LAMARTINE VIEIRA BRAGA
CONTRIBUIÇÕES DA CERTIFICAÇÃO DIGITAL AO DESENVOLVIMENTO DO GOVERNO ELETRÔNICO E APERFEIÇOAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E
SERVIÇOS PÚBLICOS NO BRASIL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Strictu Sensu em Gestão do Conhecimento e da Tecnologia da Informação da Universidade Cató-lica de Brasília como requisito parcial à obtenção do Título de Mestre em Gestão do Conhecimento e da Tecnologia da Informação
Orientador: Prof. Dr. Edilson Ferneda
Co-orientadora: Profa. Dra. Luiza Beth Nunes Alonso
Ficha elaborada pela Coordenação de Processamento do Acervo do SIBI UCB.
B813c Braga, Lamartine Vieira.
Contribuições da certificação digital ao desenvolvimento do governo eletrônico e aperfeiçoamento de políticas públicas e serviços públicos no Brasil / Lamartine Vieira Braga. 2008.
99 f.: il. ; 30 cm.
Dissertação (mestrado) Universidade Católica de Brasília, 2008. Orientação: Edilson Ferneda
1. Internet na administração pública. 2. Processamento eletrônico de dados Medidas de segurança. 3. Tecnologia da informação. I. Ferneda, Edilson, orient. II. Título.
TERMO DE APROVAÇÃO
Dissertação de autoria de Lamartine Vieira Braga, intitulada Contribuições da Certificação Digital ao Desenvolvimento do Governo Eletrônico e Aperfeiçoamento de Políticas Públicas e Serviços Públicos no Brasil, apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Gestão do Conhecimento e da Tecnologia da Informação da Universidade Católica de Brasília, em 30 de outubro de 2008, defendida e aprovada pela banca examinadora abaixo assinalada:
______________________________________________ Prof. Dr. Edílson Ferneda
Orientador MGCTI/UCB
______________________________________________ Profª Drª Luiza Beth Nunes Alonso
Co-orientadora MGCTI/UCB
______________________________________________ Prof. Dr. João Souza Neto
MGCTI/UCB
______________________________________________ Prof. Dr. Edberto Ferneda
Departamento de Física e Matemática /
RESUMO
A recente revolução tecnológica, aliada ao processo de globalização, impõem à Administra-ção Pública a tarefa de se ajustar a um mundo em constante mudança, no qual se exige dos gover-nantes mais eficiência estatal aliada a uma oferta crescente de serviços públicos, com maior quali-dade, controle social e garantia dos direitos individuais. As novas Tecnologias da Informação e Comunicação, dentre as quais se destacam a Internet, as redes de computadores, a transmissão via satélite e a telefonia móvel, criaram condições para o surgimento daquilo que se convencionou cha-mar, por alguns autores, de Sociedade do Conhecimento. Em tal conjuntura, o governo eletrônico emerge como potencializador de interações inéditas entre cidadãos e organizações públicas e priva-das. Por outro lado, a expansão do universo digital traz a lume questões relacionadas aos pontos fracos da informação eletrônica, cuja certificação digital apresenta algumas respostas. Este trabalho procura analisar, por meio de uma pesquisa qualitativa, os benefícios atuais e as expectativas futuras quanto ao papel da certificação digital, especificamente no que se relaciona ao suporte no desenvol-vimento do governo eletrônico e aos possíveis impactos no progresso das políticas públicas e na melhoria dos serviços públicos no Brasil.
ABSTRACT
The recent technological revolution, allied to the globalization process, imposes to the Public Ad-ministration the task of adjusting to a world in constant change, in which it demands of the govern-ing more state efficiency allied to increasgovern-ing offer of public services, with bigger quality, social control and guarantee of the individual rights. The new Information and Communication Technolo-gies, among which the Internet, the computer networks, the satellite transmission and the mobile telephony, had created conditions for the sprouting of what it was stipulated to call, for some au-thors, of the Knowledge Society. In such conjuncture, the electronic government emerges as poten-cial of unknown interactions between citizens and public and private organizations. On the other hand, the expansion of the digital universe brings to debate questions related to the weak points of the electronic information, whose digital certification presents some answers. This work looks for to analyze, by means of a qualitative research, the current benefits and the future expectations about the role of the digital certification, specifically related to the support in the development of the elec-tronic government and to the possible impacts in the progress of the policies and in the improve-ment of the public services in Brazil.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Relação de entrevistados por organização e cargo ou função ocupado ... 79
Quadro 2: Vantagens da utilização da certificação digital... 80
Quadro 3: Entraves ao uso da certificação digital... 82
Quadro 4: Governo eletrônico e uso da certificação digital... 83
Quadro 5: Potencial de aperfeiçoamento de políticas públicas com uso de certificação digital ... 85
Quadro 6: Melhoria dos serviços públicos com uso da certificação digital... 86
Quadro 7: Perspectivas futuras quanto à ampliação do uso da certificação digital ... 87
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Evolução de usuários da Internet de 1997 a 2007, por 100 habitantes, nos países
desenvolvidos, em desenvolvimento e no mundo ... 36
Figura 2: Países classificados em ordem decrescente do número total de usuários da Internet .... 37
Figura 3: Índice de Oportunidade Digital por países ... 38
Figura 4: Requerimentos de chaves baseados nas operações exigidas ... 45
Figura 5: Processo de assinatura digital de uma mensagem eletrônica ... 49
Figura 6: Verificação de validade de uma assinatura digital de uma mensagem eletrônica... 50
Figura 7: Encriptação de uma mensagem eletrônica ... 50
Figura 8: Decriptação de uma mensagem eletrônica ... 50
Figura 9: Infra-estrutura de chaves públicas e os processos de decriptografia e verificação de uma assinatura digital... 55
Figura 10: Estrutura resumida da ICP-Brasil... 57
LISTA DE TABELAS
SUMÁRIO
1. Introdução... 10
1.1.Tema ... 11
1.2. Revisão de literatura ... 11
1.3. Relevância do estudo ... 15
1.4. Formulação do problema ... 17
1.5. Objetivos... 17
1.6. Organização da dissertação ... 18
2. Referencial teórico... 19
2.1. Políticas públicas ... 19
2.2. Serviços públicos... 21
2.3. Governo eletrônico ... 26
2.3.1. Conceitos e escopo ... 26
2.3.2. Histórico do governo eletrônico brasileiro ... 31
2.3.3. Situação atual da inclusão digital no Brasil ... 35
2.4. Certificação digital ... 40
2.4.1. Criptografia... 40
2.4.2. Criptografia de chave simétrica... 42
2.4.3. Criptografia de chave assimétrica ... 44
2.4.4. Assinatura digital... 49
2.4.5. Certificado digital... 53
2.4.6. Infra-estrutura de chaves públicas ... 54
2.4.7. Infra-estrutura de chaves públicas brasileira ... 56
2.4.8. Aplicações atuais da certificação digital no Brasil... 61
3. Metodologia... 78
3.1. Classificação da pesquisa ... 78
3.2. Coleta de dados... 78
3.3. Delimitação do estudo ... 79
4. Análise e interpretação dos dados... 80
5. Conclusões... 90
10
1. Introdução
Possivelmente, a Administração Pública não testemunhou antes tempos tão turbulentos, de-correntes de mudanças ao mesmo tempo céleres e drásticas (CAIDEN, 2006).O período de 1950 a 1975 assistiu à modificação social mais espetacular já registrada na história, dando lugar a um qua-dro de crescente ineficácia das antigas estruturas. A crise econômica mundial dos anos 1970, ocor-ridaapós o fim do Acordo de Bretton Woods, em 1971, e em seguida aos dois choques do petróleo, em 1973 e 1979, precipitou o declínio do Welfare State1nos países desenvolvidos (HOBSBAWN, 1996). A partir de então, entra na pauta de discussão econômica, política e jurídica a redefinição do papel do Estado e também da Administração Pública (BUCCI, 2002).
Para ilustrar a relevância desse tema nas agendas governamentais de então, cabe mencionar que o Banco Mundial devotou seu vigésimo relatório anual exclusivamente ao papel do Estado num mundo em transformação. Este documento destaca que os governos precisam responder a questões como crise fiscal; pressões demográficas; preocupações ambientais; integração dos mercados e rá-pida difusão das tecnologias, persistindo seu desafio de contribuir para o bem estar dos seres huma-nos, reduzindo a pobreza e promovendo o desenvolvimento sustentável (WORLD BANK, 1997).
Nesse contexto de mudanças, o advento da Sociedade da Informação é fundamento de novas formas de organização e de produção em escala mundial, redefinindo a inserção dos países na soci-edade internacional e no sistema econômico mundial, trazendo, também, como conseqüência, o surgimento de novas demandas dirigidas ao Poder Público no que diz respeito ao seu próprio fun-cionamento (BRASIL, 2000).
As tecnologias da informação alteraram fundamentalmente muitos aspectos da vida diária, inclusive as interações com o governo. O papel da Internet continua a se expandir à medida que mais cidadãos a utilizam a fim de procurar por informações, comprar produtos e serviços e partici-par de comunidades virtuais (SCHELIN, 2003).
A rede mundial de computadores transformou não só a forma de fazer negócios, mas tam-bém possibilitou mudanças nos processos governamentais e democráticos. O governo eletrônico faz uso das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) a fim de facilitar sua administração diária e prover melhores serviços aos cidadãos, às empresas e outros agentes governamentais. Para os ci-dadãos, o governo eletrônico dá o poder que torna possível a participação ativa nas instituições
1 O chamado Estado-providência, surgido na Europa após a II Guerra Mundial, baseava-se em três pilares básicos:
11 mocráticas e nos processos políticos (HUANG; SIAU; WEI, 2005).
O governo eletrônico, baseado na utilização extensiva e inteligente das TIC na Administra-ção Pública, é um dos únicos caminhos para alcançar a modernizaAdministra-ção significativa do aparato esta-tal brasileiro em suas diversas dimensões, dentre elas como prestador de serviços à população e como articulador do relacionamento político entre governantes e cidadãos, ficando à altura do nível de complexidade econômica e social do País (ZUGMAN, 2006).
Entretanto, o sucesso do governo eletrônico depende da capacidade de proteger as informa-ções que fluem pelo ciberespaço através do mundo. Esta capacidade baseia-se no poder da cripto-grafia. A certificação digital pode ser vista como a provedora das chaves da Era da Informação (SINGH, 1999).
1.1.
Tema
Contribuições da Certificação Digital ao Desenvolvimento do Governo Eletrônico e Aper-feiçoamento de Políticas Públicas e Serviços Públicos no Brasil.
1.2.
Revisão de literatura
O final do século XX foi marcado por acontecimentos de relevância histórica, dentre os quais se destacam uma revolução tecnológica, centrada nas tecnologias da informação, e um pro-cesso de interdependência global das economias mundiais, ocasionando uma nova forma de relação entre sociedade, Estado e economia (CASTELLS, 2007). Essa nova revolução tecnológica, por sua vez, engendrou a emergência de uma Sociedade da Informação Global (UNITED NATIONS EDUCATIONAL, SCIENTIFIC AND CULTURAL ORGANIZATION, 2005).
Aidéia de uma Sociedade da Informação baseia-seemavanços tecnológicos. Já o concei-to de Sociedade do Conhecimenconcei-to inclui dimensões mais amplas: sociais, éticas e políticas. As
Sociedades do Conhecimento são nutridas por sua diversidade e suas capacidades referem-se à identificação, produção, processamento, transformação, disseminação e uso da informação a fim de construir e aplicar conhecimento para o desenvolvimento humano (UNITED NATIONS EDUCA-TIONAL, SCIENTIFIC AND CULTURAL ORGANIZATION, 2005).
12 afetadas pela infra-estrutura de informações disponível. Sua dimensão político-econômica é acentu-ada, decorrente da contribuição da infra-estrutura de informações para que as regiões sejam mais ou menos atraentes em relação aos negócios e empreendimentos. Apresenta uma dimensão social mar-cante, em virtude do seu elevado potencial de promover a integração, ao reduzir as distâncias entre pessoas e aumentar o seu nível de informação (BRASIL, 2000).
Segundo Drucker (1999), pode ser prematura a designação do momento atual como o de uma Sociedade do Conhecimento , pois o que há, por enquanto, é uma economia do conhecimen-to . Este auconhecimen-tor prefere a intitulação de Sociedade Pós-Capitalista para descrever o que surgiu após a Segunda Guerra Mundial, num contexto de transformação da Sociedade Industrial para a Socieda-de do Conhecimento. Seu recurso econômico básico passa a ser o conhecimento, e não mais o capi-tal, os recursos naturais e a mão-de-obra. O valor passa a ser criado pela produtividade e pela ino-vação e os principais grupos sociais são os trabalhadores do conhecimento.
Para Bell (1999, p. lxxxv), que lança mão da terminologia Sociedade Pós-Industrial , exis-tem algumas propriedades que marcam profundamente esta fase, quando comparada às sociedades pré-industrial e industrial. O modo de produção é o de processamento da informação; o setor pre-dominante da economia é o de serviços; os recursos transformadores são a informação e o conheci-mento; o recurso estratégico é o capital humano; a tecnologia é a intelectual; a base de competên-cias é a ciência e a técnica; o modo de trabalho é em rede; a metodologia são os modelos e as simu-lações; a perspectiva de tempo é orientada em direção ao futuro; seu desenho é o jogo entre pessoas; e seu princípio axial é a codificação do conhecimento teórico.
Também Touraine (1971) descreve uma Sociedade Pós-Industrial , marcada por transfor-mações nas relações de poder. Aqui há uma tendência de substituição do capital e do trabalho pelo conhecimento e pela informação enquanto recursos fundamentais da nova economia. A nova classe dominante detém o controle e o acesso à informação, evidenciando-se a alienação como caracterís-tica muito mais evidente do que a exploração.
De acordo com Teixeira Filho (2001, p.20), a Sociedade Pós-Industrial é marcada pelo pre-domínio dos trabalhadores do setor de serviços, trabalhadores de cérebro ou trabalhadores do co-nhecimento. Observam-se, ademais, mudanças na estrutura social, como a passagem da produção de bens para a prestação de serviços; o avanço das classes de trabalhadores técnicos; a centralidade da inovação; a gestão do desenvolvimento tecnológico; e uma nova organização do saber.
13 informação são fontes de produtividade e poder instrumentalizadas pelo uso de novas tecnologias. Apesar de seu caráter global, estas sociedades caracterizam-se por conservar sua diversidade cultu-ral e institucional, preservando suas diferenças e identidades singulares, o que as tornam ímpares.
A Revolução da Tecnologia da Informação foi um fator determinante para a implantação de um processo de reestruturação do sistema capitalista que teve início na década de 1980 (CASTEL-LS, 2007). Como explana Santos (2007), a globalização é o ápice da internacionalização do mundo capitalista e deu-se graças aos avanços da ciência, produzindo um sistema de técnicas, presidido pela informação, que passou a exercer o papel de elo entre as demais, unindo-as e assegurando uma presença planetária. Este fenômeno abrange aspectos econômicos e sociais, ao estabelecer a inte-gração entre os países, seus governos, suas empresas e seus cidadãos, em função da enorme redução de custos de transportes e comunicações e da derrubada de barreiras artificiais aos fluxos de capital, produtos, serviços, tecnologia, conhecimento e, em menor escala, de pessoas, através das fronteiras (STIGLITZ, 2002, p.36).
Segundo Castells (2007), o surgimento de uma nova estrutura social está relacionado a um modo de desenvolvimento inédito, denominado de informacionalismo, moldado pela reorganização do sistema de produção capitalista. O que caracteriza o método informacional é que a fonte de pro-dutividade encontra-se na tecnologia de geração de conhecimentos, de processamento da informa-ção e de comunicainforma-ção de símbolos. Embora conhecimento e informainforma-ção sejam elementos decisivos nos modelos de desenvolvimento precedentes, o informacionalismo diferencia-se pela ação do co-nhecimento sobre si próprio como origem de produtividade.
A informacionalização da sociedade, a partir da revolução tecnológica que se constitui como novo paradigma operante na década de 1970, é a base da globalização da economia. Este é um processo segundo o qual as atividades decisivas num âmbito de ação determinado (economia, meios de comunicação, tecnologia, gestão do ambiente) funcionam como unidade em tempo real no conjunto do planeta. É historicamente novo porque somente na última década se constituiu um sis-tema tecnológico que o torna possível (telecomunicações, sissis-temas de informação interativos e transporte de alta velocidade em âmbito mundial, para pessoas e mercadorias) (CASTELLS, 2001).
14 Dada a velocidade e o escopo dessas transformações, a Administração Pública não pode permanecer a mesma de antes; precisa se ajustar e inovar a fim de se manter no passo desses even-tos (CAIDEN, 2006). Faz-se mister que o serviço público acompanhe as evoluções fundamentais que o pontuam, como a globalização das trocas e dos intercâmbios de informação; as aspirações crescentes e mais complexas dos indivíduos, cada vez menos submissos, e à pressão da opinião pú-blica e dos próprios governantes, em busca de dados que possibilitem maior controle e influência sobre a ação administrativa (TROSA, 2001).
Um paradigma inovador de Administração Pública, denominado de governança responsi-va (UNITED NATIONS, 2005), desponta em paralelo com formas inéditas de pensar e agir, apoi-adas nas modernas TIC, tornando possível um processo de decisão mais informado e transparente. Além disso, o uso dessas tecnologias permite uma interface governo-cidadão de mão dupla, via sis-temas de comunicação eletrônica, e transações seguras no fornecimento de serviços e integração inter-organizacional, possibilitando ao usuário resolver múltiplos problemas em um único ponto de acesso virtual.
O conceito de governo eletrônico pode abrigar tanto o uso das TIC para a melhoria da gestão pública como políticas públicas que visem à inclusão da população no uso dessas tecnologias. Em ambos os casos, o governo eletrônico está ligado ao desenvolvimento humano e à inserção de um país na Sociedade da Informação (DIAS; REINHARD, 2008). Entretanto, a implantação de várias agendas nacionais de governo eletrônico ainda não resultaram em mudanças institucionais e inter-organizacionais radicais ou formas verdadeiramente novas de governança (PRINS, 2007).
Os males que afligem a Administração Pública brasileira decorrem principalmente de opera-ções sem transparência, não permitindo ao cidadão a devida supervisão. O incremento da transpa-rência poderia levar a Administração Pública a guiar-se por critérios gerais, impessoais e uniformes, garantindo justiça e equidade no tratamento a todos. Ademais, esta situação impede que os usuários de serviços públicos possam cobrar expediência, rapidez de decisão e ação, ficando evidente a eco-nomicidade, moralidade e legalidade de seus atos. A conseqüência é uma relação entre governo e governados marcada pela assimetria de informações e de poderes (ZUGMAN, 2006).
15 formação. Este ambiente concretizou-se com a instituição da Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira ICP-Brasil, no ano de 2001, estabelecendo um sistema de certificação digital para ga-rantir a autenticidade, a integridade e a validade jurídica de documentos em forma eletrônica, bem como a realização de transações eletrônicas seguras (SCARTEZINI, 2004).
Historicamente, a criptografia sempre desempenhou um papel especial nas comunicações militares e diplomáticas. Hoje, na Era da Informação, a criptografia tem a ver com poder político e, em particular, a relação de poder entre os governos e seus cidadãos. Tem a ver com direito à priva-cidade, liberdade de expressão, liberdade de associação política e liberdade de imprensa (ZIM-MERMANN apud SINGH, 1999).
1.3.
Relevância do estudo
Embora a importância da informação para as organizações seja universalmente aceita (MO-RESI, 2001), o que a torna especialmente significativa na atualidade é sua natureza digital (CA-PURRO; HJØRLAND, 2007). Cerca de 92% das informações geradas atualmente no mundo são criadas no formato digital, perfazendo um total de 281 exabytes2. As previsões apontam, ainda, que o universo virtual aumentará de tamanho dez vezes até o ano de 2011 (INTERNATIONAL DATA CORPORATION, 2008). Essa expansão pode ser compreendida mais claramente pela análise de uma série de tendências (STALLINGS, 2007):
Redução contínua de custos em paralelo com ganhos de desempenho no campo da computa-ção e das comunicações, pelo uso de máquinas a cada dia mais potentes, capazes de suportar aplicações mais complexas, e pelo incremento do uso de fibras óticas;
Incremento da mobilidade dos equipamentos, liberando os empregados de seu confinamento físico, proporcionando-lhes levar seu contexto de trabalho para onde quer que se desloquem. Já se pode vislumbrar o crescimento do acesso a redes de comunicação de dados sem fio de alta velocidade, com aprimoramentos na habilidade de uso dos serviços e recursos de infor-mação das organizações em qualquer lugar;
Conversão rápida de produtos eletrônicos para a tecnologia digital e conseqüente convergên-cia no formato de armazenamento de dados (inclusive voz, imagens e vídeo) como se observa no caso do DVD (Digital Versatile Disk), das câmeras fotográficas e da TV digital;
Surgimento, de forma crescente, de sistemas conectados à Internet diferentes dos tradicionais: TV digital, computadores portáteis, telefones celulares, câmeras fotográficas, automóveis,
16 cesso remoto a dados, fax, e-mail e voice-mail, telefonia VoIP, Identificação por Rádio Fre-qüência, eletrodomésticos e sistemas de segurança e de vigilância.
Tal panorama, ao mesmo tempo em que abre várias oportunidades, impõe desafios inéditos, relacionados à vulnerabilidade da informação eletrônica, seja por sua própria natureza virtual, seja pelos atributos de seu meio de condução mais usual, a Internet.
As situações descritas a seguir ilustram algumas dificuldades enfrentadas quando da digitali-zação de informações tradicionalmente presentes nos documentos em papel (STALLINGS, 2005):
Geralmente, é possível reconhecer a diferença entre um documento original em papel e uma cópia xerográfica. Todavia, um documento eletrônico é uma mera seqüência de bits; absolu-tamente, não há diferença entre o original e qualquer outra cópia;
Uma alteração em um documento em papel pode deixar alguma sorte de evidência física. Por exemplo, o ato de apagar pode resultar numa mancha ou aspereza na superfície. A alteração de bits numa memória de computador, por sua vez, não deixa traços físicos.
Já em relação à rede mundial de computadores, ao mesmo tempo em que se ampliam expo-nencialmente as possibilidades de comunicação, é importante considerar que este canal caracteriza-se pela incaracteriza-segurança. A explicação para tal fato caracteriza-se dá pela sua própria concepção, qual caracteriza-seja, um gru-po de usuários mutuamente confiáveis, ligados a uma rede transparente. Um modelo no qual, gru-por definição, não há necessidade de segurança. Entretanto, hoje, certamente a Internet não mais envol-ve apenas usuários mutuamente cofiáenvol-veis. Apesar disso, é inevitáenvol-vel comunicar-se quando não ne-cessariamente há confiança recíproca entre as partes envolvidas (KUROSE; ROSS, 2008).
Assim posto, tanto o armazenamento quanto a comunicação de dados eletrônicos estão sujei-tos à interceptação e à alteração de conteúdo, podendo ocorrer desde a violação de privacidade até mesmo a completa destruição de informações.
Para entender os tipos de ameaças presentes no mundo virtual, faz-se necessário explicitar quais são os requerimentos relativos à segurança da informação (STALLINGS, 2007):
Confidencialidade possibilidade de acesso aos dados somente pelas partes autorizadas, mesmo em ambientes compartilhados;
17 Autenticidade habilidade de verificar a identidade de um usuário, confirmando que a infor-mação é de fato originária da procedência alegada.
Tendo sido explicitados seus requerimentos, a segurança da informação pode ser definida como a preservação de sua confidencialidade, integridade e disponibilidade; adicionalmente, outras propriedades, tais como autenticidade, responsabilidade, não repúdio e confiabilidade, podem tam-bém estar envolvidas (ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS, 2005).
No que tange ao papel do Estado, nesse contexto, o desenvolvimento acelerado da digitali-zação no mundo criará uma crescente exclusão das nações que não estabelecerem políticas para a transformação de suas sociedades. Essa realidade exige do País um posicionamento específico, que garanta sua inserção na Sociedade da Informação (SCARTEZINI, 2004).
Diante do exposto, a pesquisa em questão se justifica, por um lado, pela situação atual de dominância das informações em formato digital, o que enseja um aprofundamento teórico sobre questões relacionadas à segurança da informação. Por outro lado, esta pesquisa se justifica pelo fato de a Administração Pública estar passando por uma etapa de transição, devido à atual Revolução Tecnológica e à globalização, na qual busca conformar-se às novas demandas da Sociedade da In-formação, onde o governo eletrônico desponta como possibilidade promissora para levar a uma mo-dificação de práticas e procedimentos burocráticos, estabelecendo novas qualidades de interface entre governos e cidadãos, com vislumbre de variados tipos de benefícios para a coletividade e para as instituições.
1.4.
Formulação do problema
Os pontos contextualizados anteriormente, especialmente a natureza virtual da informação na atualidade e a premência do Estado em adequar-se a essa nova sociedade advinda, deram origem ao problema objeto desta pesquisa, expresso em uma questão: como as modernas TIC, em particular a certificação digital, poderiam contribuir para o avanço da formulação e implantação de políticas públicas, bem como para a melhoria e a ampliação da oferta de serviços públicos, na conjuntura do governo eletrônico no Brasil? Para responder a essas perguntas, foram definidos o objetivo geral e os objetivos específicos descritos a seguir.
1.5.
Objetivos
18 públicos, por intermédio de ações do Governo Eletrônico Brasileiro.
Para alcançar o objetivo geral, foram definidos os seguintes objetivos específicos:
Identificar, na literatura, os fatores que dão ensejo à propagação do governo eletrônico, bem como os benefícios deste para a sociedade como um todo;
Descrever as principais tecnologias atinentes à certificação digital;
Avaliar, em termos qualitativos, como a certificação digital pode dar suporte ao desenvolvi-mento do governo eletrônico e ao aprimoradesenvolvi-mento de políticas públicas e serviços públicos no Brasil.
1.6.
Organização da dissertação
Este trabalho está organizado da seguinte forma: a primeira seção, referente à introdução, traz a definição do tema; a revisão de literatura; a relevância do estudo; a formulação do problema e os objetivos.
A segunda seção, que discorre acerca do referencial teórico, se divide em quatro áreas: polí-ticas públicas; serviços públicos; governo eletrônico e certificação digital.
Na seqüência, a terceira seção trata da metodologia empregada no trabalho, sendo composta da classificação da pesquisa; da coleta de dados e da delimitação do estudo.
19
2. Referencial teórico
Nesta seção, será exposto o referencial teórico desta pesquisa, abrangendo, inicialmente, as-pectos conceituais relacionados a políticas públicas e serviços públicos. Em seguida, são apresenta-das as principais definições atinentes ao governo eletrônico, bem como seu escopo, histórico e situ-ação da inclusão digital no Brasil. Por fim, são descritos os métodos, a tecnologia e a infra-estrutura envolvida no processo de certificação digital.
2.1. Políticas públicas
Na linguagem política corrente, Governo pode ser definido como o conjunto de pessoas que determinam a orientação política de uma determinada sociedade e exercem o poder político. O po-der de Governo geralmente encontra-se institucionalizado e associado à noção de Estado. Ou seja, enquanto os governantes são as pessoas que governam o Estado, os governados são pessoas sujeitas ao poder de Governo na área de atividade estatal. Administração Pública, em sua acepção ampla, aponta para os atos dirigidos às tarefas de interesse público, correspondendo a ações pertinentes à coletividade estatal, envolvendo atividades de Governo, relacionada com os poderes de decisão e de comando, e as de auxílio imediato ao seu exercício. De outra parte, compreende empreendimentos voltados à consecução dos objetivos públicos, definidos por leis e atos de Governo, seja por meio de normas jurídicas, concernentes às atividades econômicas e sociais, seja por intermédio da interven-ção no mundo real, como a prestainterven-ção de serviços (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2000).
A formulação de políticas é uma das mais importantes atividades que os governos realizam. A Administração Pública tem seu foco, em grande parte, na implantação das políticas, boa parte elaborada por representantes eleitos, mas também substancialmente executada pelos próprios agen-tes administrativos. Políticas públicas podem abranger legislação, regulação administrativa ou or-dens executivas. Podem também se referir ao resultado de um referendo popular no qual cidadãos votam diretamente a fim de criar uma política especifica. Políticas públicas podem vir na forma de práticas e padrões consistentes de comportamento, as quais jamais serão reduzidas a regras ou esta-tutos. Enfim, elas resultam de uma miríade de decisões e ações que o governo toma, assim como muitas posições e posturas simbólicas que o governo assume (COOPER et al., 1998).
20 ticas, mas também ao processo pelo qual escolhas são feitas. Tendo em vista que há várias institui-ções, grupos e indivíduos que desempenham papéis importantes no processo político, seu estudo requer algum grau de cuidado e tolerância à ambigüidade. O que dá origem a uma política pública é um problema na agenda governamental. Uma política é apenas uma possível resposta ao problema, dentre uma gama de possibilidades que um governo pode oferecer (pode envolver proibições; regu-lação; impostos; multas e taxas; sistemas de incentivo; acesso a informações; ação direta de gover-no, como a provisão de serviços; etc.) (COOPER et al., 1998).
As decisões e ações a propósito dos objetivos das políticas públicas constituem um grupo sem unidade, do qual tomam parte atores sociais pertencentes a várias organizações, sejam públicas ou privadas, intervindo em diferentes níveis. Em acréscimo, as políticas públicas distinguem-se pelo caráter contraditório e valorativo: de um lado os defensores e de outro seus opositores, ambos com argumentos a favor e contra, apoiando e questionando sua coerência e eficácia. Há também a di-mensão prática de política pública como plano ou programa de ação governamental para um setor da sociedade ou um espaço geográfico. Embora haja proximidade entre a idéia de plano e de políti-ca públipolíti-ca, eles não se confundem, ainda que esta última possa constituir-se num programa de ação governamental, e ainda que elas muitas vezes se exteriorizem sob a forma de planos. A política é mais ampla que o plano, transcende seus instrumentos normativos e se define como o processo de escolha dos meios para a realização dos objetivos do governo, com a participação dos agentes pú-blicos e privados. Sua formulação consiste num processo e os programas de ação do governo são as decisões decorrentes deste processo (MULLER; SUREL apud BUCCI, 2002).
Uma política pública deve indicar tanto os destinatários quanto seus autores: contempla os interesses públicos, ou da coletividade, e também é expressão de um processo público, no sentido de participação de todos os interessados, diretos e indiretos, para a manifestação clara e transparente das posições em jogo. Assim sendo, o processo administrativo de formulação e execução das políti-cas públipolíti-cas é também processo político, cuja legitimidade e cuja qualidade decisória, no sentido da clareza das prioridades e dos meios para realizá-las, estão na razão direta do amadurecimento da participação democrática dos cidadãos (BUCCI, 2002).
21 dos, levando a uma melhor oferta de serviços.
Além disso, a modernização do processo de formulação de políticas públicas deve levar em conta que (PARSONS, 2003):
O mundo para o qual os formuladores têm que desenvolver políticas está se tornando cada vez mais complexo, imprevisível, interconectado e interdependente;
Os eleitores estão mais bem informados e têm expectativas crescentes sobre serviços sob medida para suas necessidades ;
Os governos precisam estar aptos a responder prontamente a eventos e prover o suporte que as pessoas necessitam para se adaptar às mudanças e que os negócios necessitam para prosperar.
A mais relevante contribuição que as modernas TIC podem dar ao aperfeiçoamento das polí-ticas públicas é facilitar o controle do cidadão sobre os atos dos governantes, o que, até agora, tem sido exercido por métodos tradicionais convolutos, lentos e ineficazes. À medida que a transparên-cia das decisões e dos atos dos administradores públicos alcançarem os níveis que as modernas TIC lhe possibilita, o processo político ficará mais rico, pois não será mais possível adotar determinadas práticas clientelistas e de probidade discutível sem que a população o saiba e não será mais possí-vel contar com a apatia desinformada dos cidadãos (ZUGMAN, 2006).
2.2. Serviços públicos
Cabe iniciar a discussão sobre serviços públicos esclarecendo que seus conceitos variam de acordo com o tipo de Estado vigente e com o momento histórico em análise (JUSTEN Filho, 2003, p. 16). Sua noção inicial nasce na França, em 1921, e sua definição era de serviço técnico prestado ao público de maneira regular e contínua para satisfazer a ordem pública por meio de uma organiza-ção pública (HAURIOU apud SALOMÃO Filho, 2001).
A idéia de serviço público, segundo a Escola do Serviço Público3, confunde-se com a pró-pria noção de Estado, ao declarar que este é apenas uma cooperação de serviços públicos organi-zados e controlados por governantes (DUGUIT apud SALOMÃO Filho, 2001). Este conceito che-ga ao ponto de pretender substituir a noção de soberania pela de serviço público (SALOMÃO Filho, 2001, pp. 17-18). No Brasil, esta perspectiva é acompanhada quando se considera o serviço público como toda a atividade que o Estado exerce para cumprir os seus fins (MASAGÃO apud DI PIE-TRO, 2007, p. 86).
3 Surgida na França, no início do século XX, sua característica marcante é a identificação do direito administrativo com
22 Meirelles (2007, p. 330) dá uma definição mais restrita pelo fato de referir-se à Administra-ção ao invés de Estado, excluindo atividades legislativas e judiciárias. Segundo ele:
[Serviço Público é] todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades es-senciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Esta-do .
Mello (2006, p. 642) parte para um conceito ainda mais restrito, ao distinguir o poder de po-lícia do serviço público, ou seja, é:
[...] toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direi-to Público portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de res-trições especiais , instituído em favor dos interesses definidos como públi-cos no sistema normativo .
Sundfeld (2007, p.82) afirma que os serviços públicos importam à criação de utilidades ou comodidades fruíveis direta e indiretamente pelos particulares em setores de titularidade estatal.
Declara Grau (2000, p. 133) que:
[...] prestação de serviço público está voltada à satisfação de necessidades, o que envolve a utilização de bens e serviços, recursos escassos e que ser-viço público é o tipo de atividade econômica cujo desenvolvimento compe-te preferencialmencompe-te ao setor público. Não exclusivamencompe-te, nocompe-te-se, visto que o setor privado presta serviço público em regime de concessão ou per-missão .
Para Di Pietro (2007, p. 90):
[Serviço público é] toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público .
23 atividade. Assim, o serviço público é sempre incumbência do Estado. A Lei Maior4 determina que:
Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos .
O segundo elemento, o material, considera a atividade exercida. Deste modo, o serviço pú-blico é a atividade que tem por objeto a satisfação de necessidades coletivas. Por último, o terceiro elemento, o formal, considera o regime jurídico. Destarte, o serviço público é aquele exercido sob regime de direito público ou, no caso de serviços comerciais e industriais, sob regime de direito comum (civil e comercial), derrogado pelo direito público.
Cabe aqui dar a conhecer os princípios inerentes aos serviços públicos. A doutrina francesa, que teve enorme influência no Brasil, enuncia três princípios, a saber: mutabilidade; continuidade; e igualdade. Um rol mais amplo também pode ser proposto: dever inescusável do Estado de promo-ver-lhe a prestação; princípio da supremacia do interesse público; princípio da adaptabilidade; prin-cípio da universalidade; prinprin-cípio da impessoalidade; prinprin-cípio da continuidade; prinprin-cípio da trans-parência; princípio da motivação; princípio da modicidade das tarifas; e princípio do controle (MELLO, 2006). Grotti (2000) acrescenta, ainda: regularidade; obrigatoriedade; participação dos usuários; cortesia; eficiência e responsabilidade.
Os serviços públicos podem ser classificados sob diversas óticas. Em primeiro lugar, podem ser divididos em próprios e impróprios. Os primeiros caracterizam-se por serem prestados direta ou indiretamente pelo Estado. Já os outros, são apenas autorizados, regulamentados e fiscalizados pelo Estado. Daí a impropriedade da denominação de serviços públicos, pois se tratam de atividades pri-vadas, exercidas por particulares (CRETELLA Jr, 2000).
Quanto ao objeto, os serviços públicos podem ser: administrativos; comerciais ou industri-ais; e sociais. Os primeiros são os que a Administração Pública executa para atender às suas neces-sidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao público. Serviços públicos co-merciais ou industriais são aqueles que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente, para atender às necessidades coletivas de ordem econômica. Por fim, serviços públicos sociais são os que atendem a necessidades coletivas em que a atuação do Estado é essencial, mas que convivem com a iniciativa privada (DI PIETRO, 2007; MEIRELLES, 2007).
De acordo com a maneira como os serviços públicos concorrem para satisfazer ao interesse geral, eles podem ser classificados em uti singuli e uti universi. Os uti universi são prestados à
24 tividade, mas usufruídos apenas indiretamente pelos indivíduos (exemplos: defesa do país; ilumina-ção pública e saneamento básico). Os uti singuli, por sua vez, têm por finalidade a satisfação indivi-dual e direta das necessidades dos cidadãos (DI PIETRO, 2007).
É possível fazer distinção dos serviços públicos entre originários ou congênitos e derivados ou adquiridos. Os serviços originários correspondem à atividade essencial do Estado, enquanto os derivados se referem à atividade facultativa (DI PIETRO, 2007). Nesta distinção, os termos podem ser também denominados, respectivamente, de serviços públicos e serviços de utilidade pública (MEIRELLES, 2007).
Por último, os serviços públicos podem ser classificados em exclusivos e não exclusivos do Estado, levando-se em consideração a exclusividade do Poder Público em sua prestação, conforme determinado pela Constituição da República Federativa do Brasil (DI PIETRO, 2007).
A regulamentação e o controle dos serviços públicos cabem sempre ao Estado, independen-temente de sua modalidade de prestação. O fato de haver delegação a terceiros não retira do Poder Público sua autoridade de exigir o fiel cumprimento das condições estipuladas. Qualquer deficiên-cia do serviço, ou descumprimento das obrigações, por parte do prestador, enseja intervenção ime-diata do Poder Público delegante para regularizar seu funcionamento ou retirar-lhe a prestação (MEIRELLES, 2007, p. 334).
A repartição das competências para a prestação de serviço público pelas entidades estatais União, Estado, Distrito Federal, Município opera-se segundo critérios técnicos e jurídicos, tendo-se em vista tendo-sempre os interestendo-ses próprios de cada esfera administrativa, a natureza e extensão dos serviços, bem como a capacidade para executá-los vantajosamente para a Administração e para os administrados5. A Constituição da República Federativa do Brasil estabelece poderes reservados ou numerados da União, poderes remanescentes para os Estados6 e poderes indicativos para o Municí-pio7, diferenciando a competência executiva da legislativa. Aquela é a competência material para a execução dos serviços, que pode ser privativa8 ou comum9; esta se refere à capacidade de editar leis e pode ser privativa10, concorrente11 ou suplementar12 (MEIRELLES, 2007). Cabe destacar que a União é a titular da competência para legislar sobre informática e telecomunicações13.
5 Artigo 21 da Constituição da República Federativa do Brasil. 6 Artigo 25 da Constituição da República Federativa do Brasil. 7 Artigo 30 da Constituição da República Federativa do Brasil. 8 Artigo 21 da Constituição da República Federativa do Brasil. 9 Artigo 23 da Constituição da República Federativa do Brasil. 10 Artigo 22 da Constituição da República Federativa do Brasil. 11 Artigo 24 da Constituição da República Federativa do Brasil. 12 Artigo 30 da Constituição da República Federativa do Brasil.
25 A prestação do serviço público pode ser centralizada, descentralizada ou desconcentrada. Por outro lado, sua execução pode ser direta ou indireta. O serviço centralizado é o que o Poder Público presta por seus próprios órgãos em seu nome e sob sua exclusiva responsabilidade. Nestes casos, o Estado é, ao mesmo tempo, titular e prestador do serviço. Já no serviço descentralizado, o Poder Público transfere sua titularidade ou, simplesmente, sua execução, por outorga ou delegação. O serviço desconcentrado é todo aquele que a Administração executa centralizadamente, mas o dis-tribui entre vários órgãos da mesma entidade, para facilitar sua realização e obtenção pelos usuários. A execução direta do serviço é realizada pelos próprios meios da pessoa responsável pela sua pres-tação ao público. A execução indireta é a que o responsável pela sua prespres-tação confia a terceiros sua realização nas condições regulamentares (MEIRELLES, 2007).
Vale a pena salientar que, nos últimos tempos, podem ser observadas algumas tendências de mudanças relacionadas aos serviços públicos, como sua mercadorização , situação na qual eles passam a ser prestações disponíveis no mercado por um preço, algumas vezes em regime de concor-rência, com liberdade de escolha do prestador. Outra propensão é a transformação dos usuários de serviços públicos em consumidores ou clientes (MOREIRA, 2003).
A década de 1980 é considerada uma divisora de águas no remodelamento das burocracias governamentais, com o processo evoluindo através da década de 1990 e chegando ao século XXI. Premissas existentes há muito tempo de que os serviços públicos deveriam ser organizados de acor-do com princípios burocráticos têm mudaacor-do severamente. A capacidade acor-dos governos de alcançar seus objetivos pode ser incrementada por práticas e estruturas de gestão que desburocratizem seus sistemas (BUTCHER, 2003).
Enquanto a demanda por serviços públicos continua a crescer, a capacidade dos governos em provê-los foi reduzida (INGRAHAM apud BUTCHER, 2003). Daí o direcionamento das refor-mas do serviço público no sentido de controlar o gasto e reduzir os déficits orçamentários, com os governos sob demanda de obter um maior retorno dos impostos recolhidos, melhorando sua eficiên-cia (BUTCHER, 2003).
26 O desenvolvimento da automação, particularmente na área de tecnologia da informação, na oferta de serviços públicos é uma das megatendências relacionadas à emergência da Nova Gestão Pública14 (HOOD apud BUTCHER, 2003).
Apesar das tentativas modernizantes das últimas décadas, a máquina pública brasileira con-tinua a apresentar um nível de eficácia operacional sofrível que se reflete em sua incapacidade de relacionar-se com a população de maneira minimamente digna. Tratar de algum assunto que envol-va uma agência governamental, solicitar-lhe algo, por mais justo que seja, ter de cumprir os direitos mais elementares são atividades que exigem, quase como regra, doses infinitas de resignação e pa-ciência para enfrentar filas, percorrer a via dolorosa da obtenção de documentos, suportar atrasos sistemáticos em assuntos de maior urgência e importância para os demandantes. As TIC, bem apli-cadas, podem significar um avanço quântico, eliminando a necessidade da presença física, integran-do sistemas de prestação de serviços com outros sistemas públicos e privaintegran-dos, facilitanintegran-do a progra-mação de atividades e de providencias. No início do século XXI, é inaceitável que as pessoas te-nham de perder horas e dias para fazer, de maneira presencial, o que pode ser feito à distância com auxílio da eletrônica, uma presença ubíqua na sociedade de nosso tempo. E as TIC podem, ainda, redesenhar o processo político ao permitir novos níveis de interação entre governantes e governados e dar maior oportunidade ao cidadão de interagir politicamente com seus representantes, promoven-do a implantação promoven-do que vem senpromoven-do chamada de democracia digital (ZUGMAN, 2006).
2.3. Governo eletrônico
Nesta seção, será apresentada a base conceitual do governo eletrônico, seguida de um breve histórico no Brasil e de um panorama atual da infoinclusão no âmbito nacional.
2.3.1. Conceitos e escopo
Aproveitando-se da Revolução da Internet, os governos podem criar novos canais de comu-nicação e novos métodos para participação via governo eletrônico, alterando a comucomu-nicação inter-pessoal ao eliminar barreiras de geografia, espaço e tempo, com profundas conseqüências sobre as organizações.
As tecnologias da informação possibilitam o uso de novos métodos de produção, aumentam a fluência e a exatidão das informações e podem substituir procedimentos tradicionais, melhorando a eficiência e a comunicação (SCHELIN, 2003).
14 The New Public Management é um termo usado frequentemente para se referir ao movimento de reforma do
27 Segundo Brousseau (2003), a rede mundial de computadores apresenta capacidades de inte-ratividade, descentralização e flexibilidade que propiciam o nascimento de oportunidades de orga-nização social sob três princípios essenciais: auto-orgaorga-nização; democracia e personalização.
A Internet possui uma variedade de características que promovem o engajamento dos cida-dãos: interatividade; acessibilidade; baixo custo e capacidade de disseminação de grande volume de informação rapidamente (SMITH; SMYTHE, 2004).
A revolução das TIC tem o potencial de transformar o governo como um todo, afetando seu trabalho em quatro principais áreas (UNITED NATIONS, 2005):
Processos e relações internas, ambos pela automação de tarefas rotineiras, especialmente ma-nutenção de registros e recuperação de dados, e pela habilitação de maiores níveis de comuni-cação e colaboração entre membros de uma organização, a despeito da localização física (or-ganização virtual em rede);
Relações entre governo e consumidores de serviços e entre empregadores e empregados via oferta eletrônica de serviços;
Relações entre governo e cidadãos por várias formas de democracia digital, incluindo comu-nidades virtuais que facilitam a troca de informações e a mobilização política;
Relações entre governo e empresas por meio de oportunidades de negócios eletrônicos em á-reas como aquisições de bens e serviços.
O governo eletrônico faz uso das TIC a fim de facilitar sua administração diária e prover melhores serviços aos cidadãos, às empresas e outros agentes governamentais. Para os cidadãos, o governo eletrônico dá o poder que torna possível a participação ativa nas instituições democráticas e nos processos políticos (HUANG; SIAU; WEI, 2005).
A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE (2003) define governo eletrônico como o uso das TIC, em particular a Internet, enquanto ferramenta para levar a um melhor governo.
Em relatório da Organização das Nações Unidas em parceria com a Sociedade Americana para a Administração Pública (2002) sobre o assunto, governo eletrônico, de forma ampla, inclui virtualmente todas as aplicações e plataformas de TIC usadas no setor público. De forma mais res-trita, refere-se ao uso da Internet e da Web para disponibilizar informação e serviços aos cidadãos.
28 nômenos de entrega eletrônica de serviços e democracia eletrônica e a questões sobre segurança, confiabilidade, proteção de dados ou acesso a informação, que concernem à infra-estrutura de uma Sociedade da Informação. Numa perspectiva mais ampla, é levado em conta o uso da tecnologia da informação como suporte às ações da Administração Pública, assim como do processo político (LENK; TRAUNMÜLLER, 2007).
O órgão responsável pelo controle externo no Reino Unido atribui ao governo eletrônico o significado de prover, via Internet, acesso público a informações sobre todos os serviços oferecidos pelos departamentos centrais de governo e suas agências e de possibilitar ao público a condução e a conclusão de transações relativas a todos esses serviços (NATIONAL AUDIT OFFICE, 2002).
Segundo Bovaird (2005), governo eletrônico denota a habilitação eletrônica de todos os ser-viços providos pelo setor público, enquanto a governança eletrônica denota a habilitação eletrônica de todas as outras atividades do governo, por exemplo: gestão da atividade democrática; garantia da justiça e da transparência da tomada de decisão nas instituições públicas; etc.
De acordo com a Comunidade Européia (2003), governo eletrônico relaciona-se ao uso das TIC na Administração Pública combinado com mudança organizacional e novas práticas, a fim de melhorar os serviços públicos, os processos democráticos e fortalecer o suporte às políticas públi-cas.
Governo eletrônico pode ser entendido quanto aos aspectos da Administração Pública que têm a ver com tarefas executivas, quando estas são realizadas com o auxílio das TIC. Tipicamente, se referem às tarefas administrativas, relativas à melhoria de processos internos; oferta de serviços e interação com os cidadãos. Além disso, o governo eletrônico pode ser visto como fator de incre-mento à liberdade de escolha, viabilizado pela provisão de informações (STAHL, 2005).
Tendo em vista a delimitação do escopo do governo abranger as funções de prover meca-nismos de democracia; ser o foco da elaboração de políticas públicas e disponibilizar uma gama de serviços públicos, o governo eletrônico, conseqüentemente, é o uso das TIC nestes três domínios (WASTELL apud STAHL, 2005).
Lévy (2004) afirma que as iniciativas relacionadas ao governo eletrônico atuam no sentido de simplificar os procedimentos administrativos; tornar os processos de produção legislativa mais transparentes; aproximar o governo do cidadão pela via da Internet e melhorar a eficácia, a eficiên-cia e a competitividade da administração pública.
29 minuindo a arbitrariedade do Estado e contribuindo para o progresso da democracia.
O autor supracitado, ao analisar a doutrina inglesa, verifica a aplicação dos métodos do co-mércio eletrônico ao serviço público e arrola os seguintes princípios fundamentais do governo ele-trônico:
Construir os serviços em torno das escolhas dos cidadãos (e não dentro das portas fechadas da administração);
Tornar o Estado e os seus serviços mais acessíveis (especialmente pela Internet);
Incluir as populações desfavorecidas pelas formas tradicionais de governo (serviços para as minorias lingüísticas, os deficientes, os expatriados, os estrangeiros);
Utilizar melhor a informação (em particular graças à integração de sistemas de informação a-tualmente segregados).
Segundo Zweers (2007), governo eletrônico envolve a provisão ou consecução de informa-ção, serviços ou produtos por meios eletrônicos, por agências governamentais, a qualquer dado momento e lugar, resultando num valor adicional a todos os participantes.
As atividades econômicas que fazem uso de redes eletrônicas como plataforma tecnológica são denominadas de negócios eletrônicos. Essa expressão engloba diversos tipos de transações co-merciais, administrativas e contábeis, envolvendo governo, empresas e consumidores.
As relações possíveis entre esses agentes são as seguintes (BRASIL, 2000):
B2G/G2B (business-to-government/government-to-business): transações envolvendo empre-sas e governo;
G2C/C2G (government-to-consumer/consumer-to-government): transações envolvendo go-verno e consumidores finais; e
G2G (government-to-government): transações entre governos.
Em linhas gerais, as funções características do governo eletrônico são (VILHENA, 2002): Prestação eletrônica de informações e serviços;
Regulamentação das redes de informação, envolvendo principalmente governança, certifica-ção e tributacertifica-ção;
30 Ensino a distância, alfabetização digital e manutenção de bibliotecas virtuais;
E-procurement, isto é, aquisição de bens e serviços por meio da Internet, tais como licitações públicas eletrônicas, pregões eletrônicos, bolsas de compras públicas virtuais e outros tipos de mercados digitais para os bens adquiridos pelo governo;
Estímulo aos negócios eletrônicos por meio da criação de ambientes de transações seguras, especialmente para pequenas e médias empresas.
Segundo Lenk e Traunmüller (2007), quatro perspectivas, consideradas no conjunto, carac-terizam o governo eletrônico:
Do destinatário a interface do cidadão relativa ao trabalho administrativo é particularmente proeminente;
Do processo a reorganização dos processos lançando mão de todo o tipo de sinergia ho-mem-máquina é o mais importante;
Da cooperação complementa a perspectiva anterior, especialmente ao insistir na cooperação ubíqua e em esforços colaborativos como encontros, negociações ou deliberações que não se-guem um modelo de limites definidos e que não pode ser totalmente padronizado de antemão; Do conhecimento coloca em evidência a gestão da informação do conhecimento como o maior recurso em várias situações de trabalho no setor público.
O processo de desenvolvimento do governo eletrônico pode ser dividido em quatro fases (UNIDADE DE MISSÃO, INOVAÇÃO E CONHECIMENTO apud CHAHIN et al., 2004): pre-sença na Internet/informação; interação; transação/interação bidirecional; e transformação. Na pri-meira fase, presença, os governos se estabelecem na Internet e disponibilizam informação básica ao público. A segunda fase, interação caracteriza-se pela oferta em linha de informação crítica e de formulários, via pela qual existe a possibilidade dos interessados contatarem a entidade governa-mental por correio eletrônico. Transação, a terceira fase, apresenta aplicações informatizadas onde os usuários operam sem assistência, podendo completar toda uma transação em linha. Por fim, na quarta fase, transformação, a prestação de serviços públicos e as operações do próprio Estado são redefinidas. Ocorre a integração crescente dos serviços oferecidos, havendo a transcendência das fronteiras entre instituições de governo, revolucionado as relações entre governo, Administração Pública, cidadãos e empresas.
31 executáveis e integrados; e democracia interativa com funcionalidades de melhoria da responsabili-zação e extensão dos serviços a uma ampla parcela da população.
No primeiro estágio, mecanismos estáticos são usados para exibir informação. São disponi-bilizados relatórios, publicações e bases de dados para acesso dos visitantes, havendo pouca oportu-nidade de interação. Devido a essas limitações, alguns governos deslocam-se em direção ao segun-do estágio, incorporansegun-do busca de informações e entrega parcial de serviços, caracterizasegun-dos por serem esporádicos e restritos a algumas poucas áreas. O fato de as vantagens do poder das TIC não ser explorado em sua totalidade nos estágios anteriores faz o movimento continuar no sentido do terceiro estágio, no qual portais governamentais oferecem serviços on-line totalmente executáveis e integrados. Existe preocupação relativa à privacidade e segurança dos usuários. Visitantes podem registrar-se para receber informações atualizadas. Sua limitação é a caracterização de uma mentali-dade de oferta de serviços, aquém de uma visão de transformar a democracia. O último estágio tem como objetivo a transformação política abrangente do sistema, melhorando as instituições democrá-ticas.
2.3.2. Histórico do governo eletrônico brasileiro
Em dezembro de 1999 é instituído no Brasil o Programa Sociedade da Informação15, com o objetivo de viabilizar a nova geração da Internet e suas aplicações em benefício da sociedade brasi-leira e buscava contribuir para (BRASIL, 2000):
A construção de uma sociedade mais justa, em que fossem observados princípios e metas rela-tivos à preservação de nossa identidade cultural, fundada na riqueza da diversidade;
A sustentabilidade de um padrão de desenvolvimento que respeitasse as diferenças e buscasse o equilíbrio regional; e
A efetiva participação social, sustentáculo da democracia política.
A execução desse programa pressupunha o compartilhamento de responsabilidades entre os três setores: governo, iniciativa privada e sociedade civil. Para tanto, desdobrou-se nas seguintes linhas de ação:
Mercado, trabalho e oportunidades: promoção da competitividade das empresas nacionais e da expansão das pequenas e médias empresas, apoio à implantação de comércio eletrônico e oferta de novas formas de trabalho, por meio do uso intensivo de tecnologias de informação e comunicação;
32 Universalização de serviços para a cidadania: promoção da universalização do acesso à Inter-net, buscando soluções alternativas com base em novos dispositivos e novos meios de comu-nicação, promoção de modelos de acesso coletivo ou compartilhado à Internet, bem como fo-mento a projetos que promovessem a cidadania e a coesão social;
Educação na sociedade da informação: apoio aos esquemas de aprendizado, de educação con-tinuada e à distância baseados na Internet e em redes, mediante fomento a escolas, capacita-ção dos professores, auto-aprendizado e certificacapacita-ção em tecnologias de informacapacita-ção e comuni-cação em larga escala; implantação de reformas curriculares visando ao uso de tecnologias de informação e comunicação em atividades pedagógicas e educacionais, em todos os níveis da educação formal;
Conteúdos e identidade cultural: promoção da geração de conteúdos e aplicações que enfati-zassem a identidade cultural brasileira e as matérias de relevância local e regional; fomento a esquemas de digitalização para a preservação artística, cultural, histórica e de informações de ciência e tecnologia, bem como a projetos de pesquisa e desenvolvimento para geração de tecnologias com aplicação em projetos de relevância cultural;
Governo ao alcance de todos: promoção da informatização da administração pública e do uso de padrões nos seus sistemas aplicativos; concepção, prototipagem e fomento às aplicações em serviços de governo, especialmente os que envolvem ampla disseminação de informações; fomento à capacitação em gestão de tecnologias de informação e comunicação na Adminis-tração Pública;
Pesquisa e desenvolvimento, tecnologias-chave e aplicações: identificação de tecnologias es-tratégicas para o desenvolvimento industrial e econômico e promoção de projetos de pesquisa e desenvolvimento aplicados a essas tecnologias nas universidades e no setor produtivo; con-cepção e indução de mecanismos de difusão tecnológica; fomento a aplicações-piloto que demonstrassem o uso de tecnologias-chave; promoção de formação maciça de profissionais, entre eles os pesquisadores, em todos os aspectos das tecnologias de informação e comunica-ção; e
33 do setor de pesquisa e desenvolvimento para as outras redes e fomento à integração operacio-nal das mesmas.
No ano de 2000, é criado o Comitê Executivo de Governo Eletrônico16, com o objetivo de formular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do Governo Eletrônico, voltado para a prestação de serviços e informações ao cidadão. O Ministério do Plane-jamento, Orçamento e Gestão, exerce as atribuições de Secretaria-Executiva do comitê, fornecendo apoio técnico-administrativo necessário ao seu funcionamento.
Em 2001, acontece o lançamento da Política de Governo Eletrônico no Brasil17, com as se-guintes linhas de ação:
Oferta na Internet de todos os serviços prestados ao cidadão, com melhoria dos padrões de a-tendimento, redução de custos e facilidade de acesso;
Ampliação do acesso a informações pelo cidadão, em formatos adequados, por meio da Inter-net;
Promoção da convergência entre sistemas de informação, redes e bancos de dados governa-mentais para permitir o intercâmbio de informações e a agilização de procedimentos;
Implantação de uma infrestrutura avançada de comunicações e de serviços, com padrões a-dequados de segurança e serviços, além de alto desempenho;
Utilização do poder de compra do Governo Federal para a obtenção de custos menores e a o-timização do uso de redes de comunicação;
Estimulação do acesso à Internet, em especial por meio de pontos de acesso abrigados em ins-tituições públicas ou comunitárias; e
Concorrência para o fortalecimento da competitividade sistêmica da economia.
Ainda no correr deste ano, a certificação digital dá seu primeiro passo no Brasil (no contexto do governo eletrônico, pois no âmbito privado, transações relativas ao comércio eletrônico já dispu-nham de uma infra-estrutura à parte), com a instituição da Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasi-leira - ICP-Brasil, para garantir a autenticidade, a integridade e a validade jurídica de documentos em forma eletrônica, das aplicações de suporte e das aplicações habilitadas que utilizem certificados digitais, bem como a realização de transações eletrônicas seguras18.
16 Decreto de 18 de outubro de 2000. 17 http://www.governoeletronico.gov.br
34 Em novembro de 2003, a Presidência da República publicou um Decreto19 instituindo oito Comitês Técnicos de Governo Eletrônico: (i) Implantação do Software Livre, (ii) Inclusão Digital, (iii) Integração de Sistemas, (iv) Sistemas Legados e Licenças de Software, (v) Gestão de Sítios e Serviços On-line, (vi) Infra-Estrutura de Rede, (vii) Governo para Governo - G2G e (viii) Gestão de Conhecimentos e Informação Estratégica.
Ainda em novembro de 2003, é instituído o Sistema Brasileiro de Televisão Digital - SBTVD20, cujo primeiro objetivo é promover a inclusão social, a diversidade cultural do País e a língua pátria por meio do acesso à tecnologia digital, visando à democratização da informação.
No ano de 2006, é publicado o decreto21 que dispõe sobre a implantação do Sistema Brasilei-ro de Televisão Digital Terrestre - SBTVD-T, estabelecendo diretrizes para a transição do sistema de transmissão analógica para o sistema de transmissão digital do serviço de radiodifusão de sons e ima-gens e do serviço de retransmissão de televisão.
Por SBTVD-T entende-se o conjunto de padrões tecnológicos a serem adotados para trans-missão e recepção de sinais digitais terrestres de radiodifusão de sons e imagens. O SBTVD-T pos-sibilitará (i) transmissão digital em alta definição (HDTV) e em definição padrão (SDTV), (ii) transmissão digital simultânea para recepção fixa, móvel e portátil e (iii) interatividade. A TV digi-tal brasileira representa um potencial de avanço rumo à inclusão digidigi-tal, pelo fato de possibilitar o fornecimento de outros serviços além dos atuais, como a navegação na Internet.
Atualmente, no Brasil, há uma série de ações de Governo Eletrônico em andamento no nível federal (NAZARENO, C. et al., 2007): Certificação digital22, Receita Net23,
e-CPF24, Portal Rede Governo25, Compras eletrônicas do governo Comprasnet26, Sistema Integrado de Comércio Exte-rior - Siscomex27, Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal SIAFI28, Rede Nacional de Informações em Saúde - RNIS29, Informatização da Previdência Social30, Exporta Fácil31, E-Sedex32, Banco Postal33, Telegrama via Internet34, Correios Net35, Infovias do Governo
19 Decreto de 29 de outubro de 2003.
20 Decreto no4.901, de 26 de novembro de 2003. 21 Decreto no5.820, de 29 de junho de 2006. 22 www.iti.gov.br
23 http://www.receita.fazenda.gov.br/PessoaFisica/ReceitaNet 24 http://www.identidadedigital.com.br
25 www.redegoverno.gov.br 26 www.comprasnet.gov.br
27 http://www.receita.fazenda.gov.br/aduana/siscomex/siscomex.htm 28 http://www.tesouro.fazenda.gov.br/SIAFI/index.asp
29 http://www.datasus.gov.br/rnis/datasus.htm 30 www.dataprev.gov.br
31 http://www.correios.com.br/exporte/default.cfm
