Regulação Econômica e Pedágio

Regulação econômica das rodovias públicas na perspectiva dos direitos

fundamentais e da Análise Econômica do Direito

Leandro Novais e Silva Vincenzo Demétrio Florenzano

Concessão das rodovias públicas. Análise Econômica do Direito. Pedágio. Direito Econômico da Regulação. Via alternativa gratuita. Justiça distributiva. 1 Introdução ­ colocação do tema e do problema ­ 2 As concessões das rodovias e a modelagem jurídica do pedágio ­ preço público e sua proximidade com o Direito Econômico da Regulação ­ 3 O caso das rodovias pedagiadas do Rio Grande do Sul e do Paraná ­ 4 O enfoque do Ministério Público Federal nas Ações Civis Públicas promovidas ­ a necessidade da via alternativa gratuita ­ 5 O Recurso Especial nº 417.804­PR do Superior Tribunal de Justiça ­ o julgado "jurídico" e o julgado "econômico" ­ 6 O enfoque da Análise Econômica do Direito e a justiça distributiva ­ 7 Conclusões

1 Introdução ­ colocação do tema e do problema

Em setembro de 2006, o Ministério Público Federal ajuizou Ação Civil Pública1 no Município de

Ourinhos, Estado de São Paulo, em face da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), objetivando medida judicial que obrigue a mencionada Agência a realizar audiência pública na cidade, tudo em função da necessidade de maior debate e transparência sobre a fase II do processo de concessão de rodovias federais para particulares.

Antes disso, quando se iniciou a fase I do programa federal de concessões rodoviárias, algumas Ações Civis Públicas foram ajuizadas, questionando trechos viários concedidos à exploração por empresas privadas, sem que houvesse via alternativa gratuita disponível para os eventuais usuários.

Há, portanto, várias ações em que o Ministério Público Federal vem sistematicamente questionando todas as concessões dessa primeira fase — de rodovias federais delegadas aos Estados do Rio

Grande do Sul e Paraná —,2 de forma a discutir amplamente a viabilidade da concessão e da

cobrança por meio de pedágio.

Tal menção visa evidenciar o efeito potencial desta discussão, já que um possível entendimento do Poder Judiciário contrário às concessões, no que importa a obrigatoriedade da via alternativa, e não relacionado a discussões sobre o valor do pedágio e sobre o equilíbrio econômico­financeiro dos contratos, pode ter um efeito devastador sobre o programa de concessões.

Essas dificuldades e os problemas correlatos são justamente o principal desafio a ser enfrentado para se chegar à construção de um marco regulatório estável para o setor, sendo este cenário instigante a fonte de motivação dos autores para a elaborar do presente artigo.

Tomando esse cenário como elemento fático concreto, tenta­se ao longo da exposição desenvolver uma análise diferenciada das que são usualmente empreendidas, ressaltando­se aspectos econômicos, notadamente custos e benefícios envolvidos nas ações judiciais questionando a cobrança de pedágio nas rodovias públicas. Com isso, nosso objetivo foi o de descortinar efeitos distributivos que permanecem ocultos no debate.

enfoque da Análise Econômica do Direito (AED) para conduzir o debate. Assim, o caminho teórico

terá como baliza a AED, na perspectiva sedimentada pelos teóricos da escola nos Estados Unidos,3

aplicando­a para a solução de problemas jurídico­econômicos no Brasil, contextualizando a teoria

sempre que preciso.4

Assim, na seqüência do artigo, o tópico 2 trata, brevemente, das razões da concessão das rodovias e a definição do pedágio como forma de remuneração. Além disso, debate a modelagem jurídica do pedágio, a ser entendido como preço público, as razões dessa definição jurídica e a conveniência de sua revisão tendo em vista a proximidade e a influência do Direito Econômico da Regulação.

No item 3, descreve­se, também de maneira sucinta, a concessão das rodovias nos Estados do Rio Grande do Sul e Paraná, tendo em vista que exatamente nesses Estados surgiu o questionamento sobre a necessidade da via alternativa, gratuita, sem qualquer tipo de impedimento, como condição indispensável para legitimar a cobrança do pedágio e, como decorrência, a própria existência da concessão.

O entendimento defendido pelo Ministério Público Federal (MPF) nas ações civis públicas ajuizadas nos Estados acima mencionados, está descrito no item 4 do artigo. Neste tópico, procuramos manter­nos fiéis, tanto quanto possível, ao posicionamento manifestado pelo MPF.

O tópico 5 introduz mais radicalmente a proposta da AED. Na análise do REsp nº 417­804­PR, nos caminhos processuais de ida e retorno do recurso, "julgado duas vezes", ver­se­á a resposta unicamente jurídica para o problema da via alternativa, bem como a resposta jurídico­econômica, em que o viés da Análise Econômica do Direito norteou o desenlace da controvérsia.

Central para o artigo, o tópico sexto apresenta a análise dos autores para a questão posta da via alternativa. Ver­se­á que o conflito não é tão­só individual (retributivo), não está calcado exclusivamente na idéia fundante da liberdade de ir e vir, mas é necessariamente coletivo (distributivista), em que o enfoque da AED pode resultar em resposta mais adequada.

Como não poderia deixar de ser, no último tópico apresentam­se os resultados do trabalho, embora, neste caso, não se possa falar de resultados propriamente ditos já que não se trata de demonstrações numéricas de hipóteses previamente estabelecidas, mas sim de explicitar as considerações finais que resultam da análise argumentativa empreendida. Estabelecidos o tema, o problema, e as linhas divisoras do artigo, ao trabalho.

2 As concessões das rodovias e a modelagem jurídica do pedágio ­ preço público e sua proximidade com o Direito Econômico da Regulação5 

Inúmeros fatores de ordem política e econômica podem ser apontados como explicativos para as

concessões das rodovias aos particulares, agora em sua fase II6 (no projeto atual iniciado em

1996). Alguns desses fatores são notoriamente conhecidos.

Sem dúvida, o processo de escolha do modal de transporte de qualquer economia envolve múltiplas variáveis, agravando­se o grau de complexidade dessa tomada de decisão à medida que se adicionam no cálculo importantes custos de oportunidade. No nosso caso, um país de dimensões continentais, fez­se a opção, bem ou mal, pela indústria automobilística e pela infra­estrutura correlata, deixando­se de lado outras opções como o transporte ferroviário e o transporte fluvial, apenas para mencionar duas alternativas.

Assim foi que a malha rodoviária brasileira continuou em processo de expansão entre os anos 1960 e 1980, funcionando como principal meio de transporte para o deslocamento de passageiros viajando a passeio, a turismo ou a negócios, para integração do país, promovendo a distribuição da riqueza, da produção agrícola e mineral, tanto da produção voltada para mercado interno como da produção voltada para exportação.

A partir dos anos 1990, contudo, a crise financeira do Estado agravou­se consideravelmente, impondo obstáculos cada vez maiores à continuidade dos investimentos na malha viária nacional, notadamente aos investimentos necessários à conservação, à recuperação e, em especial, à ampliação dessa infra­estrutura de base.

A crise financeira do Estado e o conseqüente esgotamento das fontes de financiamento público (problemas que só podem ser atenuados em longo prazo) levaram a uma mudança de rumo em direção ao paradigma da nova gestão do Estado e da nova concepção de Estado­regulador, em que o capital privado é incentivado a assumir uma postura francamente participativa, despontando neste novo cenário instrumentos jurídico­econômicos (regulação) como as concessões e as

denominadas parcerias público­privadas (PPP's).7 , 8

No artigo, contudo, não se enfrenta eventual discussão sobre os caminhos trilhados pelos governos brasileiros na opção pela malha rodoviária, nem sobre os atuais problemas de fragilidade financeira do Estado, até mesmo para simples "manutenção" dessa infra­estrutura. O debate é tópico, como se viu da introdução, e tem como constituído o cenário que se descreveu acima. Daí o enfoque em problemas regulatórios decorrentes.

Assim, a modelagem jurídica do pedágio é elemento de sonora importância para o contexto do artigo. Aqui, na aproximação jurídica da definição da remuneração das empresas concessionárias, o enfoque mais conhecido da matéria é de Hely Lopes Meirelles.

Em consulta publicada na Revista dos Tribunais,9 ainda em 1971, o conhecido administrativista

estabeleceu a distinção entre tributos (três espécies: impostos, taxas e contribuições de melhoria)

e preços (três modalidades: preços privados, preços semiprivados e preços públicos (tarifas)), para detalhar e diferenciar as formas de receitas do Estado e salientar a legitimidade da cobrança de pedágio.

Nessa ordem de argumentos, os tributos são sempre imposições coativas sobre os contribuintes,

objetivando o atendimento das necessidades gerais da Administração, ainda quando visem serviços específicos (taxas) ou remuneração de gastos com obras públicas que valorizam imóveis

particulares (contribuições de melhoria). O elemento distintivo é a coercibilidade estatal.

Os preços, ao contrário, e na inteligência de Hely Lopes Meirelles, são retribuições facultativas de

imposição de tarifas) ou por particulares, quando há a transferência do serviço (no nosso caso, via concessão ou PPP's).

Entre os tributos e o preço, público ou privado, o fato de ser ou não compulsório é a distinção básica para Hely Lopes Mereilles. Além disso, no caso dos preços, a remuneração atenderia a

serviços pró­cidadão, na necessidade da sua solicitação, enquanto os tributos financiariam serviços

pró­comunidade, destinado a atender à coletividade. A passagem, conquanto extensa, é tão ilustrativa que merece ser citada na íntegra:

Presta­se a tarifa a remunerar os serviços pró­cidadão, isto é, aqueles que visam a dar comodidade aos usuários ou a satisfazê­los em suas necessidades pessoais (telefone, energia elétrica domiciliar, transportes, etc.) ao passo que a taxa é adequada para o custeio dos serviços pró­comunidade, ou seja, aqueles que se destinam a atender exigências da coletividade (embora divisíveis), e, por isso mesmo devem ser prestados em caráter compulsório e independentemente da solicitação dos contribuintes. Todo serviço público ou de utilidade p úb l i ca não essenci al  à comuni d ad e, mas d e i nt eresse d e determinadas pessoas ou de certos grupos, deve ser remunerado por t a r i f a ,   p a r a   q u e   o s   e n c a r g o s   d e   s u a   m a n u t e n ç ã o   o n e r e m , unicamente, aqueles que efetivamente os utilizem (por ato espontâneo de sua vontade).

Por essas considerações se vê que a tarifa e a taxa têm natureza e finalidade diversas, embora ambas se destinem a remunerar atividades ou serviços prestados pelo Poder Público ou por seus delegados. Lamentável é que o legislador e o administrador, tão freqüentemente, confundam essas duas modalidades de remuneração, instituindo uma pela outra, ou sinonimizando os termos — taxa e tarifa — quando expressam, conceitos fundamentalmente diversos e produzem conseqüências

jurídicas bem diferençadas.10

O argumento de distinção tem inegável consistência. Não há como negar que os tributos estão associados à idéia de obrigatoriedade de pagamento. Além disso, os limites para a instituição de tributos são rígidos, tal como prescreve as limitações ao poder de tributar previstas no art. 150 e seguintes da Constituição Federal (princípios da legalidade, da igualdade, da anterioridade e da irretroatividade, do não­confisco, etc.). De fato, os preços públicos contam com maior flexibilidade para a sua instituição, o que normalmente se constitui em vantagem, e estão associados aos serviços supostamente não­coletivos.

Assim, quanto à modelagem jurídica da remuneração recebida pelas empresas concessionárias das

rodovias "privatizadas", parece não haver dúvida que se instituiu e se institui preço público,

consubstanciado no pedágio, de forma a viabilizar a concessão pública. Inclusive, a Constituição

Federal de 1988 continua autorizando tal cobrança, iniciada na Constituição de 1946 — muito embora permaneça a confusão entre tributos e preço —, quando, tratando das limitações ao poder de tributar, dispõe o art. 150, V:

tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo poder Público.

No entanto, e aqui desponta o argumento principal, a distinção jurídica entre tributos e preços deve ser reavaliada em face da interdisciplinaridade entre o direito e a economia. Não nos parece aceitável atualmente que, determinados serviços exemplificados por Hely Lopes Meirelles, no início dos anos 1970, remunerados por meio de preço público, o sejam tão­só pelo fato de serem

facultativos e qualificados de pró­cidadão, tais como telefonia, energia elétrica e transportes.

Isto porque, na argumentação desenvolvida por Hely Lopes em seu Parecer, o fato de ser

facultativo e pró­cidadão, qualificando a forma de remuneração das concessionárias, legitimaria a cobrança do pedágio no caso das rodovias, mas exigiria do Poder Público o dever de colocar à disposição dos usuários via de trânsito alternativa, gratuita e desimpedida, ainda que em piores condições de tráfego. Tal exigência seria indispensável para a cobrança do pedágio, constituindo­se

argumento conseqüente da facultatividade e do serviço pró­cidadão na cobrança do preço público.

A economia, e aí o envolvimento específico do Direito Econômico da Regulação, faz repensar a distinção proposta por Hely Lopes Meirelles. Será que os serviços de telefonia e energia elétrica,

exigidos hoje em larga escala pela população, mantêm tão­só características pró­cidadão? São

prestados visando exclusivamente à comodidade dos usuários, assim de forma individualizada? Na observação dos autores a resposta é negativa. Esses serviços são tão essenciais no contexto da sociedade atual que ganharam, em diversos momentos, qualificação coletiva. A energia é insumo indispensável da produção industrial, por exemplo. Ultrapassa qualquer critério de simples comodidade. O telefone, em estágio de acelerada conexão global, cujo exemplo significativo é a telefonia celular, deixou de ser simples meio de comunicação. É objeto, tal a sua penetração no

país, de dimensão coletiva, não mais individual.11

Em outra linha de argumentação, poder­se­ia questionar se tais serviços mantêm a característica da facultatividade, na dependência total da solicitação do usuário? Na essência sim. Mas quem hoje se sente liberto, questão de índole filosófica, em não dispor de energia elétrica ou dispensar completamente o uso de telefone, seja fixo ou celular? Se há condições para a contratação do serviço, pouquíssimas pessoas não se dispõem a fazê­lo. A inserção do indivíduo na sociedade, para estabelecer um argumento simples, e a dimensão econômica dos serviços quase impõem a

contratação. Nem por isso há de se pensar em, ganhando o serviço ares pró­comunidade, cobrá­lo

via tributo.

O que se deve fazer, em função da penetração coletiva do serviço, e em benefício aos usuários (em uma comparação às limitações ao poder de tributar) é sujeitar as empresas concessionárias ao regime de competição, como ocorre com a telefonia (em especial, a telefonia celular, ambiente de infra­estrutura que comporta frenética concorrência), ou de regulação eficiente de preço, como é o caso da energia elétrica ou dos transportes (setores de infra­estrutura, em regime de quase­

monopólio, de altos custos de investimento inicial, e de custos irrecuperáveis — sunk costs — em

que o cenário de concorrência é complicado).

Portanto, no debate das rodovias concedidas, ver­se­á que a imposição da via alternativa de tráfego como condição indispensável para a legitimação do pedágio, tudo em função da perspectiva

econômica do serviço concedido e com a nova roupagem coletiva que o pedágio pode comportar.

Nessa linha de raciocínio, é de se perguntar se tal infra­estrutura de transporte tem hoje característica tão­só individual, de utilização individualizada. Por um lado, é certo que sim, daí a imposição de cobrança daquele usuário que efetivamente utiliza a via pedagiada. Mas, por outra perspectiva, não, tendo em conta que tais vias são utilizadas freqüentemente como o único modal de transporte para a distribuição de riquezas do país. Há um inegável benefício coletivo em tal perspectiva. Seria, pois, o caso de simples instituição de tributos? No cenário atual de esgotamento das fontes de financiamento do Estado e de nível elevado da carga tributária, entendemos que não seria essa a melhor alternativa. Seria ainda o caso, voltando­se ao tema central do artigo, de se impedir a concessão de rodovias em função da necessidade da via alternativa, na consistência do argumento de Hely Lopes Meirelles? A resposta também é negativa, tendo em vista essa nova perspectiva coletiva das rodovias pedagiadas e a redefinição de preço público, pautada pela influência do Direito Econômico da Regulação e da Análise Econômica do Direito.

Como argumento final deste item, e já suscitando questão atinente à análise econômica do pedágio, aprofundada adiante, coloca­se a análise comparativa de custos para a validade da

rodovia concedida sem a existência de via alternativa de tráfego. A questão a ser considerada é se

os custos totais de tráfego na rodovia com o pedágio — na compreensão de que a concessão

proporciona rodovias de alta qualidade — serão menores ou maiores do que o tráfego em rodovias

sem pedágio — mas em condições de tráfego, em geral, sofríveis. A análise econômica é um

instrumental útil para solucionar nosso dilema.12

Daí que, afigura­se pertinente e importante a realização de estudos jurídico­econômicos, na linha

dos estudos originais de Demsetz,13 que enfrentam a questão do preço do pedágio, tempo de

concessão e regras que regem o equilíbrio econômico­financeiro dos contratos,14 tudo de forma a

aperfeiçoar o leilão de concessão. Além da correspondente qualidade na prestação de serviços de conservação, manutenção e ampliação das rodovias por parte das empresas concessionárias. Aqui

sim a efetiva proteção ao direito do usuário/consumidor, objeto de regulação eficiente.15

3 O caso das rodovias pedagiadas do Rio Grande do Sul e do Paraná

O presente tópico esclarece a iniciativa do Ministério Público Federal de discussão das rodovias pedagiadas, centrado no argumento da necessidade da via alternativa gratuita, e com a origem das

Ações Civis Públicas nos Estados do Rio Grande do Sul e do Paraná.

O artigo não tem o objetivo de abranger todas as ações coletivas propostas, mas tão­só de realçar e exemplificar o questionamento de algumas rodovias federais, além de evidenciar a inteligência do Ministério Público Federal, equivocada para os autores, e o ativismo do judiciário em alguns julgamentos, completamente dissociados daquela preocupação salientada em nota anterior, que reside na necessidade de interação entre o direito e a economia e na maior compreensão das conseqüências dos julgados, em especial, quanto à eficiência e quanto aos seus efeitos distributivos.

nº 800­5, cujo requerente é o Partido Socialista Brasileiro (PSB), e o requerido é justamente o

governador do Estado do Rio Grande do Sul.16

Na ação constitucional debatia­se a suposta inconstitucionalidade da instituição imediata de pedágio de rodovia estadual (RS­135) — no trecho entre Passo Fundo e Erechim, ainda em ação anterior ao programa de concessão federal — por meio de decreto, regulamento que violaria os princípios da legalidade e da anterioridade, ambos de índole tributária.

Tal discussão, enfrentada pelo Ministro­relator, foi afastada na inteligência de que não se tratava de instituição de tributo, na forma de taxa, mas sim de preço público (tarifa), com maior

flexibilidade, facultatividade e sem a necessidade de observância dos princípios de limitação ao

poder de tributar.

Daí a inexistência de ofensa ao princípio da legalidade, podendo o decreto instituir o pedágio, pela legitimidade que confere a Constituição Federal ao Chefe do Poder Executivo para, no âmbito de sua competência, dispor sobre a organização e o funcionamento da administração (art. 84, VI, da CF/88), além de não violar o princípio da anterioridade, uma vez que o preço público pode ser instituído para cobrança imediata.

No entanto, debateu­se no acórdão, retomando aspecto de regulação econômica já articulada anteriormente no artigo, questão de se saber se havia via gratuita alternativa à rodovia estadual RS­135 — tendo esta que apresentar condições especiais de tráfego —, já que, se assim não fosse, estar­se­ia exigindo verdadeiro imposto pela utilização de via pública específica, o que não estaria ao alcance do Estado do Rio Grande do Sul instituir.

Tal questão foi singelamente ultrapassada pela falta de informações existente nos autos sobre a existência ou não de via alternativa. Houve tão­só menção da Procuradoria­Geral do Rio Grande do Sul, anexando o mapa rodoviário da região, para salientar a existência da malha alternativa. Como o debate probatório não se estendeu, o Supremo Tribunal Federal deu­se por satisfeito, supostamente atendida a exigência de rota secundária.

Portanto, em caso clássico (1992), o entendimento do STF afirmava a tese, incorporada pelo Ministério Público Federal posteriormente, da exigência de via alternativa, uma vez que, em caso

contrário, estar­se­ia exigindo verdadeiro imposto residual. Tal posicionamento, se consolidado,

levaria a prejudicar por completo a concessão das rodovias e a sua regulação econômica via pedágio.

Admirável é que o STF, nos argumentos incorporados no acórdão, inicia uma verdadeira análise econômica do direito, por assim dizer, mas que se perde no meio dos argumentos jurídicos, na distinção tributo/preço público, sem influenciar os rumos do julgado. Em determinada passagem do acórdão, o Ministro­relator faz a seguinte análise:

é processo idôneo para fazê­los participar do custo de construção e de conservação da rodovia de que se utilizam, cruzando­a quando

vêm do Estado de origem para um terceiro Estado". (Direito Tributário

Brasileiro, 10. ed. Forense)

Tal linha de argumentos inspirou o ativo Ministério Público Federal nos Estados do Paraná e Rio Grande do Sul. Assim, quando se iniciou a fase I do programa federal de concessões rodoviárias, algumas Ações Civis Públicas foram ajuizadas, todas questionando trechos viários concedidos naqueles Estados, sem eventual via alternativa.

Para menção de algumas ações coletivas instauradas e dos trechos pedagiados impugnados, a primeira no Rio Grande do Sul, as duas seguintes no Paraná, vale o seguinte registro:

­ Rodovia BR­116, no trecho compreendido entre o Município Nova Petrópolis (RS ­ Km184,1) à divisa com o Estado de Santa Catarina, cuja exploração está a cargo da Convias S.A. ­ Ação Civil Pública n. 2000.71.07.003568­8.

­ Rodovia BR­277, no subtrecho Paranaguá ­ Curitiba, no subtrecho Campo Largo ­ São Luiz e no subtrecho Palmeira ­ Irati, cuja exploração está a cargo, respectivamente, da Concessionária Ecovia Caminho do Mar S.A., da Rodonorte Concessionária de Rodovias Integradas S.A. e da Caminhos do Paraná S.A. ­ Ação Civil Pública n. 1999.70.00.027243­5.

­ Rodovia BR­369, no trecho entre Cascavel e Ubiratã, cuja exploração está a cargo das Rodovias Integradas do Paraná S.A ­ Ação Civil Pública n. 1999.70.05.010199­5.

Há, em verdade, outras ações, como se afirmou. O Ministério Público Federal procurou atacar quase todas as concessões, nessa primeira fase — de rodovias federais delegadas aos Estados do Rio Grande do Sul e Paraná —, de forma a discutir amplamente a viabilidade da concessão e da cobrança por meio do pedágio.

Tudo isso mostra o efeito potencial dessa discussão. Um entendimento do judiciário contrário às concessões, no que importa a obrigatoriedade da via alternativa, e não relacionado a discussões sobre o valor do pedágio e sobre o equilíbrio econômico­financeiro dos contratos, pode ter um efeito devastador no programa de concessões.

Evidente aqui o risco regulatório, o que prejudica o programa de concessões na sua fase atual, com reflexos nos custos e na baixa atratividade dos investidores às licitações, configurando a instabilidade do setor.

No próximo tópico, será dado um enfoque específico aos argumentos do Ministério Público Federal, ampliando­se a discussão já iniciada no presente item.

Cuida­se nesse tópico de descrever os pontos centrais do entendimento manifestado pelo Ministério Público Federal nas Ações Civis Públicas que tratam deste problema da regulação da concessão de rodovias públicas, notadamente, no aspecto da cobrança de pedágio.

De plano, destaca­se que, nas referidas ações, o Ministério Público Federal pede a suspensão da cobrança do pedágio em trechos específicos das rodovias indicadas, até que nova via de acesso, adequada ao uso, seja colocada à disposição dos usuários que não pretendem valer­se das vantagens oferecidas pela rodovia em que é cobrado pedágio. Pede, ainda, a devolução dos valores cobrados a título de pedágio, no período em que não houve via alternativa colocada à disposição dos usuários da rodovia.

Veja­se, agora, a fundamentação que está sendo empregada para dar respaldo a esse pedido formulado pelo Ministério Público Federal. De acordo com a fundamentação constante dessas ações:

Em face da inexistência de vias alternativas que possibilitem aos usuários da rodovia o acesso ao mesmo destino ofertado pela rodovia na qual é cobrado o pedágio, referidas pessoas estão obstadas em seu direito fundamental de ir e vir (direito de locomoção), bem como na oportunidade de escolha do serviço que lhe pareça mais adequado.

Objetiva­se, assim, afastar­se a incidência do pedágio, até que nova via de acesso, adequada ao uso, seja colocada à disposição daqueles usuários que não pretendem valer­ se das vantagens oferecidas pela estrada explorada pela concessionária CONVIAS S/A.

No intuito de convencer o Poder Judiciário de suas razões, o Ministério Público lança mão de aspectos históricos como este18 que passamos a transcrever:

O ter que pagar para passar é fato velho na história da humanidade. O império dos Incas tinha caminhos pelos cimos e altiplanos da cordilheira andina desde a atual Colômbia até o Chile, ao Sul. No esplendor de Cuszco, para onde convergiam todas as estradas àquela época, já se cobrava "pedágio", salvo dos estafetas do serviço postal imperial. Os impérios de antanho, quase todos, conheceram e cobraram pedágios. Roma os exigia. Na Idade Média, os senhores medievais cobravam "direitos de passagem", prática abusiva, que na época da florescência das feiras e da intensificação dos fluxos de comércio, os embaraçava muito, dificultando os negócios. Com o fortalecimento das coroas e, mais tarde, com o surgimento dos "Estados Nacionais", os barões perderam o privilégio de exigi­los dos passantes.

Valendo­se de outra citação,19 aduz que:

situadas em lugares estratégicos. O pedágio era exigido pela pessoa que detinha o poder político do local, com a finalidade de obter recursos para si. Bastava a simples passagem pelos caminhos ou áreas predeterminadas, seja a pé (pedágio), a cavalo, através de barco (barcagem) ou de veículo (rodágio), para ser devido o pedágio.

Conclui, afirmando que:

A Revolução Francesa, berço do Estado de Direito, cuja síntese de suas conquistas está documentada na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1.789), legítimo norte da civilização moderna e contemporânea, teve por uma de suas premissas exatamente a extinção dos pedágios, espécie das tantas cobranças feudais, então genericamente denominadas banalidades (...)

A ação do Ministério Público Federal "(...) não se volta contra a possibilidade de cobrança da exação. Combate­se, sim, sua ilegalidade e inconstitucionalidade, em face do não cumprimento dos critérios estabelecidos para sua validade e eficácia jurídica (...)", muito embora, pelo que se vê das citações acima e pela amplitude dos argumentos, o MPF ataca a própria concessão e a existência do pedágio.

De todo a forma, no entendimento do Ministério Público, há que se proporcionar ao usuário (administrado) o direito de escolher entre a via pedagiada, em que o pedágio é a contraprestação pelos serviços prestados pela empresa concessionária (conservação, reforma, melhoramento, ampliação, duplicação da estrada, bem como serviços de socorro médico para as pessoas e mecânico para os veículos, telefonia, vias de trânsito rápido e seguro com múltiplas pistas, sinalização e vigilâncias especiais, etc.), e uma outra via livre de pedágio, que não oferece essas mesmas utilidades, mas que deve oferecer condições razoáveis (mínimas) de tráfego.

Não havendo essa via livre alternativa, o pedágio deixa de ser preço público (tarifa), cuja característica essencial é a facultatividade, passando a ser tributo, cuja característica distintiva é a obrigatoriedade (impossibilidade de se subtrair ao pagamento). Neste segundo caso (ausência de via livre alternativa e cobrança de pedágio na via única existente na localidade), violado estaria o direito fundamental de ir e vir (locomoção).

Nas palavras contidas na petição inicial do Ministério Público:

(...)

Acresça­se ainda o fato das normas infraconstitucionais também tutelarem a liberdade de locomoção, impondo a via alternativa como "conditio sine qua non" à liberdade de escolha do serviço (art. 7º, III da Lei 8.987/95).

5 O Recurso Especial nº 417.804­PR do Superior Tribunal de Justiça ­ o julgado "jurídico" e o julgado "econômico"

O único caso de que se tem notícia, alçando já decisão com trânsito em julgado no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, é o Recurso Especial nº 417.804­PR, que discute justamente o caso da Rodovia BR­369, citado no item 3, concessão administrada pela Rodovias Integradas do Paraná.

O julgado é muito interessante, uma vez que, por um questionamento processual, em via de embargos declaratórios,20 da inexistência de comunicação dos advogados recorrentes da nova data de conclusão do julgamento, em função de ter havido a suspensão por pedido de vista, em flagrante violação ao art. 162 do RISTJ, foi o primeiro acórdão completamente anulado, com a reinclusão do processo em pauta e oferecimento de nova oportunidade de sustentação oral pelas partes.

Assim, houve dois julgamentos, o primeiro anulado, em que a análise da polêmica questão da via alternativa se deu por um viés jurídico, sem qualquer componente econômico, e o segundo acórdão, com o resultado favorável às concessionárias das rodovias, em que a questão foi decidida efetivamente por um argumento econômico.

Nesses sintomáticos "julgados" observa­se admirável mutação. Com a integração do elemento econômico, houve a total modificação de entendimento da questão. A avaliação de custo­benefício, na linha da citação feita na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 800­5, trouxe nova forma de pensar a constituição do pedágio, ainda que sem a via alternativa.

No "julgado jurídico", posteriormente anulado, o relator, Min. Garcia Vieira, simplesmente invocou a argumentação desenvolvida pelo Ministério Público Federal, reforçando o raciocínio do direito fundamental de ir e vir, de locomoção, de natureza quase absoluta, sustentando que "(...) a cobrança de pedágio é perfeitamente legítima desde que não impeça, ou não dificulte, o tráfego de toda ou de parte da população, independentemente, de sua capacidade econômica".21

A raiz do dispositivo, evidentemente, não tinha só elementos jurídicos, mas também econômicos, no sentido de transformação da natureza dos serviços públicos destinados à população, autorizando a sua cobrança sem o condicionamento de alternativa gratuita para o usuário, a não ser que houvesse Lei específica disciplinando a matéria em sentido contrário. Assim, o argumento jurídico não era suficiente para a solução da controvérsia. Indispensável o complemento econômico.

Além disso, os demais Ministros, em especial o Min. José Delgado,23 simplesmente aludem à jurisprudência assente na Turma, sustentando que o "pedágio apenas pode ser cobrado em qualquer rodovia, federal ou estadual, se houver via alternativa".24 Não há o menor ensejo de se permitir alguma discussão econômica, de forma que a matéria pudesse ser repensada por outros caminhos decisórios.

No entanto, como já se afirmou, em função da constatação de ofensa ao direito de defesa da parte recorrente, na trama processual, garantiu­se a realização de novo julgamento, com a anulação do primeiro. O novo julgamento teve a relatoria de outro Ministro, novo na composição da 1ª Turma, Min. Teori Albino Zavascki, que trouxe elementos econômicos para o julgado.

Assim, a par da análise essencialmente jurídica, salientando o Ministro­relator que, na interpretação do art. 150, V, da CF, a contrapartida de oferecimento de via alternativa gratuita como condição para a cobrança do pedágio não poderia ser considerada exigência constitucional, reconhecendo, portanto, a validade do parágrafo primeiro do art. 9º da Lei nº 8.987/95, o ponto econômico foi fundamental para a modificação do resultado.

Em sugestiva passagem, de real análise de custo­benefício, sustenta o Ministro­relator:

É certo que a referida cobrança importa forma de limitar o tráfego de pessoas. Todavia, essa mesma limitação, e em grau ainda mais severo, se verifica quando, por insuficiência de recursos, o Estado não constrói rodovias ou não conserva adequadamente as que existem, impondo aos usuários percursos mais longos ou desgastes e avarias em seus veículos. Consciente dessa realidade, a Constituição Federal autorizou a cobrança de pedágios em rodovias conservadas pelo Poder Público, não obstante a limitação de tráfego que tal cobrança acarreta.25

Em outro trecho, completa o Ministro seu raciocínio, amoldandose ao que se tem defendido nesse artigo:

telecomunicações, água e esgoto, energia ou gás canalizado prestado gratuitamente pelo Poder Público, o que seria inconcebível.26 (AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. Decisões e pareceres jurídicos sobre pedágio. São Paulo: ABCR, 2002. p. 31).

Ainda que a análise não seja sofisticada do ponto de vista econômico, introduz argumentos e noções indispensáveis para o julgamento da questão. Sem tal balizamento, o argumento jurídico revelava­se capenga e sem conteúdo para justificar a plenitude do direito de ir e vir.

Como informação, o resultado do julgamento foi totalmente modificado, e de forma unânime, contando a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça ainda com três Ministros que participaram do julgamento anulado.

Convém salientar, fechando o presente tópico, que o caso, embora com trânsito em julgado no STJ, ainda não terminou. Houve Recurso Extraordinário interposto pelo Ministério Público ao Supremo Tribunal Federal, já admitido pelo STJ, e distribuído ao Ministro Sepúlveda Pertence.27 Na linha da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 800­ 5, o pleito do MPF pode ter sucesso, deixando de lado a salientada perspectiva econômica, tornado mais instável o setor e mais onerosa e com mais riscos ao programa de concessão.

6 O enfoque da Análise Econômica do Direito e a justiça distributiva

A idéia de justiça distributiva se origina da antiga definição segundo a qual o direito consiste em dar a cada um o que é seu. Nas ações judiciais isso se reflete no fato que, ao decidir a lide, o Juiz distribui custos e benefícios entre as partes, ou seja, atribui a cada um os custos que deve suportar e os benefícios que pode auferir (a cada um o que é seu).

Nas palavras de Thomas Hobbes: "A justiça distributiva é a justiça de um árbitro, isto é, o ato de definir o que é justo. Pelo qual (merecendo a confiança dos que o escolheram como árbitro), se ele corresponder a essa confiança, se diz que distribuiu a cada um o que lhe era devido."28

A idéia de justiça distributiva é, pois, fundamentalmente, a de que as decisões judiciais distribuem custos e benefícios entre as partes da lide.

Partindo desse pressuposto, procuramos, neste tópico, desenvolver uma análise diferente das que são usualmente empreendidas, ressaltando aspectos econômicos, notadamente custos e benefícios envolvidos nas ações judiciais questionando a cobrança de pedágio nas rodovias públicas. Com isso pretendemos descortinar efeitos distributivos que permanecem ocultos no debate.

necessários tanto para construir como para prover pela manutenção das estradas.

Sem dúvida, o emprego de todos esses fatores de produção custa muito dinheiro, de modo que, para colocar à disposição dos usuários estradas pavimentadas em boas condições de rodagem, o Estado precisa de um montante vultoso de recursos.

Considerando que o objeto desta nossa análise é a cobrança de pedágio, vamos centrar o foco na distribuição dos custos de manutenção das estradas de rodagem. Neste aspecto, o Estado tem duas alternativas para custear esse serviço. Uma alternativa seria o Estado assumir a responsabilidade de prover diretamente pela prestação do serviço. A alternativa é delegar a prestação desse serviço a uma empresa concessionária. De uma forma ou de outra, teria de ser contratada uma empresa especializada na prestação desse tipo de serviço29 (manutenção de estradas pavimentadas de rodagem).

Essencialmente, o que pode variar é a forma de remunerar a empresa especializada na prestação desse serviço de manutenção de estradas. Uma forma é remunerar a empresa com recursos obtidos pela cobrança de tributos, portanto, recursos do orçamento fiscal. A outra forma é remunerar a empresa com recursos obtidos pela cobrança de pedágio (tarifa). A primeira hipótese (recursos do orçamento fiscal) corresponde ao financiamento público do serviço e a segunda (pedágio), ao financiamento privado.

Que diferença há entre uma e outra alternativa? Esta é a questão, a nosso ver, realmente relevante, mas que até o presente momento não foi sequer cogitada.

Percebe­se, pois, que, para ampliar a compreensão do problema, é imprescindível aprofundar a análise, examinando mais detalhadamente a diferença entre uma alternativa e outra. Prover pela manutenção de uma determinada rodovia com recursos do orçamento fiscal (portanto via tributos) significa diluir os custos de manutenção dessa estrada por todos os contribuintes, ou seja, um número maior de pessoas (contribuintes) pagam menos pela conservação. A alternativa é a cobrança de pedágio, na qual um número menor de pessoas (apenas os usuários) pagam mais pela conservação. Há um efeito distributivo importante entre uma e outra alternativa que precisa ser explicitado.

Um exemplo prático ajuda a facilitar a compreensão dos efeitos distributivos que estão em jogo. Comparemos o que ocorre com a utilização da água nos edifícios de apartamentos residenciais. Nos condomínios em que o consumo de água não é discriminado por apartamento há uma redistribuição de renda dos que consomem menos do que a média para os que consomem mais do que média.

Note­se que, nesse sistema, todos pagam o equivalente ao valor médio mas nem todos consomem o equivalente ao valor médio. O sistema proporciona uma transferência de renda que equivale a um subsídio. No nosso exemplo, o sistema transfere renda do morador "A" (que consome apenas 80 litros mas paga pelo equivalente a 100 litros) para o morador "C" (que consome 120 litros mas paga apenas pelo equivalente a 100 litros). Na prática, o sistema funciona subsidiando o consumo do morador "C", que não paga toda a água que utiliza.

Há um outro fator que precisa ser mencionado. É que nos condomínios em que o consumo de água não é discriminado por apartamento, o consumo tende a ser maior. Isso porque as pessoas consomem mais de um produto quando podem pagar por ele menos do que efetivamente custa. Isso, recentemente, ficou demonstrado na prática em vários edifícios situados em grandes cidades como São Paulo e Belo Horizonte em que se modificou o sistema de apuração do consumo de água. À medida que se modificou o sistema, passando­se a apurar o consumo individualizado por apartamento, o consumo total do edifício diminuiu.

Essa mesma análise vale para o serviço de manutenção das rodovias públicas. Assim, se o serviço é custeado através de financiamento público (recursos do orçamento fiscal), aqueles que utilizam as rodovias mais do que a média estão sendo subsidiados por aqueles que utilizam a rodovia menos do que a média. Além disso, as rodovias estão sendo utilizadas mais do que seriam se os usuários pagassem pelo serviço (financiamento privado).

Sem dúvida, há nesses casos um conflito entre interesse público e interesse privado. Por isso mesmo, é preciso ter uma perfeita compreensão dos efeitos distributivos que estão em disputa para identificar com precisão onde está um e onde está o outro.

A Economia, entre outras coisas, procura compreender e explicar como o direito posto afeta a distribuição de renda e riqueza entre grupos e classes sociais. De acordo com a teoria econômica, a regra geral é que o ótimo social é promovido quando o usuário de um serviço paga o custo total. No caso dos serviços de manutenção das estradas de rodagem, o usuário que utiliza a rodovia gratuitamente se beneficia de um serviço (manutenção da rodovia) pelo qual não paga, ou paga menos do que o serviço efetivamente custa. Decorre que a utilização do veículo motorizado como meio de transporte nessa rodovia estará sendo subsidiado.

É o caso, por exemplo, de uma empresa de transporte de cargas que presta serviços no trecho entre São Paulo e Belo Horizonte, trafegando pela BR­381 (Fernão Dias). Os caminhões dessa empresa que trafegam pela BR­381 promovem o desgaste da estrada. Utilizam­se do serviço de manutenção, mas não pagam por ele. No preço que essa empresa de transporte cobra de seus clientes pelo serviço que presta não está incluído o custo do serviço de manutenção da estrada. A utilização da rodovia BR­381 pela empresa está, pois, sendo subsidiada pelo Estado, ou melhor dizendo, pelos contribuintes.30

custo (manutenção da rodovia) no preço do serviço prestado pela empresa de transporte torna esse serviço artificialmente mais barato. O subsídio concedido pelo Estado nesse caso distorce os preços relativos e conseqüentemente a alocação de recursos escassos. Isso porque, como já dissemos anteriormente, as pessoas consomem mais de um bem quando podem pagar menos do que ele efetivamente custa.

Externalidades

Esse é o clássico problema das externalidades, fartamente discutido na literatura sobre regulação.31 Assim como a empresa que despeja produtos químicos poluentes no rio gera um custo social equivalente aos recursos necessários para limpar (despoluir) as águas do rio, da mesma forma aqueles que se valem do transporte por veículo motorizado provocam o desgaste da rodovia, a emissão de gases (poluição) e dano ao meio ambiente, gerando um custo social equivalente ao montante dos recursos necessários para recuperar o pavimento da rodovia e neutralizar ou compensar o dano ambiental. No primeiro caso, a sociedade terá de pagar para limpar (despoluir) a água do rio. Da mesma forma, no segundo caso, a sociedade terá de pagar pela recuperação (manutenção) da rodovia e pela reparação do prejuízo ambiental.

A forma de se fazer com que esses custos sociais (externalizados) sejam privatizados (internalizados) é cobrar um tributo ou uma tarifa (pedágio) daquele que gerou o custo. É o princípio do poluidor pagador. No caso da empresa que polui o rio esse princípio determina que lhe seja cobrado o valor necessário para limpar o rio. No caso dos usuários das estradas, o princípio recomenda que lhes seja cobrado o valor necessário para custear a manutenção da estrada e, eventualmente, reparar os prejuízos causados ao meio ambiente.

Violação ao direito de ir e vir

Da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal consta na fundamentação que: "(...) quando não há presença de via alternativa para o trânsito de veículos, impossibilitando desta forma que a população de menor poder aquisitivo se locomova sem o pagamento do pedágio, fica prejudicado o seu direito de livre locomoção (...)".32

Insiste, pois, o Ministério Público em que é preciso conceder ao usuário a possibilidade de escolha entre uma via mantida pela cobrança de pedágio (financiamento privado) e uma outra via subsidiada pelo Estado (financiamento público).

Dois equívocos podem ser facilmente percebidos na argumentação desenvolvida pelo Ministério Público.

O primeiro equívoco está em que, na fundamentação supracitada, confunde­se o direito de livre locomoção (direito humano fundamental de ir e vir) com o direito a um determinado meio de transporte.

Sendo assim, aquele que escolhe se valer de um determinado meio de transporte deve necessariamente estar predisposto a arcar com os custos da utilização do meio escolhido. Quem escolhe viajar de avião, certamente, não pode alegar que o seu direito de livre locomoção está sendo cerceado porque está sendo obrigado a pagar a tarifa de embarque que é cobrada em todos os aeroportos. Da mesma forma, quem escolhe viajar de navio também não pode alegar isso em relação às tarifas portuárias.

Ou seja, quem escolhe utilizar um veículo motorizado como meio de transporte deve estar disposto a arcar com os custos envolvidos na utilização desse meio de transporte. Entre esses custos, estão, por exemplo, o custo do aluguel do veículo (se o veículo não for próprio), o custo do combustível, o custo da manutenção do veículo e o custo da manutenção das rodovias.

Não custa lembrar que a Polícia Rodoviária pode impedir um veículo de prosseguir na viagem se ele não estiver em boas condições de manutenção. E o condutor do veículo, certamente, não vai poder alegar que o seu direito de ir e vir está sendo violado.

Via alternativa não pedagiada

O segundo equívoco consiste em atribuir ao particular (administrado) uma escolha pública. Não é o particular (administrado) quem deve decidir se vai querer financiamento público ou privado. Pelo contrário, a escolha, portanto, deve ser do Poder Público.

Como vimos, se estamos viajando por rodovias pavimentadas e não estamos pagando pedágio, a utilização desse meio de transporte está sendo subsidiada pelo Estado.

Mas a questão, então, é: 1. Por que o Estado deveria subsidiar a utilização de veículos motorizados como meio de transporte? 2. Por que não subsidiar a utilização de trens ou de navios que, diga­se de passagem, são meios de transporte mais econômicos e menos agressivos ao meio ambiente?

De se notar que, ao contrário do que ocorre com a saúde e a educação, que o Estado está obrigado a subsidiar, o transporte não é um serviço para o qual a Constituição tenha previsto a obrigatoriedade de financiamento público.

Como bem observa Justen Filho: "(...) todo o elenco de serviços públicos prestados pelo Estado comporta a cobrança de uma remuneração, ressalvadas apenas as hipóteses em que constitucionalmente se assegura a gratuidade, como se passa, por exemplo, com o ensino fundamental, com o acesso à saúde, etc."33

Em consonância com esse entendimento, repita­se, em função da sistemática econômica, a Lei que regula a cobrança de tarifa (Lei nº 8.987/95, art. 9º, parágrafo primeiro) determina que: "A tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário".

financiamento privado (cobrança de tarifa) e não o usuário se vai querer subsídio ou não.

Novamente se faz oportuna aqui a reflexão de Justen Filho, segundo a qual:

Nem é possível que o particular pretenda que o custo da sua atuação, no exercício da sua liberdade seja custeado, seja arcado por outros particulares. Ou seja, não é possível a um indivíduo que transita por uma área privada pretender que o custo daí derivado, que decorre do desgaste produzido pela sua atuação, seja arcado por outro particular. O raciocínio se aplica inclusive para as rodovias pedagiadas.34

A decisão sobre obras públicas é uma escolha pública e não privada. A diferença entre escolhas públicas e escolhas privadas é que, nas escolhas privadas a decisão afeta apenas aquele que toma a decisão. A escolha entre comprar um automóvel ou comprar uma casa é uma decisão privada que vincula apenas aquele que toma a decisão. O particular que decide comprar um automóvel terá sobre si os custos e os benéficos dessa decisão. Ao contrário disso, nas escolhas públicas a decisão vincula a todos. Se o Poder Público decide construir uma rodovia, valendo­se de financiamento público, os custos dessa obra irão recair sobre toda a coletividade. E se o Poder Público decidir prover pela manutenção de uma rodovia pública mediante financiamento privado (cobrança de pedágio) essa escolha também vinculará a todos.

Tratando­se, pois, de escolha pública decorre que a opção é do Poder Público e não do administrado. Vale dizer é o Poder Público quem deve ter a escolha de optar entre o financiamento público e o financiamento privado e não o particular. Em outras palavras, não compete ao particular escolher entre financiamento público ou financiamento privado, pois, essa escolha (que é questão de Política de Estado em certos casos como educação e saúde e questão de Política de Governo em outros casos como manutenção das rodovias públicas) é pública.

Condicionar genericamente a cobrança de pedágio (tarifa) à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário significaria impor o financiamento público na manutenção de todas as rodovias do País. Significaria impor ao Estado a obrigação de subsidiar a utilização de veículos motorizados como meio de transporte. Não é necessário muito esforço para compreender que isso, enquanto Política Pública de Estado, seria um desatino.35

E isso já era do conhecimento dos economistas clássicos, como se vê do seguinte comentário de Adam Smith:

sem acarretar ônus algum à receita geral do país. Uma estrada, uma ponte, um canal navegável, por exemplo, na maioria dos casos podem ser construídos e mantidos mediante o pagamento de um pequeno pedágio pelos veículos que os atravessam; em se tratando de um porto, com a cobrança de u m a   m o d e r a d a   t a x a   p o r t u á r i a   p o r   t o n e l a g e m   a   c a d a embarcação que nele for carregada ou descarregada. (...) Quando os veículos que trafegam por uma estrada ou por uma ponte e quando as barcaças que percorrem um canal navegável pagam pedágio em proporção ao seu peso ou tonelagem, cobrem a manutenção dessas obras públicas exatamente na proporção do desgaste que nelas causam. Dificilmente, parece possível inventar um meio mais eqüitativo de manter tais obras.36

Mas há um outro aspecto dessa questão que precisa ser analisado. Consta ainda da fundamentação do Ministério Público que a cobrança de pedágio prejudica a população de menor poder aquisitivo e restringe a circulação de riqueza.

A propósito é oportuno observar que a tarifa pode ser cobrada de forma diferenciada. Nos países europeus de um modo geral, utiliza­se uma tarifa diferenciada conforme a categoria do veículo. Se o veículo é de baixa potência (popular) a tarifa é reduzida, se o veículo é de alta potência (luxo) a tarifa é majorada. Obviamente, isso pode ser implementado no Brasil. Vale lembrar que isso já é feito em relação à cobrança do IPVA.

Tal política, de novo, já era sugerida por Adam Smith, como se depreende da seguinte passagem:

Quando o pedágio imposto a veículos de luxo — coches, carruagens de posta, etc. — é um pouco mais elevado, em proporção ao seu peso, do que o pedágio cobrado de veículos de uso necessário — tais como carroças, carretas etc. — faz­se com que a indolência e a vaidade dos ricos contribua de maneira muito fácil para aliviar os pobres, barateando o transporte de mercadorias pesadas a todas as partes do país.37

Além disso, há um outro aspecto distributivo que deve ser considerado. Em alguns países da Europa, como a Itália por exemplo, o subsídio à utilização de veículos motorizados como meio de transporte é concedido apenas às regiões mais pobres ou menos desenvolvidas do país.

Assim, nas rodovias localizadas nas regiões mais pobres do sul da Itália não há cobrança de pedágio o que significa subsidiar a utilização dessas rodovias. No norte da Itália, onde se concentram os mais ricos, cobra­se o pedágio. Com essa Política Pública, transfere­se renda dos italianos mais ricos do norte para os italianos mais pobres do sul.

situadas nas regiões mais ricas do Sul e do Sudeste do País, não cobrando, por outro lado, pedágio nas rodovias situadas nas regiões mais pobres do Norte e Nordeste.

Finalizando este tópico, concluímos que o direito ao transporte não implica que o Estado deva proporcionar transporte gratuito para os administrados (particulares). Também não pode significar que o Estado deva subsidiar um determinado meio de transporte, muito menos que haja a obrigação de subsidiar a utilização do transporte por veículo motorizado.

Pela Constituição Federal, o Estado está obrigado a subsidiar a educação como também está obrigado a subsidiar a saúde, mas não está obrigado a subsidiar a utilização de veículos motorizados como meio de transporte.

Portanto, a lei foi sábia ao deixar aberta ao Poder Executivo a decisão de subsidiar ou não a manutenção das rodovias, de modo que poderá fazê­lo quando entender conveniente subsidiar uma determinada região pobre. Mas certamente não deverá fazê­lo quando se tratar de regiões comparativamente mais ricas como é o caso do Estado de São Paulo e dos Estados da Região Sul do País.

Circulação de riquezas

Consta da fundamentação do Acórdão proferido no julgamento da enfocada Ação Civil Pública38 ajuizada pelo Ministério Público Federal que: "Ademais não se pode esquecer também da função de impedir que a tributação seja motivo para limitar ou restringir a circulação da riqueza nacional, proibida, por isso, a criação de barreiras que acabem por dificultar a circulação de riquezas, no território de um Estado ou de um Estado para outro."39

Em relação a esse argumento da circulação de riquezas, cabe registrar que há vários meios de se promover a circulação de bens e produtos. Para ilustrar podemos mencionar os trens, os navios e os aviões, entre outros.

No Brasil, contudo, historicamente, favoreceu­se a utilização dos veículos motorizados, notadamente caminhões e carretas, no transporte das cargas por todo o País. Uma das formas que se empregou para favorecer esse meio de transporte foi justamente não cobrar pedágio.

Essa política beneficiou, obviamente, a indústria de veículos motorizados e os usuários das rodovias. Isso porque os benefícios da utilização de veículos motorizados como principal meio de transporte foram apropriados de forma privada, enquanto que boa parcela dos custos dessa utilização foram distribuídos pela coletividade ("socializados"). Dentre estes custos distribuídos pela coletividade ("socializados") estão justamente o custo da construção e manutenção das estradas pavimentadas e os custos provocados pela poluição (emissão de gases, efeito estufa, chuva ácida, etc.) e pela destruição ambiental.

(...) embora adiantada pelo transportador, acaba sendo paga pelo consumidor, do qual ela sempre será necessariamente cobrada no preço das mercadorias. Todavia, uma vez que as despesas de transporte são altamente reduzidas por tais obras públicas, as mercadorias, não obstante o pedágio, tornam­se para ao consumidor mais baratas do que seriam de outra forma, pois o aumento do preço decorrente do pedágio é inferior à redução de preço decorrente do baixo preço do transporte. Por conseguinte, a pessoa que finalmente paga o pedágio ganha nesta aplicação mais do que perde pagando a taxa. Seu pagamento é exatamente proporcional a seu ganho. Na realidade, é apenas uma parte desse ganho que ela é obrigada a entregar, para obter o resto. Parece impossível imaginar método mais justo de cobrar uma taxa.40

O que Adam Smith demonstra é que, por um lado, os produtos e serviços ficam mais caros em função do repasse das tarifas (pedágio) aos preços ao consumidor, mas, por outro lado, ficam mais baratos pela redução dos custos de transporte decorrente da melhoria das rodovias (diminuição do tempo de transporte, diminuição do consumo de combustível, diminuição dos custos de manutenção dos veículos). O resultado final dependerá da magnitude desses efeitos.

Considerações finais quanto ao tópico

No intuito de desenvolver uma abordagem diferenciada das que usualmente se encontram, procuramos descortinar efeitos distributivos que, normalmente, permanecem ocultos no debate, ressaltando, simultaneamente, aspectos econômicos, notadamente custos e benefícios envolvidos nas ações judiciais questionando a cobrança de pedágio nas rodovias públicas.

Da argumentação expendida, pudemos concluir que, do ponto de vista estritamente econômico, portanto da análise econômica do direito, o financiamento privado (rodovias em ótimas condições de tráfego custeadas pela cobrança de pedágio) é a melhor opção de política pública (escolha pública), pois é a que gera maior eficiência alocativa.

Do ponto de vista distributivo, contudo, pudemos concluir que, em determinadas situações, pode ser recomendável que se opte (escolha pública) pelo financiamento público, tendo em vista o objetivo de subsidiar as camadas mais pobres, promovendo uma redistribuição mais eqüitativa da renda.

Se, contudo, o Estado decide generalizadamente pelo financiamento público do serviço de manutenção das rodovias, os usuários de veículos motorizados como meio de transporte acabam pagando menos pelo serviço do que efetivamente custa para a sociedade.

casos, que ocorre uma alocação ineficiente dos recursos escassos. A propósito, vale lembrar que, há muito tempo no Brasil, especialistas em economia dos transportes vêm advertindo que a expansão da utilização de trens e navios como meio de transporte (não apenas de cargas como também de passageiros) traria ganhos significativos em termos de eficiência alocativa e economia de recursos.

Para finalizar, ressaltamos que, em várias lugares por todo o mundo, na Europa sobremaneira, as bicicletas e as motocicletas de baixa cilindrada (como a famosa Vespa na Itália, conhecida no Brasil por lambreta) constituem importante meio de transporte, sendo ampla e regularmente utilizadas. Para esses países, isso implica grande economia de recursos e ganhos expressivos em termos de preservação ambiental e qualidade de vida.

7 Conclusões

Cumpre, nesse tópico de conclusões, ressaltar que não se trata aqui de apresentar resultados propriamente ditos, no sentido de demonstrações numéricas de hipóteses previamente estabelecidas, mas sim de explicitar as considerações finais que resultam da análise argumentativa empreendida.

Assim, no intuito de desenvolver uma abordagem diferenciada das que usualmente se encontram, procuramos descortinar efeitos distributivos que, normalmente, permanecem ocultos no debate, ressaltando, simultaneamente, aspectos econômicos, notadamente custos e benefícios envolvidos nas ações judiciais questionando a cobrança de pedágio nas rodovias públicas.

Como ressaltado ao longo da exposição, mais especificamente no item 3 do artigo, decisões judiciais impondo a obrigatoriedade de via alternativa para legitimar a cobrança de pedágio alterariam sensivelmente o quadro e o ambiente regulatório, impondo modificação substancial na estrutura de custos do projeto.

Da análise das ações judiciais questionando a cobrança de pedágio, despontou nosso argumento principal de que a distinção jurídica tradicional entre tributos e preços públicos deveria ser repensada em face da interdisciplinaridade entre o direito e a economia, não sendo mais automaticamente aceitável que, determinados serviços exemplificados por Hely Lopes Meirelles, no início dos anos 1970, remunerados por meio de preço público, o sejam tão­só pelo fato de serem facultativos e qualificados de pró­ cidadão, tais como telefonia, energia elétrica e transportes.

Isto porque, na argumentação desenvolvida por Hely Lopes Meirelles à época, o fato de ser facultativo e pró­cidadão, qualificando a forma de remuneração das concessionárias, legitimaria a cobrança do pedágio no caso das rodovias, mas exigiria do Poder Público a colocação aos usuários de via de trânsito alternativa, gratuita e desimpedida, ainda que em piores condições de tráfego. Tal exigência seria indispensável para a cobrança do pedágio, constituindo­se argumento conseqüente da facultatividade  e   d o  serviço pró­ cidadão na cobrança do preço público.