LEI DE RESPONSABILIDADE ORÇAMENT

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LEI DE RESPONSABILIDADE

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RIA

José Roberto Afonso e Helio M. Tollini

Rio, 3/11/2011

Semin

á

rio Nacional de Controle Externo

Agenda para o futuro

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LRF vista como possível lição para crise Européia.

Primeira economia emergente a adotar uma lei desse tipo e,

mesmo em relação aos países ricos, é a mais abrangente.

Define princípios (à moda anglo-saxônica) e fixa limites e

regras (à moda dos norte-americanos e latinos).

As metas fiscais são móveis, com cláusulas de escape

precisas e detalha mecanismos de correção de rota em caso

de eventual ultrapassagem dos seus limites.

Privilegia prudência mas estabelece sanções amplas e duras,

tanto institucionais quanto pessoais.

Divulgação ampla e tempestiva de contas públicas, mesmo

numa federação com milhares de entes.

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• Assembléia Constituinte (1987/88) - inovações

maiores em finanças públicos e orçamento que tributos:

• capítulo exclusivo; código de finanças públicas; relações

entre banco central x tesouro;

• novos instrumentos (PPA x LDO); regra de ouro

• Emenda reforma administrativa (1998) – comando

para envio do projeto de lei complementar do art. 163

• LRF (2000) – Congresso ampliou e melhorou proposta do

Executivo (tributos e renúncia; banco central e impactos)

• Projetos para revisar Lei 4320 (anos 90) – sempre

iniciativa parlamentar, nunca do Executivo: fracassados!

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Propostas do Executivo em 2000: ainda não

votadas pelo Congresso

Limites para dívida federal:

consolidada – projeto de resolução do

Senado (conceitos bruto e líquido)

mobiliária – projeto de lei (ordinária)

• Conselho de Gestão Fiscal: projeto de lei

(ordinária) para definir composição (representantes

por esfera de governo e também por poder) e

funcionamento

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1964 – Lei nº 4.320: Era muito ousada para a época. Até hoje, define normas básicas para o orçamento e a contabilidade pública, das três esferas de governo, com visão abrangente e instrumentos integrados.

1988 – Constituição: Resgatou o poder do Legislativo para alterar e decidir o orçamento, cobrindo todas as despesas. Regulação é remetida para lei complementar (art. 165, § 9º) e obriga outros governos. Em sua ausência, a LDO tem sido usada para estabelecer regras sobre como União deve elaborar e executar 0 orçamento, algumas das quais deveriam constar de legislação nacional permanente. Portanto, há lacuna institucional para outros governos e instrumentos como o PPA.

2000 – LRF: A Lei Complementar nº 101 define princípios gerais para finanças públicas (art. 163 da CF), fixa limites para pessoal (art. 165 da CF) e dívida, e introduz mais transparência (espécie de código de conduta).

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2009 – Iniciativa Parlamentar:

Senadores apresentaram diferentes projetos de lei complementar, visando: uma reforma fiscal abrangente (Senador Jereissati), destacar mais controle e contabilidade (Senador Casagrande) ou atualizar a Lei 4320 (Senador Colombo), dentre outras. Propostas foram apensadas e passaram a ser encabeçadas pelo PLS 229/09 (Jereissati).

Depois da Comissão de Justiça (CCJ) apreciar a matéria por duas vezes (relatado pelo Senador Virgílio), o projeto seguiu para apreciação na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), tendo sido nomeado relator o Senador Francisco Dornelles.

Não houve um posicionamento formal e mais claro do Executivo Federal. Seguem tramitando antigos projetos, ao lado de novas propostas, por vezes até de resolução do Senado, que, direta ou indiretamente, visam ou resultam em possível flexibilização da LRF.

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Tramitação: Tendo o Senador Dornelles como relator, a CAE realizou audiência pública sobre o primeiro parecer da CCJ, com a presença dos secretários-executivos do MP e do MF e do secretário de Fazenda de MG. A pedido do relator, grupo de trabalho dos consultores de orçamento do Senado examinou o segundo Substitutivo da CCJ e preparou minuta de relatório, que foi apresentado à CAE pelo Senador em dezembro de 2010. A pedido do Senador, a Consultoria de Orçamento do Senado trabalha agora numa segunda versão de relatório, mantendo para isso conversações com a Secretaria de Orçamento Federal (que quer conduzir um processo de discussão mais amplo). As negociações técnicas com representantes dos diferentes Ministérios seguem relativamente lentas e as políticas foram atrapalhadas pelas atenções concentradas em projetos, como da redivisão das participações governamentais em petróleo.

A retomada da crise internacional deveria servir de estímulo, em especial ao Executivo, para retomar agenda de reformas e que sinalizasse uma melhor disciplina fiscal no longo prazo e manter o diferencial do País em relação aos demais países emergentes e mesmo dos ricos.

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Plano Plurianual: Simplificado, com apresentação antecipada para 15 de abril, passará a ser um documento político que reflita o plano de governo do candidato eleito, definindo estratégias e a estrutura de programas.

Priorização do Gasto: Elimina todas as vinculações de receita que não sejam derivadas de mandamento constitucional ou lei orgânica, e determina que até 20% dos programas constantes do PPA deverão ser indicados como prioritários pelas LDOs.

Plurianualidade: Os investimentos com implantação superior ao exercício financeiro serão aprovados pelo Congresso por seu custo total, priorizando-se a inclusão, nos orçamentos dos anos seguintes, de dotação compatível com o cronograma de sua execução financeira (inibe as ‘obras inacabadas’).

Controle Fiscal: Aprimora o cenário fiscal de médio prazo definido anualmente na LDO, cujo anexo conterá tabela detalhada explicitando receitas e despesas, bem como o espaço fiscal disponível para novos investimentos em cada um dos quatro exercícios subsequentes.

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Estimativa das Receitas: Estabelece Comitê para estimar as receitas que constarão da proposta e da LOA, com membros do Poder Executivo (metade), do Poder Legislativo e da sociedade civil. Eventuais acréscimos identificados durante a apreciação legislativa, a título de “erros ou omissões”, serão apropriados à LOA somente durante a sua execução.

Emendas: Limite de uma emenda de bancada por Estado, assinada pelos três senadores, e de dez emendas individuais por deputado (vedada a indicação de entidade privada), com limite financeiro para cada um desses conjuntos (0,2% e 0,3% da RCL, respectivamente).

Comissões Temáticas: As comissões da Câmara apreciariam as emendas propostas nas suas respectivas áreas temáticas e proporiam alterações de natureza programática (caberia à CMO a coordenação macroeconômica e a sistematização da tramitação do PLO no CN).

Execução Mandatória: Executivo Federal fica obrigado a executar todas as emendas parlamentares que previametne demonstrem viabilidade técnica e financeira.

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Prazos de Encaminhamento: Para a LOA, institui encadeamento por nível de governo (União: 31/08; Estados: 15/9; e Municípios: 30/9).

Banco de Projetos: Conterá as obras com estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental concluído (horizonte de vinte anos).

Classificadores Orçamentários: Padrões mínimos nacionais, simplifica atuais exigências para a União (auxiliares) sem acrescer exigências aos Estados.

Fundos: Introduz restrições para a sua criação e manutenção e regras específicas conforme tenham ou não personalidade jurídica própria.

Restos a Pagar: Inscrição limitada ao saldo da disponibilidade por destinação e sujeitos a regras de cancelamento diferenciadas.

Contabilidade: Separação da contabilidade patrimonial daquela relativa ao orçamento; regras homogeneizadas de avaliação e mensuração do ativo e do passivo e para as demonstrações contábeis.

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Critérios e Fórmulas: Assegura a publicidade e discussão dos critérios e das fórmulas a serem utilizados pelo Poder Executivo na execução dos gastos públicos (para programas seriam explicitados nos PPA e para os projetos em anexo das leis orçamentárias).

Participação Popular: Institui incentivos para o controle social, como audiências públicas durante a elaboração dos planos e orçamentos.

Matéria Tributária: Exige lei específica aprovada por maioria absoluta para a concessão de anistia, remissão, parcelamento de débitos ou refinanciamento.

Sistemas Informatizados: Exige a adoção, em cada ente, de sistema de folha de pagamentos e de sistema informatizado integrado de planejamento, orçamento, tesouraria e contabilidade, inclusive por entidades da administração indireta, com especificações contábeis e tecnológicas de padrão mínimo nacional.

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Tribunais de Contas: Exige ampla divulgação das decisões, pareceres, alertas, instruções, relatórios e votos, inclusive da manifestação das unidades técnicas que compõem a instrução dos processos. Estabelece regras para o parecer prévio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo e determina a apreciação de ofício pelos tribunais dos relatórios exigidos pela LRF. Cria no TCU portal eletrônico de transparência fiscal, contendo sistema nacional de dados nas áreas de educação, saúde e previdência.

Demonstrativos: Cria o Relatório de Gestão Administrativa e novos demonstrativos na LDO, no Relatório Resumido de Execução Orçamentária e no Relatório de Gestão Fiscal, inclusive quanto ao impacto e custo fiscal das operações do Banco Central. Padroniza os relatórios exigidos pela LRF.

Transição Governamental: Cria relatório sintético e regras de final de mandato para disponibilização plena de informações relativas às contas públicas do ente.

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RCL: Redefine as contribuições que podem ser deduzidas do cálculo pela União, o que se considera duplicidade, e exige a escrituração das receitas pelos valores brutos.

Pessoal: Especifica o que são despesas realizadas (inativos e IR fonte), redefine o limite máximo para gastos com pessoal do DF e desagrega os limites de Poderes e órgãos autônomos (com revisão periódica).

Servidor Público: Reduz prazo e introduz exceções à declaração de nulidade de ato de nomeação e provimento de servidores (reposição em áreas específicas ou calamidade pública).

Operação de Crédito: Institui ressalvas a atual vedação à contratação e condições para sua celebração entre entes da Federação.

Dívida: Veda a contratação e institui outras restrições ao ente cuja dívida esteja acima dos limites, com ressalvas.

Conselho de Gestão Fiscal: Impõe a criação do CGF, que centralizará definições e regulamentação com auxílio dos órgãos centrais federais e de três comitês técnicos permanentes.

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Art. 138. Abrangência da responsabilidade do Poder Legislativo e a dos

Tribunais de Contas no exercício de todas as suas competências constitucionais (repete art. 110 da CCJ).

Art. 139. Finalidade do controle externo (repete art. 111 da CCJ).

Art. 140. Competências dos TCs (repete o art. 71 da CF, estendendo competências aos TCEs).

Art. 141. Prazos para encaminhamento e para que os TCs apreciem os relatórios da LRF (repete o art.58-A do Título VII).

Art. 142. Acesso irrestrito, para fins de consulta, a todos os sistemas de

controle de execução orçamentária e financeira, de previsão de receita e de acompanhamento da arrecadação.

Art. 143. Prazos para apresentação e julgamento das contas anuais (repete o

art.56 do Título VII).

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Art. 144. Requisitos para Ministros e Conselheiros de TCs, extensivas ao

cônjuge e aos parentes consanguíneos ou afins, na linha reta ou colateral, até o terceiro grau ou por adoção.

Art. 145. Requisitos para Auditores dos TCEs.

Art. 146. Condições para suspensão de membros dos TCs nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade.

Art. 147. Criação de ouvidorias nos TCs (repete o art. 112 da CCJ).

Art. 148. Prestações de contas pelos TCs.

Art. 149. Declaração pelos TCs da inidoneidade do contratado para licitar ou contratar com a Administração Pública.

Art. 150. Extensão da sanção prevista no art. 146 às empresas ou aos

profissionais por fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos,

praticarem atos ilícitos ou não possuir idoneidade.

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Conclusões - I

A responsabilidade orçamentária é uma frente de batalha

aberta. É premente reformar a lei geral dos orçamentos, que

data de 1964.

A lei de diretrizes (LDO) e a do plano plurianual (PPA) nunca

foram regulamentadas nacionalmente.

A definição da receita nos orçamentos precisa ser mais

transparente para evitar a criação de espuma em vez de

arrecadação efetiva.

A grande maioria das emendas parlamentares traduz pleitos

pertinentes de diferentes Estados e municípios, mas precisam

ser formuladas com mais rigor técnico e econômico e liberadas

sem discricionariedade política.

Para garantir a credibilidade da contabilidade pública, é

preciso antes de tudo acabar com truques como o

cancelamento de empenhos de despesas essenciais no fim do

mandato, o que impõe ao governo sucessor um orçamento

desequilibrado.

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Conclusões - II

A responsabilidade na gestão pública exige uma nova

postura em relação aos gastos, pois o novo cenário

macroeconômico não permitirá seguir aumentando

indefinidamente a carga tributária. Os governos, como as

famílias, também precisam se guiar pelo princípio de: fazer

mais com os mesmos recursos.

Isto implica fomento aos investimentos em modernização da

gestão. Muito que já se avançou no lado da arrecadação (hoje

quase todas as declarações de imposto de renda são entregues

por meio digital), precisa ser estendido para o lado do gasto.

Apesar das brechas e arranhões aqui e ali, do que falta

completar e dos avanços possíveis, a responsabilidade fiscal

virou mais do que uma lei em nosso país. Plantou a semente de

uma nova cultura na administração pública.

Muito já foi feito, mas ainda há muito por melhorar. Já passa a

hora de retomar as mudanças nas instituições fiscais.

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Projeto de Lei Complementar n°229/2009 (do Senador Jereissati):

http://legis.senado.gov.br/mate

http://legis.senado.gov.br/mate--pdf/59631.pdf.pdf/59631.pdf.

Projeto de Lei Complementar n°248/2009 (do Senador Casagrande):

Projeto de Lei Complementar n°175/2009 (do Senador Colombo):

http://legis.senado.gov.br/mate--pdf/57426.pdfpdf/57426.pdf..

Parecer aprovado pela CCJ (do Senador Virgílio):

http://legis.senado.gov.br/mate--pdf/80208.pdfpdf/80208.pdf..

Relatório apresentado na CAE (Senador Dornelles):

Para ver a íntegra das

propostas legislativas no

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19

Mais trabalhos sobre o tema

:

www.joserobertoafonso.com.br

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:

www.joserobertoafonso.com.br

José Roberto Afonso é economista do BNDES, a serviço do Senado da República (assessor técnico). Helio Tollini é consultor técnico da Câmara dos Deputados.