.

A SECRETARIA DE INDOSTRIA E COM~RCIO DO RIO GRANDE DO NOR TE pelo apoio recebido ao decidir cursar o Mestrado.

A CAPES/PICO pela concessao de bolsa de estudo.

AOS PROFESSORES CREDENCIADOS JUNTO AO ~mSTRADO EM ADMINIS TRAÇKo DA EBAP/FGV pelos conhecimentos que tive oportuni dade de adquirir.

AOS PROFESSORES JOS~ CESAR CASTANHAR DA EBAP e CLEULER DE LOYOLA BRANDÃO DO INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL - IBAM,pela atenção dispensada 'como membros da comissão examinadora.

AOS FUNCION~RIOS DA EBAP, em especial a Luiza,Secretária do Mestrado, pela presteza, com que colaboraram com a rn~

nha pessoa

AOS COLEGAS DO MESTRADO, especialmente Sofia, Luiza e He lena companheiras de estudo ~ amigas do convívio diário.

A EXPEDITA S. RE"IS (BIBI)" pelo apoio no Rio.

A FRANCISCO MAXIMIANO BEZERRA (Hax) e demais inteCJrantes da equipe t~cnica dq PECPM, pela colaboraç~o naprestaç~o

das informações e acesso

à

documentac.~o, bem corno convívio descontraído.

pelo

AO DE. EDGAR BASTOS DE SOUZA, então Coord'enador Nacional do PECPM, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU)pelo interesse demonstrado • .

A TEREZJ\. DE SOUZA pelo incentivo e o estímulo constante.

A MYLENE PAIVA REVOREDO pela revisão do portuCJuês e cola boração na pesquisa de cal:ipo.

A l\H:t:LIA GURGEL que tanto auxiliou na pesquisa de cal"1po.

A MARIA VBNUS DE AZEVEDO pela datilografia preliminar.

A REGINA CARDOSO DE AGUIl;I~, responsável pela datiloqra -fia final deste trabalho.

A SELIV1A SUASSUNA que fez a revisão final de parte do tex to.

Aoi T&cnicos Entrevistados, dirigentes de cooperativas , microempresários, varejistas, feirantes e artesãos que constituiram a amostra deste estudo.

I

RESUMO j

o

trabalho propoe uma metodolo'gia .de avaliação de políticas públicas, partindo da análise das ações de

go e renda do Projeto Especial Cidades de. Porte Médio . desenvolvidas em Natal. são utilizados corno critérios

empre -PEDI de avaliação a eficácia e a efetividade. A primeira, medida pelo alcance dos objetivos de emprego e renda e a segunda pela satisfação das clientelas alvo com os resultados atin gidos.

A nível conceitual foi feita urna revisão da lite ratura brasile~ra e latino-americana sobre mercado de traba lho, destacando os enfoques da Pobreza Urbana e }lercado In

formal corno mais adequadbs

i

interpr~tação das. polIticas a nalisadas. A nível empírico, a abordagem avaliativa tornou necessária a obtenção de dados através de levantamento docu mental e de campo.

Concluindo, apontarn-se.dificuldades relacionadas

.,

,

.,

INTRODUÇÃO

o

presente trabalho tem ~or finalidade enfocar a formulação e implementação de políticas voltadas Dara a ge-ração de emprego e renda. Escolheu-se como foco de análise as açoes do Projeto Especial Cidades de Porte l1édio desen-volvidas na cidade c~e Natal.

A partir do 11 PND o Governo Feqeral !'la11ifestou a sua preocupação em atenuar'a problerrlãtica do emprego e ren-da, sendo este o m~rco decis5rio para a definição de proçra mas que procuram compatibilizar políticas de desenvolvirrlen-to econômico com o planejamendesenvolvirrlen-to urbano.

No Brasil, como em outros países latino a~erica­

nos, a industrialização decorrente 60 processo de substitui ção de importações deixou um vasto conting~nte de tréib2..lha-dores urbanos não integrados ao mercado de trabalho moderno ou f·ormal. Ess€.s trabalhadores encontraram como úriica o?-çao de sobrevivência o exercício de formas alternativas de trabalho caracterizadas corno.infoITIais.

JI.crescenta-se a esse conju..l-J.to de trabalhadores, aqueles inseridos nas formos de trabalhonao c2!.'italistas, mui tas tradicionais e igualrc1ente infornais.

o

mercado de trabalho informal, cOT'"lplexo, desnro tegido e concentrador cOMeçou õ. ser vi.sto, a-partir da

a-.15.

credita-se que propostas neste sentido nao sao solucionado-ras da qU8stão de emp~ego, uma vez que a mesma está vincula da a problemas estruturais e conjunturais. No entanto, a-presentam-se como opç~es imediatas a curto e a midio prazo de melhoria dos níveis de renda e bem-estar para aqueles que fazem parte da pobreza urbana.

No capítulo I desta monografia caracteriza-se a proble~ática a ser analisada, define~-se os objetivos do es tudo, descreve-se a concepç~o do Projeto Especial Cidades de Porte Hédio - PECPM, bem como a si tuacão _~ cle~oaráfica _.~ e só

-cio-econômica de Natal, caracteriza-se seu setor infornAI e a experiência do programa nesta cél.pital.

No capítulo 11 é feita uma revisão da literatura brasileira e latino-americana so;:,re mercado de trabalho-abor-dagens sod.ológicas, antropológicas e econômicas. Esnecial destaque

é

dado aos enfoques da Pobreza Urbana e !'1ercaoo In formal considerados como os mais adequados ~ internretacão das políticas analisadas • . são revistos, também, alauns es-tudos empíricos realizados no Brasil dentro destas ótic?s.

A metodologia escolhida é eXDlicada no caDítulo 111. A reconstituição da etana de formulação das Dolíticas tem por base pesquisa documental e de CC.mDO e a etano. in'mle mentação se fundamenta no levantamento de carn!,o. Como cri-térios de avaliação determinou-se a eficácia e a efetivi~él.­

de. A primeira, medida pelo alcance dos objetivos relati-vos a emprego e renda e a segunda pela satisfacão e satis::a çao das clientelas com os resultados dos subprojetos. ~Jesse

Cél.-,

,

.]IJEi ..

aa

s'tibpr'Dj-eto" var:Lãwe:is If t~OJ.icas De coleta <de nados,,'

tra-ta:rnento e anáJ.ise e ile:flni'ÇÕe.s :operaci'C'ua:is ü:ltili.:zanas ..

(Q

capitW..<D

:n:v

oampreenn€

\O o-es'e:!lw«D:lrimentnDDtra

lbaTho. prnpr:iante:n:f.e di.t'O. ::r:niciaJ::mente,., carad-en.:za-se a "for

mmlação :aos subprojeros.. :FRr)'!'1TCRO - A:ssistÊn1:l,a "Tê cni co.

Gere:nciala J?eguena e 'J'le:r:1ia "E1m?resa"ABAS'TECITlEN"TO -Pede

SO'MAR :e Fei.ras L:i:vres

e :Fprm'RT

DeB·l~.n\TOlv".;L'TftentD d'O lIrte-sa

nat'O.. 'Com base DOS ::DeEul t.aüo:s

aa

pesguisa de 1:::a'ITlt)D

rea:li--:!<n:m-se a' anÊiUsena e:f:iciicia ,e €f'eti:vià.aàe e :ii.TIenti·~icara:m­ se IDS pri.nc.lpals matos ..

Fj.:n.almen"te" ID can'1.tulo \1 reÍÍne COIl-clu'SD'2..S . 'Sob~'e

ia análise ilecaua :S'libprDjeto!; si.ntet.:izà OS 'Pontos Í'Ortese

:fracos ilo programa -e :formula sugestões que 'DD'aerão subsid.i- ,

. <c. P:ECP11 e 'Outras pD:)..itiC-aS p:úblicas \fue cbje·ti:vem a

·17 ..

I. O PROBI.EMA

1.1. Formulação da Situação-Problema

Há um consenso de que.a atividade de planejamento urbano no pais revela uma situação de crise, que se manifes ta ao nível da prãtica e da teoria •

. Constata-se que houve um avanço cOEsiãerá\rel nas 'atividades, meios e técnicas dos projetos específicos sem, no entanto, sem conseguir implementar políticas realrr.ente e ficazes na solução dos problemas urbanos (Cos~al 1978).

Para alguns, o fracasso de certas políticas deri va da vis~o tecnocritica predominante na prãtica de planej~

mento urbano que superestima a técnica e subest:.ima o conhe-cimento da estrutura políti~a. Acreditam que, Qtrav~s de ca nais de representaç~o, poderi~m ser captadas as reais neces sidades dos grupoi-alvo (Lamparelli, 1978; Toledo, 1978).

Para outros, o planejamento urbano reveste-se de um pragmatismo imediatista, distancia.ndo-se cada vez mais dos seus objetivos formais I cujo alcance implicõ.ria numa revisão do modelo de crescimento urbano em viç'for (Costa ,19 78).

Verifica-se, por sua vez, que existe uma lacuna no Brasil quanto ao desenvolvimento de metodologias de ava Iiação de políticas que permitam certificar a veracidade ou não dessas afir~ações, bem corno a eficácia e efetividade das pOlíticas urbanas em implementação.

·18.

mulação e implementação.de uma polltica urbana, 'escolhendo, como foco de análise, subprojetos da área de emprego e ren da do Projeto Especial Cidades de Porte Médio com base na experiência de Natal.

Em Natal, como em outros centros médios

brasilei-...

ros,

e

preocupante o problema da pobreza urbana caracteriz~

da pela insatisfação quanto ao atendimento de bens e servi-ços infra-estruturais e sociais e pelos baixos níveis de renda familiar.

Corno alternativa de sobrevivência, muitos dos que

-compoem

a

pcbreza,urbana continuam ligados a atividades do

• " .w

tLpO tradicional, como a pesca e o artesanato, ou entao de senvolvem atividades informais, com:>

é

o caso elo pequeno co

, ".

mércio de mercadorias, prestação de serviços e produção de

b ' I < f ' .

ens em esca a m~l1~ma.

Acredita-se que I face

ã

inehl.sticid&de da oferta

de emprego no s8tor moderno regional e lodal, atividades do tipo informal, desde que sejam devido.mente apoiadas, podem representar mTI cúminho a curto e médio prazo para minorar a pobreza urbana de Natv.l.

.19 •

efetividade. Com outras·políticas em implementação, o

Pro-grama, durante muito tempo, só foi objeto de acompanhamento

com base nó critério de eficiência do sistema SAPE-GRAFFe/

ou relatórios e visitas periódicas dos órgãos nacionais en

volvidos.

Analisar subprojetos da área

d~

emprego e renda

do PECPM-Natal com base nos critªrios de eficâcia e efetivi

dade consiste numa oportunidade de colocar em prática

conh~

ciment.os adquiridos nas áreas de concentração e domínio

co

nexo do Mestrado

em

Administracão Pública, ou seja,

Formul~

ção

e

Avaliação de pOlíticas Públicas

e

poiítica

urbana,re~

pectivament.e ..

Por

outro lado,

hã

uma perfeita sintonia entre os

objet~vos

pretendidos

e as

recomendaçSes do Banco

Interna-cional de Reconstrução e Desenvolvimento - BIRD - sobre

a

relevância que terá a implantação de um sistema de

avalia

ção~ A

orientação do BIRD, dada no

segund~

semestre de

.1983,

visa nao apenas

a

corrigir os desvios do planejamento

da

primei.ra etapa do PECPH,como também subsidiar a segunda

e-tapa do programa e fornecer informações consubstanciosas a

O'llU:os programas urbanos

a

serem implementados no Brasil e

na América Latina.

1.3.1. Objetivo geral

.20 •• tal. Focalizar-se-ã a formulação e implementação do proces-so de planejamento, com base em critérios de avaliação de eficácia e efetividad~.

1.3.2. Objetivos especificos

a) l' ... valiar a eficácia dos subprojetos do PECPH-Natal que têm por finalidade a geração dé emprego e renda, através da comparação entre objetivos explicitados e resul-tados alcançados;

b) Avaliar a efetividade dos subprojctos do PECPM-Natal que têm p9rfinalj.dade a geração de çmprego e renda, . quanto aos impactos de c<:-:.da subprojeto no que se refere as

..

,necessidndes básicas dos grupos-alvo, mediant8 a comparação entre as condiç6es de cadag~ripo-alvo e condiç3cs m~dias de Natal, cap~adas no Censo de 1980 e na Prefeitura de Natal. Esta possibilidade provou~se inviável devido

à

não compati-bilização entre os dados encontrados, que não refletiam con dições médias e as informações coletadas através de pesqu! sa de campo. Decidiu-se pela anãlise da efetividade com

ba-se nos dados sobre a sati.sfação das pr5prias' clientelas aI vo a respeito dos resultados dos'subprojetos no que se refe re n melhorias sentidas.

c) Identificar as causas de poss!veis hiatos ob

sc):·va.dos na operacionalizilção dos subprojetos e

.21-1.4. Concepção do Programa Cidades de Porte Médio

Por cidade média. entende-se toda a cidade de um peso demográfico apreciável em relação

à

população de uma

região e nela exercendo funções diversificadas de serviços (A1varcz, 1981).

Os países desenvolvidos vêm adotando açoes volta das para as cidades médias, merecendo especial destaque

a

França.

Nesses países,

as

cidades médias

t.êm

desempenhado funções muito favoráveis em te:rmos urbanoso Josaf Barat ces

taca alguns desses aspectos positivos:

a) l:1.aior· cficlência social na prestação de servi ços urhanos t uma vez que os governos atendei!l comunidades me

no~es e melhor organizad3s onde as externalidades negativas

são de menor Vlüto;

b) em relação aos aspectos tributários, as esca-las intermediárias propiciam

a

distribuição mais equânime

dos serviços;

c) possibilidade de serem utilizadás Gomo instru mentos de descentralização, com ~istas

i

atenuação dos dese quilíbrios regi.onais e no. hierarquia dos tamanhos (Barat, 1979) e

No Brasil, os centros de porte m5dio tornaram-se objeto de atenção quando se verificou estarem aa regiões ~~ tropolitanas pagando elevados custos sociais em decorr~ncia

.22. Constituem objetivos do Programa Cidades de Por te Médio: o estímulo a novos pontos de desenvolvimento no País, a desconcentraç~o das atividades econômicas e de pop~ lação e a ocupação do território nacional.

Considerando as peculiaridades e o estágio de ur banização de cada macro-região, foram estabelecidas no II PND diretrizes a nível regional no que se refere ao progr~

ma. EQ relação ao Nordeste, as diretrizes sao:

a) a capacitação dos núcleos urbanos de m8dio po!: te para deter os fluxos migratórios para as maiores cida-des, e para exercerem as funções urbanas de apoio às ativi dades agropecuárias e agro··industriaisi

b) a ordenação da ocupação da orla marítima com

. 0 objetivo de preservar o patrimônio paisaglstico e a voca

ção da irea para o turismo e o lazer.

A coordenação do programa esteve inicialmente a cargo da Secretaria de Pla~ejamento da Presidência da Repú blica - SEPLAN-PR,

à

qual estava vinculada

ã

Comissão das Regiões Metropolitanas e política Urbana - CNPU, e da Secr~

taria de Articulação dos Est.ados e Hunicipios - SAREM. Com a transferência da CNPU, que passa a ser denominada Conse lho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU, para o Minis têrio do Interior, o Programa Cidades de Porte M~dio ficou ligado

ã

Secretaria de Desenvolvimento Urbano - SDU do mes-mo Ministério.

.23 ..

No primeiro momento, foi dada prioridade a proj~

tos relativos a:

equipamentos físicos, infra-estrutura básica e serviços urbanos;

- equipamentos de transportes urbanos, interurba-nos e interregionaisi.

- equipamentos sociais: saúde, educação, lazer e vida comunitária;

disciplinarnente urbano, uso e ocupaçao do solo" área de expansão;

- reestruturação administrativa: modernização do

aparelho administrativo e elevação do nível dos recursos humanos.

Numa segunda etapa, após 1978, coincIdindo com

a

participação do BIRD,

o

programa prevê, além das açoes vol tadas para ampliação da infra-estrutura urbana

e

reestrutu-ração administrativa, a implementação de projetos que possi bilitem exploração de atividades econômicas e a sua diversi ficaç.ão.

Âquela época, foi firmado um contrato entre o Go verno Brasileiro e o BIRD e definido o Projeto Especial Ci-dades de Porte Médio que passou a ccmpor as ações de

às cidades médias já implantadas pelo Ministério do rior - I1INTER, através do seu respectivo programa.

apoio

.24,

com a colaboração do Instituto de Pesquifia - INPES e do Ban co Nacional de Habitação - BNH, de acordo com os seguintes critérios básicos:

- posição estratégica da cidade e suas funções re -gionais;

- tamanho e dinamismo demogrãfico e percentagem de imigrantes recentes;

- estrutura e potencial econ5micoi

- indicadores de pobreza urbana;

- capacidade executora local, posiç~o fiscal e p~

1

tencial de desempenho do programa.

úm dos requisitos básicos do projeto

é

o atendi-mento de áreas pobres o~de pelo menos 70% da população te nha renda familiar atS tr~s salãrios mínimos. 'Outro requisi to

é

a adoção de soluções de custo mínimo nos subprojetos propostos.

Em relação

ã

infra'-estrutura urbana e comunitária, foi celebrado um Convênio enJcre

o

!>lINTER e o BNH, estabele cendo a conjugação de recursos técnicos e financeiros, es tes sob a forma de empréstimos e de aportes não reembolsá-veis.

.25.

são executores do Convênio: a Secretaria Geral do MINTER (SEC!MINTER), através da Secretaria de Desenvolvimen to Urbano (SDU/MINTER, e o BNH, através de sua Carteira de Desenvolvimento Urbano (CDURB/BNH).

o

desenvolvimento dos subprojetos referentes aos demais setores ficaram a cargo da SDU/MINTER e dos demais órgãos setoriais envolvidos no projeto, a saber: Centro Bra sileiro de Apoio a Pequena e Média Empresa - CEBRAEi Supe-rintendência de Desenvolvimento da Pesca- SUDEPEiCompanhia Brasileira de Alimentos - COBAL e Empresa Brasileira de Transportes Urbanos - EBTU.

1.5. A E)~eriência do Projeto Especial Cidades de Porte M~dio em Natal

1.5.1. Caracterfsticas demográficas e

sócio-econômicas de- Natal

Segundo o Censo de 1980, a cidade Natal concen-trava, naquele ano, 22% da população do Rio Grande do Nor te, cerca de 416.906 habitantes. Estima-se que em 1983 esta cifra foi elevada para 477.900 hàbitantes.

Em termos de i.ncremento populacional, as informa-çoes disponíveis apontaram taxas de 4,99% no período de 1960 a 1970 e de 4,66% no período de 1970 a 1980.

Quanto

à

posição econômica, Natal, COITD outras ca

.26.

mo foco de povoamento e de comercialização da produção re gional, além de centralizar atividades administrativas.

A estrutura econômica de Natal

é

essencialmente ligada aos serviços e ao comércio, apesar da existência às ·um pólo industrial que congrega 284 estabeleci~entos indus

triais localizados na capital e nhos de Eduardo Gomes, Macaíba e da área denominada Grande Natal.

nos municípios

circunviz:i-são

Gonçalo, inte<;rantes

o

distrito industrial da G=m~de Natal

é

composto por indústrias dos ramos de produtos têxteis e confecções, metalúrgicos, químicos, bebidas e alimentação.,

são

desE!1 volvidas também atividades extrativas e de benefici.amento de miner2.is dada

a

existência de jazidas de calcá:cio r diato

mlta e caulim.

Recentemente, vem sendo dada especial ,-,-tenção pe lo governo do Estado ao setor de turismo, encarado cor..o uma alternativa de desenvolvimento econômico e social para a ca pital.

A elevada pa=ticipação da População Econo~icanen­

te Ativa - PEA, no setor terciário decorre da posição de Natal como centro político-admiriistrativo e de defesa nacio nal.· Devido

à

posição estratégica que o Rio Grande do Norte ocupa no território nacional, a cidade de Natal congrega b~ ses militares da Harinha, Exército e da Aeronáutica. Conse-qüentemente, a PEA

é

constituída basicamente por iunc'ioná-rios públicos, militares, profissionais liberais, comercia~·

par-.27. ma diminuta força de trabalho integrada ao setor primário, formada por hortigranjeiros que abastecem a capital.

Natal, com~ outros centros médios brasileiros,

é

atingida pelo problema da pobreza urbana, ou seja, "predomi nam níveis insat.isfatórios no atendimento às necessidades de seus habitantes em relação aos bens e serviços básicos

e a pobreza familiar ma~ifesta-se nos baixos níveis de ren-dimento médio mensal" (Andrade e Lodder, 1979: 63).

De acordo com as informaç5es disponíveis, conside rada a distribuição de renda bruta da PEA de Natal, as famí lias estão distribuídas em cinco classes, a saber:

a) acima de 20 salirios mínimos regionais;

b) mais de 10 a 20 salários mínimos regionais;

c) mais de 03 a 10 salários mínimos regionais;

d) mais de 02 a 03 sal~riosmInimos regionais;

e) abaixo de 02 sal&rios mínimos regionais.

TABELA 1

DISTRIBUIÇÃO DAS FA!4íLIAS NATALENSES POR CLASSE DE RENDA BRUTA FAMILIAR

CLASSES DE RENDA %

_,<4C

A (acima de 20 salários "mínimos) 1,0 B (de 10 a 20 salários mínimos) 3,0

C ( _{de 3"a 10 salários mínimos)} 16,0 D (de 2 a 3 salários mínimos) 10,0 E (menos de 2 salários Iélínimos) 700 .

,

·28.

NOHERO

96 2.880 13.963 15.360 67.200

Fonte: Censo Demográfico, Hã.o-de-Obra.- vol. 1, Tomo,FIBGE, Rio de Janei.ro, 1983.

As famílias de baixa renda (classe de renda E) re presentam cerca de 70% das famílias residentes em Natal. A percepçao de renda familiar abaixo de dois salários mínimos caracteriza essas famílias como integrantes da pobreza urba na.

Nas classes que percebem at~ tr~s salários Irtlnl-

...

.

mos regionais, os gastos com alimentos e artigos de limpeza do lar consomem 68% do orçamento familiar. 2

Natal possui ainda altos índices de concentração da renda, uma vez que somente 20% de suas famílias possuem

.29.

rendimento médio ~uperior a três salários mínimos, o que re presenta 80% de famílias pobres.

Quanto

ã

e3trutura de emprego, esta tem demonstr~

do modificações a partir de 1970, com a diversificação das atividades industriais. O surgimento e/ou ampliação de cer-tos serviços e/ou atividades c6merciais, como os supermerc~

dos e os bancos, dentre outros, servem como indicadores de ,transformação da estrutura de emprego, além de gerar novos empregos acarretando efeito multiplicador sobre a economia local.

~1esmo assim, persistem baixos níveis de remunera-ção nos empregos criados no setor formal, onde predomina u-ma grande concentração nos níveis de baixa remuneração.

A pouca flexibilidaàe da estrutura de emprego e o processo de migração para a capital têm elevado o subempre-go na capital. Como formas de compensar a insuficiência do sistema para incorporar a força de trabalho no setor formal, parte da mãO-de-obra passou a integrar-se

à

produção e co mercialização de bens e serviços de caráter popular e

à

eco nomia' doméstica. Ao mesmo tempo persistem aquelas ativida-des tradicionaic, como a pesca artesanal explorada ao lon go do litoral e o artesanato. Essas atividades do setor in fonnal que se orientam pela lógica de subsistência, dado o volume de emprego e renda que geram, passam a exigir trata mento especial das ações governamentais.

1.5.2. Caracterização do setor informal de Natal

.30.

enquadra, como já,se destacou, num consenso teórico.

Para os fins deste estudo, considerou-se como mer cado de trabalho infc·rmal o contingente de pessoas que ven dem bens e serviços tradicionais ou sem a organização e a estruturação que caracterizam as atividades próprias da eco nomia moderna. O conjunto das ocupações informais na área urbana de Natal abrange: pescadores, artesãos, pequeno co ~ércio ambulante ou estabelecido, inélusive, feirantes; bis cateiros, serviços domésticos remunerados - faxineiras, la-.vadeiras, cozinheiras, arrumadeiras, zeladores, etc.; ser

viços de higiene e beleza - cabelereiros, manicures, esteti cistas, etc.; serviços de manutenção e reparação - mecâni cos, torneiros, etc; pessoal de construção não assalariados; costureiras e alfaiates, profissionais liberais, entre ou-tros.

Embora este trabalho tenha por objetivo enfocar ~

penas quatro categorias do setor informal de Natal - micro-empresários, pequenos varejistas, feirantes e artesãos mere ce situá-lo em termos gerais a fim de que se tenha uma idéia de sua magnitude.

.31.

Sabe-ne que a subutilização da mão-de-obra pode ocorrer em qualquer setor da atividade humana, embora os chamados s.etores tradicionais - Prestação de Serviços e Co-mércio de Hercadorias - sejam mais propícios

à

subutiliza-ção, bem como

ã

concentração das atividades informais.

A estrutura de distribuição da PEA pelas ativida-des econômicas em Natal é apresentada na tabela 2 a seguir:

TABELA 2

ESTRUTURA DE DISTRIBUIÇÃO DAS ATIVIDADES ECON~HICAS

DE NATAL DE ACORDO COM A CONCENTRAÇÃO DA PEA

ATIVIDADES ECONCMICAS % DA PEA OCUPADA POR SETOR

---~~----~---1. Comércio de l1ercadorias 2. Prestação de Serviço

3. Indústria de Transformação 4. Indústria da Construção

5. Outras atividades industriais 6. Administração Pública

7. Transportes e Comunicações 8. Atividades Sociais

9. Atividades agropecuárias, de extração vegetal e pesca

20,0 4,0 18,0 12,0

3,0

15,0 6,0

17,0

2,0

10. Outras atividades 3,0

---

--- ---

._--T O ._--T A L 100,0

.32 ..

Observa-se que o setor in~ormal absorve 27,0% da PEA de Natal, entre ás pessoas ligadas a Prestação de Servi

ços, Comércio de Mercadorias e outras atividaàes. Como se

encontram ocupações informais também na pesca, na

constru-ção civil e entre as pessoas em situaconstru-ção de procura de em

prego, que preferem ligar-se a atividades informais, consta

ta-se que tal coeficiente estaria subdimensionada.

Estima-se que cerca de, pelo menos, 30,0% da PEA da capital desem

penham atividades do tipo informal.

Quanto 'ao critério de renda, os dados disponíveis

permitem verificar a grande incidência de pessoas que se

inserem no limite até três salários mínimos.

Com base na PEA que realmente percebe remuneraçao

mensal, esquematizou-se a tabela seguinte, onde se

visuali-zam nao só a desigualdade na distribuição de renda, com

grande concentração, como também o problema da pobreza urba

na.

Até 01

De 01 a

Mais de

Mais de

Mais de Mais de

Mais de

TABELA 3

DISTRIBUIÇÃO DA PEA DE NATAL DE ACORDO

COM N!VEIS DE RENDA

N1vEIS DE RENDA

salário mínimo regional

02 salários m~n~mor;

..

.

.33 • Estabelecendo um paralelo com os indicadores ado tados por Tolosa, co~ base na 6tica de renda, cerca de 46% da PEA de Natal está situada na pobreza crítica que aquele autor denominou de indicador DR

l , isto é, percebem até um salário mínimo regional. Por sua vez, cerca de 24,0% da PEA encontra-se na faixa de um a dois salários mínimos- DR

2, sendo também um índice preocupante. .

g

importante evidenciar a arbitrariedade envolvi da nesses critérios. Existem ocupações informais e subutili zação de mão-de-obra em todos os setores da economia, assim como o critério da renda somente representa linhas de pobr~

za em relação ao padrio monetário. Na verdade, o fen6meno da pobreza transcende a dimensão do emprego,envolvendo que~ tões corno satisfação das necessidades básicas, fatores cul turais, psico16gicos e politicos.

Interessa a este estudo verificar até que ponto o apoio a atividades informais pela ação governamental tem contribuído para minorar o problema da pobre~ nos grupos -alvo envolvidos, seja através da geração de emprego e eleva ção de renda, seja pelos impactos sobre as necessidades bá sicas dessas pessoas.

1.5.3. O Projeto Especial Cidades de Porte Médio-Natal

,

.34~

Naquele ano, foi firmado um Convênio entre o Ins tituto de Planejamento Econômico e Social - IPEA, o CNDU e a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE e, por outro lado, entre a SUDENE e a FIAM, objetivando a avaliação de planos, programas e projetos existentes em 34 cidades do Nordeste, que deveriam ser trabalhadas em função do fortalecimento da rede urbana secundária da região.

. sos:

A metodologia adotada observou os seguintes pa~

a) listagem dos planos, programas e projetos exis tentes no município;

b) avaliação dos principais problem&s identifica-dos. ,No caso de Natal, identificou-se: siste ma de esgotos~ galerias pluviais, sistema viá-rio, centros comunitários, terminal rodoviáviá-rio, limpeza urbana, praças, jardins e parques, ca dastro técnico municipal, uso do solo e admi -nistração municipal; e

c) apresentação de um elenco de propostas de pro jetos.

Em 1978,,0 CNDU solicitou ~ Secretaria de Planej~

mento do Estado - SEPLAN-RN que fosse elaborado um diagnós-tico da cidade de Natal, abrangendo as condiç5es sócio-eco-nômicas da população e os aspectos infra-estruturais. O ob

-, .

.35,

As novas diretrizes contemplavam nao apenas os se tores de infra-estrutura urbana e comunitária, capacitação gerencial e financeira da administração municipal, mas tam bém a melhoria das condições sócio-econômicas da populaç·ão, através da implementação de subprojetos que possibilitassem a geração de novos empregos e a elevação do nível de renda das populações mais carentes.

Após o atendimento dessa solicitação e dispondo dessas informações, os técnicos da SEPLAN/RN definiram prio ridades e iniciaram a manutenção de contatos com os órgãos setoriais para, em conjunto, elaborar os perfis dos .proje -tos a serem negociados com o CNDU e o BIRD.

Corno prioridades, foram consideradas as maiores necessidades identificadas nas áreas habitadas por segmen -tos de baixa renda, ou seja: esgotamento sanitários, abas-tecimento d'água, saúde, legalização fundiária, urbanização de lotes, segurança, drenagem e apoio is atividades gerad~

ras de emprego e renda.

A'população-alvo

é

de aproximadamente 270 mil ha bitantes distribuídos em 19 bairros, na sua maioria perifé-ricos e de maior concentração populacional.

Foram definidos 16 (dezesseis) subprojetos distri buídos por 03 (três) áreas, resumidos no Quadro 1, a seguir.

,

.

, .

.36. QUADRO 1

SUBPROJETOS DO PECPM - NATAL POR ÂREA DE ATUAÇÃO

AREAS

1. Infra-Estrutura (Melhoria de áreas

pobres)

2. Apoio às Atividades Produtivas

(Geração de emprego e renda)

3. Administração

SUBPROJETOS

Extensão da rede de abastecimen-to d'água

Esgotamento sanitário Estudos sanitários Drenagem

Transporte Limpeza Urbana

Saúde - Postos de Saúde

Segurança ~ Postos Policiais Legalização Fundiária

PROMICRO - Assistência Técnica Gerencial a pequenas e médias emp~esas

ABASTECI

MENTO - Estabelecimento de Feiras Livres e impl~

mentação da Rede SO-MAR de abastecimento PROPESCA - Desenvolvimento da

PROART

Pesca Artesanal

- Desenvolvimento do Ar tesanato

, .

.37 ..

A execução desses projetos cabe a órgãos da admi-nistração direta e indireta do estado e do município.

Reconhece--se que o conjunto desses subprojetos r!;. fletern as grandes linhas do Projeto Especial Cidades de POE te Médio - implantação de infra-estrutura física, geração de empregos e reestruturação administrativa. Espera-se que a implantação desses subprojetos possibilite o fortalecimen .to de Natal como cent'ro médio, favorecendo a

descentraliza-çao econômica e populacional.

Em face da abrangência do programa, optou-se pela análise dos projetos que têm por finalidade a geração de empregos e renda (área 2). Supõe-se que projetos dessa natu reza podem acarretar impactos mais efetivos sobre a pobreza urbana e oferecem, por outro lado, elementos mais interessan tes para o estudo que se pretende realizar.

Dessa maneira, a análise a ser desenvolvida es taria voltada para os subprojetos.

le PROMICRO - Assistência Técnica Gerencial a p~ quenas e médias empresas~

2. ABASTECI~lliNTO - Estabelecimento de Feiras

Li-vres e implantação da Rede 80 Iv1AR de Abastecimen to ~

3. PROARTE - Desenvolvimento do Artesanato;

4. PROPESCA - Desenvolvimento da Pesca Artesanal;

Entretanto, por absoluta dificuldade de reunir da dos suf~cientes da população alcançado pelo PROPESCA, este programa teve que ser excluído da análise e das conclusões.

.38,

No quadro 2 a seguir, apr~sentar-se-á algumas ca características dos subprojetos da área focalizada.

1.6. Definições Operacionais Utilizadas

Avaliaç~o dé política Pfiblica

Processo que busca visualizar os efeitos ou impac tos que a política provoca no grupo que

é

seu alvo, sobre situações ou grupos não-alvo e sobre as condições imediatas e a longo prazo.

Neste trabalho, buscou-se analisar em que medida os impactos dos subprojetos sobre os grupos-alvo satisfize ram os critérios de eficácia e efetividade.

Grupo-Alvo

Segmento da população para o qual se dirigem as políticas das áreas visadas pelos subprojetos: micro empr~

sas, artesanato e abastecimento. Compõem os grupos-alvo proprietários de microunidades assistidas pelo PRIMICRO, ar tesãos que fazem parte do PROART, pequenos varejistas inte grantes da Rede SOMAR e feirantes.

Eficácia

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'.

.40.

Efetividade

Diz respeito aos impactos de cada subprojeto no

que se refere is necessidades bisicas dos grupos-alvo. Para

avaliar esses impactos pensou-se

tre as condições do grupo-alvo e

tal, captadas no Censo de 1980 e

utilizar ·a comparaçao en

as condições médias de Na

na .Prefeitura de Natal. Es

sa comparação não foi possível, tendo sido substituída por

dados quanto á satisfação das próprias clientelas-alvo a respeito dos resultados dos subprojetos em termos de melho

rias sentidas.

Renda

Recebimento mensal~ em forma de remuneração,pelas famílias atingidas em troca da produção de algum bem ou seE

viço. ~ importante que' seu montante satisfaça is necessida des básicas e garanta uma melhoria das condições de vida.

Considerou-se como limite crítico o nível de dois salários

mínimos (Cr$174.352,OO em maio de 1984).

Dificuldades Enfrentadas

Correspondem ~s forças percebidas pela equipe t~c

, .

, .

.41.

11.

REFERENCIAL TEORICO

2.1. Considerações Preliminares

Antes de tecer considerações sobre o referencial teórico, far-se-ão alguns comentários sobre o tipo de ava liação que se pretende realizar, sua ju~tificativa e o que este trabalho poderá trazer de relevância em termos de

feedback para o Projeto Especial Cidades de Porte M~dio.

o

conceito de avaliação, enquanto etapa do proce~

so de planejamento e administração das· ações públicas e pri vadas, tem variado na literatura técnica. Apesar da multi-plicidade de conceitos,existem lugare? comuns, quais sejam, a adoção de procedimentos operacionais destinados a verifi-car resultados quan,ti tativos e qualitativos em espaços de tempo pré-determinados, de .modo a favorecer, de um lado, u-ma visão compreensiva da adequação dos objetivos propostos e instrumentos de,execução e, de outro, propiciar ajustame~

tos nas ações em imple~entação.·

Nest"e trabalho, conceituou-se avaliação de políti ca pÚblica como processo que busca visualizar os efeitos ou impactos que a política provoca no grupo que e seu

...

alvo, sobre situações ou grupos não-alvo e sobre as condições irr~ diatas e a longo prazo. No entanto, o objetivo que se pre-tende alcançar é analisar em que medida os impactos dos sub projetos sobre os grupos-alvo satisfizeram os critérios de eficácia e efetividade.

.42 ..

a) Serão avaliadas ações voltadas para a geraçao de emprego e renda, enquanto as outras avaliações em anda-mento ou propostas por órgãos participantes do projeto sao de caráter mais abrangente, havendo urna grande ênfase na análise dos resuitados dos componentes físicos e de infr"a-estruturai

b) As propostas encaminhadas por õrgãos integran tes do PECPM, BNH, CEBRAE, SUDEPE, EBTU e COBAL, no segundo semestre'de 1983, que estão sendo adaptadas pela Unidade de Administração do Subprojeto

à

realidade local, tratam de a-valiações do tipo comparativo - ex-ante e ex-post, compara~

do resultados alcançados em dois pontos de tempo, antes e depois de iniciada a implementação da política. Em ambas as fases, só são avaliados os grupos-alvo, havendo uma concor-dincia nesse aspect~ com a avaliação proposta. No entanto, alguns teóricos fazem urna crítica a esse tipo de avaliação -as mudanç-as observad-as podem decorrer de outr-as mudanç-as que não sejam di~etamente decorrentes da ação govername~

tal (Dye, 1972). Alguns dos órgãos citados propõem que as avaliações comparativas sejam intercaladas por avaliações intermediárias, ou seja, diagnósticos superficiais que, p~ ra alguns, compreendem estudos explicativos, reuniões técni cas para discussão e observações participantes •

.43. de emprego e renda e bas~ar-se numa abordagem avaliativa.

d) Vale salientar que a atenção que vem sendo di~ pensada

à

implantação de um sistema de avaliação, após 1983,

é

decorrente da orientação do BrRD, participante do progr~

ma (Bamberger, 1983:4). Segundo as recomendações do BIRD, o PECPH representa um enfoque inovador em desenvolvimento

ur-bano no Brasil e na América Latina. A implementação de um sistema de avaliação é importante para melhorar o gerencia-mento do projeto, avaliar os i.mpactos dos seus diversos com ponentes e auxiliar no planejamento e concepção de futuros projetos. Pelo exposto, fica evidente a compatibilidade des te estudo com os interesses do BIRD.

e) Outra distinção diz respeito aos critéri.os de avaliação escolhidos. Enquanto o mais comum nos projetos de avaliáção em andamento são avaliações de eficácia, o estudo próposto deverá levar em conta também a efetividade. Mesmo quando alguns órgãos buscam

a

medição da eficiência e efeti vidade, não há uma coerência nas definiçõe~ dos referidos critérios. O CEBRAE recomenda avaliação de eficácia defini~

do-a como "verificação da consecução dos objetivos do proj~

to". O Ministério do Trabalho-HT propõe uma avaliação dos projetos do setor informal e artesanato,3 instituindo a s e guinte classificação tipológica: (i) ,avaliação de eficiên-cia, acompanhamento quantitativo SP~E/GRAFF, metas e diag-nósticos; (ii) avaliação de eficácia, acompanhamento quali-tativo dos impactos sócio-econômicos; (iii) avaliação de e fetividade, estudo dos efeitos macro'em termos de impactos globais. Para o BNH, a efetividade é medida pela capacidade 3 A proposta não explica porque não inclui o artesanato en

,

-.44.

do componente em viabili~ar as proposições gerais do pro-grama; a eficiência

é

entendida como o uso adequado dos meios disponíveis, ou seja, o cumprimento das metas

estabe-lecidas no cronograma físico-financeiro; e a eficácia cor

respondente ao impacto causado pelas ações nas condições de

vida da população. A COBAL propõe diretrizes para avaliação

de eficácia, conceituando-a como "benefícios gerados pelo

projeto de abastecimento alimentar". Enfi'm, a SUDEPE concei

tua eficiência como "uso adequado dos- meios e processos de

implementação e execução do PECPM" e eficácia como "os

im-pactos do projeto nas comunidades

benefi~iadas".4

Observa-~eque nao existe concordância entre conceitos adotados pelos diversos 5rgãos.

os

Para a moderna teoria da administração pública,os

critérios de eficiência e eficácia Ja não são suficientes,

pois existem diversos aspectos qualitativos das pOlíticas e

realizações pUblicas que a avaliação baseada nesses

crité-rios não consegue abranger. são os aspectos referentes aos

impaçtos ou benefícios nos grupos-alvo e/ou na com~idade,

ou seja, são relativos à adequação de um programa às neces-sidades dos grupos-alvo e/ou da _sociedade como um todo. Em

conseqüência, foi introduzido o 6rit~rio de efetividade. Pa ra Armando Cunha, os pontos característicos da análise de

efetividade são:

constituir-se numa análise sistemática das

infor-,

,

,

.

.45. mações completas sobre os efeitos, a curto, mé dio e longo prazos dessas atividades sobre a co munidade;

concentrar-se na identificação de como as condi ções da comunidade mudaram como resultado de um programa (ou política) eSp'ecífica ou conjun-to.de ações;

- considerar tanto os efeitos positivos, quanto os negativos do programa, e, nesse caso, a aná-lise deve indicar as razões pelas quais os re sultad'os são negativos (Cunha, 1978).

Outro ponto de destaque na análise feita é que, por tratar-se de um trabalho acadêmico, fundamenta-se num qu~dro referencial teórico capaz de oferecer subsídios a al ternativas de políticas voltadas para . geraçao do emprego e ampliação de níveis de renda, sobretudo pela escolha, das abordagens sobre mercado de trabalho corno base teórica .

. Por sua vez, a escolha dos enfoques econômicos da Pobreza Urbana e Mercado Informal, selecionados como mais adequados ao caso, integra-se

ia

recomendações dos estudos da Organização Internacional do Trabalpo - OIT, e Programa Regional de Emprego para a América Latina e Caribe-PREALC e do próprio IPEA, quanto aos seguintes aspectos:

a pobreza urbana só será rompida via transferên cia de renda às camadas carentes, mediante nao somente implantação de infra-estrutura em áreas pobres, mas através da geração de oportunidades

.

,

-.46. - dada as características dos países em desenvol-.

vimento cujo mercado de trabalho caracteriza-se . pela subutilização da mão-de-obra - - baixa pro dutividade e poucas horas de trabalho e pobreza urbana --baixos níveis de renda e pela predomi-nância do setor informal, são recomendáveis po-líticas de curto e médio prazos de apoio às ati vidades informais (Raczynski; 1977 e

1976) •

TOlosa,

a elaboração do programa PECPM foi precedida por estudos no âmbito do IPEA sobre o enfoque da Pobreza Urb~la nos centros médios; por outro lado, os subprojetos a serem avaliados abrangem categorias pertencentes ao setor informal: p~

quenos empresários ou produtores de simples mer cadorias, artesãos, pequenos varejistas e fei-rantes.

Apresentar-se-ão em seguida as a:bordagens sobre mercado de trabalho.

2.2. Abordagens sobre Mercado de Trabalho

o

modelo de desenvolvimento capitalista adotado nos países em ,vias de desenvolvimento gerou urna estrutura social bastante heterogênea em termos de tecnologia~ segme~

,

'

,

"

.47. Nesse cont0x~0, a problemática do emprego e renda se constitui o principal, desafio, envolvendo duas dimen-soes: a) de um lado a subutilização da mão-de-obra, abran gendo os desempregados, aqueles que gostaria~ de trabalhar maior número de horas e uma grande parcela da força de tra balho frustrada pela falta de oportunidades de emprego; b) do outro lado, a pobreza rural e urbana constituída por es sa força de trabalho, cuja renda real não permite a satisfa ção das suas necessidades, nem das carências de suas

lias (Tolosa, 1975).

famí

Alguns estudiosos sao unânimes em acreditar que, para modificar es~e,quadro, será necessária a emergência ae um novo modelo de desenvolvimento econômico que garanta o crescimento do produto, a criação de mais oportunidades de emprego e melhor utilização da mão-de-obra disponível, en-fim, a promoção de maior eqfiidade na repartição da renda e no'bem-estar social. A curto e a médio prazos é recomendada a implementação de políticas pUblicas mais seletivas que a-tinjam os grupos menos favorecidos.

No Brasil, com base em recomendações de estudos realizados por técnicos do Instituto de Planejamento-IPLAN do IPEA, da OIT/PREALC e no'II PND, foram formuladas políti cas de emprego, algumas integradas a, programas de caráter mais globalizante, como

ê

o caso do programa PECPM.

'.

.48. Em princípio, 'fez-se necessário o reexame das di versas abordagens que tratam do mercado de trabalho - socio lógicas, antropológicas, econômicas (Valladnrcs, 1982). Den tro das perspectivas econômicas decidiu-se o~tarpelos en-foques da Pobreza Urbana e Mercado Informal como aqueles mais coerentes com as questões que se procura avaliar e por -algumas razões que serão melhor explicit~das no decorrer

deste capítulo.

2.2.1. Abordagens sociológicas

As abordagens socio16gicas podem ser englobadas , . didaticamente em três perspectivas: estudos que versam

so-bre as formas de organização das atividades de produção em moldes capitalistas e moldes não-capitalistas; análises es-pecíficas sobre o- trabalhador por conta-própria; e, o enfo que da marginalidade como decorrente das formas de inserção no mercado produtivo.

2.2.1.1. Formas de organização das atividades de produção

Entende-se por produção o conjunto de atividades não somente econômicas, mas políticas e sociais que garan-tem o sustento das populações e sua reprodução, abrangendo modos de produção capitalistas e não-capitalistas ( Singer,

I .

,

-.

•. 49.

tapa industrial, tem acarretado a desintegração' de formas de produção não-capitalistas, através da eliminação dos pe-quenos produtores e da valorização do trabalho assalariado, estruturado segundo as normas oficiais.

Se, por um lado, se verifica a predominância do ·modo de produção capitalista, observa-se por outro que, ap~

sar de este ser dominante, persistem atividades organizadas em moldes não-capitalistas, dependendo das vantagens que possam oferecer

à

expansão e acumulação do capital.

Os autores pertencentes a essa cdrrente, em ge-ral, identificam qua,tro formas de organização da produção: Produção Capitalista, Produção Estatal, Produção Simples de Mercadorias e Produção Doméstica.

A Produção Capitalista caracteriza-se pela propri~

dade privada dos meios de produção, tendo como eixo a rela-ção social empresa (empregador) - trabalhador (empregado).A

_.

mão-de-obra é assalariada e participa diretamente da forma-ção'do excedente, sendo parte deste-reinvestido sob. a forma de novo capital. A organizaç;o capitalista, além de trans-formar outras formas de producão, modifica-se também.O cres

> •

-cimento das unidades produt{vas exige divisão do trabalh6, especialização de funções, maior racio~alização e formaliz~

ção das relações de trabalho, ou seja, alto grau de burocra tização.

A Produção Estatal abrange as atividades organiz~

'.

,

'.

.50. contradições resultantes do funcionamento da sociedade capi talista. Para Jelin (198~), os critérios de recrutamento e seleção, o.grau de autonomia da estrutura burocrática e a variedade de serviços na Produção Estatal nã~ se baseiam na eficiência, mas são decisões políticas que manifestam os conflitos pelo poder.

A Produção Simples de Mercadorias compreende a forma clássica de produção mercantil'de bens de consumo, cu ja organização sob a forma capitalista, devido a certas pe-culiaridades, não interessa ao capital que, no entanto, a subordina e modifica conforme as suas exigências (Singer, 1980). Incluem-se .n~sse conjunto os produtores autônomos i~ dependentes, possuidores das suas ferramentas de trabalho, algumas vezes representadas apenas pela força de trabalho. As relações de produção se processam entre produtores e clientes e, de conformidade com as vantagens que trazem

pa

-ra'o capital, persistem, . desaparecem ou sao estimuladas.

A Produção Doméstica abrange atividades que se realizam'nas unidades familiares de.baixa renda, de?tinadas ao auto-consumo ou

à

venda. A comercialização do excedente doméstico constitui urna alternativa de emprego e renda mar ginal para a populaçio de b~ixa renda, especialmen~e mulh~­

res. Fica clara a extração do excedente devido

à

exploração da força do trabalho, pois permite manter baixos os níveis salariais e a cobrir, através do subconsumo, a lacuna exis-tente entre o custo de vida, calculado a preços de mercado, e o nível dos salários de grande parcela da população.

I ·

I ' .

.51. de média e alta renda e.oferece, no mercado, o excedente de sua produção (Singer, 1980 e Jelin, 1980).

Urna outra perspectiva na linha das abordagens so cio16gicas

5

a que enfoca a organizaçio da produção atravis da posiçio na ocupação: empregados, empregadores, assalari~

dos, trabalhadores por conta própria e donas-de-casa (Sin-ger, 1980).

o

empregado trabalha para outrrt pessoa em troca de remuneração, senão o Q~ico que participa diretamente ou indiretamente da produção do excedente social, cuja acumul~

ção é a base da formação social do capital. No entanto, o assalariado, apesar de ser típico do capitalismo, está pre-sente na ,Produção Estatal, na Produção Doméstica e na Prod~

ção Simples de Mercadorias, que nio produzem excedentes.

2.2.1.2. Trabalhadores' por conta própria

Os estudos dos soc~ólogos·analisam as particulari dades da inserçio e evolução da produção não-capitalista e sua articulação comoo modo d,e pr.odução capitalista .. 5 De ,a-cordo com as tendênCias de comportamento, as formas nao ca pitalistas podem ser categorizadas em três tipos de ativida des:

a) Atividades com tendênci q à extinção, ou seja,

,

.

,

..

•• 52.

atividades tradicionais .que tendem a desaparecer pela perda do valor de uso dos seus produtos ou pela incorporação ao sistema de.produção em grande escala. Incluem-se nesse con-junto: engraxates, pescadores, carroceiros, carregadores, bordadeiras e serzideiras', alfaiates ou vendedores de prod~

tos alimentares a domicilio - verdureiros, peixeiros e simi lares.

b) Atividades que se mant~~ devido

i

capacidade de absoEção de mão-de-obra. Incluem-se nesse conjunto o seE, viço doméstico remunerado, artesanato tradicional, o peque-no comércio a~bulante ou estabelecido, a produção de servi ços pessoais e ocupaç5es vinculadas ã construção civil ou exercidas por trabalhadores autônomos. Neste conjunto estão incluídos os indivíduos que têm menos oportunidades de tra-balho. no mercado capitalista - jovens, velhos, mulheres e indivíduos de baixa qualificação.

Em relaçã6 ãs ocupa~5es domésticas, a desvaloriza

_.

ção social desse tipo de trabalho tem desviado a oferta de trabalho feminino para outras atividades que se expandem e propiciam serviços similares - empresas de limpeza e conser vação e de fornecimento de alimentação.

Algumas atividades sobreviv~ram em condições pre-cirias, destinando seus produtos ãs populaç5es de baixa re~ da que nao podem adquirir produtos similares industrializa-dos.

'.

,

..

.53 ..

Permanece, tarrbém

6

pequeno comércio vendedores-ambulantes, feirantes e proprietários de pequenos estabel~

cimentos que comercializam bens de consumo imediato, locali zam-se em bairros populares e periféricos, onde habitam os estratos de baixa renda e , de certa forma, respondem às ca rências desses grupos e.no que se refere à venda fracionada .dQs produtos, localização próxima às habitações e vendas a

crédito "fiato". Dentre outras limitações, esses comercian tes enfrentam a concorrência do comércio estabelecido e or-ganizado em bases empresariais.

Nas atividades ligadas

ã

construç~o civil, predo-minam condiç~es neg~tivas: remunerações bai~asr instabili~~

de,não proteção da previdência e das leis trabalhistas, jOE

nadas parciais e prolongadas e condições de· vida precãrias.

c) ~.::idade~_~::-~::_!-~~~i~ à P~!:2.~_.::'~=l?a~sãoJ ou seja, aquelas atividades privilegiadas por satisfazerem as exigências do p}~ocesso de desenvolvimento 'em curso. Inclue!2:. se nesse· conjunto: os serv~ços de reparação e manutenç~o, o artesanato mais moderno e os serviços pessoais especializa-dos.

A dem~nda desses servlços especializudos

origina-se nas empresas do origina-setor moderno, qu~ preferem contratar trabalhadores aut5nomos para a execuçao de certas tarefas do que possui~ essas ocupaçSes nos seus quadros de pessoal,

e nas camadas de m~dia e alta renda que nccess:.tam conser-var os bens de consumo dur5.veis.

Algumas'condições favorecem a ampli.ação desas at.:!;.

interes-,

,

.54. se em investir em setores nao padronizados, onde a ativida de produtiva não pode ser organizada em escala; o baixo ní-vel de capitalização requerido e a flexibilidade garantem o atendimento mais eficiente de serviços par~icularizados.

Esses trabalhadores atingi.ram alto nível de quali ficação. Em geral, são originários de grandes empresas do setor capitalista e resolveram trabalhar por conta pr6pria, encontrando vantagens quanto

ã

aufcrição de melhores remune rações e desvantagens quanto

ã

clientela e à ausência de in centivos (Carvalho & Souza, 1980 e Singer, 1980).

Tarrbém nepsa perspectiva, alguns autores destacam o papel que essas atividades exercem para o processo de acu mulação.

Carvalho & Souza (1980), ao realizarem estudos sobre 8é:ü vador, atingiraM constatações que podem ser gener~

lizadas. Para eles, a expansão do capitalismo vem ocorrendo graças

à

manutenção de atividades não-capitalistas, da se-guinte forma:

a) Facilita o processo de acumulação, na medida em que as empresas capitalistas conseguem apropriar-se da produção dos aut5nomos a baixos custos, auferindo atrav~s da co-mercialização lucros vantajosos;

b) assegura a.manutenção de um exército de reserva,tornando possível sustentar políticas de compressão de salários, de substituição freqUente de empregados e seleção dos mais produtivos;