UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ
DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA CURSO DE BACHARELADO EM GEOGRAFIA
DAVID MEDEIROS DE BRITO
PLANEJAMENTO E ORDENAMENTO DO ESPAÇO DE CAICÓ (RN) NA ATUALIDADE
(VERSÃO CORRIGIDA)
CAICÓ-RN 2016
DAVID MEDEIROS DE BRITO
PLANEJAMENTO E ORDENAMENTO DO ESPAÇO DE CAICÓ (RN) NA ATUALIDADE
Monografia apresentada ao Curso de Bacharelado em Geografia do CERES, como requisito para a obtenção do título de Bacharel em Geografia.
Orientador: Prof. Dr. Diego Salomão Candido de Oliveira Salvador.
CAICÓ-RN 2016
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro de Ensino Superior do Seridó - CERES Caicó
Brito, David Medeiros de.
Planejamento e ordenamento do espaço de Caicó (RN) na atualidade / David Medeiros de Brito. - Caicó: UFRN, 2016. 58f.: il.
Orientador: Dr. Diego Salomão Candido de Oliveira Salvador. Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
Centro de Ensino Superior do Seridó - Campus Caicó. Departamento de Geografia.
Curso de Geografia.
Monografia - Bacharelado em Geografia.
1. Espaço urbano. 2. Planejamento. 3. Ordenamento. 4.
Desenvolvimento territorial. 5. Caicó. I. Salvador, Diego Salomão Candido de Oliveira. II. Título.
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ
DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA CURSO DE BACHARELADO EM GEOGRAFIA
Autor: David Medeiros de Brito
PLANEJAMENTO E ORDENAMENTO DO ESPAÇO DE CAICÓ (RN) NA ATUALIDADE
Orientador: Prof. Dr. Diego Salomão Candido de Oliveira Salvador
Aprovada em 14/12/2016
EXAMINADORES:
Prof. Dr. Diego Salomão C. O. Salvador – Orientador __________________________
Prof. Dr. João Manoel de Vasconcelos Filho – UFRN __________________________
Profa. Ms. Isabel Cristina dos Santos – UFRN __________________________
Dedico este trabalho à minha avó materna, Alba Bezerra de Medeiros (in memoriam). À minha avó paterna, Maria de Brito Rocha por todo o apoio e orações.
À minha mãe, Mirtes de Medeiros Brito, Ao meu pai, João de Deus Brito, Ao meu irmão, Danilo Medeiros de Brito, Pelo amor e dedicação incondicional.
AGRADECIMENTOS
A construção desta monografia é fruto não só de um esforço pessoal, mas sim resultado de diversas contribuições dos meus amigos, familiares e dos meus mestres, que foram fundamentais nesta empreitada.
Primeiro, agradeço a Deus por me dar o dom da vida, pela saúde e pela força dada para superar as dificuldades diárias. Só ele é capaz de abrir caminhos e mostrar que sempre haverá um motivo nobre e justo para se batalhar em busca de seus objetivos.
Também agradeço a Universidade Federal do Rio Grande do Norte, ao seu corpo docente, direção e administração que me oportunizaram um horizonte superior direcionado pela confiança, mérito e ética. Destaco o papel de todos os professores que compuseram o Curso de Bacharelado em Geografia do Centro de Ensino Superior do Seridó, no período da minha graduação. Obrigado a vocês pelas contribuições e ensinamentos que agregaram valores e conhecimentos ao meu ser.
À minha mãe, Mirtes de Medeiros Brito que sempre me deu incentivo, carinho e força nos momentos difíceis, me apoiando nos estudos independente de qualquer situação adversa. Ao meu pai, João de Deus Brito, que nunca mediu esforços visando minha felicidade e sempre batalhou para me dar as condições necessárias de ser um acadêmico. Ao meu irmão, Danilo Medeiros de Brito, pelos momentos de companheirismo e total amparo quando se fez necessário.
Agradeço, em especial, ao meu orientador, Diego Salomão Candido de Oliveira Salvador, por me aceitar prontamente desde o início do projeto como seu orientando, além do suporte e da dedicação dados no pouco tempo que lhe coube, sendo imprescindíveis suas orientações, correções e incentivos para a elaboração do trabalho.
Ao meu grande amigo e colega de curso, Inaldo Macena, pelas inúmeras assistências neste trabalho e em outros trabalhos acadêmicos que elaboramos ao longo de tantos anos de história acadêmica. Ao grande Fábio Henrique pelo compartilhamento de ideias, discussões e ajuda essencial que sempre se fizeram presentes na elaboração de nossas pesquisas. Aos amigos e colegas, Neusiene Silva, Gilberto Ramos e Aristóteles Araújo Fernandes, pelos mais de dois anos de convivência, presteza, dedicação e plena amizade.
Às minhas admiráveis amigas e quase irmãs Marinalva Pereira, Euzineide Santos e Jozinete de Azevedo, pela ajuda incondicional em cada etapa acadêmica que passamos,
como também pelos momentos bons de alegria vividos na carreira universitária. Valeu aí meninas!
Aos meus amigos Bruno Sthepenson, George Sthepenson Jr, o grande Éder Fábio, Arthur Cleiton, Artur Matos, Marcelo Barros, Gildsom Lucas e demais colegas pela força, apoio e momentos bons vividos ao longo do convívio diário. Valeu galera boa!
Enfim, agradeço, em geral, a todas as pessoas que se fizeram presentes e parte desta etapa decisiva da minha vida. A todos, meu muito obrigado e que Deus os abençoem hoje e sempre.
Ao caminharmos pela cidade, deparamo-nos com uma paisagem rica em símbolos e significados. Como nos lembra Milton Santos, a paisagem é a soma de tempos desiguais. Desta forma, em relação ao espaço urbano, não podemos ignorar a importância da análise multidimensional das escalas de temporal e espacial (BARROS; FERREIRA, 2009, p. 1).
PLANEJAMENTO E ORDENAMENTO DO ESPAÇO DE CAICÓ (RN) NA ATUALIDADE
RESUMO
Nesta monografia estudamos o espaço citadino de Caicó (RN), objetivando compreender o planejamento e o ordenamento do espaço de Caicó (RN) na atualidade, atentando para a contribuição desse planejamento para o desenvolvimento territorial da cidade. Com o processo de urbanização, principalmente, a partir da década de 1970, novas ações e novos objetos são implementados na urbe caicoense. O espaço geográfico, entendido como banal (espaço de todos os homens, onde todas as ações ocorrem), e os diversos usos do território são elementos-chave para a interpretação do ordenamento do espaço urbano de Caicó no contexto da dinâmica de urbanização do município. Com essa correlação de conceitos são analisados os processos de desenvolvimento territorial que diferem nos diversos bairros da cidade, principalmente no Centro e nos bairros adjacentes à este. O Centro é caracterizado como o mais dinâmico e desenvolvido bairro da cidade de Caicó. Em contrapartida, a expansão urbana caicoense também é caracterizada por periferização e desigualdade socioespacial, sendo que nos bairros adjacentes ou afastados do Centro são evidenciados muitos problemas sociais, econômicos e ambientais. Além disso, a fragmentação do espaço urbano caicoense evidencia que há eficaz planejamento e ordenamento territorial em determinados bairros destinados à moradia de pessoas abastadas, fato que nos faz compreender o significativo planejamento e ordenamento do território como um privilégio de poucos. Assim, Caicó é uma cidade de desigualdades e fragmentações, com concentração de serviços e infraestrutura em certos bairros e rarefação no restante da cidade. Sendo assim, criticamos o direcionamento das ações do Estado, particularmente, do poder público municipal. Os dispositivos legais que determinam que todos os homens têm direito ao uso da cidade em sua totalidade são questionáveis em Caicó. O Plano Diretor da cidade torna-se, nesse sentido, um documento meramente formal. Destarte, concluímos o trabalho com uma análise crítica do atual planejamento e ordenamento do espaço urbano de Caicó e com proposições de como a situação atual deve ser transformada.
PALAVRAS-CHAVE: Espaço urbano. Planejamento. Ordenamento. Desenvolvimento territorial. Caicó.
PLANIFICACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL ESPACIO DE CAICÓ (RN) EN LA ACTUALIDAD
RESUMEN
En esta monografía se estudia el espacio de la ciudad de Caicó (RN), con el objetivo de entender la planificación y ordenación del espacio de Caicó (RN), prestando atención a la contribución de la planificación para el desarrollo territorial de la ciudad. Con el proceso de urbanización, principalmente, en finales de los años 1970, nuevas acciones y nuevos objetos se implementan en la urbe de Caicó (RN). El espacio geográfico, entendido como banal (de todos los hombres, donde se producen todas las acciones), y los diversos usos del territorio son elementos clave para la interpretación de la ordenación del espacio urbano de Caicó en el contexto de la dinámica de urbanización del municipio. Con esta correlación de conceptos son analizados los procesos de desarrollo territorial que difieren en los distintos barrios de la ciudad, especialmente el centro y en los barrios adyacentes a esta. El centro se caracteriza por ser lo más dinámico y desarrollado barrio de Caicó. Por otra parte, el crecimiento urbano de Caicó también se caracteriza por desigualdad socio-espacial y en barrios adyacentes que están lejos del centro se demuestran muchos problemas sociales, económicos y ambientales. Por otra parte, la fragmentación del espacio urbano de Caicó demuestra que hay una planificación eficaz y desarrollo espacial en ciertos barrios destinados a vivienda de gente adinerada, un hecho que nos hace comprender la planificación y ordenación como un privilegio de unos pocos del uso de la tierra. Así, Caicó es una ciudad de la desigualdad y la fragmentación, con una concentración de servicios y de infraestructura en ciertos barrios y la rarefacción en el resto de la ciudad. Por lo tanto, somos críticos de la dirección de las acciones del estado, en particular, el poder público municipal. Las disposiciones legales que requieran que todos los hombres tienen el derecho a utilizar la ciudad como un todo son cuestionables en Caicó. El plan maestro de la ciudad se convierte, en este sentido, un documento puramente formal. Así, concluimos el trabajo con un análisis crítico de la actual planificación y ordenación del espacio urbano de Caicó y propuestas de cómo debe transformarse la actual situación.
PALABRAS CLAVE: Espacio urbano. Planificación. Ordenación. Desarrollo territorial. Caicó.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 17
2 REFLEXÕES SOBRE O PLANEJAMENTO E O ORDENAMENTO DO ESPAÇO ... 23
2.1 A CIDADE COMO OBJETO DE ESTUDO E ANÁLISE ... 23
2.2 CONSIDERAÇÕES A RESPEITO DA CIDADE E DO URBANO: PLANEJAMENTO, ORDENAMENTO E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL ... 26
3 ANÁLISE SOBRE O ATUAL PLANO DIRETOR DE CAICÓ ... 34
3.1 CRESCIMENTO E FORMAÇÃO TERRITORIAL DA CIDADE ... 34
3.2 O INTENTO DE SE PLANEJAR O ESPAÇO DE CAICÓ SEGUNDO AS DIRETRIZES PROPOSTAS NO PLANO DIRETOR ... 40
4 ORGANIZAÇÃO ATUAL DA CIDADE DE CAICÓ, NO QUE SE REFERE À SOCIEDADE, AO TERRITÓRIO, À ECONOMIA E AO MEIO AMBIENTE ... 44
4.1 A CAICÓ DA ATUALIDADE ... 44
4.2 ORGANIZAÇÃO SOCIAL E TERRITORIAL DA CIDADE DE CAICÓ ... 46
4.3 ORGANIZAÇÃO ECONÔMICA DA CIDADE DE CAICÓ E SEU DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL ... 48
4.4 ORGANIZAÇÃO DO AMBIENTE DA CIDADE DE CAICÓ ... 51
5 CONCLUSÃO ... 54
LISTA DE FIGURAS
LISTA DE MAPAS
LISTA DE QUADROS
Quadro 01 - Caicó – Áreas nobres da cidade ... 46
Quadro 02 - Caicó – Áreas populares da cidade ... 48
Quadro 03 - Caicó – Espaços de desenvolvimento social, econômico e territorial ... 49
Quadro 04 - Caicó – Desigualdades sociais, econômicas e territoriais na cidade ... 50
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 - Caicó – População total, urbana e rural, entre 1970-2010 ... 36
LISTA DE SIGLAS
BCZM – Biblioteca Central Zila Mamede
CERES – Centro Regional de Ensino Superior do Seridó
COPOM – Centro de Operações Policiais Militares
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
MTE – Ministério do Trabalho e do Emprego
OP – Orçamento Participativo
RN – Rio Grande do Norte
SIG – Sistema de Informações Geográficas
SIRGAS 2000 – Sistema de Referência Geocêntrico para as Américas
UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte
UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro
UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas
UNESP – Universidade Estadual Paulista
UFC – Universidade Federal do Ceará
1 INTRODUÇÃO
Este trabalho monográfico apresenta reflexões sobre o seguinte objeto de estudo: o planejamento e o ordenamento do espaço de Caicó (RN) (mapa 1) na atualidade. O entendimento que se tem sobre o espaço e o território segue a proposta de Santos (1998), de considerar que “(...) o território é sinônimo de espaço geográfico, sendo este compreendido como uma instância da sociedade”. Assim, entendemos a cidade de Caicó como um território usado.
Mapa 1
Caicó (RN) – Localização do município no território do Rio Grande do Norte
Fonte de dados: IBGE (2016f). Cartografia: Inaldo Macena, 2016.
Nesse sentido, coadunando com Santos (1998), focamos nosso estudo no uso do território, isso por que por meio dele podemos desvendar os díspares interesses dos diversos agentes sociais que, relacionando-se entre si, agem no planejamento e no ordenamento da dinâmica territorial de Caicó.
Sob essa perspectiva, o território é compreendido como social, ou seja, tem em seu conteúdo as marcas do trabalho humano, das relações de poder dos homens entre si e com o meio que os cerca. É por meio dessas relações que os diversos agentes sociais usam o território de acordo com as suas necessidades e os seus anseios. É na cidade que essas marcas e relações se expressam com maior intensidade, justamente por esse espaço concentrar demografia e funcionalidade socioeconômica.
Nesse sentido, a cidade de Caicó é um território usado pelo fato de a sua gênese e a sua reprodução revelar relações de poder desencadeadas historicamente pelos diversos agentes sociais (latifundiários, pequenos produtores rurais, empresários, agentes do poder municipal, assalariados e trabalhadores autônomos) que viveram e vivem nela, produzindo-a e cproduzindo-arproduzindo-acterizproduzindo-ando-produzindo-a como um território. Neste trproduzindo-abproduzindo-alho, produzindo-atentproduzindo-amos pproduzindo-arproduzindo-a o uso produzindo-atuproduzindo-al do território urbano de Caicó, refletindo sobre o crescimento da sociedade urbana e os desdobramentos desse crescimento para o espaço urbano caicoense.
Apesar de considerarmos a cidade de Caicó como um território e não como um mero espaço delimitado político-administrativamente, temos a consciência de que a divisão do território municipal em regiões ou em distritos é uma prática – político-administrativa – que leva em consideração as relações de poder vivenciadas historicamente em cada “parte” desse território, não sendo uma prática alicerçada meramente em aspectos fisiográficos ou administrativos, mas também em aspectos sociais, econômicos, políticos, culturais. Essa divisão busca “distinguir” o território da cidade de Caicó em várias “partes” ou “bairros”, marcadas por agentes sociais que agem no desencadeamento do planejamento e do ordenamento do espaço estratégico, fundamentado nas desigualdades, nas contradições e nas combinações.
Desse modo, assim como Silva (2006), asseveramos que a divisão de um determinado território em regiões ou em bairros é uma prática imprescindível para a manutenção da hegemonia de certos agentes ou segmentos sociais em relação ao restante da sociedade. Além disso, deve-se esclarecer que, no estágio atual da ciência geográfica, os conceitos de região e território não são tidos como totalmente assimétricos. Pelo contrário, coadunando com Haesbaert (2001), afirmamos que esses conceitos são permeados por um conteúdo político, envolvendo a noção de poder.
O referido autor chega a defender que, nas análises acerca de determinados espaços marcados historicamente por relações de poder entre os diversos agentes sociais, pode-se
considerar esses espaços como regiões e/ou como territórios, não fazendo muito sentido, portanto, investir numa postura teórica que busque diferenciar totalmente esses conceitos.
Concordamos com Haesbaert (2001) quando o mesmo defende que esses conceitos não são totalmente dissonantes, sendo ambos perpassados pela noção de poder. Porém, acreditamos ser importante destacar que esses são marcados também por certas particularidades, como o fato de o conceito de região ligar-se mais à noção de diferenciação de áreas (CORRÊA, 1997) e o de território mais à noção de relações de poder que marcam uma dada dimensão do espaço (SANTOS; SILVEIRA, 2001). Nessa perspectiva, como o foco deste estudo é o planejamento e o ordenamento do espaço de Caicó, o que torna mais premente atentar para as relações de poder que são desencadeadas na cidade pelos diversos agentes sociais que vivenciam esse espaço, entendemos ser mais pertinente lançar mão da proposta teórico-metodológica fundamentada no conceito de território.
Tendo em vista a importância do planejamento e do ordenamento do espaço nas cidades contemporâneas, o recorte empírico desta pesquisa compreende a cidade de Caicó, que se configura por ser uma das principais cidades do Seridó Potiguar, em termos demográficos e funcionais, estando situada na Mesorregião Central Potiguar (IBGE, 2016e). O destaque de Caicó como um importante centro urbano do Rio Grande do Norte faz do adensamento do seu perímetro urbano um recorte espacial de grande relevância para ser estudado atualmente.
Portanto, com o objetivo de compreender o planejamento e o ordenamento do espaço de Caicó na atualidade, atentando para a contribuição desse planejamento para o desenvolvimento territorial da cidade, justificamos a realização da pesquisa pelo fato dela estar ancorada em um objeto de estudo passível de novas reflexões provenientes das rápidas mudanças territoriais ocorridas na cidade de Caicó ao longo dos anos.
Do mesmo modo, afirmamos que a literatura geográfica potiguar apresenta poucas discussões que versam sobre o planejamento e o ordenamento do espaço da cidade em questão, fazendo-se pertinente, assim, desenvolver novas compreensões que possam colaborar para o entendimento dos processos acerca da configuração espacial atual de Caicó. Destarte, esperamos que nossa contribuição possa suscitar novas possibilidades para futuros estudos que também colaborem para a apreensão da urbe caicoense.
As reflexões do estudo monográfico seguirão a perspectiva do método analítico - dialético, no qual a crítica construtiva é a característica fundamental da abordagem
realizada. Para a execução deste trabalho, de acordo com os objetivos definidos, foram desenvolvidos os seguintes procedimentos teórico-metodológicos: Reflexões teóricas por meio de revisão bibliográfica a respeito dos conceitos de espaço, território, planejamento, ordenamento e desenvolvimento territorial. Pesquisando e pensando sobre esses conceitos, realizamos reflexões e análises sobre a atual situação do planejamento e do ordenamento da cidade de Caicó.
Na revisão bibliográfica que fizemos, destacaram-se autores e obras importantes, como Costa (2000), Corrêa (1995; 1997), Faria (2011), Haesbaert (2001), Lefebvre (2001), Morais (1999), Salvador (2011), Santos (1965; 1998; 2005; 2007), Souza (2001; 2004) e Villaça (2000). As discussões evidenciadas por esses autores foram importantíssimas para a compreensão da dinâmica urbana contemporânea, especificamente, no que se refere ao planejamento e ao ordenamento do território.
Para a realização da pesquisa bibliográfica, consultamos presencialmente o acervo da Biblioteca Setorial do CERES-Caicó e, via internet, o acervo da Biblioteca Central Zila Mamede (BCZM), ambas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Além disso, acessamos o acervo digital de bibliotecas de teses e dissertações de algumas universidades brasileiras, como o da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), o da Universidade Estadual Paulista (UNESP), o da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e o da Universidade Federal do Ceará (UFC).
Outrossim, acessamos sites de revistas científicas de Geografia, como: Espacialidades, GeoUECE, GeoUSP, Mercator, GeoUERJ, RA’E GA, Sociedade e Território, Sociedade & Natureza, Ateliê Geográfico e Boletim Campineiro de Geografia, com o objetivo de encontrar artigos científicos referentes à temática do nosso trabalho.
Com a pesquisa bibliográfica, selecionamos livros, teses, dissertações, monografias e artigos interessantes para as nossas reflexões e análises. Os trabalhos selecionados foram lidos e fichados, tendo suas ideias principais referenciadas e, circunstancialmente, discutidas na monografia.
Para o desenvolvimento do trabalho monográfico, realizamos observações da dinâmica social, econômica, ambiental e territorial dos bairros da cidade de Caicó, a fim de compreendermos aspectos do planejamento e do ordenamento territorial da cidade em questão. Conversas e/ou entrevistas semiestruturadas foram realizadas com moradores desses subespaços, bem como com autoridades políticas que participam da gestão de Caicó. Esse percurso de pesquisa foi importante, pois, por meio dele pudemos
compreender a apreensão de moradores e de autoridades políticas a respeito do planejamento e do ordenamento da cidade de Caicó.
Além disso, a construção de acervo fotográfico foi outra ferramenta importante para a pesquisa. As fotografias que fizemos dos bairros de Caicó revelam fatos concretos, nos ajudando a caracterizar discussões acerca da dinâmica urbana de Caicó na atualidade. Destarte, asseveramos que as fotografias que fizemos elucidam as divisões territoriais e as formas socioespaciais do ordenamento do espaço caicoense, hoje.
Para a construção da representação cartográfica que caracteriza o trabalho monográfico foram utilizadas as malhas digitais do IBGE (perímetro urbano, limites municipais e divisas estaduais), o Sistema de Informações Geográficas (SIG), o software ArcGis 10.2 (versão acadêmica) e o DATUM SIRGAS 2000.
O aporte teórico e o empírico são analisados de forma associada no trabalho. As considerações a respeito da cidade e do urbano, a análise de como o atual Plano Diretor de Caicó vem contribuindo para o planejamento e para o ordenamento do espaço e a organização atual da cidade de Caicó são discussões apresentadas em três capítulos.
O primeiro capítulo, intitulado “Reflexões sobre o planejamento e o ordenamento do espaço: considerações a respeito da cidade e do urbano”, discute a cidade como objeto de estudo principal, além de evidenciar que ela é um espaço de interação mútua entre o planejamento e o ordenamento do território. Conforme o objetivo geral do trabalho monográfico, discutimos os conceitos de espaço, território,
planejamento, ordenamento e desenvolvimento territorial, mirando, especificamente, para
o planejamento e o ordenamento da urbe caicoense. Outrossim, neste capítulo, refletimos sobre a cidade e o urbano e o porquê de no atual contexto de crescimento acelerado das cidades as questões urbanas assumem grande relevância.
O segundo capítulo, denominado “Análise sobre o atual Plano Diretor de Caicó: o intento de se planejar o espaço de Caicó segundo as diretrizes propostas no Plano Diretor”, traz à tona reflexões teóricas sobre o planejamento das cidades na contemporaneidade, particularmente por meio das diretrizes pregadas pelos planos diretores e seu gerenciamento como instrumento de planejamento e de ordenamento do território citadino. Algumas diretrizes do Plano Diretor de Caicó são apresentadas e analisadas neste capítulo. Tais diretrizes foram comparadas com o ordenamento da dinâmica territorial de Caicó. Assim, evidenciamos um entendimento sobre a divisão social e territorial dos bairros que compõem a cidade.
Por fim, o terceiro e último capítulo, intitulado “Organização atual da cidade de Caicó, no que se refere à sociedade, ao território, à economia e ao meio ambiente”, trata da contribuição do planejamento do espaço de Caicó para o desenvolvimento territorial da referida cidade, analisando os usos distintos do território pelos agentes locais do planejamento e/ou do ordenamento urbano desencadeadores da dinâmica urbana própria de Caicó. Esses agentes correspondem à sociedade em geral inserida dentro do contexto da cidade. Os usos do território são estudados por meio de quatro categorias distintas, que são: a sociedade, o território, a economia e o meio ambiente. Assim, com o propósito de entender a configuração do planejamento e do ordenamento da urbe caicoense na atualidade, apresentamos as desigualdades sociais e territoriais existentes na cidade; os agentes sociais que vivem nos seus bairros, com diferentes objetivos e perspectivas de vida; os problemas sociais e ambientais decorrentes do atual ordenamento da cidade; e a questão da assimetria entre esse ordenamento e o desejado desenvolvimento territorial da cidade como um todo.
Destarte, pretendemos que a nossa proposta teórico-metodológica nos faça compreender a atual organização socioespacial da cidade de Caicó, decorrente do planejamento e do ordenamento do seu território.
2 REFLEXÕES SOBRE O PLANEJAMENTO E O ORDENAMENTO DO ESPAÇO
2.1 A CIDADE COMO OBJETO DE ESTUDO E ANÁLISE
A cidade e suas particularidades é tema de muitos estudos, tendo em vista o fato de ela ser resultado das relações sociais estabelecidas no e pelo espaço geográfico. Nos estudos sobre cidades, principalmente no que se refere ao processo de urbanização, a urbe é destacada como importante para a compreensão da formação e da atual estrutura política, econômica e cultural de um país. Assim, devido à grande relevância da temática, a cidade é também privilegiada nos estudos de Geografia, especificamente, nas reflexões e análises acerca do planejamento e do ordenamento do espaço.
Considerando o planejamento do espaço como uma temática de estudo e de ação extremamente concatenada à ciência geográfica, a pesquisa que realizamos segue a perspectiva da chamada “geografia urbana crítica” (SANTOS, 2005). Nessa perspectiva, nosso objetivo é compreender o processo do planejamento e do ordenamento do território de Caicó (RN), atentando para a importância desse processo para o desenvolvimento territorial da cidade.
Conforme o objetivo evidenciado, sublinhamos a importância de refletirmos sobre os conceitos de espaço, território, planejamento, ordenamento e desenvolvimento
territorial, mirando, especificamente, para o planejamento e o ordenamento da urbe
caicoense.
Refletimos, particularmente, sobre a cidade e o urbano por que no atual contexto de crescimento acelerado das cidades as questões urbanas assumem grande relevância na conjuntura territorial em escala nacional, visto que “a produção do espaço é resultado da ação dos homens ainda sobre o próprio espaço, através dos objetos naturais ou artificiais” (SANTOS, 1998, p. 64); e sendo que nas cidades a produção do espaço é mais rápida e densa, fazendo desse espaço o mais efervescente no que se refere ao planejamento e ao ordenamento territorial.
Coadunando com a concepção teórica proposta por Santos (1998), de que “(...) o território é sinônimo de espaço geográfico, sendo este compreendido como uma instância da sociedade” (p. 26), entendemos a cidade de Caicó como sinônimo de território habitado. Nesse sentido, assim como Santos (1998), atentamos no nosso estudo para o uso do território, isso devido ao fato de por meio da apreensão do território usado, podermos
desvendar os diferentes interesses dos diversos agentes sociais que, relacionando-se entre si, agem na formação e na atual dinâmica territorial de Caicó. Destarte, o território é compreendido como social, ou seja, guarda em si as marcas do trabalho humano, das relações de poder dos homens entre si e com o meio circundante. É na cidade que essas marcas e relações se expressam com maior amplitude.
Outrossim, apreendemos o conceito de território como intrínseco à noção de poder exercido, particularmente, de apropriação de um fragmento do espaço. Dessa forma, podemos defini-lo assim como o faz Souza (2001, p.11), quando diz que “todo espaço definido e delimitado por e a partir de relações de poder é um território (...), [sendo] que é nas (...) cidades que os diversos grupos sociais estabelecem as relações de poder formando territórios pelas suas diferenças e com isso diversificam a desordem no planejamento das cidades”.
Analisando a dinâmica das cidades, principalmente, a dos países subdesenvolvidos, é salutar destacar que estas devem ser compreendidas considerando-se a sua formação socioespacial, a divisão territorial do trabalho e os circuitos da economia urbana de seus respectivos territórios. Assim, Santos (1965) propõe que os centros urbanos desses países sejam definidos por sua funcionalidade na rede urbana, conforme a seguinte classificação urbana: cidade local, cidade intermediária, cidade grande ou metrópole1. Nessa perspectiva, as cidades, principalmente, as grandes e as intermediárias, apresentam espaços vazios e forte segregação social e territorial, em decorrência de um planejamento mercadológico do território que, quando realizado, gera, por exemplo, problemas de transportes, ocupação de espaços inadequados à moradia, aumento da violência urbana, desigualdades econômicas e políticas e periferização da população com carências de infraestrutura. Assim, a definição de planejamento pode considerar a minimização ou a
1 A cidade local é entendida como o menor patamar de centro urbano, por ter suas funções conectadas ao
consumo mínimo, pois, proporciona bens e serviços de uso básico e frequente os quais atendem demandas de uma população que, comumente, tem poucas condições de se deslocar para outras cidades de dinâmica mais complexa. Já a cidade intermediária oferta uma maior quantidade de bens e serviços por sua melhor infraestrutura e oferece serviços de uma melhor qualidade quando comparado aos das cidades locais, fatos estes que conectam suas funções à intermediação da produção e/ou do consumo na rede de relações urbanas. A cidade grande ou metrópole, comanda etapas de circuitos produtivos assim como concentra o consumo, exercendo, por isso, importante influência sobre os outros centros que compõem a sua rede urbana. A título de exemplificação na dinâmica do Rio Grande do Norte, podemos relacionar cidade local a São José do Seridó, que apresenta atividades produtivas, comerciais e/ou serviços público-privados ligados a uma dinâmica econômica de atuação mínima no que se refere à escala geográfica; cidade intermediária à Caicó, pela mesma concentrar boa oferta de atividades produtivas, ter um considerável fluxo comercial e de pessoas como também destacados ramos de serviços, cuja dinâmica econômica é de atuação micro ou mesorregional; e cidade grande ou metrópole à Natal, pela mesma comandar grande parte dos circuitos produtivos existentes no Estado, influenciando direta ou indiretamente todas as outras cidades potiguares.
resolução dos problemas do território urbano em que o processo de ordenamento ocorrerá, atentando para a totalidade das intenções dos agentes envolvidos nesse processo.
Segundo Rezende e Castor (2006), o planejamento do território deve auxiliar no desenvolvimento da cidade com justiça social, como também nos bairros existentes nela e nas outras cidades relacionadas à ela, com a identificação das vocações locais e regionais da urbe; o estabelecimento das regras para a ocupação do solo; a definição das principais estratégias e políticas a serem implantadas; e a apreensão das restrições, do acesso e das limitações que devem ser consideradas na busca pelo bem-estar coletivo.
Dentre os principais problemas sociais urbanos decorrentes da falta de planejamento ou do desencadeamento do planejamento mercadológico do território, merece destaque a questão da segregação social e espacial, que tem como causas a concentração de renda na urbe e a falta de planejamento do espaço conforme a promoção de políticas de controle ao crescimento desordenado das cidades e de políticas sociais cujo objetivo seja o bem-estar coletivo. Outra causa desse grave problema é a especulação imobiliária, que encarece as cidades mais próximas dos grandes centros ou os bairros melhor equipados e nobres em termos socioeconômicos dos espaços interurbanos, tornando-os inacessíveis à grande massa populacional. Além disso, à medida que o perímetro urbano cresce, áreas ou bairros antes acessíveis à população não abastada podem ser “valorizados”, fato que “expulsa” a grande maioria da população para áreas ou bairros cada vez mais distantes dos centros econômicos da cidade, muitas vezes caracterizando o processo de favelização urbana2.
Essa segregação espacial se associa com a desigualdade econômica, com o desemprego e com a falta de um adequado planejamento e ordenamento do território urbano. Muitas famílias de trabalhadores, por não disporem de condições monetárias e financeiras para construir suas moradias onde e como desejariam, acabam não encontrando outra saída senão ocupar, de forma perigosa e irregular conforme a burocracia estatal, áreas que geralmente não apresentam características apropriadas à habitação, como formas de relevo com elevada declividade e margens de corpos hídricos (rios, açudes, lagos e lagoas).
2 Trata-se de um processo que é resultante das desigualdades sociais e espaciais existentes nas cidades e que
contribui para agravar a situação de vida e de trabalho de muitas famílias de trabalhadores pobres. A favelização é a ocupação de terrenos que geralmente pertencem ao poder público e que se caracterizam, de uma forma geral, pela ausência de infraestrutura, pelos altos índices de violência e pela marginalização social, econômica e política de seus moradores (SILVA, 2007).
2.2 CONSIDERAÇÕES A RESPEITO DA CIDADE E DO URBANO: PLANEJAMENTO, ORDENAMENTO E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Na maioria das cidades não há planejamento e ordenamento do território levando em consideração o bem-estar de toda a população, inclusive, da não abastada e dos pobres. Para que haja essa consideração é importante que o espaço urbano seja planejado de acordo com a totalidade do seu contexto e que esse planejamento seja executado com investimentos suficientes e aplicados corretamente, isto é, rigorosamente de acordo com o planejado. É isso que nos diz Villaça (2000, p. 2-3), ao analisar criticamente a questão do planejamento do espaço:
A crença de que com ordem se consegue resolver os problemas urbanos, suaviza e mesmo oculta a verdade que são necessários investimentos e não apenas planos para atacar os problemas urbanos. Claro que os investimentos com planos são melhores, mais rentáveis, do que investimentos sem planos... mas os planos estão longe de ser suficientes. Entretanto, a ideologia do crescimento ordenado confere a eles um poder que eles por si só não têm e esconde nossa realidade urbana.
Villaça (2000, p. 2-3) sugere que o planejamento urbano ocorra já vislumbrando os investimentos para a viabilização do ordenamento do espaço visando sanar problemas sociais, econômicos e ambientais. Sem os investimentos, o planejamento pode não sair do papel e, assim, os problemas não serem resolvidos ou, ao menos, minimizados. Contudo, muitas vezes, há investimentos para se viabilizar o planejamento do território, mas um planejamento mercadológico, que alicerça um ordenamento que fragmenta o território, por ser calcado em desigualdades e em contradições. Nesse sentido, as palavras de Hoffmann, Miguel e Pedroso (2011, p. 106) são pertinentes, quando refletem sobre a associação, hoje pertinente, entre “planejamento desorganizado”, a nosso ver “mercadológico”, do espaço e crescimento urbano:
(...) o planejamento desorganizado sustenta e alimenta (...) o crescimento urbano (...). O modelo rodoviário urbano é fator de crescimento disperso e de espraiamento da cidade. Havendo especulação, há criação mercantil de escassez e acentua-se o problema do acesso à terra e a habitação. Mas o déficit de residências também leva à especulação, e os dois juntos conduzem à periferização da população mais pobre e as desigualdades, de novo, ao aumento do tamanho urbano.
Com essa associação, a sociedade, sobretudo, o Estado, produz os espaços para atender às suas exigências funcionais, fazendo isso de acordo, principalmente, com preceitos hegemônicos do mercado. Assim, os espaços são planejados e produzidos desigualmente, isto é, tornando alguns lugares mais atrativos e valorizados em detrimento de outros lugares, que são desvalorizados ou negligenciados. Deste modo, as atividades mais dinâmicas ou superiores em termos de tecnologia, organização burocrática e nível de capital se instalam em áreas privilegiadas por agentes hegemônicos do mercado e melhor equipadas pelo Estado, fazendo com que, geralmente, as famílias de maiores e melhores condições monetárias e financeiras de uma determinada cidade optem por residir e trabalhar nessas áreas que concentram grande parte dos fixos e dos fluxos3.
Nesse sentido, o ordenamento territorial das cidades, sejam elas pequenas, médias ou grandes, vem gerando dificuldades estruturais nas questões da eficiência dos equipamentos urbanos e da gestão urbana, organizando o espaço de acordo com a racionalidade de agentes hegemônicos do mercado e o desorganizando para a maioria da sociedade. Assim sendo, o ordenamento do território deve ser transformado, no sentido de ser alicerçado em um planejamento que contemple a totalidade dos agentes e dos segmentos sociais que constituem o espaço e que integre as diversas instâncias (social, econômica, política, cultural, e ambiental) importantes no processo de produção do espaço. Coadunando a essa perspectiva de planejamento e de ordenamento do território, Manzoni Neto (2007, p. 115) assevera que:
O ordenamento territorial tem por função a orientação para um planejamento integrado do espaço, contemplando uma ampla diversidade de elementos, sejam: físicos, humanos ou biológicos, que configuram o território. Esta concepção, derivada do ponto de vista teórico e prático, permite um tratamento integrador, objetivando a análise do planejamento e a gestão urbana das cidades. Em função disso, surge à necessidade de se planejar as atividades desenvolvidas no meio urbano. Tal exigência de ordenamento decorre da potencialidade de ocorrência de impactos ambientais, econômicos e sociais relacionados com o uso desses espaços.
Como o espaço é produto das ações humanas sobre o meio, influenciadas pela produção do espaço já existente e pelas relações sociais de poder e de produção econômica, é pertinente pensarmos o ordenamento do território como um processo que
3 Os fixos caracterizam-se por serem instrumentos de trabalho e os objetos criados a partir deles. Já os fluxos
são o movimento, de bens, pessoas, serviços e informação. Ambos são indissociáveis e formam o par dialético no território (SANTOS e SILVEIRA, 2001).
deve ser calcado na integração de instâncias sociais e de escalas geográficas, que deve praticar o planejamento do espaço banal, isto é, organizar a configuração espacial levando em consideração as diferentes e desiguais intencionalidades humanas e divisões territoriais do trabalho que caracterizam a situação de uma determinada cidade. Assim, temos a possibilidade de romper com o planejamento e o ordenamento mercadológico do território e de investir em um novo processo de reflexão e de ação sobre o espaço, cujo pilar fundamental seja o bem-estar coletivo.
Para ser totalizante, o planejamento e o ordenamento territorial devem ser multidisciplinares, ou seja, envolverem em seu processo diferentes profissionais e segmentos sociais que, juntos, deem conta de abranger e desenvolver a organização interna e relacional de cidades. De tal modo, o planejamento e o ordenamento do território não devem ser, de nenhum modo, processos individuais, de uma só autoridade ou de uma só vontade política, mas sim coletivos, totalizantes e totalizadores, que devem ser desenvolvidos por e para todos os agentes e segmentos sociais que formam o espaço urbano. Nesse processo, cabe ao Estado zelar pela funcionalidade da coletividade que deve marcar o planejamento e o ordenamento territorial, buscando estratégias que possibilitem voz e ação à totalidade da sociedade.
Um grande desafio a ser enfrentado no planejamento e no ordenamento do espaço desenvolvidos numa perspectiva totalizante é o de abranger e conciliar os posicionamentos e as ações de todos os agentes e segmentos da sociedade, no processo de discussões, reflexões e decisão sobre os problemas do espaço urbano e as possíveis resoluções destes. Caso o Estado – que deve ser o agente comandante ou coordenador do processo de planejamento e de ordenamento do espaço – consiga abarcar a totalidade das intencionalidades e das ações sociais, tal desafio se torna uma potencialidade para o planejamento e o ordenamento territorial, tendo em vista o fato que, levando em consideração a totalidade da sociedade, o agente planejador e ordenador se permite identificar os problemas gerais e específicos de um dado contexto, assim como tem a possibilidade de desenvolver um conjunto de ações para resolver as questões e os problemas detectados.
Sendo assim, Subra (2007), ao sublinhar que no ordenamento territorial é fundamental considerar a capacidade de conciliar os diversos conflitos de interesses que coexistem no território, defende que podemos compreender o processo de ordenamento por meio de duas visões. Na primeira, num sentido mais comum, apreendemos que o
ordenamento tem como condição o conhecimento detalhado de um território, que pode ser um país, uma região ou uma localidade. A ciência das características e da dinâmica do território constituirá o alicerce para a elaboração de um plano, que executado deve ter a finalidade de configurar esse território para o bem-viver de todos os agentes sociais, visando ao desenvolvimento socioeconômico e a melhoria das diversas situações de vida.
Na segunda, num sentido mais técnico, temos o entendimento utilizado nos estudos para a elaboração de uma Política Nacional de Ordenamento Territorial no Brasil, que é:
O Ordenamento Territorial é uma questão política associada à mudança de natureza do Estado e do território, e da relação do Estado com seu território. [...] é a regulação das tendências de distribuição das atividades produtivas e equipamentos no território nacional ou supranacional decorrente das ações de múltiplos atores, segundo uma visão estratégica e mediante articulação institucional e negociação [...]. Implica tanto na incorporação da dimensão territorial no desenho das políticas públicas setoriais, quanto na elaboração de estratégias territoriais integradas para o desenvolvimento dos diferentes âmbitos espaciais ou escalas do país (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO, 2016, p. 12 e 18).
Da junção dessas duas visões, podemos compreender que o planejamento e o ordenamento territorial são conceitos que têm seus conteúdos bastante permeados pelas instâncias da técnica e da política, pois, para se planejar de modo totalizador o ordenamento de um território é premente que haja conhecimentos sobre esse território e estratégias sobre a participação ampla no processo de se pensar e de se agir sobre o território, bem como é imprescindível “vontade política” para se ordenar o território rigorosamente do modo como se planejou, focando, acima de tudo e de todos, o bem-estar coletivo.
Com a emergência e o desenvolvimento contínuo de novas tecnologias aplicadas a comunicação e a produção, empresas e indústrias têm a possibilidade de romper com uma localização de caráter nacional e fixo em um dado território para uma localização e um exercício de poder, por vezes, transnacional ou multinacional, com a produção fragmentada em diversos territórios. Nesse contexto de economia neoliberal e de acumulação flexível de capital, a organização produtiva e de serviços segue a lógica das economias de aglomeração4, sendo que, “(...) no Brasil, especificamente, a ordem
4 Economias de aglomeração são estratégias das médias e das grandes indústrias ou empresas para dinamizar
suas ações e maximizar os seus lucros. Ocorrem por meio do processo de industrialização, com a concentração de empresas ou de indústrias em espaços densos no que tange a infraestrutura e a dinâmica econômica; ou do desenvolvimento concentrado ou centralizado de atividades econômicas hegemônicas em
territorial vem, historicamente, sendo planejada e praticada por meio de investimento destinados, sobretudo, aos subespaços mais dinâmicos ou mais atraentes a agentes hegemônicos do mercado nacional ou internacional”. (SILVA, 2006, p. 14).
Outro traço do ordenamento territorial brasileiro é o do (...) “desencadeamento de políticas públicas meramente setoriais, isto é, que privilegiam determinados ramos ou atividades econômicas hegemônicas e têm objetivos conjunturais ou de curto e médio prazos”. (SANTOS, 2007, p. 58). Nesse sentido, considerando a totalidade da dinâmica social, econômica e territorial, nem mesmo propondo ações de cunho estrutural, não é possível a curto prazo, mudar a grave situação de pobreza em que vive a maioria dos trabalhadores nacionais.
Entretanto, atualmente, vem ocorrendo singelas mudanças na postura do Estado brasileiro, com indicações de planejamentos que visam promover o desenvolvimento do país para além das políticas setoriais, com a formulação de um plano de ordenamento territorial nacional que envolva também os agentes e os segmentos sociais e os territórios não hegemônicos ou pouco desenvolvidos.
Como exemplos dessa singela mudança, evidenciamos a aprovação do Estatuto das Cidades (2001), a criação do Ministério das Cidades (2003), a implantação do Conselho das Cidades (2003), o processo de elaboração dos Planos Diretores Participativos (desde 2005), a aprovação da lei que criou o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (2005), da lei que aprova as diretrizes para Política Nacional de Saneamento Básico (2007), a ocorrência da Conferência das Cidades (2003, 2005, 2007, 2010 e 2013) e a revisão do Código Florestal Brasileiro (2012), que contém dispositivos de proteção e manejo de áreas ecológicas que fazem parte do ambiente urbano.
Todas essas aprovações e/ou elaborações evidenciam uma lenta conquista de instrumentos para prover e direcionar uma reforma urbana. Reforma que, no sentido do ordenamento territorial, deve compatibilizar vários interesses, de modo a permitir o acesso à terra, a função social da propriedade privada, o planejamento e o manejo do espaço urbano e a existência adequada da população com os recursos naturais.
Nesse sentido, visando melhorias sociais, econômicas e territoriais, o planejamento, o ordenamento e a gestão urbana são aspectos fundamentais e complementares, pois, a ação de desenvolver um bom planejamento é realizar um prognóstico totalizante da cidade,
algumas e poucas regiões ou territórios da formação socioespacial analisada. No Brasil, tais economias caracterizam veementemente o território nacional (PENA, 2016).
do bairro ou de qualquer área urbana considerada, estabelecendo simulações de possíveis cenários futuros, o que possibilita a efetivação de uma gestão mais eficiente que objetive não somente o crescimento urbano, mas também, o desenvolvimento territorial com significativa melhoria das condições de vida e de trabalho da população em sua totalidade. Para isso, faz-se necessário organizar uma política nacional de desenvolvimento territorial que articule as diferentes instâncias sociais, estabelecendo, com o máximo de discernimento possível para que serve cada escala e cada instância considerada e quais são as suas funções e os seus atributos dentro do contexto teórico-metodológico e prático de desenvolvimento das cidades. Nesse sentido, destacamos que, conforme o pensamento de Salvador (2011, p. 77), o conceito de desenvolvimento territorial deve ser compreendido como:
Muito mais abrangente que o de crescimento. No desenvolvimento há o alcance da liberdade real para todos, com o cessamento do trabalho imposto, das desigualdades e da escassez para a maioria. A questão do desenvolvimento é muito mais social do que simplesmente o aumento da renda.
Assim, o desenvolvimento territorial deve ser operacionalizado a partir de uma maior integração e espacialização de ações estatais considerando as reinvindicações ou as necessidades da população que reside nas cidades. Devemos, então, considerar e praticar a atividade de planejar como sendo democrática, isto é, articulada tanto ao poder estatal, ao conhecimento técnico, à totalidade das opiniões e as intencionalidades de todos os segmentos sociais que caracterizam o espaço pensado e organizado. Tais segmentos devem ser devidamente representados no processo de planejamento e ordenamento do território, tornando possível, assim, “(...) alcançar o equilíbrio entre a reflexão sobre como o espaço urbano deve ser produzido e a ação de ordenar esse espaço, de acordo com as necessidades de todos os agentes sociais, hegemônicos e não hegemônicos (...)” (SANTOS, 2007), contribuindo assim, para o desenvolvimento territorial da cidade, que pode ser mais justa e menos fragmentada ou segregadora.
Outra questão de extrema relevância que concerne ao planejamento e ao ordenamento do território urbano trata-se da reforma urbana, que, desde antes da criação do Estatuto da Cidade, em 2001, pela Lei n° 10.257, já deveria estar sendo realizada. Porém, um dos principais motivos para a sua não realização reside no fato de a mesma não ser um processo fácil de ser desenvolvido, sendo necessária e essencial a participação de
toda a sociedade, formada por vários segmentos e organizações que têm reivindicações particulares referentes ao processo. As principais barreiras encontradas na efetivação da reforma urbana são: obstáculos políticos (disputas de poder), econômicos (capital e lucro) e sociais (desigualdades e diferentes intencionalidades).
Um fator importante na reforma urbana é a decisão de onde e como serão investidos os recursos públicos. Isso deveria ser feito de modo participativo, mas, na grande maioria das cidades brasileiras, o destino desses recursos é decidido apenas pelos agentes políticos que comandam o governo. No entanto, em algumas cidades do país, como em Porto Alegre (RS), está sendo implantado o chamado Orçamento Participativo.
Essa ferramenta possibilita a participação da sociedade civil na deliberação, juntamente com o poder público, sobre o orçamento público disponibilizado para o município, especificamente para a cidade e os seus respectivos bairros. Com esse orçamento, há uma abertura para que a sociedade opine sobre os recursos públicos e onde esses devem ser investidos para melhorar a vida dos cidadãos. Destarte, é uma estratégia importante para se promover debates, análises de problemas e dificuldades que caracterizam o meio urbano, a fim de propor medidas mitigadoras ou solucionadoras para os problemas existentes. Contudo, essa estratégia do Orçamento Participativo é pouco difundida aqui no Brasil, se restringindo somente a alguns municípios da Região Sul e Sudeste do Brasil.
Assim, também entendemos como sendo urgente o desenvolvimento de um planejamento e um ordenamento adequado às necessidades das populações que residem nos bairros das cidades, especificamente, nos bairros periféricos e sem significativa infraestrutura, uma vez que o planejamento é um processo construtivo que pode gerar novas implantações que alterem estruturas hoje inadequadas. Nesse sentido, Souza e Rodrigues (2004, p. 80-81) afirmam que:
Quanto antes houver a implantação de medidas necessárias ao planejamento urbano, mais rápido serão solucionados os problemas urbanos que emergem internamente nas cidades, elevando assim a qualidade de vida da sua população e melhorando também a questão da gestão do planejamento das nossas cidades.
Dessa maneira, diante do que foi exposto, asseveramos que a cidade de Caicó, objeto de nossas análises, é configurada como uma cidade de porte médio no estado do Rio Grande do Norte, a qual, não muito diferente de várias outras cidades do Brasil, apresenta
problemáticas substanciais no que se refere às questões do planejamento e do ordenamento do seu espaço. Esses problemas decorrem do fato de o espaço dessa cidade ter crescido rapidamente, e só ter começado a ser formalmente planejada apenas recentemente, assim como de historicamente tal espaço ser ordenado por meio de ações estratégicas e pontuais inadequadas para a produção de uma Caicó fundamentada na justiça social e no bem-estar coletivo da sua população.
3 ANÁLISE SOBRE O ATUAL PLANO DIRETOR DE CAICÓ
3.1 CRESCIMENTO E FORMAÇÃO TERRITORIAL DA CIDADE
Caicó é um município (mapa 1) que integra a Microrregião do Seridó Ocidental, no Rio Grande do Norte, possuindo uma extensão territorial de 1.228,576 km² e um contingente populacional de 62.727 habitantes, sendo que destes 57.464 residem na cidade e 5.263 residem no campo, conforme dados do censo populacional de 2010 realizado no Brasil (IBGE, 2016e). Para o ano corrente (2016), o IBGE estima que a população da cidade de Caicó atinja um contingente de 67.259 habitantes, fato que denota que a referida cidade está em processo de expansão urbana. Esse processo gera várias consequências, principalmente, no que diz respeito ao planejamento e ao ordenamento do espaço da urbe caicoense, que se encontra fragmentado.
No processo de formação territorial da cidade de Caicó, a economia municipal era calcada na pecuária, atividade primaz da Região do Seridó. Porém, entre o final do século XIX e o início do século XX, a pecuária se mostrou bastante vulnerável aos efeitos da seca. Após a grande estiagem de 1877-79, no referido município reforçou-se a articulação da vida econômica, sobretudo, com o cultivo do Algodão Mocó ou Seridó. Até a década de 1970, a cotonicultura foi fundamental para a dinâmica territorial do Seridó e, especificamente, bem rentável à Caicó.
Porém, nesse decênio, asseverou-se a crise do algodão na região, devido a fatores como o alto custo de produção, o preço pouco compensador para o produtor, a baixa produtividade, as dificuldades na obtenção de linhas oficiais de crédito e a ausência de investimentos na área de pesquisa e de tecnologia (MORAIS, 1999).
Acrescente-se a esses fatores que, no ano de 1970, ocorreu uma grande seca, dificultando ainda mais a produção de algodão. Na década de 1980, a praga do bicudo algodoeiro se expandiu rapidamente pelo Seridó Potiguar, aumentando os custos de produção em virtude da necessidade do uso de inseticidas e da maior quantidade de mão-de-obra para o tratamento e combate à praga (MORAIS, 1999). Esse conjunto de fatores foi decisivo para o declínio da cotonicultura no Seridó Potiguar, e também em Caicó, que não pôde mais concorrer com os baixos preços do algodão dos mercados de Minas Gerais e de São Paulo.
As consequências da crise do algodão foram sentidas no campo e nas cidades seridoenses. Parcela significativa dos trabalhadores rurais e de pequenos proprietários migrou para os núcleos urbanos, sobretudo, para as cidades maiores em funcionalidade e em demografia. Os grandes proprietários redirecionaram suas ações primordialmente para a pecuária. Esse processo promoveu o êxodo rural e a migração entre cidades. Para Caicó, a crise da cotonicultura gerou consequências como a falência das usinas de beneficiamento de algodão, o aumento do número de trabalhadores desempregados e a aceleração do crescimento urbano “desorganizado” (MORAIS, 1999).
Da década de 1980 em diante, a dinâmica, especificamente, da Região do Seridó e, amplamente, do Rio Grande do Norte, influenciou o processo de urbanização de Caicó, que se traduziu pelo predomínio da população urbana e por modificações na estrutura e nos processos que conformam o espaço citadino, sendo notável a expansão das atividades comerciais e de serviços na cidade (FARIA, 2010).
Além disso, ressaltamos que a estrutura que deu suporte a essa urbanização vem confirmando a centralidade funcional da cidade de Caicó na rede urbana potiguar5, mais especificamente, no Seridó Potiguar e em relação à municípios paraibanos, na medida em que interage frequentemente com os municípios do seu entorno, além de influenciar a dinâmica territorial destes.
No que se refere a atual configuração urbana de Caicó, notadamente entre a década de 1970 (crise da cotonicultura) e os dias atuais, observa-se que a cidade de Caicó passou por um crescimento, o qual se revela pelo aumento da sua população (tabela 01), pela expansão do perímetro urbano (Lei nº 4.277, de 31 de dezembro de 2007) e pela ampliação e melhoria de sua infraestrutura urbana. Isto decorreu principalmente do desenvolvimento do ramo de comércio e de serviços, que impulsiona a expansão urbana.
5 A cidade de Caicó interage com um grande número de municípios, tanto no estado do Rio Grande do Norte
quanto do vizinho estado da Paraíba, além de influenciar, com certa densidade, a dinâmica territorial desses municípios. Eis os municípios: São José do Seridó, Cruzeta, Acari, Currais Novos, Jardim do Seridó, Jardim de Piranhas, São João do Sabugi, Ipueira, Serra Negra do Norte, Parelhas, Timbaúba dos Batistas, São Fernando, Jucurutu, Carnaúba dos Dantas, Equador, Ouro Branco, São Bento, Samamede, Pombal e Santa Luzia. Todos formam um território, no qual Caicó é o principal centro funcional, por possuir o mercado mais complexo, com serviços avançados, comércio dinâmico e rede bancária, fatores que fazem de Caicó a mais densa cidade do Seridó Potiguar, no que se refere às variáveis da técnica, da ciência, da informação, do consumo e das finanças.
Tabela 01
Caicó – População total, urbana e rural, entre 1970-2010 POPULAÇÃO
ANOS TOTAL URBANA RURAL
1970 1980 1991 2000 2010 36.521 40.028 50.658 57.002 62.727 24.538 30.793 42.801 50.624 57.464 11.983 9.235 7.857 6.378 5.263 Fonte: Censos demográficos: 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010.
Devido ao fato de Caicó ter mais de 20 mil habitantes, faz-se necessário que o município ou a cidade tenha um Plano Diretor, conforme determinação do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001). Contudo, o planejamento mercadológico do espaço urbano de Caicó vem gerando uma dinâmica territorial desarmônica, com bairros estruturados e de padrão socioeconômico considerável e outros com o mínimo de infraestrutura e de serviços básicos, habitados predominantemente por trabalhadores pobres. Assim, a cidade de Caicó revela um território bastante desigual em sua totalidade, pois, as ações públicas na cidade vêm ocorrendo no sentido de agravar “a diferenciação quanto à dotação de recursos, uma vez que parcelas cada vez maiores da receita pública se dirigem à cidade econômica em detrimento da cidade social” (SANTOS, 2005, p. 107). Com isso, confirmasse em Caicó a premissa de que o poder público age de forma a gerar ou a agravar desigualdades na distribuição de investimentos públicos, causando ou amplificando a segregação socioespacial (VILLAÇA, 2000).
Ao analisar os dados mostrados na tabela 01, observamos que, entre 1970 e 2010, houve aumento de 71,7% na população total do município, com acréscimo de 134,1% na população urbana e decréscimo de 56% na população rural. No Censo de 1970, a população urbana já era predominante (67,1%), tendência mantida ao longo das décadas seguintes, de modo que, em 2010, a taxa de urbanização de Caicó correspondeu a 91,6% (IBGE, 2016e).
A explicação para esse comportamento demográfico está baseada na situação de crise econômica do município e da própria Região do Seridó. A crise da cotonicultura (cultura do algodão) e seus reflexos tiveram implicações de diferentes ordens, que influenciaram a dinâmica populacional do município, sua estrutura produtiva e organização espacial na direção da cidade.
Nas décadas de 1980 e 1990, que correspondem ao período pós-cotonicultura, a dinâmica espacial urbana de Caicó explicitou uma nova configuração geográfica da cidade, oriunda da solidificação de processos econômicos e sociais bastante calcados em atividades produtivas, comerciais e de serviços urbanos, provenientes e mantenedoras do crescimento da população da cidade.
Essa nova configuração espacial urbana é também marcada pelo processo de periferização, por meio da ampliação e do surgimento de desiguais bairros na urbe caicoense. Há expansão do perímetro urbano em Caicó (tabela 02), com a formação de novos bairros e o crescimento dos já existentes. Assim, espaços que antes não eram utilizados passam a ser e a gerar crescimento para a cidade. Vale salientar que esse processo de expansão urbana é acompanhado pela geração de graves problemas, como a segregação socioespacial de algumas áreas que passam a ser marginalizadas e menos atrativas que outras.
Tabela 02
Caicó – Bairros que compõem o perímetro urbano no ano de 2016 Zonas
Urbanas Bairros
NORTE Boa Passagem, Vila do Príncipe, Recreio, Darcy Fonseca, Alto da Boa Vista, Samanaú, Salviano Santos, Nova Caicó e Loteamento Serrote Branco.
SUL Paraíba, Centro, Soledade e Adjuto Dias.
LESTE Penedo, Nova Descoberta, Conjunto Castelo Branco, Vila Altiva, Vila Carlindo Dantas, Itans, Canutos e Filhos, Maynard, Loteamento Diniz, Santa Costa, e Conjunto IPE.
OESTE Barra Nova, João XXIII, Paulo VI, João Paulo II, Walfredo Gurgel, Frei Damião e Luiz Januário (Novo Horizonte).
Fonte: Prefeitura Municipal de Caicó, 2016.
Ao analisar as informações contidas na tabela 02, visualizamos que o perímetro urbano de Caicó conta, atualmente, com 31 bairros, distribuídos em quatro zonas urbanas (Norte, Sul, Leste e Oeste) (figura 1).
Figura 1
Caicó – Divisão do perímetro urbano entre bairros, em 2016
Fonte: SANTOS, 2016 (adaptado da carta fornecida pelo Centro de Operações Policiais Militares – COPOM).
Além disso, a cidade é cortada de leste a oeste por uma rodovia principal, a BR-427, para onde convergem e de onde divergem várias outras rodovias secundárias, como as RN’S 118, 228, 288 e 084. Estas rodovias ligam a cidade de Caicó aos municípios limítrofes, estabelecendo, assim, uma rede de fluxo intermunicipal em constante movimento.
Dessa forma, podemos dizer que o crescimento da cidade de Caicó, nos últimos 40 anos, foi acompanhado de melhorias em sua infraestrutura, no que se refere a diferentes serviços (educação, saúde, comunicação, transporte, lazer, turismo, entre outros). No entanto, é possível também reconhecer que essa expansão vem acarretando graves problemas para a cidade, no que se refere às instâncias social, econômica e ambiental. O processo de expansão urbana é acompanhado pela ausência de políticas públicas que valorizem todos os bairros da cidade, promovendo desenvolvimento territorial de forma simétrica no território caicoense como um todo. Isso ocorre por que as ações políticas são definidas, principalmente, pelos interesses dos agentes hegemônicos do mercado, e não conforme o bem-estar coletivo. Assim sendo, a totalidade deixa de ser prioridade e as “parcelas” mais importantes da urbe são destacadas nos investimentos lucrativos.
Nessa perspectiva, os bairros mais importantes da cidade correspondem aos das Zonas Sul, Leste e Oeste, destacados na figura 1 pelos respectivos números: 04- Barra Nova, 08- Centro, 18- Paraíba e 20-Penedo. Esses se destacam por concentrar a maior parte da infraestrutura, dos bens privados, do comércio e dos serviços públicos e privados de modo relevante no âmbito da cidade. Sendo assim, Santos (2016), analisando a expansão urbana de Caicó pelo viés dos circuitos da economia urbana, afirma que
mesmo crescendo aceleradamente para além de sua área central, a urbe caicoense não sofreu expressivamente o processo de descentralização espacial dos seus serviços e infraestrutura, principalmente quando se trata das atividades ligadas ao circuito superior da economia que se instalam de forma prioritária no centro do município.
Assim, para gerir e subsidiar o desenvolvimento da cidade de Caicó, podemos afirmar que o plano diretor municipal e o planejamento urbano são instrumentos importantes para uma gestão urbana eficaz. Entretanto, é importante planejar o espaço na sua totalidade e levando em consideração variados aspectos ou instâncias. Pensar o espaço apenas pelos aspectos quantitativos e documentais desprezando o potencial humano tem ações pouco eficientes, fazendo com que o planejamento urbano não passe de uma ideologia sociopolítica. A fim de minimizar ou até mesmo solucionar os problemas existentes na cidade é importante não apenas elaborar um bom planejamento, como também executar esse dispositivo.
