Marcelle Gonçalves Rodrigues
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DOS AGENTES POLÍTICOS
EM FACE DA CORRUPÇÃO
CENTRO UNIVERSITÁRIO TOLEDO
ARAÇATUBA
Marcelle Gonçalves Rodrigues
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DOS AGENTES POLÍTICOS
EM FACE DA CORRUPÇÃO
Trabalho de conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito à Banca Examinadora do Centro Universitário Toledo, sob orientação do Prof. Renato Alexandre da Silva Freitas.
CENTRO UNIVERSITÁRIO TOLEDO
ARAÇATUBA
Marcelle Gonçalves Rodrigues
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DOS AGENTES POLÍTICOS
EM FACE DA CORRUPÇÃO
Trabalho de conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito à Banca Examinadora do Centro Universitário Toledo, sob orientação do Prof. Mestre Renato Alexandre da Silva Freitas.
Aprovado em ____de ______________de ______
BANCA EXAMINADORA
“Tentar algo e fracassar é, pelo menos
aprender. Não fazer a tentativa é sofrer a
inestimável perda do que poderia ter sido”.
Geraldo Eustáquio
Desejo prestar aqui os meus mais sinceros agradecimentos para a realização deste
trabalho. Assim, agradeço a Deus em primeiro lugar, a base de minha fé e de tudo aquilo
que acredito, graças a ele obtive forças para percorrer este caminho.
Aos meus pais, que são os responsáveis por todos os ensinamentos de vida e
valores adquiridos. Estiveram presentes em todos os momentos de amadurecimento, me
fortalecendo e incentivando, e principalmente, oferecendo todo o suporte para minha
edificação profissional e humana.
Ao meu namorado, que me acompanhou desde o princípio deste trabalho, estando
sempre ao meu lado, apoiando-me com todo amor e toda confiança necessária, para que
pudesse dar o melhor de mim.
Aos meus leais amigos, que me ajudaram em toda minha capacitação e formação
acadêmica, com pequenos gestos e grandes feitos, demonstrando todo o companheirismo
que fora fundamental neste processo.
Ao meu ilustre professor, coordenador e querido orientador Renato Freitas, por
depositar em mim credibilidade, pelos ensinamentos e toda dedicação recebida. E também,
por ser o professor do qual possuo maior admiração intelectual e pessoal.
Desejo também agradecer a todos aqueles que contribuíram para que, direta ou
indiretamente, fosse possível a conclusão desta etapa inesquecível de minha vida. O
começo de um futuro promissor. Muito obrigada.
RESUMO
Desde os primórdios do estabelecimento da sociedade como um povo, o ato de corrupção
esteve presente. Principalmente observa-se tal postura inidônea dos governantes, estes que
aproveitam de seus cargos e poderes conferidos, para usurpar ou desviar verbas públicas
para proveito próprio ou benefícios de outrem. No presente trabalho, abordar-se-á a
improbidade administrativa em face dos agentes políticos, através dos meios de pesquisa
bibliográfica e estudos sobre a temática abordada, será estudado no primeiro capítulo,
sobre a administração pública, desde seus princípios, conceitos e sua eventual
responsabilidade em face dos seus agentes que compõe a administração. No segundo
capítulo será estudada a corrupção e suas diversas faces, apontando conceito histórico,
surgimento, leis e formas de coibição de tal fato. No terceiro capítulo, será relatada a
configuração da improbidade administrativa, descrevendo os sujeitos ativos e passivos, a
lei que rege tal instituto, suas modalidades e a responsabilidade advinda de sua prática.
Ademais, após o efetivo estudo e seus mais diversos apontamentos relevantes, será feita
uma conclusão sobre a temática.
ABSTRACT
From the earliest days of establishing society as a people, the act of corruption was present.
Above all, such an inident attitude of the rulers, who take advantage of their positions and
powers conferred, to usurp or divert public funds for their own benefit or the benefits of
others. In the present work, the administrative improbity will be approached in the face of
the political agents, through means of bibliographical research and studies on the subject,
will be studied in the first chapter, on the public administration, from its principles,
concepts and its eventual responsibility of its agents who make up the administration. In
the second chapter will be studied the corruption and its several faces, pointing out
historical concept, emergence, laws and ways of restraining this fact. In the third chapter, it
will be reported the configuration of administrative improbity, describing the active and
passive subjects, the law that governs such institute, its modalities and the responsibility
derived from its practice. In addition, after the actual study and its most relevant notes, a
conclusion will be made on the subject.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 10
1.1
Conceito de administração pública ... 12
1.2 Princípios da administração pública ... 17
1.2.1 Princípio da legalidade ... 19
1.2.2 Princípio da impessoalidade ... 20
1.2.3 Princípio da moralidade administrativa ... 21
1.2.4 Princípio da publicidade ... 23
1.2.5 Princípio da eficiência ... 25
1.2.6 Princípio da supremacia do interesse público ... 26
1.2.7 Princípio da probidade administrativa ... 28
1.3 Agentes públicos ... 29
1.3.1 Agentes políticos ... 31
II CORRUPÇÃO ... 33
2.1 Conceito de corrupção ... 34
2.3 Bem jurídico tutelado ... 35
2.4 Lei 12.846/13 – lei anticorrupção ... 36
2.6 Proteção contra a corrupção ... 37
III IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ... 39
3.1 O surgimento da LIA – n.º 8.429/1992 ... 41
3.1.1 Natureza jurídica da ação judicial de improbidade ... 43
3.1.2 Meras irregularidades ... 46
3.2 Sujeitos ativos ... 47
3.2.1 Situações especiais dos agentes políticos ... 50
3.2.2 Procedimento Administrativo ... 54
3.3 Sujeitos passivos ... 57
3.4 Teoria da cegueira deliberada ... 59
3.5 Modalidades de improbidade administrativa ... 60
3.5.1 Dos atos de improbidade administrativa que resultam em enriquecimento ilícito ... 61
3.5.3 Dos atos de improbidade administrativa decorrentes de concessão ou aplicação
indevida de benefício financeiro ou tributário ... 69
3.7.3 Dos atos de improbidade administrativa que ferem os princípios da administração . 70
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 73
REFERÊNCIAS ... 75
INTRODUÇÃO
Ao analisar as questões problemáticas em meio ao processo de globalização,
destaca-se entre essas, os problemas de ordem governamental, devido à má operacionalidade dos
agentes que são responsáveis por seu funcionamento. Estes problemas estão em grande parte
associados aos entes estatais, em todas as esferas de poderes que, não optam por seguir as
diretrizes dos parâmetros descritos pelos princípios constitucionais explícitos ou implícitos,
que regem a administração pública, promovendo um desequilíbrio de forma reiterada.
De tal fato, tais problemas referentes a corrupção ocorrem dentro da administração,
em uma das suas formas, o próprio locupletamento indevido. Assim, as consequências do
ciclo natural ilícito geram os mais diversos prejuízos dentro da sociedade, que impossibilitam
o desenvolvimento social humano, o crescimento na infraestrutura estatal, o progresso
econômico, mais investimentos adequados destinados a finalidade real, entre outras questões
de ordem pública essenciais a sadia qualidade de vida e a dignidade da pessoa humana.
No tocante as formas de corrupção em seu sentido mais amplo, partimos de uma
reflexão mais profunda, ao dizer que os atos de corrompimento acontecem a todo instante, na
medida em que os cidadãos cobram diretrizes e funcionalidade da administração, porém, não
efetivam o respeito ao próximo.
Ao longo do tempo, a ideia de honestidade como qualidade torna-se cada vez mais
intrínseca na construção cultural, visto que, a mesma deve ser entendida como valor moral e
individual, ou seja, virtudes essenciais aos agentes que atuam pelo Estado.
Tendo em consideração a suma importância deste tema nos dias atuais, faz-se
necessário uma melhor compreensão do que é a improbidade administrativa, quais as suas
formas de ocorrência e as sanções a serem imputadas em tais condutas, diferenciando das
hipóteses de corrupção ativa e passiva, a fim de determinar os efeitos legais na esfera cível,
administrativa e penal.
O presente estudo, buscará explicitar de forma sucinta as hipóteses de acometimento
da improbidade administrativa e as previsões legais presentes no ordenamento jurídico
brasileiro acerca da punibilidade.
A explanação do tema abordado fora feita através de métodos de pesquisas
bibliográficas em renomadas doutrinas, casos fáticos, sobre a perspectiva dos pontos mais
relevantes. Desta forma, a exposição do tema tem o intuito de elucidar o entendimento em
cada capítulo objetivamente.
No primeiro capítulo será feita a exposição sobre a administração pública como um
todo, desde sua origem conceitual e terminológica, evidenciando os princípios constitucionais
que direcionam sua sistematização corporativa, além disso, demostrar a caracterização dos
agentes públicos que a compõe, destacando a figura dos agentes políticos e suas
peculiaridades.
No segundo capítulo será estudada a corrupção e suas diversas facetas dentro do
âmbito administrativo, apontando o conceito histórico, o bem jurídico tutelado, os aspectos
legislativos preventivos e repressivos, e também, suas consequências em meio a preocupação
do estado com a criação de meios de coibição e proteção.
No terceiro capítulo, de forma mais detalhada, será explicada a configuração da
improbidade administrativa em face da lei n.º 8.429/92 que rege tal instituto, de modo a
entender as diferentes posições doutrinárias quanto a sua natureza, abordando em contraponto
as questões sobre as meras irregularidades. Neste mesmo capítulo serão estudados os agentes
ativos e passivos dentro da ação de improbidade administrativa, nas suas espécies de atos que
causem enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário, decorrentes de concessão ou aplicação
indevida de benefício previdenciário ou tributário, bem como os atos que ferem os princípios
norteadores da administração pública e suas penalidades em decorrência da devida
responsabilização. Ademais, após o efetivo estudo e seus mais diversos apontamentos
relevantes, será feita uma conclusão sobre a temática escolhida.
O enfoque principal do presente trabalho, dentre os agentes públicos, encontra-se nos
agentes políticos em face da corrupção. Estes que são autoridades de suma importância, como
os membros do poder executivo e legislativo, dos ministros do Estado e dos secretários nas
unidades da federação. São responsáveis por desempenhar suas atividades e atribuição de
poderes devido à emanação de vontade do povo, conferidos em mandatos de tempo
determinado.
Portanto, é primordial que exista transparência nos atos administrativos, bem como
resultado nos fatos ilícitos, a apropriada responsabilização nos aspectos internos
administrativos ou na esfera judicial.
Além do mais, a coletividade deposita em seus governantes a confiança e crê na
probidade do Estado, promovendo os deveres e assegurando direitos e as garantias
constitucionais, com o objetivo de construir caminhos para as seguintes gerações, alicerçados
de prosperidade.
I ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O presente trabalho abordará os aspectos da improbidade administrativa, sendo essa
uma modalidade de corrupção. Para que se obtenha um melhor entendimento sobre a
temática, surge a necessidade de conceituar a administração pública e os agentes que a
compõe.
O enfoque essencial está na figura dos agentes políticos, estes dividindo-se nas três
esferas do poder executivo, como instrumentos da atuação estatal em benefício da
coletividade.
1.1 Conceito de administração pública
No consolidado pensamento filosófico é cediço que o homem é lobo do homem
(HOBBES, 2014). Logo, embora o humano tenha a necessidade de viver em sociedade, a
convivência não é pacífica, ensejando incontáveis pretensões resistidas.
Como forma de resolver as lides sociais, o homem pactuou, isto é, contratou a
existência do Estado. Por meio deste, o convívio social é regulamentado, administrado e
julgado, surgindo respectivamente, as funções legislativa, executiva e judiciária do Estado.
Dentre estas funções, a pesquisa em leitura foca na questão administrativa. Esta, por
sua vez, pode ser compreendida sob o prisma formal, bem como material. Formalmente, os
órgãos da administração são utilizados para conceituá-la, já em sentido material, as funções da
administração ganham destaque.
Na realidade, o caráter pretensamente autoritário do Direito Administrativo foi abrandado pelos princípios vigentes no Estado liberal, uma vez que a autoridade era limitada pelo reconhecimento de direitos individuais garantidos pelo Poder Judiciário ou por uma jurisdição administrativa independente do Poder Executivo (DI PIETRO, 2018, p. 5).
Logo, com isso em mente, a Administração Pública deverá ser compreendida como a
responsável pela execução das políticas do estado. Entretanto, existem inúmeros
posicionamentos e critérios acerca da definição do que é a administração pública dentro do
ramo do direito administrativo.
Para Ruy Cirne Lima, “o Direito Administrativo é o ramo do direito positivo que,
específica e privativamente, rege a administração pública como forma de atividade” (1982, p.
25-26).
Deste modo, se faz necessário a junção de vários entendimentos doutrinários para que
se possa compreender as várias designações abordadas dentro do direito administrativo,
delimitando os aspectos essenciais para a sua efetiva regulamentação.
Na tentativa de conceituar o Direito Administrativo, a doutrina indica vários critérios que servem de parâmetros para a difícil tarefa de abordar esse ramo do direito público. Não o caso, aqui, de trazermos baila critérios e conceitos, de modo a estabelecermos uma exaustiva discussão. Vamos nos limitar a dizer que o Direito Administrativo um conjunto de normas e i io sistematizados que regem a atividade administrativa, bem como os g o e agentes que integram a d i i t a o i a de sorte a realizar concretamente as suas finalidades. (PIRES, 2013, p. 1).
Dentro do aspecto doutrinário, para estabelecer as diretrizes necessárias para
conceituar o direito administrativo, os mais diversos autores estabelecem em suas obras, os
devidos critérios que se distinguem conforme os pensamentos de cada segmento dogmático.
Hely Lopes Meirelles, define como o “ o ju to harmônico de princípios jurídicos que
regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo E tado” (2003, p. 38).
Deve-se observar, além da necessidade dos elementos criteriosos dentro de cada
conceito, a finalidade e a objetivação da criação deste ramo. A própria finalidade da temática
assemelha-se as razões do funcionalismo administrativo.
Celso Antônio Bandeira de Mello também define o direito administrativo,
conceituando como “o ramo do direito público que disciplina a função administrativa, bem
como pessoas e órgãos que a exe e ” (2013, p. 37).
Em razão desta grande dimensão em sua abrangência conceitual, o direito
administrativo em síntese, disciplina a sua própria sistematização, sendo de grande valia a
importância acerca da legislação que ordena, regulamenta e predispõe os direitos e deveres
fundamentais.
Marçal Justen Filho diz que o direito administrativo é “o conjunto das normas
jurídicas de direito público que disciplinam as atividades necessárias à realização dos direitos
fundamentais e a organização e o funcionamento das estruturas estatais e não estatais
encarregadas de seu de e e ho” (2013, p. 35-36).
Em breve síntese, além dos conceitos relevantes para uma melhor compreensão da
atividade pública sobre este vasto ramo do direito público, a organização dentro do poder
estatal desencadeia a necessidade destes princípios e critérios básicos, para que assim, em
meio as peculiaridades de cada conceito, a ideia central seja estabelecer um parecer eficaz,
ocasionando um entendimento sólido sob o papel a ser desempenhado pelo direito
administrativo.
O Direito Administrativo é o ramo do direito positivo que, específica e privativamente, rege a administração pública como forma de atividade; define as pessoas administrativas, a organização e os agentes do Poder Executivo das politicamente constituídas e lhes regula, enfim, os seus direitos e obrigações, umas com as outras e com os particulares, por ocasião do desempenho daquela atividade (DI PIETRO, 2018, p. 74 apud LIMA, 1982, p. 25-26).
Contudo, ao observar a essência do direito administrativo, observa-se que o seu
conteúdo possui diversas variações ao longo do tempo. Para o doutrinador vanguardista,
conceituar o direito administrativo decorre de uma atividade árdua que exige a observância de
vários aspectos fundamentais.
Poderíamos, inicialmente, definir o Direito Administrativo como a ciência jurídica que analisa as regras e os i io que regem a d i i t a o i a mas faltaria esclarecer o que deve ser entendido por “ d i i t a o i a” que possui uma acepção subjetiva e outra objetiva (ARAGÃO, 2013, p. 19).
No ordenamento jurídico brasileiro, o entendimento acerca da administração divide-se
entre o sentido amplo no aspecto subjetivo e o sentido estrito no aspecto objetivo. No sentido
objetivo, a administração seria a própria atividade administrativa, sendo sua finalidade a
efetivação dos serviços públicos que satisfaçam as necessidades coletivas.
No direito brasileiro, constituem objeto do Direito Administrativo, sendo por ele regulado e estudado nos livros de doutrina, os seguintes temas: a) Administração Pública, em sentido subjetivo, para abranger as pessoas físicas e jurídicas, públicas e privadas, que exercem a função administrativa do Estado; aí entram os órgãos administrativos que integram a Administração Direta, as entidades da Administração Indireta, os agentes públicos; b) Administração Pública em sentido objetivo, ou seja, as funções administrativas do Estado, a saber, serviço público, polícia administrativa, fomento, intervenção e regulação; d) o regime jurídico administrativo, abrangendo as prerrogativas, privilégios e poderes da Administração (a chamada puissance publique dos franceses), necessários para a consecução do interesse público, bem como as restrições necessárias à garantia dos direitos individuais, em especial as representadas pelos princípios da Administração Pública; e) os vários desdobramentos do poder de polícia e do princípio da função social da propriedade, incidentes sobre a propriedade privada, como as diversas formas de intervenção do Estado na propriedade privada (limitações administrativas, tombamento, desapropriação, requisição, servidão administrativa, dentre outras); f) a
discricionariedade administrativa, especialmente sob o aspecto dos limites de sua apreciação pelo Poder Judiciário; g) os meios de atuação da Administração Pública, abrangendo os atos e contratos administrativos, inclusive o processo da licitação; aí se incluem as várias modalidades de acordos de vontade firmados pela Administração Pública, como as diferentes formas de concessão (de serviço público, de obra pública, de uso de bem público, patrocinadas e administrativas, estas duas últimas como espécies de parcerias público-privadas), os convênios, os termos de parceria, os contratos de gestão e outros instrumentos congêneres; h) os bens públicos das várias modalidades e respectivo regime jurídico, inclusive quanto às formas de sua utilização por particulares; i) o processo administrativo e respectivos princípios informadores; j) a responsabilidade civil do Estado; k) a responsabilidade das pessoas jurídicas que causam danos à Administração Pública; l) o controle da Administração Pública, nas modalidades de controle administrativo, legislativo e jurisdicional; m) a improbidade administrativa. (DI PIETRO, 2018, p. 70).
Neste mesmo aspecto, observa-se também a atuação do Estado por intermédio da
polícia administrativa que coíbe os direitos e as liberdades dos indivíduos em benefício da
coletividade. Além disso, a atividade administrativa pode ocorrer através de fomento, que é
uma forma de incentivo a atividade privada que tenha por objetivo a utilidade pública.
Nas situações de colaboração entre particular e Poder Público h um elemento público, que diz respeito atividade, e outro privado, relacionado ao sujeito que realiza tal atividade. Esse duplo aspecto determina uma das peculiaridades dessas decisões: os particulares, ao desempenharem um serviço público, sujeitam-se ao poder disciplinar da Administração Pública; ao mesmo tempo, eles também têm o direito de desempenharem suas atribuições sem interferências indevidas da Administração Pública (MARQUES NETO, 2013, p. 175).
A atuação a respeito da administração, desdobra-se pela intervenção direta ou indireta,
que incluem todas as formas de atuação do Estado que interferem no setor privado.
A Administração Pública se coloca como dispositivo executivo a serviço de todo o Estado, que se desagrega em um nível institucional, como uma extensão da organização política, e em um nível operativo, que tem sua atuação condicionada pelo arcabouço normativo geral do Estado (PROCOPIUCK, 2013, p. 14).
Isto posto, significa que embora a Administração Pública tenha nascido no contexto da
ação estatal para se definir no “o que faze ” mais tarde, ao renascer nos Estados Unidos, a
preocupação se generalizou no “ o o faze ” (PROCOPIUCK, 2013, p. 15).
A intervenção direta acontece por meio das empresas estatais, enquanto a intervenção
indireta ocorre por meio de regulamentação e fiscalização da atividade econômica.
Assim, compõem a Administração Pública, em sentido subjetivo, todos os órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exercício de funções administrativas. São os órgãos da Administração Direta do Estado (DI PIETRO, 2018, p. 82).
Assim, no sentido subjetivo a administração pública é composta por pessoas jurídicas,
órgãos e agentes que atuam de forma direta ou centralizada e indireta ou descentralizada.
Administração Pública direta se apresenta como um complexo de órgãos integrados na estrutura administrativa do Estado, a chamada Administração Pública indireta ou descentralizada é o conjunto de entidades com personalidade jurídica própria, criadas ou autorizadas por lei, na forma do art. 37, XIX, da Constituição Federal, com autonomia financeira e administrativa, prestadoras de serviços públicos ou exploradoras de atividades econômicas, vinculadas ao Poder Executivo (FAZZIO Jr., 2016, p. 26).
Quando atua na forma direta, a atividade administrativa ocorre pelas próprias pessoas
políticas, através dos seu diversos órgãos e agentes, ou seja, os servidores efetivam o próprio
processo de sua atuação. Está presente no âmbito federal, estadual e municipal.
Importante ressaltar que, dentro dos entes responsáveis há uma hierarquia que
representa um vínculo de subordinação entre os órgãos e agentes e por outro lado, existe a
desconcentração que é responsável pela divisão interna das devidas competências.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro “em sentido material ou objetivo, a Administração
Pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob
regime jurídico total ou parcialmente público, para a consecução dos interesses coletivos”
(2018, p. 82).
Na forma indireta, a atividade administrativa consiste na transferência dessas
atividades para outras pessoas jurídicas responsáveis.
Sublinhando, a Administração indireta é a personificação da descentralização extragovernamental por outorga. Compreende as extensões personalizadas do Estado, pessoas jurídicas de direito público (autarquias e fundações do Poder Público) e pessoas jurídicas de direito privado (sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações públicas com personalidade privada) (FAZZIO Jr., 2016, p. 26).
As pessoas jurídicas são criadas por entes federados, num processo que caracteriza o
sistema de terceirização de serviços, onde existe uma vinculação concreta à respectiva
administração direta, porém com personalidade jurídica própria.
A Administração Pública em sentido amplo abrange o Governo e a Administração Pública em sentido restrito. O primeiro é formado pelo alto escalão do Poder, agentes políticos que possuem alto grau de discricionariedade na prática de seus atos, que são normalmente baseados na Constituição Federal. É o responsável pela elaboração das políticas públicas do País. Já a Administração Pública em sentido
mais restrito é formada por diversos órgãos da Administração Direta e pelas entidades da Administração Indireta, tendo mais a função de operacionalizar e executar os programas de Governo, realizando efetivamente a gestão da coisa pública, ou seja, a função administrativa (COUTINHO, 2015, n.p.).
A administração tem o dever de prezar a atuação eficaz, vinculada à lei e à norma
técnica, efetivando o modus operandi.
O corpo administrativo é estruturado de modo que sua divisão de competências efetive
um eficaz funcionamento da máquina estatal, seja quando a atuação ocorre diretamente ou
indiretamente.
A divisão de competências garante uma melhor eficiência na governabilidade
gestacional do sistema corporativo.
1.2 Princípios da administração pública
Conforme exposto acima, a função administrativa tem por escopo executar a lei,
atingindo assim a prestação do serviço público e o desejo do administrado. Para tanto, o
administrador segue um modelo normativo.
De fato, norma é gênero das espécies, princípios e regras. Primeiramente, é imperioso
conceituar os princípios, para que posteriormente, apresentar-se-á os que são inerentes à
administração pública.
As regras, espécies das normas, impõem uma conduta num determinado território sob
um especifico tempo, isto é, até que regra posterior a revogue tácita ou expressamente (LINB,
art. 2º).
Os princípios, por outro lado, sofrem maior abstração, e não comportam revogação,
portanto, eternos. Deste conceito, depreende-se a importância dos princípios.
Exatamente por essa importância que, para esta pesquisa, é imprescindível o
aprofundamento dos princípios administrativos. Entende-se que os princípios são as bases
fundamentais que condicionam todo o corpo da estrutura administrativa.
Os princípios ainda desempenham importante papel na limitação da discricionariedade administrativa, que significa liberdade de apreciação, pela Administração Pública, dos aspectos de oportunidade e conveniência que lhe foram conferidos pela lei. Trata-se de liberdade limitada pela legalidade, considerada em sentido amplo, de modo a abranger os princípios e os valores consagrados implícita ou expressamente no ordenamento jurídico (DI PIETRO, 2018, p. 74).
Pois bem, o direito administrativo é o alicerce da essência da administração pública.
No entanto, é um ramo do ordenamento jurídico que possui ausência de codificação, ou seja, a
autonomia desta espécie de direito é regida pelos princípios que a norteiam.
Os princípios constitucionais, conforme assinalei no livro Princípios constitucionais
reguladores da administração pública, são: [...] normas jurídicas primárias ou
superiores de eficácia imediata, plena e imperativa, hegemônicas em relação às demais normas (constitucionais e infraconstitucionais) do sistema normativo, que, de um lado, expressam os valores transcendentais da sociedade e o conteúdo essencial da Constituição e, de outro, predefinem, orientam e vinculam a formação, o conteúdo, a aplicação e a exegese de todas as demais regras que compõem o ordenamento jurídico (PAZZAGLINI FILHO, 2018, p. 20).
A falta de codificação não restringe o desenvolvimento e sua autonomia, os princípios
designam a sua progressão em face da realidade, sendo uma premissa maior à luz do
regimento da lei constitucional.
É de suma importância atentar-se a finalidade dos princípios. De acordo com os
ensinamentos de Robert Alexy (2009), as regras restringem-se apenas a sua aplicação, já os
princípios admitem o sopesamento.
Por conseguinte, para a concretude e eficácia das regras estabelecidas dentro do
âmbito legislativo em face do direito administrativo, se faz preciso a observância das linhas
gerais dos valores atribuídos aos princípios constitucionais, que são atualmente determinantes
em todos os aspectos da administração.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (BRASIL, Constituição Federal, 1998).
Assim, direciona o parâmetro de São Paulo, em sua constituição, a atuação da
Administração Pública, artigo 111: “A administração pública direta, indireta ou fundacional,
de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação e interesse público” (BRASIL,
Constituição Estadual, 1989).
Essa nova disposição no artigo está na redação dada pela Emenda Constitucional n.º
21, de 14/2/2006. Assim, pode-se concluir que independente da esfera administrativa, o
regime atual é composto através de prerrogativas e sujeições que incorporam a real
necessidade da coletividade.
1.2.1 Princípio da legalidade
Tal princípio em sua visão mais moderna, principalmente nos procedimentos que
envolvam a juridicidade, encontra aplicabilidade em toda atividade administrativa que inclua
o processo de licitação.
O administrador público é executor e somente pode fazer aquilo que a lei permite ou autoriza, e nos limites dessa autorização. A legalidade da ação não está resumida na ausência de oposição à lei, mas pressupõe autorização dela como condição de sua ação, uma vez que o sistema legal constitui fundamento jurídico de toda ação administrativa (PALUDO, 2017, p. 36).
É um princípio limitador da atuação da gestão do ente público, sendo uma garantia de
eventuais condutas abusivas ou ilícitas por parte do estado em face dos prováveis
administradores.
O princípio da legalidade constitui o fundamento e a essência do estado de direito, no qual as leis governam, e não os homens (máxima: rule by the law, not by men do direito inglês). Pode ser sintetizado no aforismo “a Administração Pública somente pode atuar em conformidade com a norma jurídica (secundum legem)” (PAZZAGLINI FILHO, 2018, p. 21).
Assim sendo, fixa-se a ideia da existência do princípio da legalidade para que, a
atuação da administração seja compreendida no sentido estrito em conformidade com a lei, de
um modo mais amplo, deve esta atuação limitar-se também aos princípios e ao ordenamento
jurídico como um todo.
Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade (DI PIETRO, 2018, p. 97).
Permanece a ideia da vinculação dos atos administrativos, em seus direitos e
obrigações, os entes administrativos devem respeitar o que há disposto no ordenamento
jurídico brasileiro, observando as imposições e restrições ao administrator e seus agentes
frente à máquina estatal.
1.2.2 Princípio da impessoalidade
Na visão de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, acerca do princípio da impessoalidade diz
que,
“
no primeiro sentido, o princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve
nortear toda a atividade administrativa” (2018, p. 103).
Esta visão principal sobre a finalidade pública, serve primordialmente como alicerce
para as questões administrativas, especificamente no sentido da responsabilidade por parte do
Estado, em face das condutas delituosas dos agentes, estabelecendo um liame objetivo sobre o
administrador hiperssuficiente.
No segundo sentido, o princípio significa, segundo José Afonso da Silva, baseado na lição de Gordillo que “o atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração Pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato (DI PIETRO, 2018, p. 103 apud SILVA, 2003, p. 647).
Tal princípio visa que a atuação da administração pública ocorra de modo a não
beneficiar ou prejudicar nenhum sujeito determinado, assim, prevalecer a impessoalidade.
No dizer de Cármen Lúcia Antunes Rocha: O princípio da impessoalidade da Administração Pública traduz-se na ausência de marcas pessoais e particulares correspondentes ao administrador, que, em determinado momento, esteja no exercício da atividade administrativa, tornando-a, assim, afeiçoada a seu modelo, pensamento ou vo tade” (PAZZAGLINI FILHO, 2018, p. 22 apud ROCHA, p. 147-148).
Esta responsabilidade fica a encargo dos próprios detentores da atividade
administrativas que devem coibir qualquer forma de promoção pessoal dos agentes públicos.
Artigo 37, § 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção
pessoal de autoridades ou servidores públicos (BRASIL, Constituição Federal, 1998).
Em conformidade com o entendimento de Alexandre de Moraes (PALUDO, 2017, p.
36 apud MORAES, 2015, n.p.), o autor Augustinho Vicente Paludo descreve que o princípio
da impessoalidade faz com que o administrador seja um executor do ato da vontade estatal.
Assim, conclui-se que a manifestação de vontade dos agentes públicos, em nome da
administração, seja alicerçada de imparcialidade, extinguindo qualquer benefício pessoal.
1.2.3 Princípio da moralidade administrativa
Embora haja discussão sobre sua existência, a problemática consiste quanto ao seu
conceito, visto que, a ideia de moral pode ser absorvida pelo princípio da legalidade.
No entanto, antiga é a distinção entre Moral e Direito, ambos representados por círculos concêntricos, sendo o maior correspondente à moral e, o menor, ao direito. Licitude e honestidade seriam os traços distintivos entre o direito e a moral, numa aceitação ampla do brocardo segundo o qual non omne quod licet honestum est (nem tudo o que é legal é honesto) (DI PIETRO, 2017, p. 108).
Assim dispõe o artigo 37, § 4º da Constituição Federal de 1998: “Os atos de
improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade de bens e ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal
cabível”.
Nesse ponto, anteriormente segundo a posição do entendimento da época, a
moralidade não possuía autonomia no exame para a efetiva punição do agente infrator. No
entanto, o legislador inovou perante a aplicabilidade das sanções punitivas, englobando
atualmente a apreciação em face dos atos ilegais em decorrência da imoralidade,
aperfeiçoando a punibilidade eficaz com base no princípio da moralidade administrativa.
Autores mais antigos, considerando a moral administrativa como algo relacionado à disciplina interna da Administração, entendiam que o seu controle também só podia ser feito internamente, excluída a apreciação pelo Poder Judiciário. Este só examinaria a legalidade dos atos da Administração; não o mérito ou a moralidade (DI PIETRO, 2018, p. 119).
Em suma, nos atos administrativos passíveis de sanções punitivas deve ser verificada a
existência da imoralidade e da ilegalidade. Ou seja, todos os agentes devem estar atuando em
consonância com a moral, com a legalidade e principalmente com os bons costumes do que se
espera para a existência de uma boa administração.
[...] Ele cita o caso do comerciante que quer denunciar o competidor desleal que não paga os impostos, o do estudante que “ o a” nos exames, o do professor que não ensina, e em geral o de todos aqueles que exercem uma atividade qualquer sem dedicação, sem responsabilidade, sem vocação, sem espírito de servir à comunidade. Acrescenta ele que “a dupla moral implica o reconhecimento de que o sistema não deve ser cumprido fiel nem integralmente, que ele carece de sentido; é o parassistema o que dá realidade e sentido obrigacional às condutas i dividuai ” (DI PIETRO, 2018, p. 119 apud GORDILLO, 1982, p. 74-78).
Ofender o princípio da moralidade por parte dos agentes acarretará sanções de
natureza política, administrativa, civil e penal, e também a suspensão do gozo dos direitos
políticos.
A moralidade significa a ética da conduta administrativa; a pauta de valores morais a que a Administração Pública, segundo o corpo social, deve submeter-se para a consecução do interesse coletivo. Nessa pauta de valores insere-se o ideário vigente no grupo social sobre, v.g., honestidade, boa conduta, bons costumes, equidade e justiça (PAZZAGLINI FILHO, 2018, p. 23).
O controle jurisdicional da moralidade administrativa já havia sido introduzido no
direito constitucional brasileiro, mas era restrito ao exercício da ação popular.
O princípio da moralidade também está contido na Constituição Federal. Trata-se da moralidade administrativa; é a partir dela que o Estado define o desempenho da função administrativa, segundo uma ordem ética acordada com os valores sociais prevalecentes e voltada à realização dos seus fins (PALUDO, 2017, p. 36).
O artigo 5º, LXXIII, da Constituição Federal prevê que qualquer cidadão tem
atribuição e legitimidade para propor ação popular que impugne ato lesivo à moralidade
administrativa.
Artigo 5º LXXIII – Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Deste modo, tal princípio tem como primazia a exigência de que os atos praticados
pelo agente público sejam regidos em ética, onde pode-se remeter a ideia de honestidade
intrínseca do ser humano, pautada entre o legal e o ilegal.
1.2.4 Princípio da publicidade
Este princípio demonstra o dever de tornar transparentes e públicos todos os atos
praticados por agentes que integram a administração pública.
Publicidade a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus
efeitos externos. Importante se faz registrar que a obediência ao princípio da publicidade não
significa, tão somente, publicação na imprensa oficial (PIRES, 2013, p. 5).
É importante ressaltar que tal princípio, em meio ao mundo globalizado, se faz
essencial para que exista transparência nos atos administrativos, de modo que permita a
coletividade a segurança jurídica em virtude dos direitos assecuratórios que o Estado tem
dever de salvaguardar.
Entende-se pelo princípio da publicidade o acesso difuso do público às informações relativas às atividades do Estado, seja pela divulgação na imprensa (oficial ou particular) ou na Internet, seja pela prestação de contas dos órgãos ou das entidades públicas, seja pelo fornecimento de dados de interesse geral ou individual, quando requeridos, sob pena de responsabilidade (PAZZAGLINI FILHO, 2018, p. 24).
Deste princípio decorrem direitos previstos na Constituição Federal, como o direito à
informação, o direito às certidões e o habeas data.
De qualquer sorte, a publicidade requisito de eficácia de qualquer ato administrativo, assegurando seus efeitos externos, de modo a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral. A publicidade abrange toda atuação estatal, propiciando o conhecimento dos atos j concluídos, como também daqueles em formação. Publicidade implica transparência (PIRES, 2013, p. 5).
O direito ao acesso à informação está previsto na Lei n.º 12.527 de 18 de novembro de
2011. Assim, dispõe o artigo 3º sobre seus procedimentos:
Art. 3o – Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:
I - Observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; II - Divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;
III - Utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; IV - Fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;
V - Desenvolvimento do controle social da administração pública.
Conforme predispõe a lei, amparada juntamente com a previsão constitucional, é
essencial que o poder público efetive medidas que garantam a eficácia da publicidade,
garantindo primordialmente o acesso à informação.
Atualmente, os meios de comunicações têm sido utilizados em vastas proporções de
modo a difundir o desenvolvimento nos procedimentos administrativos, observados os
princípios da administração e os procedimentos legais, que devem atentar-se objetivamente
por duas vertentes, tanto sobre o livre acesso sobre os atos de interesse público, e por outro
lado, sob a proteção do sigilo nos casos específicos que restringem aos seus detentores legais.
O direito às certidões, artigo 5º, XXXIV, “a” e “ ” da Constituição Federal de 1988:
Artigo 5º, XXXIV – São a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;
O direito de habeas, artigo 5º, LXXII, “a” e “ ” da Constituição Federal de 1988:
Artigo 5º LXXII – conceder-se-á habeas data:
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;
No sentido amplo da abrangência do princípio da publicidade, todos os atos
administrativos a serem adotados pelos agentes públicos, devem ser efetivados de maneira
que prezem por efetividade, permitindo que a coletividade tenha ciência de sua procedência.
Isso significa que administrar pressupõe atuar com transparência de critérios e procedimentos, isto é, que o serviço administrativo só se desenvolve por meios públicos. Nesse contexto, a opacidade torna-se incompatível com o exercício de
qualquer prestação republicana. Fins públicos e meios transparentes de atuação (FAZZIO Jr., 2016, p. 93).
Como premissa geral, todo ato administrativo deve ser pautado de acordo com o
princípio da publicidade, no entanto se admitirá exceções nos casos de segurança do Estado,
segurança da sociedade e intimidade dos envolvidos.
1.2.5 Princípio da eficiência
O princípio da eficiência tem como objetivação, efetivar diretrizes que prezem por
uma administração gerencial, que busque atos administrativos fundados na economicidade,
reduzindo os desperdícios desnecessários, visando a qualidade da administração estatal, para
assim gerar rendimento progressivo.
A negligência e o amadorismo não têm lugar na Administração Pública, mas não há como esconder que, em diversos setores, ainda vicejam condutas administrativas assinaladas pela imperícia e pela desorganização, circunstância que, se não pode ser relegada ao esquecimento dos órgãos controladores, também não pode ser objeto de radicalismos punitivos, senão de aprimoramentos correcionais. A isquemia de formação político-jurídica e a carência técnica, de boa parcela dos servidores, devem ser tidas em conta, na avaliação de suas condutas, desde que não evidenciem má-fé (FAZZIO Jr., 2016, p. 93).
Antonio Cecílio Moreira Pires salienta que “a Emenda Constitucional 19/98,
denominada Reforma Administrativa, tornou expresso mais um princípio a ser observado pela
d i i t a o i a o princípio da eficiência” (PIRES, 2013, p. 5).
A eficiência é o ideal de toda organização, mas não se resume a um ideal. É um atributo essencial às formações administrativas. A Administração Pública não é um ornamento nem existe para não funcionar. Seu fim justificado é a medida de sua atuação. O dever de bem administrar, que sintetiza a eficiência, decorre do princípio republicano, segundo o qual quem administra gere o que pertence à sociedade. Por sinal, de conformidade com esse mesmo princípio, a programação e a realização de projetos administrativos é, hoje, uma imposição da LC n.º 101/2000 (FAZZIO Jr., 2016, p. 96).
Em resumo, ao pautar o princípio da eficiência, observa-se a necessidade de que todos
os atos administrativos procedam com base na celeridade e qualidade, para que assim haja um
funcionamento da máquina estatal cada vez melhor.
Agora a eficiência é princípio que norteia toda a atuação da Administração Pública. O vocábulo liga-se à ideia de ação, para produzir resultado de modo rápido e preciso. Associado à Administração Pública, o princípio da eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a negligência, a omissão – características habituais da Administração Pública brasileira, com raras exceções (PAZZAGLINI, 2018, p. 27 apud MEDAUAR, 2014, p. 147).
Em síntese, no contexto geral da administração estatal, deve salientar-se a necessidade
de a gestão pública estar condicionada à observância dos princípios norteadores.
Por isso, há que se precisar a dimensão da diretriz da eficiência, como o faz Alexandre de Moraes ao registrar que impõe à Administração Pública e seus agentes “a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade o ia ” (FAZZIO Jr., 2016, p. 97 apud MORAES, 2015, p. 317).
Tal ideia presume o dever uma boa administração, mantendo o equilíbrio entre a
legalidade e a eficiência.
Hely Lopes Meirelles fala na eficiência como um dos deveres da Administração Pública, definindo-o como “o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus e o ” (DI PIETRO, 2017, p. 114, apud MEIRELLES, 2003, p. 102).
A eficiência em face da atual administração gerencial preza pelo bem da coletividade e
também pela busca de resultados positivos e pelo exercício funcional íntegro, bem como a
satisfação da sociedade e da mesma maneira a oportunidade e a conveniência para o Estado.
1.2.6 Princípio da supremacia do interesse público
Existem outros princípios constitucionais que estão presentes no ordenamento jurídico
de forma expressa e implícita. O princípio da supremacia do interesse público é um deles.
Na verdade, a expressão interesse público está muito consumida. Seja pela sua indeterminação natural, seja pela plurivocidade de sua utilização, deve ter seu significado aquilatado conforme sua maior ou menor identificação com a vontade social que gerou a ordem jurídica. O Estado detém o interesse público, à medida que, por sua atuação, realmente busca cumprir os desígnios da vontade social que o criou (FAZZIO Jr., 2016, p. 124).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz que “esse princípio está presente tanto no momento
da elaboração da lei como no momento da sua execução em concreto pela Administração
Pública. Ele inspira o legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a sua atuação”
(2017, p. 96). Assim, o princípio do interesse público considera-se presente em todos os atos
da administração.
Interesse público é conceito jurídico indeterminado de valor, que expressa o interesse da coletividade (reconhecido pela maioria dos seus integrantes) de perseguir, alcançar, manter e aperfeiçoar os bens que ela almeja. Esses bens da comunidade traduzem-se na expressão bem comum (PAZZAGLINI, 2018, p. 28).
Sua aplicação prática é feita com compatibilidade aos direitos fundamentais, pautada
ainda na razoabilidade e no princípio da dignidade da pessoa humana.
Os atos de improbidade administrativa investem contra o interesse público, na medida em que desvelam uma incontornável subversão da função pública, mediante a substituição do interesse social ou interesse público propriamente dito, por outro de qualquer índole (FAZZIO Jr., 2016, p. 125).
Desse entendimento, decorre o princípio da “i di o i i idade do interesse i o”.
Por conseguinte, considera-se uma breve conclusão de que a supremacia do interesse público
resguarda os interesses da coletividade, sendo estes indisponíveis.
A partir desta premissa entende-se que essa relação se interliga diretamente com a
legalidade e a proteção primária do interesse público. Aduz ainda que tal princípio tem o
intuito de proteção da sociedade. Assim, a autoridade administrativa que salvaguarda os
direitos da sociedade têm autonomia para exercer os poderes a si conferidos e outorgados por
lei.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello “ ig ifi a que sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público – não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o que é também um dever – na estrita conformidade do que dispuser a intentio egi ”. Mais além, diz que “a pessoas
administrativas não têm, portanto, disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e realização. Esta disponibilidade está permanentemente retida nas mãos do Estado (e de outras pessoas políticas, cada qual na própria esfera) em sua manifestação egi ativa” (DI PIETRO, 2018, p. 1071 apud MELLO, 2015, p. 76).
Tal princípio visa direcionar e funcionar como parâmetro para efetivar a competência
do Estado, de modo que através da estrutura administrativa e por meio de seus instrumentos
normativos consiga-se atender às necessidades da coletividade.
1.2.7 Princípio da probidade administrativa
O referido princípio não tem previsão expressa na Constituição Federal, deste modo é
classificado como um princípio implícito. Expõe que os atos administrativos por seus agentes
públicos serão efetuados com celeridade, ou seja, onde a honestidade permanecerá intrínseca
no exercício das funções.
O princípio constitucional da probidade administrativa, como ressaltado, impõe aos agentes públicos, na gestão das atividades, negócios e bens públicos, o dever jurídico de agir com honestidade, lisura e honradez. E a sua transgressão, isto é, o desvirtuamento da função pública devido à conduta desonesta ou de má-fé do agente público, configura improbidade administrativa (PAZZAGLINI, 2018, p. 28).
A conduta do servidor público não poderá decorrer de atos que impliquem em
benefício próprio ou de outrem, garantindo que não exista usurpação da função ou de
qualquer tipo de aproveitamento em razão desta.
A improbidade administrativa, como ato ilícito, vem sendo prevista no direito positivo brasileiro desde longa data, para os agentes políticos, enquadrando-se como crime de responsabilidade. Para os servidores públicos em geral, a legislação não falava em improbidade, mas já denotava preocupação com o combate à corrupção, ao falar em enriquecimento ilícito no exercício do cargo ou função, que sujeitava o agente ao sequestro e perda de bens em favor da Fazenda Pública (DI PIETRO, 2018, p. 1008).
A palavra “improbidade” deve ser entendida e compreendida em seu sentido amplo.
Dentro do seu gênero, encontrar-se-iam as condutas que não observaram os princípios da
legalidade e moralidade administrativa, como se estas fossem espécies, consequentemente,
passíveis de punição.
Dessa forma, as condutas dos agentes que celebrem a probidade em face do erário,
atingem um bem comum e promovem o desenvolvimento do país.
1.3 Agentes públicos
O principal conceito de agente público encontra-se no artigo 2º da lei de improbidade
administrativa, sendo esta n.º 8429/92. Assim dispõe:
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
O conjunto da administração pública é composto por pessoas. Estas pessoas são os
servidores públicos responsáveis por tomarem decisões políticas e administrativas, que são
vinculadas à lei ou à norma técnica, ocorrendo de maneira hierarquizada dentro dos entes
estatais. Isto posto, acontece tanto no sentido amplo quanto no sentido estrito.
O conceito legal de agente público, para o fim de caracterizar o réu na ação civil de improbidade, permite alcançar toda pessoa que exerce, permanentemente, ou transitoriamente, com ou sem remuneração, em virtude de qualquer forma de investidura ou vínculo, cargo, emprego ou função na Administração Pública direta e indireta, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de ente para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra, ou, ainda, de ente subvencionado, beneficiado ou incentivado por órgão público (FAZZIO Jr., 2016, p. 47).
Assim, a compreensão da figura do agente público, objetivamente, tem a finalidade
essencial de especificar aos quais serão imputados a caracterização dos atos de improbidade
administrativa, observando a premissa maior deste estar prestando um serviço a administração
pública, direta ou indiretamente.
Na definição de Hely Lopes Meirelles, agentes públicos “ o todas as pessoas físicas
incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função e tata ” (PIRES,
2013, p. 73 apud MEIRELLES, 2004, p. 75).
Em termos conceituais, propriamente ditos, a figura do agente público contém
algumas peculiaridades. Agente pública caracteriza-se por um gênero que se divide em
espécies, de acordo com o entendimento majoritário, por exemplo, como os servidores
estatais, particulares em colaboração, agentes políticos, além de outras subespécies. Porém,
essas classificações possuem correntes que divergem em vários entendimentos doutrinários.
Com efeito, contempla todas as pessoas físicas que, de qualquer modo, com ou sem vínculo empregatício, definitiva ou transitoriamente, exerçam alguma função pública ou de interesse público, remunerada ou não, nos órgãos e entidades das administrações direta e indireta do Poder Executivo dos entes da Federação; nos Poderes Judiciário e Legislativo nas esferas de sua atuação; nos Ministérios Públicos Federais, Estaduais e Distritais; nos Tribunais de Contas da União, Estados e Municípios; nas empresas incorporadas ao patrimônio público; nas empresas privadas dependentes de controle direto ou indireto do Poder Público; e nas entidades privadas de interesse público (PAZZAGLINI FILHO, 2018, p. 10).
Como colocado, a figura do agente público está presente em todas as esferas estatais,
sendo imprescindível acontecer dentro do funcionalismo estatal, independentemente da forma
direta ou indireta.
Na visão de Alexandre Santos de Aragão os “ ervidores públicos são espécies de
agentes públicos que atuam na d i i t a o i a em caráter profissional, havendo ainda,
além deles, os agentes políticos e os particulares em colaboração com o Poder Público” (2013,
p. 521-522). Vale ressaltar, que a participação e a colaboração por parte de cada um destes
integrantes revelam a importância de um sistema probo e íntegro.
Por assim dizer, a operacionalidade da máquina pública se desenvolve através de um
conjunto de atos realizados por estes agentes, que devem assumir um compromisso ético,
independentemente de sua aferição de poderes, ressaltando-se que cada ação gera
consequências em larga escala e muitas vezes irreparáveis.
Agente público é o servidor, funcionário, empregado ou mandatário. Na doutrina, há diversas classificações de agentes públicos, observando critérios variados de diferenciação entre as diversas categorias. A mais simples é a que os agrupa em: 1. agentes políticos; 2. agentes administrativos; 3. particulares colaboradores com a Administração (FAZZIO Jr., 2016, p.48).
Em decorrência dessa amplitude acerca dos conceitos, dos diversos entendimentos e
das definições dos agentes públicos, estes assemelham-se sobre a presença no âmbito da
classificação dos agentes, sobre a existência dos funcionários que atuam de forma indireta.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro “agente público é toda pessoa física que
presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta” (2018, p. 671).
Essa nova visão sobre o agente público em face das pessoas jurídicas da
administração, tem respaldo no artigo 37 da Constituição Federal. Sendo assim, as ações
executadas por funcionários integrantes, por exemplo, de autarquias, fundações ou empresas
públicas, bem como das sociedades de economia mista, serão ações efetuadas por agentes
públicos em razão da atribuição de suas atividades.
Para Marino Pazzaglini Filho, a classificação dos agentes públicos se subdivide em
quatro categorias: a) agentes políticos; b) agentes autônomos; c) servidores públicos; e d)
particulares em colaboração com o Poder Público (2017, p. 10).
Por breves considerações de renomados doutrinadores, entende-se que a classificação
dos agentes públicos tende a seguir uma distinção interpretativa, porém com mesmo cunho
ideológico.
1.3.1 Agentes políticos
Dentro da classificação dos agentes públicos, encontra-se o enfoque do presente
estudo, os agentes políticos. Estes são os responsáveis em exercerem funções típicas de
governo, que estão relacionadas em sua grande maioria com funções de gerenciamento, sendo
de suma importância tal competência em face da direção estatal.
Os agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais na organização política do país. Suas atribuições são fixadas na Constituição Federal e em leis complementares, uma vez que tais pessoas não guardam vínculo empregatício com o Estado. Podem ser eleitos, nomeados mediante concurso público ou simplesmente exercentes de cargos de confiança. Por exemplo, os parlamentares, os juízes de direito, os membros do Ministério Público, os ministros e secretários de Estado, os membros das cortes de contas e os auxiliares diretos do Poder Executivo, embora alguma classificação os compreenda na categoria agentes autônomos (FAZZIO Jr., 2016, p.48).
Importante ressaltar que, estes agentes, salvo as exceções, assumem seus cargos
através de eleição, ou seja, desempenham sua atuação durante um mandato fixo.
Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello adota um conceito mais restrito, “agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do poder. Sua função é a de formadores da vontade superior do E tado.” Para ele, são agentes políticos apenas o Presidente da República, os Governadores, os Prefeitos e respectivos auxiliares imediatos (Ministros e Secretários das diversas pastas), os Senadores, os Deputados e os Vereadores (DI PIETRO, 2017, p. 679 apud MELLO, 1975, p. 7 e 2015, p. 251-252).
A questão da definição dos agentes políticos está impreterivelmente associada as
questões de função e de governo presentes na atuação administrativa. Fato que, liga as
questões de ordem dos aspectos subjetivos e objetivos da atividade estatal.
Existem várias figuras que atuam no papel de agente político, a exemplos: Presidente
da república, governadores, prefeitos, ministros, secretários de Estado e parlamentares.
Essas funções políticas ficam a cargo dos órgãos governamentais ou governo propriamente dito e se concentram, em sua maioria, nas mãos do Poder Executivo, e, em parte, do Legislativo; no Brasil, a participação do Judiciário em decisões políticas praticamente inexiste, pois a sua função se restringe, quase exclusivamente, à atividade jurisdicional sem grande poder de influência na atuação política do Governo, a não ser pelo controle a posteriori (DI PIETRO, 2018, p. 678).
De tal forma deve ser observado que, esses agentes, assim como os demais, incorrem
na segurança jurídica do governo, pautando seus referidos atos e obrigações. Salienta-se que,
todas as condutas que estiverem em desacordo com os princípios norteadores da gestão
pública, serão passíveis de punição.
Tal prudência por parte do legislador constituinte, prevê formas de distinções quanto a
punibilidade, distinguindo a competência e as lesões que se enquadram em crimes de
responsabilidade, por conseguinte, as sanções pertinentes aos atos de improbidade
administrativa.
É certo que membros de qualquer parlamento (federal, estadual ou municipal) praticam, em regra atos legislativos típicos, o que não os inibe de realizar atos administrativos e, nesse aspecto, violando os princípios administrativos, incorrerem em atos de improbidade (FAZZIO Jr., 2016, p.48).
