C A P Í T U L O
4
O F I N A N C I A M E N T O D A
S E G U R I D A D E S O C I A L
JOSÉ ROBERTO AFONSO
Doutor em Desenvolvimento Econômico pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), mestrado em Economia da Indústria e da Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Católica de Santos. É professor do programa de mestrado do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP), sócio de empresas de consultoria e consultor independente. Foi superintendente do Banco de Desenvolvimento Econômico Social e assessor técnico especial do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e da Assembleia Nacional Constituinte.
J O S É R O B E R T O
A F O N S O
FINANCIAMENTO DA (IN)SEGURIDADE SOCIAL
NA ERA DO TRABALHO 4.0
Segundo o dicionário, “previdência” significa prevenir ou buscar evitar previamente transtornos, enquanto “providência” trata de dispor previamente dos meios necessários para obter um fim, evitar um mal e/ ou remediar uma necessidade. Mesmo com a reforma recém-aprovada, parece que a previdência no Brasil precisará continuar a depender da providência divina.
Antes de tudo, vale mencionar que um fato grave para a sustenta-bilidade do regime geral de previdência é o drástico encolhimento do montante de contribuintes (e da correspondente base salarial) com sa-lário acima do teto de contribuição, uma vez que seus empregadores contribuíam sobre o total da folha salarial. Se, em 2017, havia 132% a mais de empregados do que em 1996, isso decorreu exclusivamente do aumento de 158% entre os que ganhavam até sete salários mínimos, tendo o número de empregados acima desse salário registrado queda de um quarto (vide gráfico). Esse descompasso foi particularmente ace-lerado na recessão, pois, em apenas três anos (2014-2017), enquanto caiu em 11% o grupo de assalariados abaixo do teto, a retração foi de 18% para aqueles acima do teto e de entre 20% e 24% para aqueles com acima de 15 salários.
Gráfico 1 - VARIAÇÃO DA QUANTIDADE DE CONTRIBUINTES EMPREGADOS (ATÉ 7 SALÁRIOS MÍNIMOS X ACIMA DE 7 SALÁRIOS MÍNIMOS).
O debate atual da Reforma da Previdência tem omitido que tal mo-vimento quebrou um dos princípios básicos do regime brasileiro – o da subsidiariedade cruzada – na medida em que empregadores que pa-gam salários maiores passaram a financiar cada vez menos aqueles com menores benefícios. Uma análise da composição de contribuintes em-pregados por faixa de valor no pós-constituinte mostra o quão devasta-dora foi essa mudança trabalhista e social. A participação relativa dos que recebem até três pisos previdenciários quase quadruplicou, enquanto aqueles com renda superior a 10 pisos experimentaram uma queda drástica – de 31,5% dos contribuintes para 2,4% do total, entre 1988 e 2017 (vide gráfico).
GRÁFICO 28 - Variação da quantidade de contribuintes empregados (Até 7 salários mínimos x Acima de 7 salários mínimos)
Fonte: Dataprev e AEPS 2017. Elaboração: FGV
158%
-25% -11% -18%
1996 - 2017 2014 - 2017
Até 7 SM Acima 7 SM
Gráfico 2 - CONTRIBUINTES EMPREGADOS POR FAIXA DE VALOR (EM PISOS PREVIDENCIÁRIOS - 1988 X 2013 X 2017).
Se a evolução das contribuições aqui citadas respeita a fatos já ocor-ridos, o cenário futuro é ainda mais preocupante para a previdência bra-sileira. Tem sido ignorada no Brasil a radical transformação estrutural das relações de trabalho, que começou até mais cedo no país do que em muitos outros e que afetará diretamente o futuro – tanto na capacidade do poder público de oferecer proteção aos trabalhadores contra sinis-tros e velhice quanto de custear esse sistema, inclusive dos trabalhadores passados que se tornaram assistidos ou aposentados. No exterior, discu-te-se há muito tempo o futuro do trabalho, a ser alterado pela automa-ção e pela economia compartilhada.1 Até os organismos multilaterais já alertam para a inevitável mudança no contrato ou pacto social.2
1 O futuro do trabalho tem sido objeto de atenção recorrente da OCDE (ver https://goo. gl/8gMQXF) e do Fórum Econômico Mundial (por exemplo, ver: https://goo.gl/dJ3JjH), ou de artigos como os de James Manyika, da McKinsey (ver em: https://goo.gl/gE64up) e de Carl Frey e Michael Osborne (https://goo.gl/TbdMZ9), dentre outros.
2 Esse foi o tema central da edição de dezembro de 2018 da revista do FMI e Banco Mundial, Finance & Development, vol. 55, n. 4. Disponível em: <https://bit.ly/2PavVLN>.
Fonte: Dataprev e AEPS 2017. Elaboração: FGV.
GRÁFICO 29 - Contribuintes empregados por faixa de valor (Em Pisos Previdenciários - 1988 x 2013 x 2017)
Fonte: Dataprev e AEPS 2017. Elaboração: FGV.
1988 2013 2017 21,0% 81,89% 82,1% 47,5% 15,6% 15,4% 31,5% 2,6% 2,4%
Trabalho não será mais necessariamente sinônimo de emprego. Sem este, sem carteira assinada, sem empregador contínuo, cada vez mais trabalhadores perderão o acesso ao regime geral de previdência social. Não seria um desafio caso se poupasse e para o futuro, mas, mun-do afora, não se faz isso de forma suficiente ou adequada, e o brasileiro aparece em pesquisas como aquele que menos poupa para a velhice. Está traçado um grave e preocupante cenário de inseguridade social, que atrai crescente atenção no exterior, mas segue ignorado no (raro ou raso) debate político e econômico do Brasil – como se ignorar o proble-ma fosse o atalho proble-mais curto para equacioná-lo.
Antes de tudo, é preciso ter presente que a revolução digital não se limita aos aspectos tecnológicos. Dentre muitas outras mudanças eco-nômicas e sociais, o mercado laboral já experimenta transformações que impactam o financiamento da seguridade social e do governo como um todo, porque, desde a primeira metade do século passado, aquele custeio se sustentou em contribuições sobre a folha salarial – um dos três pilares que sustentam a arrecadação tributária mundial, que definitiva-mente foi abalado.
É um cenário que vai muito além da destruição de empregos for-mais pela automação e robôs. Não só se espera ter menos trabalho, mas também que este nem sempre corresponda a emprego. Surgiram no-vas formas de se trabalho, mais flexíveis e acessíveis, sem horário e sem local fixo, contratados geralmente por tarefas, sem que necessariamente se firme um contrato formal de emprego.
A tecnologia digital promoveu mudanças perceptíveis na dinâmica laboral: novas oportunidades profissionais surgiram em conjunto com a eficiência, a racionalização, a criação de valor e a maximização do lucro (EUROPEAN COMMISSION, 2018, p. 6). Por outro lado, essa mesma economia digital acarretou na redução na contratação de trabalhadores jovens e submetidos a funções tradicionais (WORLD BANK, 2019, p. 20). Muitas atribuições antes comumente designadas a seres humanos estão sendo transferidas a robôs, em especial aqueles configurados com inteligência artificial, aponta o Banco Mundial. De fato, a quantidade de utilização de robôs no mundo está aumentando em uma velocidade
surpreendente: até 2019, 1,4 milhão de novos robôs industriais estarão operando, convertendo em um total de 2,6 milhões em âmbito mundial; até 2025, tarefas desempenhadas por máquinas aumentarão de 29% para 50% (WORLD ECONOMIC FORUM, 2018, p. viii). Significa que a robótica está substituindo o labor do trabalhador comum. Por outro lado, na China, por exemplo, a JD Finance, plataforma comercial líder do país, embora tenha extinguido a contratação de trabalhadores para ocu-parem funções de empréstimos tradicionais, criou três mil contratações de gerenciamento de riscos ou de análise de dados para a melhoria de algoritmos para empréstimos digitalizados (WORLD BANK, 2019, p. 20).
A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2018, p. 32) observou uma maior adesão dos trabalhadores às plataformas on-line nos últimos anos. Uma pesquisa on-line (PESOLE, et al., 2018) envolvendo 15 países-membros da União Europeia aponta que 8% dos profissionais ativos trabalham em plataformas da web ao menos uma vez ao mês e 2% adotam plataformas como principal meio de obter renda.
Assim, natural que a Comissão Europeia (2018, p. 19) também afir-me que a tecnologia e a globalização, em conjunto, estão transforman-do a natureza e a finalidade laboral, pois o tradicional, que antes era o trabalho realizado por um ser humano em tempo integral e remunerado a longo prazo, transformou-se em trabalho humano flexível, muitas vezes sem período de tempo definido, periódico e em plataformas on-line.
Nas estatísticas do Fórum Econômico Mundial (2016), 42% dos tra-balhadores brasileiros serão atingidos por essas mudanças. Até 2020, serão 2,1 milhões de vagas criadas, principalmente em áreas de compu-tação, matemática, arquitetura e engenharia, contra 7,1 milhões de em-pregos que desaparecerão do mundo em decorrência de redundância, automação e desintermediação.
Gráfico 3 - PERCENTUAL DE ATIVIDADES DE TRABALHOS ATUAIS DESTACADAS PELA AUTOMAÇÃO, 2016-30, CENÁRIO DE ADOÇÃO DE PONTO MÉDIO.
A dimensão das atividades laborais que tendem a ser mais expostas à automação (ver previsão de 2016 a 2030 no Gráfico 1) demonstra que o sistema de seguro tradicional, baseado na uniformidade e na estabi-lidade, não consegue acobertar efetivamente os trabalhos autônomos,
GRÁFICO 27 - Percentual de atividades de trabalho atuais deslocadas pela automação, 2016-30, cenário de adoção do ponto médio
Tamanho = FTEs
potencialmente deslocados, 2030 (milhão)
Cor = Idade Média
(projetada), 2030 >25 25 25-30 30-35 45-50 35-40 40-45
Log do PIB per capita, 2030
19 20 21 22 23 24 25 26 27 18 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 6 7 5 0 1.000 10.000 Peru Costa Rica Argentina Chile Colombia India Kenya Nigeria Egypt Philippines Indonesia South Africa Mexico China Turkey Thailand Russia MalaysiaSaudi Arabia
Czech Repuclic South Koorea Italy Canada Bahrain Spain United Kingdom France Norway Netherlands United States Australia Sweden Singapore Switzerland Japan Austria UAE Germany Oman Poland Greece Kuwait Brasil Morocco 100.000
trabalhos de salário informal (sem contratos escritos ou proteções) e tra-balhos de baixa produtividade, que são a regra em países em desenvol-vimento. Ainda há a questão da desigualdade de gênero que acomete mulheres tanto no ingresso no mercado laboral quanto no fornecimento do seguro social, assim como a dificuldade na contratação dos agriculto-res migrantes da industrialização da agricultura para os ambientes urba-nos (WORLD BANK GROUP, 2019).
Com novas tecnologias, oportunidades de trabalho, maior qualifica-ção técnica, tarefas tenderão a ser desempenhadas na forma de projetos descontínuos, ao invés de atividades contínuas de empregos. Os traba-lhadores, cada vez mais, irão firmar contratos para empreitadas específi-cas no lugar da assinatura da carteira profissional.
Mesmo com tantas transformações ocorrendo de forma tão rápida ao redor do mundo, as políticas atuais de seguridade social ainda estão associadas a contratos de emprego estável (IMF, 2018, p. 11). Os ajustes na política de proteção social devem ser, portanto, devidamente realiza-dos para efetivar a justiça distributiva.
Em realidade, a tecnologia digital não é o cerne da mudança no mercado de trabalho. Segundo a Comissão Europeia (2018, p. 7), existe o problema de muitas pessoas não conseguirem encontrar emprego ou ganhar satisfatoriamente para desfrutar de uma vida digna, e isso se dá por políticas públicas e instituições que facilitam a precariedade das condições de trabalho. Tradicionalmente, o desenvolvimento econômi-co está a par da formalização, refletindo no sistema de proteção social e regulamentação trabalhista, e o trabalho acobertado atualmente é o tradicional, cujos programas de seguro social e regulamentos garantem um salário mínimo ou pagamento adiantado. Com as mudanças tecno-lógicas e, consequentemente, a natureza do trabalho, o padrão de exi-gência do trabalhador modifica o comportamento dos empregadores, que passam a exigir benefícios do Estado (IMF, 2018, p. 11).
Além dos organismos multilaterais já citados, o Fórum Econômico Mundial, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômi-co e a Comissão Europeia, recentemente, discutiram ou se preocuparam como as transformações laborais estão por impactar a seguridade social.
Eles convergiram que administrações públicas terão de mudar rápida e profundamente as suas políticas sociais e econômicas para serem condi-zentes com a nova realidade trazida e construída pela era digital.
O FMI (2018) sugere que a taxa de cobertura considere anéis de proteção (ver Gráfico 2). Para tanto, será necessário um novo contrato so-cial. É natural a assunção de que é necessário repensar as escolhas passa-das, pois elas não são mais condizentes com o cenário atual, tampouco o futuro. Apenas uma reformulação das políticas de financiamento social seria capaz de garantir segurança em uma economia globalizada e em célere desenvolvimento (SHAFIK, 2018).
Gráfico 4 - NOVA PROTEÇÃO SOCIAL: TAXA DE COBERTURA (RUTKOWSKI, 2018).GRÁFICO 26 - Nova proteção social: taxa de coobertura (Rutkowski, 2018)
Fonte: Rutkowski (208). Disponível em <https://bit.ly/2QvV447
ANÉIS DE PROTEÇÃO
DO FINANCIAMENTO PÚBLICO AO PRIVADO, HÁ UMA NOVA ABORDAGEM PARA GARANTIR A SEGURIDADE SOCIAL.
Perdas comuns
Mais frequente Custo externo desprezível Algum benefício social externo
Perdas não triviais
Frequente Custo externo mínimo Algum benefício social externo
Maiores perdas
Relativamente raro Maior custo social “externo” Falhas mais graves do mercado
Grandes perdas
Relativamente frequente Algum custo externo
Puramente voluntário e Financiado pelo setor
privado
Incentivado e Financiado pelo setor privado Ordenado e Financiado
individualmente Mínimo garantido: puramente financiado pelo
setor público a partir de despesas gerais (base tributária mais ampla)
Quando observados os dados empíricos, nota-se que são alar-mantes. O Diretor Sênior do Banco Mundial (IMF, 2018, p. 12) apontou que uma parcela significativa, de 80% de força de trabalho, não é aco-bertada pela seguridade social, em escala mundial – felizmente, nesse quesito, ao menos hoje, a situação brasileira é bem diferente (porém não deve se manter).
Para contornar o problema, a OCDE (2018, p. 24 et seq.) sugere a vinculação de direitos a trabalhadores autônomos em vez de relações de trabalho específicas, ou fazer o oposto e desvincular os benefícios das contribuições. Ao individualizar a seguridade social, foca-se o seguro para trabalhadores individuais, e não por relação de contrato emprega-tício. No registro constariam todas as contribuições para a previdência realizadas pelos próprios trabalhadores, empregadores ou o próprio Es-tado de ofício.
Alternativa muito popular, inclusive defendida pelo FMI (2018, p. 12), passa pela oferta de um programa de rendimento mínimo, que redistri-bua dinheiro a famílias, cujos benefícios diminuam gradativamente con-forme a renda aumente. Também poderia haver instituição de renda bá-sica universal, com transferências monetárias incondicionais para todos, independentemente de renda. Uma solução intermediária, prossegue o FMI, seria o imposto de renda negativo, que forneceria recursos para pessoas abaixo de certo nível de renda, com um limiar relativamente alto e a retirada gradual dos benefícios. Considerando que essa modalidade de imposto deve constar no ciclo de declaração, ele tenderia a ser pago anualmente.
Outra sugestão feita é a possibilidade de uma menor garantia de rendimento mínimo suplementado por outros programas, a exemplo de abonos universais para crianças, bem como pensões sociais. O seu custo dependerá do tipo de benefício, escala de cobertura e do gráfico de distribuição de renda.
A OCDE (2018, p. 24 et seq.) e o Banco Mundial (2019, p. 106) são enfáticos quanto a tornar a seguridade social mais universal. Somente ao impulsionar que as finanças públicas acompanhem a revolução digital, reconhecendo a automação do trabalho e a adesão dos profissionais
aos trabalhos independentes e fluidos, será possível repensar formas ou-tras de proteção que não mediante a carteira assinada. Em tese, seria muito fácil, para o Brasil, caminhar nessa direção por seu desenho institu-cional, mas, na prática, a realidade é outra.
Quando promulgou a Constituição em outubro de 1988, o Brasil fez uma reforma ousada de ampliar e universalizar a seguridade social e diversificar suas fontes de financiamento. O princípio geral parece que nunca foi colocado na prática, nem mesmo como políticas sociais de governos. No custeio, a emenda constitucional voltou a vincular a con-tribuição sobre salários exclusivamente ao custeio dos benefícios previ-denciários. A desvinculação das receitas redirecionou o arrecadado com demais contribuições sociais para custeio dos servidores inativos e de-pois qualquer dotação fiscal, inclusive serviço da dívida.
Nem com o recente debate nacional da reforma previdenciária se tentou resgatar o conceito mais amplo da seguridade social, inovação da Assembleia Constituinte. Sequer foi tentado colocar no debate tão polêmico uma visão estratégica e harmônica das diferentes ações públi-cas que compreendem a seguridade social, tendo monopolizado toda a atenção ao acesso e ao pagamento de benefícios. Quanto mais rápido se adiantar o futuro e crescer o contingente de sem-emprego e sem-pre-vidência, mais inevitável será debater e promover uma nova reforma, só que agora da seguridade social no país.
Se o Brasil já tem, hoje, mais trabalhadores independentes do que com carteira assinada, isto é, se os desprotegidos já superam aqueles ple-na e adequadamente cobertos pela previdência, o mundo do trabalho na era digital tornará ainda mais complexo repensar o padrão de finan-ciamento e de organização da seguridade social. Em termos individuais e privados, os mais ricos e até mesmo a nova classe média precisarão buscar proteção poupando para a velhice. No Brasil, no entanto, em que pese pouparem muito comparado à renda domiciliar, proporcionalmente pou-co o fazem aplicando no longo prazo. Já o poder públipou-co precisará alargar e vincular a reforma previdenciária à tributária. A Constituinte de 1988 já inovou ao acrescer faturamento, lucro e loterias ao lado de salários para financiar a seguridade social como um todo, mas isso se revelou insuficien-te pelo deslocamento das insuficien-tendências de pressão de gasto da previdência
Mais do que nunca, é preciso estudar e debater sem preconceitos – o que se começa conhecendo mais informações e estatísticas. Não se manterá a previdência do futuro apenas apostando na providência divi-na, mesmo achando que Deus é brasileiro.
REFERÊNCIAS
EC – EUROPEAN COMISSION. Future of Work, Future of Society. European Group on Ethics in Science and New Technologies. Opi-nion No. 30. Brussels, 19 December 2018.
IMF – INTERNATIONAL MONETARY FUND. Reimagining social protection: new systems that do not rely on standard employment contracts are needed. Washington, DC: World Bank, 2018.
OECD – ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. The Future of Social Protection: What Works for Non-Standard Workers?. OECD Publishing, Paris, 2018. Disponível em: https://read.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/the--future-of-social-protection_9789264306943-en#page1. Acesso em 12/05/2019.
PESOLE, A. et. al. Platform workers in Europe. Publications Office of the European Union, 2018.
SHAFIK, N.. A New Social Contract. FINANCE & DEVELOPMENT – IMF & London School of Economics – LSE. Dezembro 2018. Dispo-nível em: https://bit.ly/2PavVLN.
WEF – World Economic Forum. The Future of Jobs Report 2018: Centre for the New Economy and Society. Switzerland: World Econo-mic Forum, 2018.
WORLD BANK. World Development Report 2019: The Changing Nature of Work. Washington, DC: World Bank, 2019.
