UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE – UFF INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
CURSO BACHARELADO EM GEOGRAFIA
BRUNO ALVAREZ SANTOS
O DESENVOLVIMENTO URBANO NAS ADJACÊNCIAS DOS
AEROPORTOS E O IMPACTO NA SEGURANÇA DO TRANSPORTE AÉREO
Niterói 2019
BRUNO ALVAREZ SANTOS
O DESENVOLVIMENTO URBANO NAS ADJACÊNCIAS DOS
AEROPORTOS E O IMPACTO NA SEGURANÇA DO TRANSPORTE AÉREO
Monografia apresentada ao curso de Bacharelado em Geografia, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Geografia.
Orientador: Prof. Dr. Felix Carriello
Niterói 2019
Bibliotecária responsável: Yolle Vacariuc Bittencourt - CRB7/6040
S237d Santos, Bruno Alvarez
O DESENVOLVIMENTO URBANO NAS ADJACÊNCIAS DOS AEROPORTOS E O IMPACTO NA SEGURANÇA DO TRANSPORTE AÉREO / Bruno Alvarez Santos ; Felix Carriello, orientador. Niterói, 2019. 56 f.
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Geografia)-Universidade Federal Fluminense, Instituto de Geociências, Niterói, 2019.
1. Aeroporto. 2. Desenvolvimento Urbano. 3. Plano Diretor. 4. Plano Básico de Zona de Proteção. 5. Produção
intelectual. I. Carriello, Felix, orientador. II. Universidade Federal Fluminense. Instituto de Geociências. III. Título. CDD
-BRUNO ALVAREZ SANTOS
O DESENVOLVIMENTO URBANO NAS ADJACÊNCIAS DOS
AEROPORTOS E O IMPACTO NA SEGURANÇA DO
TRANSPORTE AÉREO
Trabalho de conclusão de curso apresentado à Universidade Federal Fluminense como requisito parcial para obtenção de título de Bacharel em Geografia.
Aprovado em 12 de dezembro de 2019.
BANCA EXAMINADORA:
____________________________________________ Prof. Dr. Felix Carriello
UFF – Universidade Federal Fluminense
____________________________________________ Prof. Dra. Carla Maciel Salgado
UFF – Universidade Federal Fluminense
Niterói 2019
AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer primeiramente ao meu Pai por tudo o que fez por mim nesse período do TCC, sem ele em minha vida, teria sido muito difícil, o apoio e a generosidade desse ser humano me trouxeram até aqui! Obrigado Pai!
Aos meus avós Paternos que sempre me perguntavam quando este trabalho ficaria pronto, pois não poderia mais protelar.
A minha mãe que esteve diariamente comigo e me ajudando nas necessidades diárias.
Ao meu orientador Felix Carriello que sabendo da minha luta sempre me encorajou e cobrou para que esse trabalho ficasse pronto.
A Professora e Coordenadora do Curso de Geografia Carla Maciel Salgado que sempre ao me ver fazia uma festa e me perguntava o que faltava para formar, saiba professora que sua felicidade em me ver sempre me motivou a concluir este trabalho.
Ao meu chefe Dr. Fabio Marcelo Andrade que sabendo das dificuldades que existem em nossa profissão fez tudo o que estava ao seu alcance para ajudar a concluir minha formação acadêmica. Serei eternamente grato!
No passado os aeroportos se localizavam afastados das zonas urbanas, em terrenos pouco atrativos aos interesses imobiliários. Ao longo de algumas décadas surge significativa demanda por áreas a serem urbanizadas em razão do crescimento demográfico que alavancou de forma exponencial, a partir da segunda metade do século XX. O crescimento das cidades brasileiras se deu de forma fragmentada refletindo em novas dinâmicas sociais e econômicas demonstrando a fragilidade dos instrumentos de planejamento e controle do uso do solo urbano, assim, se desenvolvendo como manchas urbanas ao redor dos aeroportos. Portanto, este trabalho de pesquisa tem por objetivo apresentar a importância da adequação das políticas municipais direcionadas ao desenvolvimento urbano, e implementadas por intermédio de Planos Diretores, diante da legislação normativa estabelecida pelo Comando da Aeronáutica para garantir a segurança das operações aéreas através dos Planos Básicos de Zona de Proteção de Aeroportos. A expansão urbana desordenada agrega elevado risco ao transporte aéreo. O alinhamento das competências legislativas praticadas pelas autoridades, federal e municipal, e a respectiva integração reflete em benefícios socioeconômicos imprescindíveis ao país.
Palavras-chave: Desenvolvimento Urbano. Plano Diretor. Plano Básico de Zona de Proteção. Aeroporto.
In the past airports were located far from urban areas, on land unattractive to real estate interests. Over the course of a few decades, significant demand has emerged for areas to be urbanized due to the exponentially increasing demographic growth since the second half of the twentieth century. The growth of Brazilian cities was fragmented, reflecting on new social and economic dynamics demonstrating the fragility of urban land use planning and control instruments, therefore, developing as urban spots around airports. This research paper aims to present the importance of the adequacy of municipal policies directed to urban development, and implemented through Master Plans, against the normative legislation established by the Air Force Command to ensure the safety of air operations through the Basic Zone Plans. of Aerodrome Protection. The disorderly urban sprawl adds high risk to air transport. The alignment of the legislative competences practiced by the federal and municipal authorities, and their integration, reflects on socioeconomic benefits that are indispensable to the country.
Keywords: Urban Development. Master plan. Basic Protection Zone Plan. Aerodrome.
Figura 1 - Inauguração do aeroporto de Congonhas - SP (1936) ... 09
Figura 2 - Crescimento demográfico (1950-2000) ... 10
Figura 3 - Aeroporto de Congonhas (1970) ... 10
Figura 4 - Percentual da população em áreas urbanas ... 11
Figura 5 - Fluxo de passageiros nos principais aeroportos do país (2018) .... 20
Figura 6 - Fatores de influência econômica ... 22
Figura 7 - Aeroporto de Schiphol (cidade de Amsterdã/Holanda) ... 24
Figura 8 – Cidade-Aeroporto de Schiphol ... 24
Figura 9 - Projeção de crescimento do transporte aéreo ... 31
Figura 10 - Convenção de Chicago – 1944 ... 32
Figura 11- Fundação da ICAO - Dublin, março 1946 ... 33
Figura 12 - Arcabouço Regulatório da ANAC ... 38
Figura 13 - Superfícies Limitadoras de Obstáculos VFR/ IFR não precisão .. 40
Figura 14 - Superfícies Limitadoras de Obstáculos IFR precisão ... 41
Figura 15 – Pátio de manobras – Aeroporto de Congonhas/SP ... 44 Figura16 - Pousos e decolagens, por decênio, no aeroporto de Congonhas. 48
1. O DESENVOLVIMENTO URBANO NO PAÍS E A RELAÇÃO COM OS AEROPORTOS ... 9 1.1 CRESCIMENTO URBANO ... 11 1.2 PLANEJAMENTO URBANO ... 12 1.2.1 Primeiro período: 1875-1930 ... 12 1.2.2 Segundo período: 1930-1992 ... 13 1.2.3 Terceiro período: 1992-2001 ... 14 2. PLANO DIRETOR ... 15 2.1 INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO ... 15 2.2 CONCEITO ... 17
3. A IMPORTÂNCIA DOS AEROPORTOS PARA O CRESCIMENTO ECONÔMICO DE UMA REGIÃO ... 19
3.1 PROJETO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL ... 19
3.2 CONTEXTO DO AEROPORTO NO DESENVOLVIMENTO REGIONAL20 3.3 CIDADE-AEROPORTO ... 23
4. TRANSPORTE AÉREO BRASILEIRO ... 27
4.1 HISTÓRICO DA AVIAÇÃO ... 27
4.2 CONVENÇÃO DE CHICAGO – 1944 ... 32
4.3 ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DA AVIAÇÃO CIVIL ... 34
4.4 ANEXO 14 – AEROPORTOS ... 35
5. ARCABOUÇO JURÍDICO BRASILEIRO ... 36
5.1 CÓDIGO BRASILEIRO DE AERONÁUTICA ... 36
5.2 REGULAÇÃO DA AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL ... 38
5.3 REGULAÇÃO DO COMANDO DA AERONÁUTICA ... 39
6. PLANO BÁSICO DE ZONA DE PROTEÇÃO ... 39
6.1 SUPERFÍCIES LIMITADORAS DE OBSTÁCULOS ... 39
6.2 SEGURANÇA DE VOO ... 42
7. AEROPORTO DE CONGONHAS: A REALIDADE BRASILEIRA ... 43
7.1 CENÁRIO ... 43
7.2 DO ÁPICE AO DECLÍNIO ... 43
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 51 REFERÊNCIAS ... 53
1. O DESENVOLVIMENTO URBANO NO PAÍS E A RELAÇÃO COM OS AEROPORTOS
O objetivo deste preâmbulo é fornecer uma breve evolução sobre o desenvolvimento urbano para que se estabeleça uma compreensão da importância da gestão do planejamento urbanístico sob as perspectivas das políticas públicas e dos instrumentos regulatórios que devem contemplar as especificidades de funcionamento dos aeroportos.
No passado os aeroportos se localizavam afastados das zonas urbanas, em terrenos pouco atrativos aos interesses imobiliários. Na figura abaixo a área escolhida para implantação do sítio aeroportuário do aeroporto de Congonhas/SP.
Figura 1: Inauguração do aeroporto de Congonhas – SP (1936) Fonte: Acervo/Jornal Estadão, 2013
Após algumas décadas surge significativa demanda por áreas a serem urbanizadas em razão do crescimento demográfico (figura 2) que alavancou de forma exponencial, a partir da segunda metade do século XX. Com isso, os aeroportos acabaram sendo envolvidos por manchas urbanas.
Figura 2: Crescimento demográfico (1950-2000) Fonte: Censo IBGE, 2010
O crescimento das cidades brasileiras se deu de forma fragmentada refletindo em novas dinâmicas sociais e econômicas demonstrando a fragilidade dos instrumentos de planejamento e controle do uso do solo urbano, habitualmente, empregados (VILLAÇA, 1999).
Figura 3:Aeroporto de Congonhas (1970)
Fonte: https://www.aereo.jor.br/2016/04/12/80-anos-do-aeroporto-de-congonhas/
Na prática, os planejadores e gestores contemporâneos precisam lidar com a realidade, atual, de aeroportos situados em meio a grandes centros urbanos (figura
3). O que fazer com esses aeroportos? Como expandir a capacidade de operação do aeroporto com segurança? Como reduzir os conflitos provocados pelo desenvolvimento urbano nas adjacências do aeroporto? Alterar a localização geográfica de um aeroporto é algo impensável. Nesse contexto serão apontados alguns dos principais desafios para compatibilizar a integração segura entre as necessidades das cidades e dos aeroportos.
Essas transformações no espaço geográfico agregam outras indagações: As legislações e políticas públicas atuais são capazes de gerir essas mudanças? Os planos diretores das cidades são concebidos para harmonizar esses novos espaços colaborativos? O que deve ser priorizado?
A literatura demonstra que o processo de urbanização e as respectivas transformações territoriais são de elevada complexidade e, neste estudo, serão tratados como um fator de risco às operações aéreas (DEÁK e SCHIFFER, 1999). Por conseguinte, a abordagem do assunto terá como foco os referenciais de ordem administrativa e seus atores, por meio da legislação urbanística das cidades e específica do segmento aeroportuário.
1.1 CRESCIMENTO URBANO
O Brasil, em pouco mais de 50 anos, deixou de ser um país predominantemente rural para se tornar um país urbano, que apresenta cerca de 85% da população habitando as cidades, conforme dados do IBGE de 2015 ilustrados pela figura 4.
Figura 4: Percentual da população em áreas urbanas Fonte: IBGE – PNAD, 2015
A intensificação do processo de urbanização no Brasil gerou o fenômeno da metropolização que se caracteriza quando a ocupação urbana ultrapassa os limites das cidades (LENCIONI, 2004).
A mudança no perfil de urbanização do país evidencia, através de números, o processo de explosão populacional das cidades que não foi, entretanto, suportado por um incremento correspondente na infraestrutura disponível, comprometendo assim, as condições de vida oferecidas à população (Censo IBGE, 2000). Como resultado surge a favelização, a deficiência dos transportes de massa, a saturação do sistema sanitário, o aumento da criminalidade, dentre outros problemas, que passam a fazer parte dos estudos daqueles que governam.
É nesse contexto, de aspectos quantitativos e qualitativos, inter-relacionados aos fatores políticos, sociais, econômicos e legais do país que se deve compreender a história do planejamento urbano do Brasil.
1.2 PLANEJAMENTO URBANO
Segundo José Afonso da Silva (2006), planejamento “é um processo técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos” (SILVA, 2006).
O conceito de planejamento urbano pode ser interpretado como uma atividade coordenada pelos órgãos de governo, com o objetivo de organizar o processo de crescimento da cidade. Tal pressuposto se faz presente pela regulamentação do uso do solo, ordenação do espaço urbano e criação de infraestrutura (habitação, saneamento, sistema viário e de transportes).
Neste estudo adotaremos a divisão proposta por Flávio Villaça (1999) para estabelecer uma cronologia capaz de apresentar o contexto evolutivo do planejamento urbano no Brasil.
1.2.1 Primeiro período: 1875-1930
É nesse intervalo temporal que se percebe o surgimento do planejamento urbano no Brasil quando o Ministério do Império, apresenta o primeiro relatório
baseado em dois conceitos: o de plano e o de conjunto geral, associados ao espaço urbano.
Neste período as intervenções urbanas são direcionadas para o melhoramento e embelezamento das grandes metrópoles. É uma nova formulação que se distancia do passado colonial e utiliza o conceito da cientificidade para implementar o planejamento urbano. Surgem as grandes avenidas, praças e monumentos.
O urbanismo científico idealizava uma “era da máquina”, com cidades cartesianas e geométricas, iluministas, que modificariam a sociedade por meio da reforma urbana. (PELUSO, 2003: 6)
Associado à essa nova diretriz de desenvolvimento das cidades a preocupação com a saúde dos habitantes agrega a doutrina do higienismo1 como outro fator contribuinte para a intervenção no espaço urbano.
A intervenção do poder público nesse período promoveu a remoção da população mais pobre dos grandes centros urbanos, o que fez com que a periferia fosse ocupada, já que os terrenos ficaram supervalorizados. Esse processo deu início ao crescimento da “cidade informal”, com o surgimento de favelas e a ocupação sucessiva de áreas de risco pela população pobre.
Nesse contexto, importante ressaltar na história do planejamento urbano no país, os elementos transformadores do cenário urbano: a fase higienista no qual predominavam os médicos sanitaristas, e a fase tecnicista na qual os engenheiros buscavam soluções para o saneamento e a circulação na cidade, sem renegar a preocupação com o padrão construtivo.
1.2.2 Segundo período: 1930-1992
Foi o período em que a consciência e a organização das classes operárias prevaleceram sob a supremacia da casta dominante.
____________
1
O higienismo é uma doutrina que nasce com o liberalismo, na primeira metade do século XIX quando os governantes começam a dar maior atenção à saúde dos habitantes das cidades. Considerava-se que a doença era um fenômeno social que abarcava todos os aspectos da vida humana. Havia, portanto, a necessidade de manter determinadas condições de salubridade no ambiente da cidade mediante a instalação de adução e tratamento da água, esgotos, iluminação nas ruas etc. Tais preceitos justificaram grandes intervenções urbanas que culminaram com a expulsão da população mais pobre dos centros urbanos.
Esse momento de inflexão se faz perceber pela Revolução de 1930, que marca o fim da República Velha e da hegemonia da burguesia do café. As consequências econômicas e sociais trazidas pela Revolução impactaram no planejamento urbano no Brasil, na medida em que a cidade passa a ser vista como força de produção. Ou seja, abandona-se a cidade estética, para construir uma cidade eficiente.
Esse momento de inflexão se faz perceber pela Revolução de 1930, que marca o fim da República Velha e da hegemonia da burguesia do café. As consequências econômicas e sociais trazidas pela Revolução impactaram no planejamento urbano no Brasil, na medida em que a cidade passa a ser vista como força de produção. Ou seja, abandona-se a cidade estética, para construir uma cidade eficiente.
A conscientização operária fez com que críticas surgissem à desconstrução de bairros tradicionais diante de novos projetos para favorecerem o interesse da especulação imobiliária (DEÀK; SHIFFER, 1999).
Neste momento, o planejamento urbano passa a ser conduzido pela intelectualidade daqueles que possuem “boas ideias” desconsiderando a operacionalização e a viabilidade dos projetos. É o plano-discurso que se satisfaz pela “própria verdade” (DEÀK; SHIFFER, 1999).
1.2.3 Terceiro período: 1992-2001
Tem como destaque o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001) fundamentado nos princípios legais da Constituição Federal (1988), que estabeleceu referencial jurídico que contempla a função social da propriedade. A cidade de todos para todos.
No período vislumbra-se substituir os planos tecnocráticos por planos políticos. O objetivo é extrapolar, transpor as barreiras dos escritórios técnicos e apresentar para discussão a cidade real com seus interesses e atores envolvidos.
A partir desse instrumento retoma-se a ideia do planejamento prévio das ações do Estado, sobretudo por intermédio de um Plano Diretor Municipal integrado e participativo (CÂMARA, 2005).
A elaboração de planos urbanísticos estará, irremediavelmente, condicionada às arenas de disputa política, bem como da ideologia dominante, da economia e do grau de mobilização da sociedade civil, dentre outros aspectos.
O Estatuto das Cidades buscou instrumentalizar a sociedade e o poder público com institutos jurídico/urbanísticos que corrijam os problemas verificados no passado e possibilitem estabelecer planos que efetivamente tenham foco na construção de cidades mais justas, sustentáveis e de todos (art. 43 a 45 – Lei 10.257/2001).
Por fim, é possível concluir que o sucesso do planejamento depende intimamente da participação da sociedade na formulação e execução das políticas urbanas e que, nesse sentido, para garantir a efetividade dos planos municipais precisamos, necessariamente, ampliar a prática da gestão compartilhada da cidade.
2. PLANO DIRETOR
2.1 INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO
Há vários instrumentos que remetem ao planejamento de uma cidade, entretanto, a referência de maior relevância é o Plano Diretor (Capítulo III - Lei 10.527/2001).
No Brasil, O Estatuto da Cidade é o principal marco legal de onde originam os princípios e diretrizes fundamentais. Ele estabelece as normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental (Lei 10.527/2001).
A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, conforme estabelecido no Art. 2º. do Estatuto da Cidade (2001). Isso se define a partir de dois vieses:
I - A propriedade urbana, privada, deve ter uma função social. Ou seja, continua sendo privada, porém sua função social será garantida pela exigência que a lei impõe sobre seu uso.
II - Cabe à política urbana induzir o desenvolvimento inclusivo, sustentável e equilibrado, de modo a corrigir as distorções do crescimento desordenado.
O planejamento urbano deve suplantar os aspectos físicos e territoriais, tratando o ordenamento do território como um meio para cumprir objetivos maiores, a mencionar:
a) Garantir o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer;
b) Ofertar equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais; e
c) Coibir e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
É nesse contexto que se introduz o plano diretor como ferramenta central do planejamento de cidades no Brasil, pois é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. Por meio dele é que se deve viabilizar a integração entre os aspectos físicos/territoriais e os objetivos sociais, econômicos e ambientais das cidades. O plano deve ter como objetivo distribuir os riscos e benefícios da urbanização, induzindo um desenvolvimento mais inclusivo e sustentável.
Torna-se mais clara a importância legal atribuída a esse instrumento, uma vez que, sejam consideradas três características:
Legalidade: é um instrumento estabelecido na Constituição Federal de 1988, regulamentado pelo Estatuto da Cidade. Os demais instrumentos de planejamento de governo – o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual – devem incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
Abrangência: deve abranger o território do município como um todo. Não está restrito a bairros ou partes específicas da cidade.
Obrigatoriedade: a realização é compulsória para municípios com mais de 20 mil habitantes (§ 2º do art. 182 - Constituição Federal/1988), o que significa afirmar, baseado nas estimativas do IBGE (2019), do total de 5.570 municípios brasileiros cerca de 1.900 (31,8%) o plano diretor não é uma opção, é uma obrigação. Mais importante ainda, assinalar que pelo menos 84,2% (IBGE, 2019) da população do país se concentram em municípios que, em tese, deveriam ter seu desenvolvimento econômico, social e ambiental regido por um plano diretor.
Por fim, cabe salientar que o Estatuto da Cidade (2001) mantém a divisão de competências entre as esferas de governo (Federal, Estadual, Municipal), atribuindo ao poder municipais as atribuições de legislar em matéria urbana.
2.2 CONCEITO
Flávio Villaça, professor da USP, define plano diretor como:
Um plano que, a partir de um diagnóstico científico da realidade física, social, econômica, política e administrativa da cidade, do município e de sua região, apresentariam um conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento socioeconômico e futura organização espacial dos usos do solo urbano, das redes de infraestrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana, para a cidade e para o município, propostas estas definidas para curto, médio e longo prazo, e aprovadas por lei municipal. (Villaça, 1999, p.238)
Essa definição acadêmica se entende a partir de três premissas básicas: o propósito, o processo e o produto.
Qual a serventia de um plano diretor (o propósito)?
O plano diretor serve para criar as bases de uma cidade inclusiva, equilibrada, sustentável, promovendo qualidade de vida aos cidadãos, reduzindo os riscos do crescimento desenfreado e distribuindo de forma justa os custos e benefícios da urbanização. Além disso, o plano diretor fornece transparência para a política de planejamento urbano, ao instituí-la em forma de lei. Diretrizes urbanas sempre existirão, a diferença é que com o plano diretor elas ficam explícitas, disponíveis ao cidadão para criticar, compreender e atuar sob “regras do jogo” bem definidas. Com ele, o cidadão pode decidir melhor ao escolher onde comprar uma casa para morar, o empresário pode escolher melhor onde investir em um novo negócio.
Como se faz um plano diretor (o processo)?
Ministério das Cidades publicou um guia para elaboração dos planos diretores que estabelece uma série de etapas, onde a prioridade é a participação social. Inicialmente, a diretriz requer o estabelecimento de um núcleo gestor com participação de lideranças de diferentes segmentos da sociedade (governo, empresas, sindicatos, movimentos sociais), apresentando leitura da perspectiva
técnica e comunitária da cidade na modelagem atual, passando à elaboração e discussão de uma minuta de lei para aprovação na Câmara Municipal.
Nesse contexto, existem dois aspectos centrais a considerar sobre o plano diretor:
Político: o plano diretor deve conciliar aspectos técnicos e políticos, pois planejar é fazer política. Um plano tecnicamente bom pode ser politicamente inviável, e um plano politicamente justo pode ser tecnicamente impraticável.
Democrático: o plano diretor deve ser concebido como um instrumento democrático, uma vez que, pressupõe a realização de audiências públicas abertas, com ampla participação da sociedade.
Essa contextualização vem ao encontro da diretriz do próprio Estatuto da Cidade, que pressupõe a gestão democrática, com participação efetiva da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
O que é um plano diretor (o produto)?
O plano diretor é uma lei municipal, elaborada pelo poder executivo (Prefeitura) aprovada pelo poder legislativo (Câmara de Vereadores), que estabelece regras, parâmetros, incentivos e instrumentos para o desenvolvimento da cidade. O instrumento regulador tem por objetivo as seguintes condutas político-sociais:
I. Obrigar empresas/cidadãos a atenderem determinadas exigências para o uso do solo. Exemplo: definição do tipo de utilização dos empreendimentos.
II. Induzir os privados a agirem em certas direções a partir de incentivos de governo. Exemplo: instalação de empresas em locais de interesse.
III. Comprometer o poder público municipal a realizar investimentos, intervenções urbanas e afins. Exemplo: ampliação da infraestrutura urbana.
3. A IMPORTÂNCIA DOS AEROPORTOS PARA O CRESCIMENTO ECONÔMICO DE UMA REGIÃO
3.1 PROJETO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Segundo Josmar Gilberto Cappa (2013), os aeroportos assumiram um contexto mais refinado em tempos de globalização. No passado serviam, essencialmente, como ponto de conexão entre diferentes modos de transportes. Hoje representam oportunidade de comércio e negócios, competindo entre si, tal qual as cidades que os circundam.
Esse fenômeno já se mostra consolidado na Europa, Ásia e Estados Unidos, onde logomarcas se estabeleceram promovendo consideráveis investimentos em marketing, além da inclusão dos aeroportos nos planos de desenvolvimento regional e nacional.
No Brasil a filosofia de gestão aeroportuária começa a sofrer mudanças diante do processo das concessões que vislumbra a transferência da gestão desses empreendimentos à iniciativa privada que pode ser verificado pelos números apresentados na figura 5. Esta iniciativa do Estado passa a compreender que os aeroportos não são apenas essenciais do ponto de vista do meio de transporte, mas sim, oportunidades de se aumentar a produtividade das empresas, alavancar a oferta de empregos, valorizar regiões degradadas recuperando a economia e arquitetura do espaço geográfico em que se incluem. Esse viés de utilização resulta em novas condições de negócios.
O gestor público precisa compreender que se o aeroporto for considerado parte componente do desenvolvimento regional e lhe sejam dadas condições para se desenvolver, tornando viável a modernização de sua estrutura física e operacional para atender, adequadamente, às necessidades dos usuários, bem como os requisitos de uma crescente demanda comercial integrada mundialmente, certamente, haverá transformações socioeconômicas no lugar em que o aeroporto vier a ser instalado.
Figura 5: Fluxo de passageiros nos principais aeroportos do país (2018)
Fonte: http://noticiasdeindaiatuba.com.br/regiao/em-2018-aeroportos-concedidos-cresceram-mais-que-os-da-infraero/
3.2 CONTEXTO DO AEROPORTO NO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
O avião desempenha um papel importante para os países de grandes dimensões geográficas, uma vez que, trata-se do único meio de transporte capaz de interligar as regiões em um mesmo dia. A sua agilidade permite o desenvolvimento de diversas cadeias produtivas que seriam inviáveis se dependessem, exclusivamente, de outros meios de transporte menos ágeis.
Os países em desenvolvimento, como por exemplo o Brasil, que possuem transportes de superfície precários têm a aviação como uma solução a custo mais atrativo que de outras modalidades. A limitação da estrutura terrestre de locomoção é fator restritivo para a integração, assistência e segurança regional (ANTP, 2017).
Segundo Teixeira e Amorim (2005):
“A história dos aeroportos está amplamente ligada à própria história da
aviação, uma vez que a decolagem e a aterrizagem das máquinas voadoras necessitavam de um lugar específico, de onde receberiam propulsão e
O crescimento do tráfego aéreo, primeiro de cargas e, posteriormente, de passageiros, conforme análise de dados do Anuário do Transporte Aéreo (ANAC, 2017), demandou o surgimento de infraestrutura capaz de fornecer o apoio para as atividades, aos funcionários e usuários da aviação. Dessa forma, surgiram os hangares de grande capacidade, escritórios, serviços de postagem, depósitos, serviços alfandegários, salas de espera e toda uma gama de facilidades. Concomitantemente, os aeroportos com suas instalações modestas do passado tiveram que acompanhar a evolução tecnológica das aeronaves que permitiram aumentar o alcance de distâncias cada vez maiores criando interações entre regiões consideradas remotas.
As aeronaves evoluíram em suas dimensões suportando, a cada dia, um aumento da capacidade de carga e de passageiros. Tal circunstância exigiu a ampliação dos terminais para suportarem o volume de cargas transportadas e o fluxo maior de pessoas nas instalações.
Como o transporte aéreo aumentou o seu desempenho os usuários passaram a necessitar de novos serviços como restaurantes, hotéis, livrarias, lojas de conveniência etc. Essa mudança de concepção, outrora fundamentada em um menor tempo de permanência dos usuários nas instalações aeroportuárias, reverteu-se sob a ótica de produzir uma atmosfera favorável a partir de uma arquitetura moderna para estimular a permanência no ambiente favorecendo o aumento do consumo de bens e serviços em suas dependências
Nessa evolução dinâmica de serviços, os aeroportos adquiriram grau de complexidade semelhante aos de uma cidade. Esse processo e o decorrente resultado recebe a denominação de “cidade-aeroporto” por diversos autores do segmento, dentre os quais os irmãos Güller (2002).
A sustentabilidade urbana que se faz pautada nas relações entre espaço, economia e sociedade, pode ter seu conceito replicado às edificações aeroportuárias, pois os instrumentos utilizados no planejamento e na gestão urbana são concebíveis de aplicação no âmbito dos aeroportos (Teixeira & Amorim, 2005).
Como abordado anteriormente, de campos de aviação improvisados com a finalidade de interligarem regiões mais distantes passaram a investimentos estratégicos para o empreendimento de negócios e lazer, influenciando, inclusive, a relação comercial entre países. O grau de eficiência da capacidade de operação do
aeroporto associada à estrutura física implantada e logística integrada permitem o aumento da arrecadação de impostos e tributos a todas as esferas de governo.
Além disso, contribuem para outras formas do desenvolvimento econômico regional. Graham (2001) apud Kuhn (2003) distingue os seguintes impactos econômicos nas áreas de influência dos aeroportos:
a) Direto – interfere em renda, emprego, investimento de capital, receitas de taxas sobre as atividades comerciais; e
b) Indireto – facilita outras atividades como o turismo (negócios e lazer) e o investimento em infraestrutura de logística aeroportuária.
Nessa simbiose urbana exemplificada pelo fluxo da figura 6, os aeroportos também são influenciados pelas regiões adjacentes, compostas de pessoas e empresas que se dispõe a utilizar os serviços oferecidos. Surge então, como porta de entrada para uma determinada região refletindo a evolução socioeconômica da localidade.
Figura 6 – Fatores de influência econômica
Fonte: https://www.pista73.com/temas/aerodromos-e-aeroportos/brasil-aeroportos-como-fator-de-desenvolvimento-local-e-regional/
Segundo Güller e Güller (2002) a lógica socioeconômica das regiões representadas por intermédio dos aeroportos pode ser resumida da seguinte forma:
“A situação do aeroporto dentro da área metropolitana torna indispensável o
desenho de planos estratégicos integrais, que compreendam tanto a ordenação territorial, como o planejamento de transportes. A criação de infraestruturas de transportes e o desenvolvimento imobiliário na área
3.3 CIDADE-AEROPORTO
A Cidade Aeroporto sob o referencial urbano pode exercer funções de uma região metropolitana em seu interior e áreas adjacentes.
O surgimento da cidade-aeroporto tem por característica três fenômenos associados ao crescimento da infraestrutura aeroportuária e do tráfego aéreo segundo Kasarda (2006):
a) Os aeroportos de maior projeção obtêm sua maior fonte de receita de atividades não relacionadas, diretamente, à aviação;
b) O espaço geográfico ocupado pelo aeroporto passa a estabelecer uma “grife” em razão da qualidade urbanística e de imagem impostas por uma arquitetura moderna atraindo empreendimentos diversos à atividade aeroportuária; e
c) O crescimento comercial no interior e nos arredores desses aeroportos promovem o desenvolvimento urbano a partir da oferta de mão-de-obra, de compras e de negócios.
Para um melhor entendimento dessa concepção é preciso entender as especificidades dos dois “lados” do Sistema Aeroportuário – lado AR e lado TERRA.
O lado AR está relacionado com a utilização do espaço aéreo, das pistas, dos pátios, das áreas internas de circulação e demais estruturas voltadas aos serviços de apoio aos passageiros em trânsito. Em uma cidade-aeroporto observa-se que ocorre a fusão entre essas características de terminal operacional da aviação com as de um shopping center diante da disponibilidade de comércio diversificado, gastronomia e entretenimento. Tudo conjugado, harmonicamente, em um mesmo ambiente. Segundo Güller e Güller (2002) é um ponto de convergência interno que necessita de uma centralização para viabilizar o fluxo de usuários do aeroporto e, concomitantemente, ofertar um espaço comum.
O aeroporto de Schiphol (figura 7), na Holanda, é um exemplo desse conceito de centralização e conectividade, pois a estrutura interna concebida (figura 8) se inter-relaciona com outro modal de transporte: a estação ferroviária. Com essas peculiaridades atrativas, tal e qual uma cidade, passa a concentrar expressivo fluxo de pessoas ao seu redor.
Figura 7 – Aeroporto de Schiphol (cidade de Amsterdã/Holanda) Fonte: https://aeroportosdomundo.com/br/aeroporto-AMS/
Fig. 8 – Cidade-Aeroporto de Schiphol
Fonte: https://pt.depositphotos.com/63346463/stock-video-passengers-inside-of-amsterdam-airport.html
O lado TERRA caracteriza-se pelos acessos ao terminal aeroportuário como estacionamentos, saguão e toda a estrutura no entorno, que no caso da cidade-aeroporto pode ainda agregar diversos tipos de empreendimentos como hotéis, centros de convenções, parques temáticos e uma gama infinita de negócios e oportunidades de comércio.
O conceito de Cidade-Aeroporto, segundo Güller e Güller (2002), está relacionado com o desenvolvimento urbano nas adjacências, na medida em que sofre essa influência, pois transcende os seus próprios limites. Em uma visão mais ampla, pode-se afirmar que faz parte da estratégia de desenvolvimento regional,
alavancando a rede de tráfego terrestre além de oferecer benefícios das atividades derivadas do próprio aeroporto.
Outro aspecto importante a considerar é a boa acessibilidade que um moderno complexo aeroportuário precisa incorporar. A competitividade regional e a eficiência econômica dependem da rede de transporte implantada e, consequentemente, dos acessos que ela propicia ao resto do mundo. Escoamento da produção, recebimento de insumos, o fluxo de pessoas e de negócios depende de um acesso otimizado em termos de tempo e custo obtido a partir da relação entre o aeroporto e a região sob sua influência.
Diante dessa eficiência, algumas atividades comerciais passam a se instalar a distâncias de até 20 km do terminal aéreo como, por exemplo, parques logísticos e industriais, complexos tecnológicos e atacadistas, hotéis, shopping centers e bairros inteiros com sua ocupação habitacional destinada a atender às pessoas que trabalham nos aeroportos. Esse fenômeno cria um aglomerado proveniente da existência do aeroporto, induzindo a maiores distâncias a sua influência econômica que obriga a um replanejamento da geografia urbana em razão dos novos limites da hinterlândia aeroportuária.
A complexidade na gestão de atividades diversas bem como o aumento da área de influência dos aeroportos, torna o planejamento tradicional aeroportuário insuficiente para organizar a estrutura do lado TERRA. Nesse mesmo entendimento, incidem os planos públicos de ordenamento territorial que não se adéquam ao atendimento dos requisitos da cidade-aeroporto.
Nesse contexto, a economia internalizada característica do aeroporto do passado se projeta para alcançar patamares dos setores secundário e quaternário, como a fabricação de produtos dentro do próprio aeroporto para fins de exportação e o desenvolvimento de novas tecnologias da informação por parte das equipes de administração aeroportuária que precisam prover um novo conceito de gestão.
A tarefa de se planejar e gerir aeroportos suplanta a trivialidade nos dias de hoje. Distancia-se de um modelo simplesmente técnico para incluir aspectos econômicos e urbanos no seu arcabouço. De acordo com Güller e Güller (2002):
“O aeroporto contemporâneo exige uma lógica distinta da simples ampliação de terminais e hangares (...) não é uma tarefa de planejamento convencional, mas bastante complicada, pois o aeroporto é submetido a um contínuo processo de transformação e o crescimento da infraestrutura e das suas imediações necessita ser extremamente dinâmico.”
Segundo Kasarda (2006) o aumento da influência espacial de um aeroporto cria uma analogia em relação à geografia urbana, semelhante àquela que estabeleceu o conceito de Cidade-Aeroporto. Seria a Aerotrópolis, ou seja, aeroportos com tamanhos maiores, mais dinâmicos, capazes de influenciar no desenvolvimento econômico e na forma de ocupação do território em distâncias impensáveis para esse tipo de empreendimento no passado.
Porém para que essa cadeia produtiva atinja níveis adequados em seus resultados o Estado deve investir na criação e ampliação da infraestrutura terrestre e do segmento industrial, mesmo que a solução permeie o instrumento da concessão de aeroportos à iniciativa privada.
Corrobora com esse entendimento Cândido Junior (2001) quando diz que “os investimentos públicos, para serem eficientes, devem ser alocados em setores que geram externalidades positivas, e devem ser complementados pelos investimentos privados em vez de competir com eles”. O autor considera que a aplicação de recursos públicos na ampliação da infraestrutura e em pesquisa e desenvolvimento é uma forma de complementar os investimentos privados no setor. Este seria um modelo de participação público-privada sugerido para o desenvolvimento de empreendimentos associados ao transporte aéreo.
Sendo o investimento estatal direcionado à implantação da estrutura física necessária, caberia ao setor privado a gestão e a inovação para tornar moderno e atrativo o empreendimento fomentando a competição e, dessa forma, angariar investidores externos interessados nas oportunidades de negócios oferecidos.
A sedimentação dessas ações pode ocorrer a partir do incremento das receitas oriundas, por exemplo, da divulgação das potencialidades do aeroporto, na oferta de serviços indiretos, na sublocação de espaços internos de forma tal a consolidar um ponto de distribuição para uma determinada empresa que se interesse em operar diante de condições que favoreçam os interesses do mercado privado.
Nesse cenário, é perceptível que o aeroporto passa a exercer uma função de centro de distribuição (hub) de serviços e produtos. Portanto três condições devem ser observadas: a localização geográfica, a capacidade dos terminais e a adequação das pistas ao tipo de tráfego aéreo.
O conceito de Cidade-Aeroporto apresentado considera que o administrador do aeroporto planeja, desenvolve e supervisiona a expansão da infraestrutura
aeroportuária sob sua percepção, ao mesmo tempo em que considera o empreendimento como uma cidade que oferece facilidades a uma parcela expressiva de usuários. Para isso, precisa estar atento às condições econômicas, de operação do aeródromo e de segurança, sob a égide social.
Por fim, a estrutura de um aeroporto apresenta um perfil geoeconômico de uma cidade no que diz respeito às formas de administrar, de arrecadar recursos, de promover a competição entre regiões, a abrangência do espaço geográfico sob influência, a importância da infraestrutura de transportes, arquitetura, serviços, o impacto ambiental dentre outras questões comuns. Nada mais adequado do que compreendê-lo como uma Cidade-Aeroporto.
4. TRANSPORTE AÉREO BRASILEIRO 4.1 HISTÓRICO DA AVIAÇÃO
Segundo estudo realizado por Antônio Osller Malagutti (2001), consultor legislativo da Câmara dos Deputados na área de Segurança e Defesa Nacional, a história da aviação se inicia a pouco mais de um século passado.
Tudo começou entre os anos de 1905 e 1906, a partir da disputa entre os irmãos Wright e Santos Dumont. Primórdios da história da aviação em que as pessoas não acreditavam que tal feito poderia ser possível.
O emprego efetivo dos aviões teve por demanda inicial o transporte de cargas e a atividade de correios. A empresa Boeing foi a pioneira nesse segmento, pós Primeira Guerra Mundial (1914-1918), dando início a industrialização da aviação.
O transporte aéreo de pessoas começou de forma precária e improvisada. As pessoas aproveitavam o espaço no avião de transporte de correspondências, caso existisse disponibilidade de espaço. Não havia nenhuma norma regulamentadora ou preocupação com a comodidade do passageiro ou a segurança de voo.
Em 1932, foi criado o Departamento de Aviação Civil subordinado à época ao Ministério de Viação e Obras Públicas. Na verdade, a preocupação governamental com o assunto se fazia presente desde o ano de 1920, quando foi instituída a Inspetoria Federal de Viação Marítima e Fluvial, que acumulava atribuições ligadas à navegação aérea e o desenvolvimento da indústria aeronáutica.
Na década de 30, importante destacar o surgimento de movimentos intelectuais direcionados ao poder aéreo unificado com o conceito de uma Força Aérea independente, pois a Marinha e o Exército, representantes do segmento militar brasileiro, operavam de forma específica às suas características de emprego. Em 1941, é concebida a Força Aérea Brasileira que incorporou todo o acervo material e humano das extintas Aviação Naval e Aviação Militar.
Nesse cenário, a política do transporte aéreo apresentou três características marcantes, todas pautadas na preservação da soberania e do mercado brasileiros.
O transporte aéreo no Brasil teve o início de sua história durante a década de 1920, com a autorização para duas empresas estrangeiras operarem, precariamente, o serviço de cabotagem. Foram elas: Compagnie Générale
Aéropostale (francesa) e a Condor Syndikat (alemã), ambas com propósito exclusivo
de atendimento ao usuário e a integração do território. Em 1927, foi fundada a Viação Aérea Rio Grandense (VARIG). Neste mesmo ano a Condor Syndikat passa a ser denominada SINDICATO CONDOR mediante à nacionalização. As duas empresas se organizam e passam a explorar o mercado da aviação brasileira de forma pioneira. Mais tarde, na década de 30, a SINDICATO CONDOR teve sua razão social alterada para Serviços Aéreos Condor, passando a Serviços Aéreos CRUZEIRO DO SUL durante a Segunda Guerra, em 1943, diante de restrições governamentais impostas ao seu nome vinculado a uma empresa alemã.
Em 1930, como subsidiária da Pan American, surge a PANAIR DO BRASIL, que foi operada por pilotos americanos até 1938.
Após a Revolução de 1932, um grupo constituído por 72 empresários de São Paulo fundou a VASP, ingressando no mercado da aviação, efetivamente, em 31 de março de 1934.
A partir da década de 1940/1950, o mercado aéreo passou a ser ocupado por entidades nacionais e estrangeiras. Com o fim da Segunda Guerra (1939-1945), muitas companhias foram criadas no país. Dessa forma, o excesso de oferta que se fez vigente, em relação a uma demanda que não se fez equilibrada sob o aspecto econômico, resultou por tornar inviáveis os voos implementados.
O mercado da época, de dimensões reduzidas, não foi suficiente para viabilizar o funcionamento de um número tão grande de empresas e todas elas se enfraqueceram, sendo que muitas faliram ou foram absorvidas por outras, ou se
fundiram. A consequência foi uma redução nos níveis de segurança e de regularidade no serviço de Transporte Aéreo.
Na década dos anos 60 o setor de transporte aéreo alcançou o ápice de uma crise econômica. Os principais fatores foram: concorrência excessiva, frota de aeronaves obsoletas, irregularidade na disponibilidade do serviço e mudanças na política econômica do país que retirou o benefício do uso do dólar para a importação de insumos.
Diante da gravidade da crise, empresas e governo se reuniram para estabelecerem novas diretrizes para que o setor pudesse se equilibrar. Dessas reuniões, denominadas de Conferências Nacionais de Aviação Comercial (CONAC) surgiram deliberações no sentido de reduzir a um número máximo de duas empresas direcionadas à exploração do transporte internacional e três no transporte doméstico. Iniciava-se, assim, o regime de competição controlada, em que o Governo passou a intervir, fortemente, nas decisões administrativas das empresas, seja na escolha de linhas, no reequipamento da frota, no estabelecimento do valor das passagens etc.
Nesta nova fase impulsionada pela evolução da política governamental para o setor da aviação civil, que se estendeu até a década dos 80, as aeronaves foram modernizadas passando a operar os primeiros aviões turbo-hélices e jatos da aviação civil brasileira.
Com a chegada de aeronaves mais modernas, e de maior porte, as empresas tiveram que promover uma reengenharia de utilização do transporte aéreo priorizando a atuação às cidades de maior expressão nacional. A razão disso, era estabelecer um mercado, economicamente, capaz de viabilizar a prestação do serviço. Consequentemente, as cidades do interior, dotadas, normalmente, de um aeroporto precariamente equipado, cuja pista, em geral, não era pavimentada, e que no passado eram servidas por aeronaves de pequeno porte, passaram a não mais dispor do serviço. Assim é que, de um total de 335 cidades servidas por linhas aéreas em 1958, somente 92 continuavam a dispor do serviço em 1975.
Como toda mudança requer adequações e, nesse caso específico, o então Ministério da Aeronáutica decide por estabelecer uma nova modalidade de empresa aérea, a empresa regional, para atender as cidades do interior do país, dentro do conceito do novo sistema de Transporte Aéreo regional criado pelo Decreto n.º 76.590, de 11 de novembro de 1975. No entanto, de conformidade com a política em
vigor, de competição controlada, apenas umas poucas empresas são homologadas, sendo que, cada uma delas passa a operar dentro de uma determinada região do país. Surge a partir desse realinhamento uma modalidade específica de serviço: A Aviação Regional.
Ao final da década dos anos 80 uma nova ordem mundial começou a ser estruturada diante do declínio político-econômico da extinta União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS).
A filosofia que passa a vigorar, predominantemente, é a do pensamento liberal induzindo a uma redução do controle governamental sob a economia. Esse comportamento passou a permitir a livre concorrência de mercado.
Harmonicamente, o governo brasileiro passa a praticar uma flexibilização tarifária sob as passagens aéreas, conforme uma faixa de variação de preços determinada pelo Departamento de Aviação Civil (DAC), correspondente à tarifa básica, em meados de 1989.
No aprimoramento dessa política, em novembro de 1991, na Quinta Conferência Nacional de Aviação Comercial (V CONAC), tendo como participantes todos os segmentos da indústria do transporte aéreo, foi definida a diretriz de se reduzir, gradualmente e progressivamente, a regulação do setor.
Dessa forma, foi implantado o sistema de liberação monitorada das tarifas aéreas domésticas; foi aberto o mercado para novas empresas; foi suprimida a exclusividade de exploração do transporte regional; foi concedida maior flexibilização na concessão de linhas; foi franqueado a exploração do transporte aéreo internacional por novas empresas nacionais; foi admitido a criação e o licenciamento de novas empresas destinadas à prática do transporte aéreo não regular, cargas e passageiros, na modalidade de fretamento, e foi, enfim, propiciada uma maior oferta de serviços aos usuários e investidores como resultado de todas essas medidas.
É notório que a aviação brasileira se desenvolveu, exponencialmente, ao longo do tempo. Não poderia ser diferente, uma vez que, um país com dimensões geográficas continentais precisa potencializar esse tipo de transporte para viabilizar conexões entre regiões remotas com celeridade, de pessoas e cargas, agregando valor à eficiência econômica.
Figura 9 – Projeção de crescimento do transporte aéreo
Fonte: https://www.aerotd.com.br/decoleseufuturo/analise-do-mercado-da-aviacao-civil/
O cenário da aviação civil, há cerca de 10 anos vivencia uma revolução delineada pelos índices apresentados na figura 9. Antes privilégio das pessoas de maior poder aquisitivo, voar hoje é uma realidade para a grande maioria da população. A média anual de crescimento do setor foi três vezes o crescimento médio do Produto Interno Bruto (PIB), em torno de 3,4%, para o mesmo período. Projeções da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) estimam um crescimento entre 7% e 8% em 2019.
Na democratização do transporte aéreo são assinalados três fatores na escolha da forma de viajar dos brasileiros: custo, tempo e conforto.
Não obstante, a infraestrutura aeronáutica tem recebido melhorias significativas. Entre 2011 e 2015 foram investidos R$ 15,6 bilhões no segmento.
Diante dessa prospecção evolutiva, o Brasil estima receber mais de 600 milhões de passageiros, por ano, em 2034.
Alcançado patamar elevado de importância, o segmento de transporte aéreo do país passou a se fazer representar junto aos Estados-Membros da Organização Internacional da Aviação Civil (OACI). Para isso, boas práticas recomendadas pelo citado organismo devem ser incorporadas na gestão aeroportuária.
4.2 CONVENÇÃO DE CHICAGO – 1944
No período compreendido entre 1919 e 1944, o desenvolvimento do transporte aéreo recepcionou diversas mudanças evolutivas fundamentais para estabelecer entendimentos que, posteriormente, culminaram na Convenção de Chicago. Foi esse o marco de referência da aviação civil internacional, uma vez que, ocorreram as principais contribuições para uniformização das normas aplicáveis ao setor além da criação da OACI.
Dessa forma, representantes de 54 países se reuniram na cidade de Chicago, a convite do governo dos EUA, para debaterem os seguintes assuntos:
a) estabelecer uma convenção multilateral perene; b) criar um organismo aeronáutico internacional;
c) aperfeiçoar as rotas aéreas e os serviços correlatos;
d) constituir normas e procedimentos técnicos internacionais; e
e) instituir um conselho provisório para atuar na aviação internacional.
Alguns impasses ocorreram durante o evento, principalmente, nos temas relacionados com a utilização do espaço aéreo e às questões econômicas. Mesmo assim, a Conferência trouxe ganhos significativos para a aviação civil. Os protocolos de entendimentos foram ratificados por 52 Estados em 7 de dezembro de 1944.
Figura 10: Convenção de Chicago – 1944
A Convenção sobre Aviação Civil Internacional (figura 10) teve por destinação promover a cooperação entre Estados Contratantes e “criar e preservar a amizade e o entendimento entre as nações e os povos do mundo” (OACI, 2017).
Em complemento, a Convenção serviu para instituir a Provisória Organização Internacional de Aviação Civil (PICAO) e formalizar a expectativa de criação da então agência especializada de aviação civil (figura 11), a Organização Internacional de Aviação Civil (OACI), com intuito de organizar e apoiar a cooperação internacional dos Estados para desenvolvimento do transporte aéreo (OACI, 2017). O Brasil ratificou a Convenção sobre Aviação Civil Internacional em Washington no dia 29 de maio de 1945 e promulgou a mesma por meio do Decreto nº 21.713, de 27 de agosto de 1946, e alterada pelos Decretos Legislativos nºs 14/48 e 113/64 e, ainda pelo Decreto nº 1.413/95 (SILVA, 2017).
Figura 11: Fundação da ICAO - Dublin, março 1946
Fonte: https://www.icao.int/about-icao/pages/foundation-of-icao.aspx
Mediante ratificações suficientes, em 4 de abril de 1947, a Convenção de Chicago passou a ser adotada (OACI, 2017).
4.3 ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DA AVIAÇÃO CIVIL
A OACI é uma organização governamental das Nações Unidas (ONU), com sede em Montreal - Canadá, especializada na aviação civil. Em sua constituição estão 191 Estados-contratantes e representantes da indústria e de profissionais da aviação.
Tem por responsabilidade promover o desenvolvimento seguro e ordenado da aviação civil mundial, por meio de normas e regulamentos necessários para a segurança, eficiência e regularidade das operações aéreas, bem como para a proteção ambiental da aviação.
A Organização tem como principal atividade estabelecer os padrões e práticas recomendadas, conhecidas como SARP (Standard and Recommended
Practices), que se destinam a orientar a atuação das autoridades de aviação civil em
todo o mundo. As SARP abordam aspectos técnicos e operacionais da aviação civil internacional, como, por exemplo, segurança, licença de pessoal, operação de aeronaves, aeródromos, serviços de tráfego aéreo, investigação de acidentes e meio ambiente.
A estrutura organizacional da OACI é constituída por um Secretariado e três órgãos principais: a Assembleia, o Conselho e a Comissão de Navegação Aérea (ANC).
A Assembleia é o órgão soberano da OACI que se constitui a cada três anos para definir as diretrizes a serem seguidas no triênio seguinte, aprovar o orçamento e revisar os trabalhos técnicos, legais, econômicos e administrativos da Organização, bem como aprovar as emendas aos Anexos da Convenção de Chicago.
Adicionalmente, é a Assembleia que escolhe os 36 Estados que comporão o Conselho no triênio seguinte. Os Estados são escolhidos considerando a sua importância para o transporte aéreo internacional, sua contribuição para a estrutura de navegação aérea da aviação civil internacional e critérios de representação geográfica.
O Conselho, órgão executivo da OACI, tem o poder de adotar as SARP e incorporá-las aos Anexos da Convenção de Chicago, convocar a Assembleia, indicar
o Secretário-Geral e administrar o orçamento da Organização. Atua por meio dos seguintes segmentos de destaque:
Comitê de Transporte aéreo; Comitê de Finanças;
Comitê sobre Interferência Ilícita; Comitê de Cooperação Técnica; e Comitê Jurídico.
Assim como agência especializada no Brasil, cabe à ANAC a competência de desenvolver as SARP por intermédio de 19 membros indicados pelos Estados na condição de especialistas qualificados e com experiência em ciência e práticas aeronáuticas.
O Brasil ocupa o lugar de Membro-fundador da OACI e, nesse contexto, participa ativamente nas discussões e elaboração das normas e recomendações técnicas emitidas pelo Organismo. Eleito, sucessivamente, como Membro do Grupo I do Conselho, o Brasil dispõe de uma Delegação Permanente junto ao Conselho da OACI, subordinada ao Ministério das Relações Exteriores e assessorada, tecnicamente, pela ANAC e pelo Comando da Aeronáutica (COMAER).
4.4 ANEXO 14 – AEROPORTOS
O artigo 37 da Convenção de Chicago prevê aos Estados-contratantes a obrigação de interagirem de tal forma a atingirem a maior uniformidade possível em seus regulamentos. Para este fim, a OACI emitiu documentos, denominados "Anexos", estabelecendo práticas e padrões sobre os diversos assuntos que compõem a aviação civil, a maior parte deles com o objetivo de estabelecer níveis mínimos de segurança.
Nesse sentido, cumpre mencionar a existência de 19 Anexos estabelecidos pela OACI atualmente. Dentre eles, a regulação aplicável aos aeródromos que está delineada no Anexo 14.
O Anexo 14 “trata das características e equipamentos para os aeródromos utilizados na navegação aérea internacional” (SILVA, 2017). Salienta-se que a exigência regulatória se faz compulsória para os aeroportos que operem, regularmente, linhas de transporte aéreo internacional.
Diversos temas são abordados nesse Anexo, como, por exemplo: “planejamento de aeroportos e heliportos; engenharia civil; engenharia de iluminação; equipamento de combate a incêndio e resgate; perigo aviário, entre outros” (ANAC, 2017).
O referido documento se divide em dois volumes”: • Volume I: Projeto e operação de aeroportos; e • Volume II: Projeto de heliportos.
Segundo a ANAC (2017):
O Volume I é aplicável a todo aeroporto aberto ao público nos termos do Art.15 da Convenção de Chicago. Aborda o lado terra (ground environment) e o lado ar (airspace requirements) da infraestrutura. Alguns temas do Volume I são: obstáculos (entorno aeroportuário); iluminação (garantia de padronização); sinalização; perigo aviário; serviços de combate a incêndio; informações sobre as facilidades aeroportuárias. O Volume II tem como foco os heliportos. Ele complementa algumas informações contidas no Volume I que também se aplicam a heliportos. Alguns dos temas tratados são: características físicas; obstáculos e limitações de superfície; sinalização e iluminação; requisitos de combate a incêndio, entre outros.
Dentre as diversas variáveis que devem ser consideradas na concepção de um projeto de aeroporto, cumpre destacar a importância de se analisar as características físicas e operacionais pretendidas ao empreendimento. São elas que definirão as potencialidades de aproveitamento da capacidade do transporte aéreo de um determinado aeroporto.
5. ARCABOUÇO JURÍDICO BRASILEIRO 5.1 CÓDIGO BRASILEIRO DE AERONÁUTICA
Segundo a Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, que dispõe sobre o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), o Artigo 2º apresenta a seguinte texto: “Para os efeitos deste Código consideram-se autoridades aeronáuticas competentes as do Ministério da Aeronáutica, conforme as atribuições definidas nos respectivos regulamentos”.
A Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005, criou a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), estabelecendo suas competências e prerrogativas bem como
o seu vínculo ao Ministério da Defesa. As prerrogativas da Agência contemplam a regulação e a fiscalização das atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária.
O órgão regulador, no CBA, é sempre designado pela expressão “autoridade aeronáutica”, condição que remete às distintas competências exercidas pelo COMAER e a ANAC. A distinção básica das responsabilidades entre as entidades competentes pode ser definida, resumidamente, da seguinte maneira:
A infraestrutura terrestre dos aeroportos é de gestão da ANAC; e O espaço aéreo brasileiro é condicionado às regras do COMAER. O quadro a seguir apresenta a competência das autoridades aeronáuticas brasileiras em relação aos Anexos da Convenção de Chicago:
Anexo Descrição Responsabilidade
1 Licenças de Pessoal ANAC
2 Regras do Ar COMAER
3 Serviço Meteorológico para Navegação Aérea Internacional
COMAER
4 Cartas Aeronáuticas COMAER
5 Unidades de Medida a serem usadas nas Operações Aéreas e Terrestre
ANAC
6 Operações de Aeronaves ANAC
7 Marcas de Nacionalidade e de Matrícula de Aeronaves
ANAC
8 Aeronavegabilidade ANAC
9 Facilitação ANAC
10 Telecomunicações Aeronáuticas COMAER
11 Serviços de Tráfego Aéreo COMAER
12 Busca e Salvamento COMAER
13 Investigação de Acidentes de Aviação COMAER
15 Serviços de Informação Aeronáutica COMAER
16 Proteção ao Meio Ambiente ANAC
17 Proteção da Aviação Civil Internacional Contra Atos de Interferência Ilícitas
ANAC
18 Transporte de Mercadorias Perigosas ANAC
19 Gerenciamento da Segurança Operacional COMAER/ANAC Fonte: ANAC, 2017
5.2 REGULAÇÃO DA AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL
Segundo OLIVEIRA (2015), a atividade regulatória da ANAC possui duas vertentes: a regulação econômica e a regulação técnica. A primeira diz respeito ao monitoramento e possíveis necessidades de intervenção no mercado nacional de forma a buscar a eficiência do setor aéreo. A regulação técnica tem um papel de extrema importância na Agência, buscando a garantia da segurança da Aviação Civil, por meio de regulamentos, resoluções e instruções normativas referentes às atividades aéreas civis.
O Arcabouço Regulatório no Brasil, no que se refere à Agência Nacional de Aviação Civil, está representado na figura a seguir:
Figura 12: Arcabouço Regulatório da ANAC
5.3 REGULAÇÃO DO COMANDO DA AERONÁUTICA
Cabendo ao COMAER zelar pela segurança do espaço aéreo faz-se necessário discorrer, brevemente, sobre a legislação atual imposta ao ordenamento urbano nas adjacências dos aeroportos.
A preocupação de se proteger as operações aéreas no entorno de um aeroporto remonta aos idos do extinto Ministério da Aeronáutica representado pelo Departamento de Aviação Civil (DAC) à época. A cronologia dos Atos Normativos que regularam o assunto pode ser referenciada nas seguintes legislações:
Portaria no. 1141/GM5, de 8 de dezembro de 1987. Portaria no. 256/GC5, de 13 de maio de 2011. Portaria no. 957/GC3, de 9 de julho de 2015.
No cenário atual, a representação do Comando da Aeronáutica se efetiva pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA), organização que tem por finalidade planejar, gerenciar e controlar as atividades relacionadas com o controle do espaço aéreo, com a proteção ao voo, com o serviço de busca e salvamento e com as telecomunicações aeronáuticas.
Fundamentado na competência de órgão legislador, o DECEA tem conduzido o planejamento, a normatização e o controle das atividades atinentes a área de aeródromos (AGA).
Na página de INTERNET do DECEA é disponibilizado um link, identificado como Portal AGA, que se destina ao acesso de todo o conteúdo sobre Planos de Zona de Proteção de Aeródromos, incluindo a consulta dos planos publicados, a legislação relacionada bem como permite a utilização do Sistema específico que permite iniciar e/ou consultar processos (SysAGA).
6. PLANO BÁSICO DE ZONA DE PROTEÇÃO
6.1 SUPERFÍCIES LIMITADORAS DE OBSTÁCULOS
As superfícies Limitadoras de Obstáculos com seus parâmetros de representação estão definidas na Portaria no. 957/GC3, de 9 de julho de 2015, atualizada recentemente, pela Portaria no. 1.168/GC3, de 7 de agosto de 2018
Essas superfícies constituem o Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromos e são estabelecidas em função:
I) do tipo de operação das cabeceiras;
II) do código de referência de aeródromo da aeronave crítica para cada cabeceira;
III) das categorias de performance das aeronaves em operação ou planejadas para operar no aeródromo; e
IV) do tipo do uso das cabeceiras: somente para pouso, somente para decolagem ou para pouso e decolagem.
Apresentam a seguinte classificação para operações visuais e de instrumentos não precisão representados na figura 13:
Superfície de Aproximação Superfície de Decolagem Superfície de Transição Superfície Horizontal Interna Superfície Cônica
Superfície Horizontal Externa
Superfície de Proteção do Voo Visual
Figura 13: Superfícies Limitadoras de Obstáculos VFR / IFR não precisão Fonte: Audiência Pública na Câmara dos Deputados, maio 2019.
Porém quando a operação aérea for baseada em instrumentos de precisão o nível de proteção do procedimento é elevado com o acréscimo de mais algumas superfícies constantes da figura 14:
Superfície de Aproximação Interna Superfície de Transição Interna Superfície de Pouso Interrompido
Figura 14: Superfícies Limitadoras de Obstáculos IFR precisão Fonte: Apostila de Aeroportos – UFSC, 2012
A finalidade dessas superfícies é permitir o controle dos objetos projetados no espaço aéreo nas proximidades dos aeroportos. Servem de gabarito para que os especialistas do COMAER avaliem se uma determinada construção poderá se tornar ou não um obstáculo à navegação aérea e, consequentemente, pôr em risco a segurança da operação.
