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A autora comenta as normas reguladoras ao inquérito civil, sua natureza jurídica, o objeto e a finalidade do inquérito civil.
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O inquérito civil foi introduzido pela Lei 7.347/ 85 conhecida com o a Lei da Ação Civil Pública que fora tão bem recepcionado que acabou por ser constitucionalizado em 1988 ao prever o art. 129 I I I da CF, a função institucional do MP, que sublinha que serve para proteção do patrim ônio público e social, do m eio am biente e de outros interesses difusos e coletivos, incluindo tam bém as pessoas físicas.
A Lei 8.069/ 90, o ECA am pliou o obj etivo da investigação do inquérito civil, de form a tam bém englobar os interesses individuais( e não som ente os coletivos ou difusos) .
A Lei 8.078/ 90 ,o CDC no seu art. 90 afirm ou aplicar- se à defesa do consum idor as norm as da Lei 7.347/ 85 inclusive no que respeita ao inquérito civil.
A Lei 8.625/ 93 que instituiu a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público que expressam ente previu em seu art. 26 entre as funções precípuas do MP a de instaurar inquéritos civis e outras m edidas e procedim entos adm inistrativos pertinentes( ...)
Tam bém a Lei Orgânica do MP da União ( a Lei Com plem entar 75, de 20/ 5/ 93) é aplicada subsidiariam ente ao disciplinam ento da atuação dos MP Estaduais.
O inquérito civil é procedim ento m eram ente adm inistrativo, de caráter pré-processual que se realiza extraj udicialm ente, de instauração facultativa e desem penha relevante papel instrum ental.
Configura, sinteticam ente, um procedim ento preparatório destinado a viabilizar o exercício responsável da ação civil pública.
Na opinião de José Rogério Cruz e Tucci, o inquérito civil constitui “ procedim ento de natureza adm inistrativa, de caráter pré- processual, que se destina à colheita de elem entos prévios e indispensáveis ao exercício responsável da ação civil pública.”
Cam argo Ferraz , um dos autores da proposta legislativa que introduziu o inquérito civil assim o define: “ é um procedim ento adm inistrativo de natureza inquisitiva tendente a recolher elem entos de prova que ensej em o aj uizam ento da ação civil pública” .
Na m esm a esteira preleciona Hugo Negri Mazzili: “ inquérito civil é investigação adm inistrativa prévia a cargo Ministério Público, que se destina basicam ente a colher elem entos de convicção para que o próprio órgão m inisterial possa identificar se ocorre circunstância que ensej e a eventual propositura de ação civil pública ou coletiva.”
Depreende- se destas definições aspectos relevantes à natureza j urídica do inquérito civil: exclusividade de sua titularidade, facultatividade de sua instauração,
auto-executoriedade.
É im portante ressaltar que tratar- se de procedim ento adm inistrativo do âm bito do MP, em caráter de exclusividade. A legislação reservou o uso do inquérito civil ao MP para levantam ento dos danos que para tal poderá utilizar- se de todos os m eios investigatórios cabíveis.
José Celso de Mello Filho esclarece não ser a instauração do inquérito civil obrigatória, m as sim facultativa, de form a que se o MP possuir elem entos de
convicção robustos e suficientes para o aj uizam ento de ação j udicial própria, deverá prom over o respectivo aj uizam ento de im ediato, prescindindo portanto, do inquérito civil.
Desta form a, o ilustre doutrinador decreta: “é instrum ento útil, m as não necessário ao aj uizam ento da ação.”
É instrum ento dotado de form alidade restrita, possuindo tão- som ente caráter adm inistrativo. No m esm o sentido, Espínola Filho analisa o inquérito policial.
Quanto à natureza inquisitiva do processo, é forçoso adm itir que à ele não se aplica os princípios constitucionais do contraditório e da am pla defesa. E isto ocorre devido ser sim ples procedim ento inquisitório que tem com o fim de aparelhar o MP para que possa eventualm ente, prom over a ação j udicial civil.
Não visa tal instrum ento aplicar sanção, e reafirm a- se com o procedim ento preparatório. Sobre o tem a, recom endo a leitura do excelente livro intitulado: I nquérito Civil atuação investigativa do Ministério Público a serviço da am pliação do acesso à Justiça, do autor Luis Roberto Proença, da Editora Revista dos Tribunais.
Apoiando tal argum ento, José Em m anuel Burle Filho que afirm a não está o
inquérito que afirm a não está o inquérito civil subm isso às exigências constitucionais do art 5 º LV.
Com o instrum ento preparatório, sendo procedim ento adm inistrativo não- punitivo, não envolve desta form a litigantes. Ém era investigação, envolvendo som ente indiciados.
De grande valia são as elucidações relativas ao tem a constantes na doutrina processual penal e adm inistrativa.
José Frederico Marques aponta ser o inquérito policial “um procedim ento
adm inistrativo- persecutório de instrução provisória destinado a preparar a ação penal ( ...) .
Para Tornaghi, “o inquérito policial é inquisitório, escrito e sigiloso.” Nele não há qualquer acusação e, portanto, não faz j us a defesa.
Na m esm a direção rum am igualm ente outro doutrinadores tais com o Cintra, Grinover e Dinam arco que ressaltam que o inquérito é m ero procedim ento
adm inistrativo que visa a coleta de provas para inform ações sobre o fato infringente e sua autoria.
Não existe acusação e, por isso não há defesa. Ém ero procedim ento e, não processo ( no que Mirabete é inconteste em sublinhar) .
No Vocabulário Jurídico De Plácido e Silva, in verbis:
PROCEDI MENTO
Form ado de proceder, do latim procedere ( ir por diante, andar para a frente, prosseguir) , quer o vocábulo exprim ir, geralm ente, o m étodo para que se faça ou se execute algum a coisa, isto é, o m odo de agir, a m aneira de atuar, a ação de
proceder.
Neste sentido, procedim ento significa a própria atuação ou a ação desenvolvida para que se consubstancie a coisa pretendida, pondo- se em m ovim ento, segundo a sucessão ordenada, os m eios de que se pode dispor.
Neste particular, pois, procedim ento e processo revelam - se em sentidos diferentes. O procedim ento, a ação de tocar para a frente, de ir por diante, é o m eio exterior, de que nos utilizam os, desde com eço ao fim , para realizar o obj etivo intentado. Assim , enquanto o procedim ento é ação, e m ovim ento, é exteriorização de m eios, o processo se m ostra a direção desse m ovim ento ou dessa atuação, dando- nos a som a de atos, que se devem executar, ou o ato para que o procedim ento se consubstancie ou se concretize.
Desse m odo, enquanto o procedim ento nos revela ou nos m ostra a ação de ir por diante, a ação de prosseguir, ou a atuação, o processo nos fornece a ordem de coisas, que se seguem um as às outras, dá- nos a direção dessa sucessão de coisas, para exato cum prim ento do que se tem em m ira.
Nesta razão, com o bem assevera BÜLOW, o procedim ento é o invólucro; o processo, a íntim a substância.
Dinam arco ainda é m ais expressivo ao explicar que não há contraditório no inquérito j ustam ente porque não visa este a provim ento algum , este term ina com relatório da autoridade policial que som ente deduz a opinio delicti para o órgão acusador( MP) .
No m esm o sentido se posiciona a opinião m aj oritária tanto da doutrina com o da j urisprudência inclusive o STF que deduz in litteris: “ a investigação policial, em razão de sua própria natureza, não se efetiva sob o crivo do contraditório, eis que é som ente em j uízo que se torna plenam ente exigível o dever estatal de observância do postulado da bilateralidade dos atos processuais e da instrução crim inal.”
A inaplicabilidade da garantia do contraditório ao inquérito policial tem sido
reconhecido de form a unânim e tanto pela j urisprudência do STF com o a do STJ( STF, 1a. turm a, HC 69372/ SP) .
Hely Lopes Meirelles acertadam ente assinala que tam bém a sindicância
adm inistrativa dispensa defesa do sindicato e publicidade em seu procedim ento, é pois, um sim ples expediente de verificação de irregularidade, e não serve de base para punição equiparável ao inquérito policial em relação à ação penal..
I dêntica colocação m anifesta Ada Pellegrini Grinover enquanto a sindicância não leve à im posição de um a sanção, não exige a observância do direito de defesa e do contraditório.
E, ainda, Edgard Silveira Bueno Filho, evidencia que tendo em vista o caráter inform ativo e preparatório, não há espaço para o contraditório e nem para a am pla defesa nos inquéritos policiais e sindicâncias adm inistrativas, eis que ainda não há processo.
Apesar disto, na sindicância ainda atuam os princípios da Adm inistração Pública( tais com o o da legalidade, m oralidade, im pessoalidade, publicidade e eficiência) , pois são aplicáveis em todas as m odalidades de função adm inistrativa.
Apesar da publicidade m itigada, o inquérito civil não é secreto, o que não é com patível com a sua natureza de procedim ento oficial estatal, devendo ser
orientado pelo princípio constitucional da publicidade ex vi o art. 37 da CF, art. 26, VI da Lei 8.625/ 93) .
Assim , sem pre deve ser dada publicidade quanto à sua instauração, ao seu arquivam ento e eventual aj uizam ento da ação civil pública.
Poderá ser im posto sigilo legal ou por necessidade da própria investigação, aplicando- se analogicam ente o art. 20 do CPP. O princípio da publicidade deve ser adaptado aos fins sociais alm ej ados pelo inquérito civil ou penal conform e norm a constitucional.
O auto- executoriedade está em todos os poderes investigatórios conferidos ao MP, pois tal natureza dos atos para cuj a execução é indispensável ao desem penho da atribuição do MP que geralm ente com põe a atividade investigativa( perícias, uso da força policial, o poder de notificação para colher depoim entos e esclarecim entos sob pena de condição coercitiva, o poder de inspeção, dentre outros.
A finalidade do inquérito civil é a coleta de elem entos da convicção para o aj uizam ento de ações civis públicas em defesa de interesses e direitos difusos, coletivos e individuais hom ogêneos.
O art. 129, I I I da CF am pliou o obj eto de investigação do inquérito civil que poderá ser lesões ao m eio am biente, aos direitos do consum idor, ao patrim ônio público, aos princípios da Adm inistração Pública, à ordem econôm ica, aos padrões urbanísticos, ao princípio da livre concorrência, aos fundam entos da República, aos direitos políticos e sociais garantidos constitucionalm ente e outros direitos e interesses coletivos lato sensu( indisponíveis) .
Por analogia, serve tam bém o inquérito civil para colher elem entos preparatórios para a instauração de qualquer ação civil de iniciativa do Ministério Público.
Em sum a, é instrum ento para realização de quaisquer investigações do âm bito da atuação cível do MP, ultrapassando a sua original concepção.
Tam bém poderá ser utilizado para ação penal, desde que haj a dom inus litis elem entos de convicção suficientes à sua propositura ( art.39, § 5o. do CPP) .
Desde que reúna elem entos cabais de evidenciar a m aterialidade e a autoria da infração crim inal que deverão instruir na denúncia.
O inquérito civil ganha consistência através dos elem entos obtidos dos atos investigatórios para chegar ao final que é o da apreciação dos indícios ou provas reunidos, cabendo o arquivam ento ou acordo extraj udicial, ou, finalm ente, a propositura da ação j udicial indicada.
O MP poderá instaurar o inquérito civil por ofício ou através de portaria onde delim itará o obj eto da investigação, dará breve m otivação para sua instauração.
Tam bém pode ser provocada por terceiros m ediante representação, entidades privadas ou pessoas físicas, lesadas ou não pela infração notificada.
Tal representação será escrita e se realizada verbalm ente( deve ser reduzida a term o) .Até m esm o notícia anônim a poderá ensej ar à instauração ao inquérito civil, o que im porta é o poder de convencim ento contido na representação.
Se indeferida a instauração do inquérito civil, deve ser conferida ao autor da
representação a possibilidade de faze- la chegar aos órgãos superiores do MP. Há um recurso possível que deve ser im petrado j unto ao Conselho Superior do Ministério Público.
O arquivam ento pelo MP deve ser fundam entado com base na inexistência de base para a propositura da ação civil. Não previu a legislação federal a possibilidade de recurso adm inistrativo, fazendo- o porém , a Lei Orgânica do MP de SP, endereçando- a ao Conselho Superior e conferindo- lhe efeito suspensivo.
A Lei 7.347/ 85 foi extrem am ente seca sobre a instrução do inquérito civil, onde ocorrerá a coleta de provas, e elem entos de convicção sobre os fatos apurados.
Não há form a rígida para a devida instrução, seu desenvolvim ento é livre. Findas as investigações, existindo elem entos, que indiquem a necessidade da atuação do MP.
Deve o MP proceder um a fase persuasiva o investigado a voluntária adequação à lei, sej a reparando- o o dano causado, sej a realizando algum a outra conduta
( com issiva ou om issiva) que o ordenam ento lhe im ponha. O que deverá ser form alizado através de acordo extraj udicial.
A segunda form a de atuação deverá ser proposta ao Poder Judiciário a m edida cabível, em geral, através da ação civil pública.
Não sendo hom ologado o arquivam ento pelo Conselho Superior do MP, este
designará outro órgão de execução para o aj uizam ento da ação( art. 9o. §4 º, da Lei 7.347/ 85) .
Pelo art. 129, VI I I da CF deve o m em bro do MP indicar os fundam entos j urídicos de suas m anifestações processuais ( denúncia, inquéritos, sindicâncias) .
O inquérito civil deve ser apto a ser usado por um a pluralidade de agentes públicos e entidades privadas.
As m edidas investigativas im plicarão no uso de força, de restrição de direitos ou de determ inação de condutas por terceiros sendo indispensável para a legitim ação destas m edidas, sej am elas fundam entadas, possibilitando o seu controle disciplinar e j urisdicional a posteriori.
O dever de m otivação do MP é parte integrante do perfil do Estado de Direito e finalm ente para evitar a possível alegação de ilicitude do m eio de prova colido e na tentativa de subtraí- lo da apreciação j udicial.
A m otivação não deverá ser calcada na certeza de que a m edida restritiva de direito levará à obtenção de m eios efetivos de prova, deve ser m edida com o útil elucidação dos fatos.
dados por Com issões Parlam entares de I nquérito ( CPI ) sej a contem porânea à
m esm a, e não feita a posteriori.( MS 23.452/ 1, RJ, MS 23.672- 8/ SP, MS 23 661- 2/ DF e MS 23.668- 0/ DF) .
GI SELE LEI TE é doutora em Direito, professora no Rio de Janeiro e articulista do site Direito.com .br
