UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CAROLINA SÁ BARRETO BRAGA
O CRESCIMENTO DA DÍVIDA EXTERNA E AS MUDANÇAS NO PROCESSO INDUSTRIAL SOB O ENFOQUE DO II PND (1975-1979)
SALVADOR 2008
CAROLINA SÁ BARRETO BRAGA
O CRESCIMENTO DA DÍVIDA EXTERNA E AS MUDANÇAS NO PROCESSO INDUSTRIAL SOB O ENFOQUE DO II PND (1975-1979)
Versão final do trabalho de conclusão do curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal da
Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas.
Orientador: Prof. Dr. Bouzid Izerougene
SALVADOR 2008
Ficha catalográfica elaborada por Joana Barbosa Guedes CRB 5-707
Braga, Carolina Sá Barreto.
M813 O crescimento da dívida externa e as mudanças no processo industrial sob o enfoque do II PND (1975-1979). – Salvador, 2008.
39p. il.
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Economia) – Faculdade de Ciências Econômicas, Universidade Federal da Bahia.
Orientador: Prof. Dr. Bouzid Izerrougene.
1. Plano Nacional de Desenvolvimento. 2. Dívida externa. 3. Substituição de importações. I. Braga, Carolina Sá Barreto. II. Izerrougene, Bouzid. III. Título
CAROLINA SÁ BARRETO BRAGA
O CRESCIMENTO DA DÍVIDA EXTERNA E AS MUDANÇAS NO PROCESSO INDUSTRIAL SOB O ENFOQUE DO II PND – (1975-1979)
Aprovada em _____ de _______________ de 2008.
Orientador: ______________________________________________ Prof. Dr. Bouzid Izerrougene
Faculdade de Economia da UFBA
______________________________________________ Prof. Dr. Ihering Alcoforado
Faculdade de Economia da UFBA
______________________________________________
Prof. Dr. Paulo Brito
AGRADECIMENTOS
Os agradecimentos vão para o meu marido, Helivaldo Couto, que teve muita paciência e soube compreender a minha ausência, noites e finais de semana pesquisando ou no computador, além de ter fortalecido a minha idéia de tema atual.
Agradeço ao professor da disciplina de Técnicas de Pesquisa em Economia, Lielson Coelho, que através das discussões em sala e dos textos recomendados, me ajudou a enxergar e delimitar o meu tema, indicando os procedimentos metodológicos.
Agradeço ao meu interlocutor, professor Bouzid Izerrougene, que abraçou as minhas idéias desde o início e me orientou no processo de pesquisa, emprestando livros e disponibilizando tempo para discussão.
Agradeço aos meus amigos, os quais estavam sempre dispostos a discutir o desenvolvimento do meu trabalho, oferecendo críticas e sugestões preciosas.
Agradeço aos meus queridos pais, por terem sempre acreditado em mim.
Finalmente, o mais importante agradecimento vai ao meu pai supremo, meu Deus, que me deu saúde e força pra lutar, não deixando eu me abater com as dificuldades e me guiando no caminho da vitória.
“Não é triste mudar as idéias; triste é não ter idéias para mudar”.
RESUMO
O objetivo deste trabalho é analisar os aspectos relevantes do II Plano Nacional de Desenvolvimento, entre 1975 e 1979, focalizando as questões inerentes ao aprofundamento do endividamento externo e às mudanças no processo industrial, introduzidas no contexto do processo de substituição de importações.
Palavras-chave: II Plano Nacional de Desenvolvimento. Dívida Externa. Processo Industrial. Processo de Substituição de Importações.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Balança comercial (1974 – 1978) - US$ milhões 26
Tabela 2 – Dívida externa, 1974-1978 - US$ bilhões 27
Tabela 3 – Relação dívida pública / dívida privada, 1974-1978 28
Tabela 4 – Formação Bruta de Capital Fixo e Taxa de Inflação (1973-1979) 29
Tabela 5 – Evolução da Dívida Externa, da Inflação e do produto Interno Bruto (PIB) – 1974-1979 31
Tabela 6 – Comportamento da Balança Comercial Brasileira – 1973 a 1983 – com destaque para os principais itens – Em bilhões de dólares 32
Tabela 7 – Ganhos de divisas derivados dos programas setoriais do II PND (US$ milhões) 34
Tabela 8 – Razão importação/produção doméstica, 1973-81 34
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 08
2 CONTEXTO 09
3 O PLANEJAMENTO ECONÔMICO DO GOVERNO GEISEL (1974-1979): O II PND 13
3.1 METAS DO II PND 13
3.2 ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO 15
3.3 MANEJO DAS POLÍTICAS ECONÔMICAS 16
3.4 NOVO MODELO INDUSTRIAL 20
4 FONTES DE FINANCIAMENTO 23
5 RESULTADOS 25
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS 36
REFERÊNCIAS 38
1 INTRODUÇÃO
Serão trabalhados nesta monografia, todos os pontos importantes que dizem respeito ao II Plano Nacional de Desenvolvimento, principalmente no que concerne ao crescimento da dívida externa e às mudanças no processo industrial.
Para tanto, segue-se um percurso onde, no capítulo seguinte (capítulo 2) será retratado o pano de fundo da época analisada, tanto a nível nacional quanto a nível internacional. Faz-se necessário estudar este contexto para tentar entender as atitudes do Governo Geisel com relação a economia, no âmbito interno e externo. As questões mais importantes a tratar passam pela legitimidade política, crise do petróleo, crise do capital, superliquidez da economia mundial.
O capítulo 3 trará à tona o planejamento econômico do Governo Geisel e está subdividido em quatro pontos. Tratará de questões como metas e estratégias do II PND, o manejo das políticas econômicas para a consecução do Plano e o novo modelo industrial que foi seguido.
O capítulo 4 examinará as fontes de financiamento do plano, onde se verificará o grande destaque do setor público.
No capítulo 5 serão esboçados os resultados, com vistas para as contas externas e as mudanças na malha produtiva, além de outros aspectos, como os impactos na década seguinte.
Por fim, o capítulo 6 desenvolverá as considerações finais, onde serão fortalecidas as idéias estudadas.
2 CONTEXTO
O rápido crescimento econômico ao longo do “Milagre Brasileiro”(1968-1973), com a ocupação de toda capacidade ociosa (o que caracteriza uma situação de pleno emprego), levou ao aparecimento de alguns desequilíbrios, que gerariam pressões inflacionárias e/ou problemas na balança comercial. A manutenção do ciclo expansionista dependeria cada vez mais de uma situação externa favorável. Esta situação foi rompida pela crise internacional desencadeada pelo primeiro choque do petróleo em outubro de 1973, quando os países membros da OPEP quadruplicaram o preço do barril de petróleo. Este fato inusitado abalou a economia mundial e brasileira. Em poucos meses o preço subiu de três para cerca de doze dólares o barril, no mercado internacional. O combustível básico que movimentava a economia mundial desde o início do século XX deixava de ser barato e abundante. (GREMAUD;VASCONCELOS;TONETO,2005, p.410)
A economia mundial, antes em franca expansão, entrou em declínio. Era imperioso adotar medidas para fazer frente à nova realidade. Todos os países atingidos pela crise do petróleo adotaram programas econômicos de contenção: reorientaram e redimensionaram sua produção econômica e adotaram rigorosas políticas de austeridade, que levaram a economia mundial a um período de recessão. Em decorrência do aumento dos custos, os países ricos elevaram os preços dos produtos industrializados que exportavam. Dessa forma, transferiram para os países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento parte do ônus do preço do petróleo importado. (BRUM,1999, p.357)
A economia brasileira, como sinalizado no primeiro parágrafo, vinha de um período de elevada expansão. O setor industrial estava funcionando com aproveitamento de quase toda a capacidade instalada. Dessa forma, havia necessidade de novos investimentos para aumentar a produção. A brusca elevação dos preços de produtos essenciais que o Brasil importava em grande quantidade, como petróleo, carvão, aço, petroquímicos, fertilizantes, papel e industrializados diversos, sobretudo bens de capital, provocou acentuado desequilíbrio (déficit) na balança comercial e no
balanço de pagamentos e revelou o alto grau de vulnerabilidade econômica do país. A inflação retomou o impulso ascendente, devido à elevação dos preços dos produtos importados e às alterações profundas na estrutura de preços.
Em 1974, houve aumento das taxas de inflação que passaram de 15,6% em 1973 para 34,5%. No balanço de pagamentos, verificou-se um déficit no saldo de transações correntes da ordem de US$ 4,7 bilhões, provocado não só pelo aumento do valor das importações de petróleo, mas também em função dos bens de capital e insumos básicos, necessários para manter o nível de produção corrente. Este déficit não foi totalmente coberto pela entrada de recursos, levando a uma queima de reservas, o que conferia a fragilidade da economia brasileira com relação ao setor externo. (BRUM,1999, p.371-372)
O Brasil tinha basicamente duas alternativas: Em primeiro lugar formar uma nova política ortodoxa para evitar os impactos do endividamento e inflação (como outros países da América Latina estavam adotando) ou, então, buscar formas de dar continuidade ao projeto de desenvolvimento.
Dessa forma, o debate sobre o que fazer em 1974 situou-se na dicotomia ajustamento ou financiamento. O choque do petróleo significava transferência de recursos reais ao exterior e, com a existência de um “hiato potencial de divisas”, a manutenção do mesmo nível de investimento trazia a necessidade de maior sacrifício sobre o consumo, e, para alcançar as mesmas taxas de crescimento do período anterior, teria sido necessária uma maior taxa de investimento. Neste contexto, percebe-se que as opções de crescimento se haviam estreitado, e a
tendência natural da economia seria a desaceleração da expansão.
(GREMAUD;VASCONCELOS;TONETO,2005, p.412)
As opções que se colocavam naquele momento, de forma delineada eram:
Ajustamento, que continha a demanda interna e evitava que o choque externo se transformasse em inflação permanente e correção do desequilíbrio externo;
Financiamento do crescimento, visando ganhar tempo para ajustar a oferta interna, mantendo o crescimento elevado e fazendo um ajuste gradual dos preços relativos (alterados pela crise do petróleo), enquanto houvesse financiamento externo abundante.
O ano de 1974 iniciou-se com o Ministro Simonsen, sinalizando a opção pelo ajustamento, e buscando o controle da demanda através do controle da liquidez. Entretanto, essa sinalização resultou inócua, devido à crise financeira internacional, levando a uma grande procura pela liquidez.
A situação política aparecia como uma complicação adicional. A crise mostrava os limites políticos do modelo do Milagre. Sendo o ano de 1974, um ano de mudança de presidente, começavam a surgir várias pressões por melhor distribuição de renda e maior abertura política, o que gerava certo imobilismo no Estado.
Observava-se, nesse ano, um questionamento aberto do MDB (Movimento Democrático Brasileiro) à política do regime militar, sendo que as insatisfações com o regime se fizeram sentir na derrota eleitoral da ARENA (Aliança Renovadora Nacional - partido governista) nas eleições para o Congresso Nacional. Este foi o momento em que o governo abandonou de vez as tentativas de conter a demanda, e fez a opção pela continuidade do processo de desenvolvimento. Neste contexto nasce o II PND, em fins de 1974, como uma alternativa à dicotomia de ajustamento ou financiamento, colocando-se como uma estratégia de ajuste de longo prazo e simultaneamente de desenvolvimento econômico, assim como uma saída política de manutenção do regime militar que estava em crise.
Diante da conjuntura desfavorável da economia mundial, era extremamente necessária uma política que levasse à estabilização ou a um ajuste estrutural. Uma recessão seria inevitável, mas esta poderia ser dosada de modo que se pudesse retomar o crescimento após algum tempo. O problema era que o regime se legitimava politicamente através do desenvolvimento econômico. Portanto, Geisel ignorou a dimensão da crise internacional e optou pela manutenção e aperfeiçoamento do crescimento. Segundo Dionísio, duas conclusões podem ser tiradas disto:
A primeira é que os condicionantes internos parecem ter sido mais importantes que os externos para explicar as opções inicialmente feitas acerca das políticas econômicas adotadas tanto em resposta às dificuldades imediatas quanto para o restante da década. A segunda é que a abundância de liquidez internacional permitiu que os déficits em conta corrente vultosos que resultaram das mesmas políticas fossem financiados sem que houvesse percepção mais dramática do novo quadro de restrições externas ao iniciar-se o novo governo. (in ABREU (org), 1989, p.299).
No entender de Cruz (1984, p.37),
a emergência da crise internacional – num momento em que o ciclo expansivo doméstico dava os primeiros sinais de esgotamento – em nada abala a retórica desenvolvimentista do governo brasileiro. Pelo contrário, tratava-se, agora, de responder criativamente à crise aproveitando as oportunidades abertas pela nova conjuntura internacional. Na visão das autoridades governamentais, a economia brasileira – uma ilha de tranqüilidade em meio a um mar revolto – deveria responder a crise através do crescimento acelerado resguardando um relativo controle sobre a inflação e sobre o Balanço de pagamento.
Sobre essa aposta da economia brasileira, Castro (1985) acreditava que se escolhia uma nova modificação da economia e de seu relacionamento com o exterior, de maneira que esse novo plano de governo aproveitaria ao máximo a ampla liquidez internacional, para continuar crescendo, com recursos para fechar o Balanço de Pagamentos no curto prazo. Seguia-se, segundo o autor, uma lógica de “economia brasileira em marcha forçada”.
O plano significou uma alteração completa nas prioridades da industrialização brasileira: de um padrão baseado no crescimento do setor de bens de consumo duráveis com alta concentração de renda, a economia deveria passar a crescer com base no setor produtor de meios de produção - bens de capital e insumos básicos. Dois problemas centrais para a execução do plano eram as questões do apoio político e do financiamento do processo. Neste sentido, percebe-se o isolamento do Estado, que se transformou em “Estado-empresário” e centrou o plano em si, tendo como agente central das transformações as empresas estatais.
3 O PLANEJAMENTO ECONÔMICO DO GOVERNO GEISEL (1974-1979): O II PND
O quarto governo do ciclo militar apresentou características que o distinguiram dos demais. No plano econômico, sua marca principal expressou-se na realização de grandes projetos e obras públicas com vistas à implementação de um novo padrão de industrialização. No aspecto das realizações econômicas há vários pontos de identidade entre o governo Geisel e o de Juscelino Kubitschek, caracterizados, ambos, por grandes obras, sob a liderança pessoal do presidente.
Ao assumir o governo em março de 1974, Geisel montou o seu ministério, onde apareciam as figuras-chave, que foram Mário Henrique Simonsen (Ministro da Fazenda) e João Paulo dos Reis Veloso (mantido no Ministério do Planejamento). As linhas mestras do seu plano de governo foram expressas no primeiro pronunciamento à nação, quatro dias após a posse, e, posteriormente, consubstanciadas no II Plano Nacional de Desenvolvimento- 1975-1979 (II PND). Propunha-se o governo a construir o desenvolvimento e a “grandeza nacional”, através de um novo salto industrial.
3.1 METAS DO II PND
O governo Geisel (1974-1979) propôs-se a transformar o Brasil em potência mundial emergente, retirando-o da condição de terceiro-mundista e inserindo-o no chamado Primeiro Mundo, até o final de seu mandato. Para tanto, além de um salto quantitativo, era preciso melhorar qualitativamente o desempenho da economia, sobretudo da indústria.
Geisel possuía um macro-objetivo básico que era alterar o padrão da industrialização brasileira (baseado em bens de consumo) direcionando-a para a produção de bens de capital (máquinas e equipamentos pesados e de insumos industriais (aço, fertilizantes, celulose, alumínio, petroquímica). Em 1974, o Brasil já era auto-suficiente quanto à produção de bens de consumo não duráveis, fazia da produção de bens de consumo duráveis o carro chefe e possuía uma base razoável quanto aos bens de produção (bens de capital e insumos industriais básicos). Portanto, o
objetivo principal da administração Geisel foi tornar o país capaz de suprir suas necessidades de bens de produção, completando o processo de industrialização substitutiva de importações. Sendo assim, o governo Geisel implementou o II Plano Nacional de Desenvolvimento, que apresentou as diretrizes para o período 1975-1979, deixando claro que as prioridades eram: 1) a indústria de bens de capital (máquinas, equipamentos pesados, eletrônica pesada); 2) a produção de insumos básicos (aço, fertilizantes, celulose e papel, alumínio, petroquímica); 3) mineração (ferro, bauxita); 4) expansão da capacidade energética (hidrelétricas de Itaipu, Sobradinho, Tucuruí).
As principais metas do Plano estão detalhadas abaixo:
Manter a performance do “milagre”, embora com taxas de crescimento econômico um pouco menores (entre 8% e 10%);
Implantar um novo padrão de industrialização, baseado na expansão da indústria de bens de produção ou indústria básica. Essa opção significava a decisão governamental de completar o processo de substituição de importações, implantando a sua terceira fase. Não se tratava mais de substituir bens de consumo, mas buscar a autonomia na área industrial de bens de capital e dos insumos básicos, que se destina a formar a base material dos outros setores produtivos. O setor de bens de produção devia assumir a posição de novo carro-chefe e passar a comandar a economia brasileira, em substituição ao setor de bens de consumo duráveis;
Expandir o setor energético, compreendendo a construção de grandes hidrelétricas, o aumento da produção nacional de petróleo, a criação de fontes energéticas alternativas, como o Programa Nacional do Álcool (Proálcool), e o ingresso do Brasil na era nuclear através do Acordo Nuclear com a Alemanha que previa a construção de oito usinas nucleares e indústrias correlatas;
Estimular a empresa privada nacional a assumir a liderança do processo de desenvolvimento brasileiro, em substituição das multinacionais, que deveriam passar a uma situação subordinada.
Diminuir as disparidades de renda: no plano regional, através da descentralização do crescimento econômico, implantando grandes projetos prioritários e programas especiais e, no plano pessoal, através da redução dos desequilíbrios salariais;
Corrigir a distorção no setor de transportes, reorientando o sistema de modo a priorizar os transportes ferroviário e marítimo (mais baratos), em vez do transporte rodoviário (mais caro), que havia sido privilegiado fortemente no período anterior.
Em suma, destacavam-se as metas de insumos básicos e de substituição de energia. Previa-se uma mudança no setor de transporte, com maiores incentivos para ferrovias e hidrovias. E contemplavam-se, também, expectativas otimistas para o setor de bens de capital, em que se esperava redução na participação das importações no setor de 52% para 40%, além de gerar
excedente exportável em torno de US$ 200 milhões. (GREMAUD;
VASCONCELOS;TONETO,2005, p.414)
3.2 ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO
As estratégias de desenvolvimento que haviam sido pensadas pelo governo Geisel compreenderam os seguintes principais campos de atuação, conforme o Projeto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (BRASIL, 1974, p.26-28):
i) Consolidação, no país, de uma economia moderna, abrangendo todo o centro-sul e incorporando, progressivamente, novos setores e áreas das demais regiões. Com esse objetivo, deveria ser executado um programa de investimentos da ordem de Cr$ 716 bilhões (preços de
1975) compreendendo as áreas de Indústrias Básicas, Desenvolvimento Científico e Tecnológico e infra-estrutura de energia, transportes e telecomunicações;
ii) Ajustamento às novas realidades da economia mundial, principalmente no sentido de: economizar energia com expansão das fontes internas; garantir o suprimento dos insumos industriais básicos, preferentemente através de produção nacional; dar impulso à condição brasileira de fornecedor mundial de alimentos e matérias-primas; desenvolver novas vantagens comparativas, à base da utilização intensiva de formas de energia abundantes no país, a exemplo dos processos eletrolíticos, e, em geral, do desenvolvimento da metalurgia intensiva em eletricidade;
iii) Nova etapa no esforço de integração nacional. Trata-se de tirar proveito econômico da utilização do espaço brasileiro, associado à disponibilidade de recursos humanos, com a aplicação dos recursos de capital;
iv) Estratégia de desenvolvimento social, orientada no sentido de: a) garantir a todas as classes e, em particular, às classes média e trabalhadora, substanciais aumentos de renda real; b) eliminar, no menor prazo, os focos de pobreza absoluta existentes, principalmente na região semi-árida do nordeste e na periferia dos grandes centros urbanos. O intuito é assegurar um mínimo de nível de bem estar universal, para que nenhuma classe fique fora do processo de integração e expansão. O esforço é para estruturar, através do próprio processo de crescimento e do orçamento de desenvolvimento social, uma base substancial e rapidamente crescente de consumo de massa;
v) Integração com a economia mundial, para abrir ao país novas opções de progresso. O propósito era de tirar proveito da realidade da época, de níveis mais altos de relacionamento entre os diferentes blocos, sem com isso tornar mais vulneráveis os objetivos econômicos nacionais.
3.3 MANEJO DAS POLÍTICAS ECONÔMICAS
Geisel pensou em utilizar os principais instrumentos de ação econômica, a política fiscal e orçamentária, a política monetária e de mercado de capitais, a política salarial, a política de controle de preços, e a política de balanço de pagamentos, de forma integrada para a consecução dos objetivos básicos: crescimento acelerado, combate gradual à inflação, equilíbrio do balanço de pagamentos, fortalecimento das unidades produtivas e melhoria da distribuição pessoal e regional de renda.
As definições básicas nos principais campos, conforme o Projeto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (BRASIL, 1974, p.115-120), foram as seguintes:
i) Na política fiscal e orçamentária:
• Eliminação do déficit do tesouro: o intuito era executar, pela primeira vez nas últimas décadas, uma política de execução orçamentária sem déficit, com relação ao orçamento para 1975;
• Liberação automática de dotações: com as propostas orçamentárias elaboradas com suficiente prudência na estimativa da receita e com inteiro realismo na fixação da despesa, não se fez necessária a criação de fundos de contenção na execução orçamentária, inclusive nos orçamentos plurianuais, o que permitiu a manutenção do sistema de liberação automática das dotações, de acordo com a programação financeira do Tesouro;
• Controle da participação dos dispêndios públicos no PIB: o intuito foi o de tentar evitar o crescimento dos dispêndios públicos em proporção superior ao do PIB, com rigorosa contenção dos gastos correntes. Os recursos adicionais seriam preferencialmente destinados ao financiamento das grandes prioridades nacionais, notadamente para a educação, saúde, agricultura e abastecimento, pesquisa de recursos naturais e para o desenvolvimento científico tecnológico;
• Esforço de liberação tributária: buscou-se com esse esforço a melhoria dos métodos de arrecadação e a elasticidade de resposta da receita tributária ao crescimento do produto real. Isso teria em contrapartida, a progressiva suavização das alíquotas dos impostos, evitando-se o crescimento da receita em proporção superior à do PIB;
• Aperfeiçoamento do Imposto de Renda: o intuito foi o de revisar e consolidar o imposto de renda, de modo a melhorar a equidade e a funcionalidade do tributo;
• Aperfeiçoamento do Imposto Sobre Produtos Industrializados: as alíquotas do IPI foram diferenciadas de acordo com a essencialidade das mercadorias, de modo que o imposto, em seu conjunto, atuou como um tributo progressivo sobre as despesas individuais de consumo. As incidências existentes sobre máquinas e equipamentos foram progressivamente liberadas.
ii) Na política monetária e de mercado de capitais:
• Expansão do crédito e dos meios de pagamento: a expansão de crédito e de meios de pagamento foi programada, tendo em vista as metas de contenção gradual da inflação e as de crescimento do produto real. A expansão monetária foi dimensionada de modo a que o nível de atividade econômica não fosse reprimido pelo aperto da liquidez real, mas deveria ser suficientemente controlada para não originar pressões autônomas de inflação de procura;
• Orçamento Monetário: a condução da política de crédito e de meios de pagamento se baseou na execução de orçamentos monetários, os quais foram considerados normativos para as Autoridades Monetárias e indicativos para os bancos comerciais;
• Seletividade do crédito: dentro da política global de crédito procurou-se aperfeiçoar a seletividade da sua aplicação, particularmente de modo a incentivar a agricultura e as
exportações, a fortalecer a pequena e média empresa nacional e a desestimular as manobras especulativas, de alta de preços. Como instrumentos para a implantação da política de crédito seletivo destacam-se: a) os empréstimos dos bancos oficiais; b) os refinanciamentos das Autoridades Monetárias aos bancos comerciais; c) as faixas de liberação dos recolhimentos compulsórios dos bancos comerciais;
• Manutenção da correção monetária: o instituto da correção monetária foi preservado em sua amplitude, como instrumento de proteção automática das poupanças contra a perda do poder aquisitivo da moeda;
• Fortalecimento do mercado de ações: buscou-se o desenvolvimento equilibrado dos mercados primário e secundário visando o fortalecimento do capital das empresas, particularmente do setor privado nacional.
iii) Na Política Salarial:
• Manutenção da fórmula da política salarial: a fórmula da política salarial foi mantida para os reajustes em acordos e dissídios coletivos, bem como para os aumentos salariais nas empresas controladas ou subsidiadas pelo governo federal. A fórmula era perfeitamente compatível com a metodologia do combate gradual à inflação.
iv) Na Política de Controle de Preços:
• Delimitação dos controles: os controles de preços deveriam ser aplicados, como parte da política gradualista de combate à inflação em duas únicas condições: a) como instrumento de reversão de expectativas e de frenagem das componentes de realimentação inflacionária; b) como instrumento inibidor dos aumentos de preços por práticas de monopólio ou de coalizão em oligopólios;
• Consistência dos controles: A política de controles foi conduzida de forma a manter em nível satisfatório a rentabilidade dos setores controlados.
v) Na Política de Balanço de Pagamentos
• Manutenção do sistema de minidesvalorizações cambiais: deveria ser conservado pela sua capacidade de estabilizar a renda real dos exportadores, evitar a especulação cambial, e impedir que as desvalorizações externas do cruzeiro traumatizassem o sistema econômico e a opinião pública;
• Estímulos às exportações: dava prioridade ao aumento das exportações brasileiras, como meio de financiar o incremento das importações e de viabilizar a absorção de capitais estrangeiros;
• Substituição de importações: o Brasil deveria revigorar os seus esforços de substituição de importações, particularmente no campo das matérias-primas básicas e dos bens de capital. Em particular seriam desenvolvidos os necessários estímulos creditícios e fiscais para que os bens de capital de produção nacional pudessem concorrer, em igualdade de condições, com os similares produzidos no exterior.
3.4 NOVO MODELO INDUSTRIAL
Como forma de ajustar a estrutura econômica à situação de escassez do petróleo, o governo optou por grande ênfase nas indústrias básicas, notadamente no setor de bens de capital, e o da eletrônica pesada, assim como no campo dos insumos básicos, a fim de completar o processo de substituição de importações e, sendo possível, abrir novas frentes de exportação. Essa proposta de imprimir novo rumo ao desenvolvimento brasileiro, ao priorizar o aumento da capacidade energética e da produção de insumos básicos e de bens de capital, gerou acalourosas polêmicas,
pois representava uma guinada de vulto no modelo em vigor há quase duas décadas, centrado nos bens de consumo duráveis.
Vinha junto com essa idéia de mudança a discussão pela modernização das regiões não industrializadas, através da descentralização espacial dos projetos de investimento. Por exemplo: a prospecção de petróleo passaria para a plataforma litorânea do Nordeste; soda de cloro em Alagoas; petroquímica na Bahia e no Rio Grande do Sul, fertilizantes potássicos em Sergipe, fosfato em Minas Gerais, carvão em Santa Catarina, e assim por diante.
A lógica do modelo estava em que, conforme as empresas estatais avançassem seus projetos de investimentos no setor de insumos, gerariam demanda derivada que estimularia o setor privado a investir no setor de bens de capital. Além da garantia de demanda, vários incentivos foram dados ao setor privado através do CDE (Conselho de Desenvolvimento Econômico), principal órgão de implementação do plano. Entre os incentivos, destacavam-se: o crédito do IPI sobre a compra de equipamentos, a possibilidade de depreciação acelerada, a isenção do imposto de importação, garantia de política de preços compatível com as prioridades da política industrial etc. (ABREU, 1989, p.312)
No campo da energia, optou-se por uma aceleração dos investimentos na prospecção, principalmente na Bacia de Campos (que havia sido descoberta no meio da crise de energia, no Rio de Janeiro, e estava fazendo a Petrobrás aumentar a sua produção espetacularmente), além da execução de um programa de elevação de 60% da capacidade geradora de energia hidroelétrica, buscando-se viabilizar a expansão da produção e da exportação de bens com elevado conteúdo energético que pudessem ser produzidos no país com base em hidroeletricidade, a exemplo do alumínio.
Pode-se afirmar que o setor energético foi objeto de soluções alternativas, como o Acordo Nuclear Brasil-Alemanha (1975), que previa a instalação no país de oito centrais termonucleares de água leve pressurizada, além de usinas de enriquecimento de urânio e de reprocessamento de
combustível nuclear, e do Programa Nacional do Álcool (Próalcool), que se destinava a produzir álcool combustível para veículos automotivos a partir da destilação de etanol da biomassa da cana-de-açúcar, com o intuito de substituir a gasolina pelo álcool combustível.
Em suma, o Governo Geisel pensou em uma política energética, consistindo basicamente em: redução da dependência em relação a fontes externas de energia; emprego intensivo de energia de origem hidroelétrica; execução de Programa Ampliado de Energia Elétrica; Programa de Carvão, e Desenvolvimento de Programa de Pesquisa de Fontes não Convencionais de Energia
A primeira diretriz seria executada através de três principais linhas de ação: primeiro, a atuação no sentido de aumentar a oferta interna de petróleo através um programa maciço de prospecção e de produção, permitindo elevar os investimentos. A segunda linha de ação diz respeito à diversificação das fontes internas de energia, e à substituição do petróleo por outras fontes, como o álcool, carvão (para fins industriais, principalmente). A terceira linha orientou-se no sentido de reduzir a demanda de petróleo, diretamente (principalmente para fins não industriais), evitando-se o desperdício. Para isso seriam adotadas algumas medidas como limitação de funcionamento dos postos de gasolina, maior tributação sobre lanchas de passeio, punição a ônibus ou caminhões de motor desregulado, estímulos aos veículos com melhor rendimento de combustível, etc. (BRASIL, 1974, p.74-76)
O emprego intensivo de energia hidroelétrica aproveitaria a vantagem do baixo custo e do imenso potencial de energia hidráulica. A execução de Programa Ampliado de Energia Elétrica, que incluía além de Itaipu, a segunda e possivelmente a terceira central nuclear, além da instalação de centrais termoelétricas de complementação. O programa de carvão estava orientado no sentido de expansão e modernização da produção. O desenvolvimento de Programa de Pesquisa de Fontes não Convencionais de Energia estava voltado principalmente para a economia do hidrogênio (uso como combustível em veículos e em residências) e a energia solar. O intuito desse programa era desenvolver técnicas que permitissem a produção a produção de energia de fontes não poluidoras nos campos mais promissores.
4 FONTES DE FINANCIAMENTO
Uma questão crucial, para a realização dos propósitos governamentais, dizia respeito ao seu financiamento. Como financiar um projeto tão ambicioso, com muitas obras de grande porte, no contexto de uma conjuntura mundial desfavorável e de uma economia nacional com debilidades estruturais? Para atender a este ponto vulnerável do projeto, o governo estimulou o aumento da poupança interna, lançou mão das reservas em moeda estrangeira, utilizou em maior amplitude o imposto inflacionário e, principalmente, apelou em elevado grau para o crédito externo.
Devido à facilidade de obtenção de recursos externos relacionada ao processo de reciclagem dos petrodólares, isto é, aos superávits dos países da OPEP que, sem oportunidades de aplicação interna, retornavam ao sistema financeiro internacional, a dívida externa cresceu rapidamente no período. Como a demanda de crédito nos países desenvolvidos estava retraída, os países em
desenvolvimento voltaram a ser vistos como clientes preferenciais.
(GREMAUD;VASCONCELOS;TONETO, 2005, p.416)
Se faz interessante separar a análise do financiamento das empresas estatais e do setor privado envolvido no projeto. Com relação às empresas estatais, verificou-se a restrição do acesso destas ao crédito interno (conforme determinação governamental) que visava forçá-las ao endividamento externo, o que serviria para cobrir o “hiato de divisas” existentes na execução do Plano. Iniciou-se com isso o processo de estatização da dívida externa. Já o setor privado foi financiado basicamente com créditos subsidiados de agências oficiais, entre as quais ganhou destaque o BNDES, que teve seu funding praticamente duplicado, com a transferência para este dos recursos do PIS-PASEP, antes administrados pela CEF.
Apesar da ampla liquidez internacional e da série de estímulos dados ao setor privado para captar recursos externos, tais como diferencial de taxas de juros e mecanismos que possibilitavam o
hedge cambial (Circular n.º 230 e Resolução n.º 432, que permitiam aos agentes privados
transferir o endividamento externo ao Banco Central, através dos depósitos em cruzeiros junto a este), as estatais constituíram-se nos principais tomadores (isto se constitui numa segunda parte
da explicação para o processo de estatização da dívida externa). O setor privado envolvido na captação fê-lo basicamente por movimentos especulativos: captar no exterior, aplicar em títulos públicos com garantia de liquidez, dada a “carta de recompra” e sem risco de perda cambial, com a possibilidade de hedge, que se tornaram fonte adicional de especulação. (GREMAUD;VASCONCELOS;TONETO,2005, p.416)
O fundamental do macro-projeto de Geisel é que ele foi basicamente financiado por meio de endividamento externo. Como o ritmo de crescimento econômico não se reduziu, o país acabou sujeito a uma dupla penalidade: a receita gerada pelas exportações foi esterilizada tanto pelo encarecimento das importações como pelo desequilíbrio estrutural do balanço de pagamentos; e o serviço da dívida (interna e externa) fez o índice inflacionário crescer enormemente. Em 1975, ocorreu uma deterioração das contas externas que reduziu o crescimento do PIB em 5,2%, e seu patamar de 10,1% em 1976 foi alcançado ao custo de um índice inflacionário de 46,3%. Em 1977 e 1978 o PIB cresceu apenas 4,5% e 4,7% respectivamente, enquanto o custo do serviço da dívida externa (juros mais amortizações) representou 58,8% da receita das exportações no último ano. (REZENDE, 1999, p. 151)
Assim, para realizar o II PND, o Estado foi assumindo um passivo para manter o crescimento econômico e o funcionamento da economia. Dados os níveis extremamente baixos das taxas de juros internacionais, o Estado era capaz de tomar os empréstimos externos, mas corria o risco de qualquer alteração na estrutura das taxas de juros internacional inviabilizar as condições de pagamento, principalmente tendo-se em vista a característica flutuante das taxas de juros dos empréstimos. A deterioração da capacidade de financiamento do Estado, que socializou todos os custos no período do II PND sem criar mecanismos adequados de financiamento, constituir-se-ia no grande problema enfrentado posteriormente pela economia brasileira.
5 RESULTADOS
O comprometimento com a dívida externa como forma de facilitar os ajustamentos do balanço de pagamentos e financiar o crescimento, desenvolvendo a indústria (com mudança no padrão industrial), tornou-se progressivamente a base da estratégia de desenvolvimento do governo Geisel. Esse comprometimento foi consagrado na implementação do II PND. A estratégia tinha por base o estímulo ao investimento do setor público e à substituição de importações, enquanto o endividamento era usado para compensar a deterioração das relações de troca que ameaçava as ambiciosas metas de crescimento do Brasil. (CARDOSO; FISHLOW,1989, p. 26)
A substituição de importações, com a mudança do padrão industrial (completando sua terceira fase), somente pode aliviar os problemas do balanço de pagamento no curto prazo quando existe uma vasta capacidade ociosa a ser explorada. A realidade brasileira, porém, era justamente o oposto. O Brasil iniciou 1974 com o maior nível de utilização da capacidade instalada de todo o período pós-guerra. Adicionalmente, o II PND requeria o desenvolvimento de setores inteiramente novos, e não apenas a expansão da participação doméstica nos ramos industriais já estabelecidos. Por conseguinte, a substituição de importações só poderia ser concretizada com a ajuda do capital externo. (CARDOSO; FISHLOW,1989, p. 27)
O desempenho da economia brasileira na década de 70 está intimamente ligado ao seu endividamento externo, que além de financiar os déficits de conta corrente, passaria também a incrementar a poupança interna, e assim acelerar o desenvolvimento econômico.
O período 1974-1978 já começa com algumas crises que afetaram a economia mundial e que abalaram diretamente a economia brasileira. Esse período foi marcado por fortes desequilíbrios da balança comercial.
Os desequilíbrios da balança comercial foram experimentados por um lado em virtude do menor crescimento das exportações brasileiras, por causa das taxas negativas de crescimento das economias capitalistas desenvolvidas, agravada ainda mais pelas medidas protecionistas
realizadas em alguns dos países que eram compradores das exportações brasileiras. E por outro lado, em virtude do aumento considerável das importações, devido basicamente à desproporção inter-setorial e à primeira crise do petróleo.
A tabela 1 mostra como a balança comercial passou de superavitária em 1973 à grande deficitária a partir de 1974, em virtude da crise do petróleo. Observa-se que em 1973 as exportações foram de US$ 6.199 bilhões e as importações foram de US$ 6.192 bilhões, e em 1974 (depois do primeiro choque do petróleo) as exportações foram de US$ 7.951 bilhões enquanto as importações dobraram, ficando em US$ 12.641 bilhões. Então, a balança comercial, que tinha um superávit de US$ 7 milhões no ano de 1973, passou a amargar um déficit de US$ 4.690 bilhões em 1974. (GOLDENSTEIN, 1986, p. 114)
Tabela 1 - Balança comercial (1974 – 1978) - US$ milhões
Ano Exportação Importação Balança Comercial
1973 6.199 6.192 +7 1974 7.951 12.641 -4.690 1975 8.670 12.210 -3.540 1976 10.128 12.383 -2.254 1977 12.120 12.023 +97 1978 12.658 13.683 -1.024 Fonte: GOLDENSTEIN, p. 114.
O II PND foi o responsável por um programa de exportação que resultou em um aumento em mais de 60% das exportações no período de 1974 a 1978, sem permitir que as importações avançassem, permanecendo praticamente no mesmo patamar. No entanto, devido às dificuldades econômicas e financeiras pelas quais o país passava, houve um descontrole na balança comercial. Ocorreu também um desequilíbrio no balanço de pagamentos com o exterior, passando os déficits em conta corrente a serem cobertos com empréstimos junto aos bancos estrangeiros, o que aumentou ainda mais a dívida externa líquida.
Para dar sustentação ao II PND era necessário que o país continuasse a se endividar externamente. Para garantir o crescimento acelerado da economia, o governo Geisel estimulou ainda mais a captação de recursos externos em moeda através da redução de 10 para 5 anos o prazo mínimo de amortização de empréstimos em moeda com seis meses de carência (setembro de 1974), e através da circular n° 205 que reduzia de 25% para 5% o imposto de renda incidente sobre juros, comissões e demais despesas decorrentes de operações de empréstimos externos (em outubro de 1974). (GOLDENSTEIN,1986, p.116)
De acordo com a tabela 2, a dívida externa bruta brasileira apresentou um constante aumento, que já vinha se mantendo em patamares altos herdados do período anterior (o período do "milagre"). Observa-se também que com relação ao PIB, a dívida externa também estava aumentando, e a participação da dívida em moeda sobre a dívida total também aumenta chegando a 68% em 1978. (GOLDENSTEIN,1986, p.116)
Tabela 2 - Dívida externa, 1974-1978 - US$ bilhões
Ano Dív. bruta Dív./PIB(%) Dív. moeda %
1974 17.165 17,9 65 1975 21.171 17,0 69 1976 25.985 18,2 70 1977 32.037 19,3 67 1978 43.511 22,8 68 Fonte: GOLDENSTEIN, p. 116.
A participação da dívida pública sobre a dívida total aumentava cada vez mais em consonância com a estatização da dívida externa. A tabela 3 mostra que a dívida pública que era de 50% da dívida total em 1974 passou para 63% em 1978, e mostra também que a dívida pública em moeda que era de 30% em 74 saltou para 52% em 78, o que refletia a eficiência da política de estímulo a captação de recursos externos em moeda via empresas públicas. (GOLDENSTEIN,1986, p.118)
Tabela 3 - Relação dívida pública / dívida privada, 1974-1978
Ano Dív. total pública % Dív. Total privada % Dív. Pública em moeda % Dív. Privada em moeda % 1974 50 50 30 70 1975 54 46 42 58 1976 58 42 46 54 1977 60 40 48 52 1978 63 37 52 48 Fonte: GOLDENSTEIN, p. 118.
A dívida pública federal interna foi multiplicada por 2,4 e a externa líquida se elevou em 513% no período do II PND, aprofundando os impactos negativos do período passado e penalizando ainda mais o Estado, já bastante onerado (esta foi a distorção básica do II PND). Como as empresas nacionais não dispunham de capacidade de investimento no montante necessário para a realização do plano de desenvolvimento e as empresas multinacionais dependiam de suas matrizes, empenhadas em ajustar-se à conjuntura recessiva pós-1973, o Estado tornou-se o agente financiador de todo o programa. O percentual da dívida pública no total da dívida externa elevou-se de 55% em 1974 para 78% em 1980. A renda disponível do elevou-setor público caiu de 16,8% do PIB em 1973 para 9,2% em 1980, enquanto a dívida pública interna subiu de 9,1% para 11,8% do PIB, entre 1976 e 1979. (REZENDE, 1999, p. 152)
A dívida externa, adquirida pelo Brasil, no período, está estreitamente ligada a mudança na malha produtiva. Com relação aos bens de capital, os ganhos de divisas resultantes de menores importações e maiores exportações vão se fazer sentir na década seguinte, chegando a US$ 1,7 bilhão em 1983 e US$ 2,2 bilhões em 1984. A tabela 4 mostra a formação bruta de capital fixo, assim como a taxa de inflação no período de 1973 a 1979. Comparando o último ano do “milagre”(1973) com o último ano do II PND (1979), percebe-se no ano de 1979 um melhor desempenho. (REGO, 2003, p. 134)
Tabela 4 - Formação Bruta de Capital Fixo e Taxa de Inflação (1973-1979)
Ano FBCF/PIB IGP-DI*
1973 21,4 15,5 1974 22,8 34,5 1975 24,4 29,4 1976 22,5 46,3 1977 21,4 38,6 1978 22,2 40,5 1979 23,0 77,2
* Índice geral de preços – conceito de disponibilidade interna (FGV)
Fontes: REGO, p.134.
Percebe-se que uma resposta ortodoxa à alta dos preços do petróleo fora rejeitada e a resposta heterodoxa do Brasil à crise foi, ela própria, deficiente em suas dimensões importantes. A estratégia de substituição de importações, que procurou solucionar o problema de curto prazo do balanço de pagamentos e concomitantemente alicerçar e ampliar a estrutura industrial brasileira se mostrou problemática, pois essa substituição dependia demasiadamente, num primeiro momento, de importações para poder funcionar. Ademais, dado o modo como foi formulada essa estratégia no II PND, com projetos em grande escala demandando vultosos investimentos iniciais, magnificou-se ainda mais esse defeito genérico do projeto de substituição de importações.
Havia na estratégia uma segunda contradição. Ela previa tanto um setor público forte como um relacionamento profícuo com o setor privado nacional. A realidade, porém, era outra. A expansão do setor público implicou crescente financiamento por meio de déficits, surgindo então a dependência com relação aos recursos externos para preencher o hiato. O estado se tornou maior, mas também economicamente mais fraco.
Alguns grandes projetos equivocados ou superdimensionados contribuíram para agravar a dependência financeira, tais como a ferrovia do aço, o ambicioso programa nuclear vinculado ao
acordo com a Alemanha, e a exagerada expansão da siderurgia, particularmente a construção da Açominas, cuja implantação poderia ter sido adiada por haver capacidade suficiente de produção de aço já instalada.
O momento não era favorável à implantação de grandes projetos pelo setor privado. A liderança do processo de desenvolvimento brasileiro ficou nas mãos do setor estatal da economia, que se ampliou mais do que em qualquer outra época, contrariando uma das diretrizes do projeto, que previa a contenção da estatização e o fortalecimento do setor privado. “Na prática, a base do programa foram os gigantescos investimentos na grande empresa estatal – Eletrobrás, Petrobrás, Embratel e outras”. (BRUM, 1999, p.373)
O Proálcool, um dos grandes projetos, teve um êxito duvidoso, pois com este programa, as plantações de cana-de-açúcar foram ocupando muitos espaços, expulsando os camponeses moradores, acabando com as plantações de alimentos – tornando a comida mais cara, e despejando o poluente vinhoto nos rios. Dessa forma, desorganizou a já precária produção de alimentos em favor da brusca ampliação dos canaviais, pela questionável razão de produzir combustível apenas para uso de carros de passeio, que deveriam ainda ter seus motores adaptados. (A dinamização do Proálcool só vai deslanchar após 79 devido ao 2º choque do petróleo).
O governo não teve condições nem recursos para realizar seus propósitos na amplitude e na velocidade programada. Na primeira metade de seu mandato de cinco anos, o governo fez o possível para implementar o projeto. Já em meados de 1976, no entanto, o próprio governo se convenceu das dificuldades para levar adiante seus propósitos. Os três maiores males da economia brasileira na época – o desequilíbrio no balanço de pagamentos, o endividamento externo e a inflação – apresentavam acentuada tendência de agravamento, como pode-se confirmar na tabela 5.
Tabela 5 - Evolução da Dívida Externa, da Inflação e do produto Interno Bruto (PIB) – 1974-1979 Ano Dívida Externa Bruta Reservas Dívida Líquida Inflação Crescimento do PIB
(Em bilhões de dólares) (%)
1974 17,2 5,3 11,9 34,5% 8,2% 1975 21,2 4,0 17,1 29,3% 5,6% 1976 26,0 6,5 19,4 46,3% 9,0% 1977 32,0 7,2 24,8 38,8% 4,7% 1978 43,5 11,9 31,6 40,7% 5,0% 1979 49,9 9,7 40,2 77,3% 6,8%
Fonte: BRUM, p.372. Adaptação própria.
Contudo, pode-se dizer que a implantação do II PND não obteve nem um êxito completo, nem um fracasso total. Houve expressivos avanços, com elevação dos custos econômicos e sociais e também algumas distorções.
A economia brasileira manteve-se em crescimento (média de 6,9% ao ano), numa fase em que a economia mundial estava em recessão. Com isso, adiou-se por sete anos a crise econômica brasileira, que só estourou em 1981. Ocorreu expressiva expansão da indústria de bens de capital (máquinas, equipamentos, aparelhos, ferramentas), de insumos básicos (aço, alumínio, papel e celulose, petróleo, petroquímica, fertilizantes) e da mineração. Com o forte impulso dado à indústria de bens de produção, ou seja, bens de capital e insumos básicos, o Brasil foi o único país do então chamado terceiro mundo a completar a fase de substituição de importações e, em conseqüência, fortaleceu e consolidou seu processo de industrialização. Houve relativo progresso também na descentralização do crescimento econômico, com a implantação de grandes projetos fora da região sudeste: o II pólo Petroquímico (Camaçari), na Bahia; o III Pólo Petroquímico (Triunfo), no Rio Grande do Sul; o Projeto Mineral de Carajás, no sul do Pará; e a expansão da agricultura modernizada na região do Cerrado (Brasil Central).
A política de contenção das importações e de estímulo às exportações obteve razoável êxito, conseguindo o governo quase equilibrar a balança comercial do país no final do período, depois
do brusco desequilíbrio ocorrido em 1974, provocado pela elevação dos preços do petróleo e dos produtos importados em geral (as importações subiram de US$ 6,2 bilhões em 1973 para US$ 12,6 bilhões no ano seguinte). A par do aumento do volume e valor total das exportações e da conquista de novos mercados, o esforço exportador foi exitoso também no tocante à diversificação de sua pauta. O Brasil alterou sua tradicional estrutura de exportações. Tornou-se crescente exportador de produtos industrializados, que a partir de 1979 passaram a superar o valor das exportações de bens primários, conforme exposto na tabela abaixo. (BRUM, 1999, p. 370)
Tabela 6 - Comportamento da Balança Comercial Brasileira – 1973 a 1983 – com destaque para os principais itens – Em bilhões de dólares.
Exportação Importação
Ano Total
Produtos
Básicos Manufaturados Total Petróleo
Máquinas e Equipamentos Saldo 1973 6,2 4,1 1,4 6,2 0,7 2,1 0 1974 7,9 4,6 2,3 12,6 2,8 3,1 -4,7 1975 8,7 5 2,6 12,2 2,9 3,4 -3,5 1976 10,1 6,1 2,8 12,4 3,6 3,6 -2,3 1977 12,1 6,4 3,8 12 3,8 3,1 0,1 1978 12,7 5,9 5 13,7 4,2 3,5 -1 1979 15,2 6,5 6,6 18 6,4 3,7 -2,8 1980 20,1 8,4 9 22,9 9,4 4,3 -2,8 1981 23,3 8,9 11,8 22,1 10,6 4 1,2 1982 20,2 8,2 10,2 19,4 9,5 3,2 0,8 1983 21,9 8,5 11,2 15,4 8,6 2,5 6,5
Fonte: BRUM, p. 371. Adaptação própria.
Os efeitos positivos do II PND vão se fazer sentir fortemente na década de 80, devido ao amplo impulso no processo de substituição de importações e criação de setores com competitividade externa para elevar as exportações, eliminando o “desequilíbrio congênito” do Balanço de Pagamentos brasileiro – a tendência a déficits decorrentes da expansão econômica. (GREMAUD;VASCONCELOS;TONETO,2005, p.424)
A partir de 1983, seus resultados apareceram na forma de um superávit comercial de US$ 6,5 bilhões, atingindo no ano seguinte a marca de US$ 13 bilhões. Esta inferência é alvo de muita polêmica no meio acadêmico, pois parece paradoxal, o fato do II PND ser considerado gestador do desequilíbrio macroeconômico que marcou a economia brasileira na década de 80 (devido ao elevado endividamento externo, desestruturação do setor público e inflação elevada), e ter, ao mesmo tempo, seus resultados ajudando a amortizar a dívida externa.
Delfim Netto, que voltara a ser ministro no governo Figueiredo, e outros economistas creditavam os resultados ao ajuste recessivo por ele promovido no período de 1981-1983, que implicou em um estímulo conjuntural ao aumento das exportações e á diminuião das importações.
Já Barros de Castro e outros analistas interpretavam esses superávits expressivos como resultado das transformações estruturais ocorridas na economia brasileira com o II PND. Tais superávits comerciais foram decorrentes de uma diminuição estrutural da pauta de importações do país, com destaque para bens de capital, petróleo, produtos químicos e fertilizantes. O aumento da produção nacional de petróleo, por exemplo, deveu-se a pesados investimentos feitos na Bacia de Campos (RJ) desde os anos 70. Castro calculou que os ganhos de divisas decorrentes dos programas setoriais do II PND alcançaram US$ 2,7 bilhões em 1981 e US$ 7,4 bilhões em 1984. Com relação aos bens de capital, os ganhos de divisas resultantes de menores importações e maiores exportações chegaram a US$ 1,7 bilhão em 1983 e US$ 2,2 bilhões em 1984. (REGO, 2003, p.135). A tabela 7 mostra os ganhos de divisas com determinados produtos, entre os anos de 1981 e 1984, devido ao planejamento substitutivo de importações encabeçado pelo II PND.
Tabela 7 - Ganhos de divisas derivados dos programas setoriais do II PND (US$ milhões)
Ano Petróleo Metais não ferrosos Papel e Celulose Produtos Siderúrgi-cos Fertili-zantes Produtos químicos Total 1981 1.052 22 90 149 354 1.029 2.696 1982 1.903 139 170 79 218 1.210 3.719 1983 2.351 366 188 363 308 1.308 4.884 1984 4.404 353 378 636 325 1.307 7.403 Fonte: REGO, p. 135.
A tabela a seguir, que contém as medidas de substituição de importação em vários setores (coeficiente de importações em relação à produção interna), revela que esta substituição foi especialmente notável após 1977, fato que se deve, provavelmente, ao longo período de gestação de vários projetos de investimento instituídos pelo II PND em 1975 e 1976.
Tabela 8 - Razão importação/produção doméstica, 1973-81
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 Razões Setoriais Produtos Intermediários Papel 0,22 0,25 0,12 0,13 0,13 0,10 0,10 0,08 0,08 Celulose 0,16 0,20 0,10 0,05 0,05 0,04 0,03 0,02 0,01 Polietileno 0,76 0,99 0,34 0,72 0,38 0,45 0,15 0,03 0,02 Tubos plásticos (PVC) 0,13 0,63 0,21 0,45 0,33 0,35 0,47 0,08 0,03 Aço 0,25 0,63 0,33 0,15 0,09 0,06 0,03 0,03 0,05 Fertilizantes 2,68 1,98 1,86 1,34 1,48 1,30 0,34 1,17 0,85 Alumínio 0,58 1,05 0,68 0,58 0,62 0,45 0,37 0,26 0,14 Bens de capital 0,66 0,64 0,65 0,64 0,46 0,55 0,37 0,19 0,40 Fonte: CARDOSO;FISHLOW,1992, p.107.
Os resultados da substituição de importações ajudaram na internalização das despesas de investimento. A participação das importações de bens de capital no total da despesa com
máquinas e equipamentos decresceu de 25,6% em 1972 para 9% em 1982 (uma década depois). O dispêndio em divisas com bens de capital ficou constante em termos nominais até o fim da década, mas as exportações do setor elevaram-se continuamente de US$ 893 milhões em 1975 a US$ 2,4 bilhões em 1979. (ABREU, 1989, p.313)
Assim, o II PND, na medida do possível, foi um projeto com grandes avanços, conseguindo completar a matriz industrial brasileira – a última fase do processo de substituição de importações, com a siderurgia, petroquímica, papel e celulose etc. (ARIDA, 1986). Porém, também fica deste período a idéia de continuidade da dependência externa e concentração de renda. Durante o II PND, o Estado nacional se aproveitou de maneira exagerada da liquidez internacional, americana em primeiro momento, depois japonesa e alemã. Logo, as dívidas nacionais – e na sua maioria dívidas públicas – cresceram enormemente, na contramão da capacidade de pagamento (refletida principalmente pelo valor gerado com as exportações), que não se verificava na mesma ascensão.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O II Plano Nacional de Desenvolvimento foi alavancado pelo endividamento externo, assim como pelas mudanças no padrão industrial, na medida em que o crescimento da dívida externa estava voltado em grande parte para o desenvolvimento industrial, meta econômica crucial do II PND.
O II PND aumentou a inserção do país a nível internacional, proporcionou o crescimento econômico, desenvolveu grandes projetos, modificou a matriz energética e a pauta de exportações e importações, completando o processo de substituição de importações, mas onerou bastante o Estado e aumentou estrondosamente a dívida externa e, consequentemente, a inflação.
Os efeitos positivos do II PND só se fizeram sentir em meados da década seguinte, sobretudo no setor de bens intermediários, mas já a partir de 1976 ele começou a enfrentar problemas operacionais. O segundo choque do petróleo, em 1979, acarretou regressão do alto desempenho econômico observado até então, bem como o declínio da própria noção de planejamento econômico, antes mesmo que a crise da dívida externa mergulhasse o Brasil numa longa fase de baixo crescimento e inflação elevada a partir daí e até a introdução do Plano Real, em 1994.
Segundo Castro (1985,p.122), o II PND
foi a mais ampla e articulada experiência brasileira de planejamento após o Plano de Metas. Partindo da avaliação de que a crise e os transtornos da economia mundial eram passageiros e de que as condições de financiamento eram favoráveis (taxas de juros ex-ante reduzidas e longo prazo para a amortização), o II PND propunha uma ‘fuga para a frente’, assumindo os riscos de aumentar provisoriamente os déficits comerciais e a dívida externa, mas construindo uma estrutura industrial avançada que permitiria superar a crise e o subdesenvolvimento. Ao invés de um ajuste econômico recessivo, conforme aconselharia a sabedoria econômica convencional, o II PND propunha uma transformação estrutural.
As empresas estatais ocuparam o centro do palco desse espetáculo de industrialização substitutiva.
Tal plano recebeu também grandes críticas, como a de Roberto Campos (ex-ministro do planejamento no Governo Castelo Branco), que acusou o II PND de uma política de fachada para entrada de capitais estrangeiros. Lessa (1977) foi outro crítico ao II PND, considerando que este projeto já havia sido desmontado em 1976, quando se deixou de produzir tecnologia internamente, para buscá-la no exterior. Com todas essas dificuldades, o II PND foi capaz de sustentar o crescimento, sem gerar expectativas pessimistas, e pôde prolongar o crescimento industrial até a década de 1980, enquanto muitos outros países já haviam se entregado à crise.
REFERÊNCIAS
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