XXV ENCONTRO NACIONAL DO
CONPEDI - BRASÍLIA/DF
DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO I
MARCOS AURÉLIO PEREIRA VALADÃO
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D598
Direito tributário e financeiro I [Recurso eletrônico on-line] organização CONPEDI/UnB/UCB/IDP/ UDF; Coordenadores: Marcos Aurélio Pereira Valadão, Maria Lírida Calou De Araújo e Mendonça, Raymundo Juliano Feitosa – Florianópolis: CONPEDI, 2016.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-5505-169-2
Modo de acesso: www.conpedi.org.br em publicações
Tema: DIREITO E DESIGUALDADES: Diagnósticos e Perspectivas para um Brasil Justo.
1. Direito – Estudo e ensino (Pós-graduação) – Brasil – Encontros. 2. Direito Tributário. 3. Direito Financeiro. I. Encontro Nacional do CONPEDI (25. : 2016 : Brasília, DF).
CDU: 34 ________________________________________________________________________________________________
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XXV ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI - BRASÍLIA/DF
DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO I
Apresentação
Foi uma excelente e gratificante experiência acadêmica presenciarmos, enquanto
coordenadores do GT, a apresentação dos trabalhos que compõe o presente volume, no
Grupo I de Direito Tributário e Financeiro, no âmbito do XXV ENCONTRO NACIONAL
DO CONPEDI - BRASÍLIA/DF, sob o tema: DIREITO E DESIGUALDADES:
Diagnósticos e perspectivas para um Brasil justo.
Foram apresentados 24 artigos científicos, que podemos agrupar em duas áreas mais distintas
(embora possa haver alguma sobreposição temática) relativamente ao Direito Financeiro e ao
Direito Tributário, e mais especificamente em relação ao Direito Tributário, podemos
distinguir três subáreas (também com alguma sobreposição): Normas Gerais, Normas
Tributárias Específicas (relacionadas a tributos considerados individualmente) e Princípios
Tributários, como segue:
Direito Tributário
Normas Gerais
(Im)Possibilidade do Protesto da Certidão de Dívida Ativa
A Legitimidade Política da Execução Fiscal na Justiça Federal
A Responsabilidade Tributária dos Sócios em Virtude da Dissolução Irregular da Pessoa
Jurídica de Direito Privado: Uma Análise Crítica da Divergência Jurisprudencial do Superior
Tribunal de Justiça
Desafios Contemporâneos para a Prática da Transação Tributária: Da Discricionariedade
Compartilhada e da Cooperação do Contribuinte. Caminho para a Eficiência da Atividade
Tributária
Normas Tributárias Específicas
Do Conceito de Insumos para Fins de Não-Cumulatividade da Contribuição ao PIS/COFINS:
Uma Abordagem Teórica e Jurisprudencial
Dupla Tributação Internacional na incidência do Imposto sobre a Renda nos Países-Membro
do Mercosul.
IPI Ecológico: Um Instrumento Tributário Eficaz em busca da Sustentabilidade
Isenção Do Imposto de Renda Sobre Lucros e Dividendos: Críticas ao Sistema Tributário
Constitucional e à Tributação sobre a Renda No Brasil.
O Critério Temporal de Incidência Tributária do Imposto Sobre Transmissão Causa Mortis e
Doação – ITCMD
Princípios Tributários
Aspectos Gerais de Justiça Tributária: Liberdade, Liberalismo e Positivismo
Desigualdade Tributária no Brasil: a Imperfeita Aplicação do Princípio Constitucional da
Capacidade Contributiva
Extrafiscalidade e Proteção Ambiental no Novo Código Florestal
Extrafiscalidade Tributária: A Lei de Informática Como Instrumento do Desenvolvimento
Nacional.
Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar: Uma Análise à Luz do Princípio da
Proporcionalidade
Os Direitos Fundamentais do Contribuinte como Limites à Aplicação das Sanções Tributárias
Direito Financeiro
A proibição de gasto público regressivo e os Direitos Fundamentais
A utilização do ICMS- Verde ou Ecológico como eixo fundamental da política ambiental do
A Vinculação dos Recursos Transferidos por Força De Decisão Judicial a Fundos Especiais
Extintos: O Caso dos Precatórios do Fundef
Concessão de Incentivos Fiscais pela União e os reflexos nos valores repassados ao Fundo de
Participação dos Municípios
Considerações Sobre a Repartição da CFEM sob a Ótica dos Direitos Fundamentais
Socioeconômicos no Estado do Pará e Notas sobre Projeto do Novo Código da Mineração
Dívida Pública: O Fenômeno que atrasa o Brasil
Eficiência, Igualdade E Solidariedade no Federalismo Fiscal Brasileiro.
Nova Matriz Macroeconômica como terceiro ciclo do Nacional-estatismo: concepção,
condução e consequências do eclipse político-administrativo brasileiro.
Observe-se que há trabalhos que tratam de temas locais, mas cujas conclusões podem ser
extrapoladas, indutivamente, a outras localidades e a outros estados, como é o caso das
pesquisas levadas a efeito nos trabalhos “A utilização do ICMS - Verde ou Ecológico como
eixo fundamental da política ambiental do Município de Nova Iguaçu/RJ” e “Considerações
Sobre a Repartição da CFEM sob a Ótica dos Direitos Fundamentais Socioeconômicos no
Estado do Pará e Notas sobre Projeto do Novo Código da Mineração”. Por outro lado há
aqueles que tiveram por objeto de pesquisa aspectos principiológicos de caráter naturalmente
abrangente, como o caso, por exemplo, dos artigos: “Aspectos Gerais de Justiça Tributária:
Liberdade, Liberalismo e Positivismo” e “Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar:
Uma Análise à Luz do Princípio da Proporcionalidade.“
Relevante notar a pluralidade nas matérias tratadas nos trabalhos e que ,embora todas sejam
ligadas a temas atuais demandando soluções. Há preocupações de cunho principiológico
/teórico, bem assim de cunho prático, ligadas à eficiência da arrecadação tributária, de forma
que possa fazer face ás necessidades financeiras do estado, sejam aquelas relacionadas ao
cumprimento do papel estatal no que diz respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos,
sejam aquelas vinculadas à necessidade da manutenção do equilíbrio orçamentário.
Por fim, destaque-se que todos os trabalhos que compõe o presente volume merecem ser
Marcos Aurélio Pereira Valadão
Raymundo Juliano Feitosa
EFICIÊNCIA, IGUALDADE E SOLIDARIEDADE NO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO.
EFFICIENCY , EQUALITY AND SOLIDARITY IN BRAZILIAN FISCAL FEDERALISM
Ricardo Victor Ferreira Bastos Liziane Angelotti Meira
Resumo
No Federalismo, tido na sua concepção atual, faz-se mister uma postura mais cooperativista,
que leve em consideração a eficiência, a equidade e a solidariedade entre os entes federados.
As despesas públicas, por serem sempre crescentes, exigem cada vez mais o incremento na
arrecadação tributária e a destinação mais eficiente dos recursos, de modo a otimizar os
gastos estatais e atender aos interesses públicos primários e secundários. Ademais, observa-se
que a adoção de políticas públicas demanda certa coordenação em nível federal, com o
objetivo reduzir as desigualdades econômicas e sociais entre os entes federados.
Palavras-chave: Federalismo, Eficiência econômica, Solidariedade
Abstract/Resumen/Résumé
In the current Federalism, it is needed a more cooperative atitude, that takes into account the
efficiency, equity and solidarity among federal entities. Public expenditure, being always
growing, demands the increase in tax collection and also demands the most efficient
allocation of resources, in order to optimize state expenditures and meet the primary and
secondary public interests. Moreover, it is observed that the adoption of public policies
demands some coordination at the federal level, with the objective of reducing economic and
social inequalities among the federal entities.
1. INTRODUÇÃO
O Federalismo, como forma de estado, possui características próprias, que precisam ser
bem aplicadas para que o ente que o adota consiga se estruturar de forma eficiente, de modo a
atender às boas regras de alocação de recursos e fomentar o desenvolvimento e o equilíbrio
econômico das diversas regiões que o compõe, evitando, assim, que algumas regiões que se
desenvolvam em detrimento das demais. No presente artigo, busca-se analisar o Federalismo de
acordo com os princípios da eficiência, da coordenação e da solidariedade, tendo em conta que,
não obstante a autonomia política, financeira e orçamentária, as ações dos Estados se pautar no
sentido de promover o desenvolvimento dos entes mais débeis ou que possuam arrecadação
menor dentro da estrutura federalista.
A necessidade de se abordar o Federalismo nesses termos visa a contribuir para a
reflexão sobre a necessidade de se diminuírem as diferenças entre entes dentro de um mesmo
estado federado. Essa diferença, como sói acontecer, inclusive no Brasil, está se efetivando com o
soterramento de entes menores, que não possuem um grau de desenvolvimento econômico que
lhes propicie a arrecadação necessária para fazer frente a suas despesas e permitir o
desenvolvimento de políticas públicas que atendam de forma eficiente aos seus cidadãos.
Essas diferenças econômicas geram nos entes menores menos desenvolvimento
industrial, menos emprego, menos acesso à educação e cultura, mais pobreza e marginalidade.
Como nos estados federados não há fronteiras-barreiras, quando não há circulação da riqueza,
certamente há circulação da miséria, com migração, inchaço urbano, formação de favelas,
violência; são conseqüências deletérias da desigualdade que, em uma espécie de osmose, atingem
os entes pujantes.
Nesse contexto, vislumbramos o Federalismo com um importante papel para reverter
esses desequilíbrios. Para tanto, é importante observar as bases históricas do Federalismo,
abordando suas origens. Cumpre anotar que levamos em conta o modelo federalista desenvolvido
na Suíça e o modelo adotado nos Estados Unidos; ressaltando-se que há divergências doutrinárias
acerca de qual seria o nascedouro do Federalismo.
Dessarte, surge a necessidade de nos debruçarmos com mais vagar sobre as ideias de
eficiência alocativa, supremacia do interesse público, coordenação e solidariedade; no sentido de
se buscar o melhor aproveitamento possível dos recursos arrecadados, escassos por natureza,
frente às despesas sempre crescentes, com o escopo de suprir o interesse público, em suas
vertentes primária e secundária. No contexto do Federalismo, tendo como regra de destinação de
recursos a solidariedade entre os entes, propomos uma reflexão sobre a necessidade de busca do
desenvolvimento regional e sustentável das diversas regiões que compõem o estado federal.
2. ASPECTOS HISTÓRICOS DO FEDERALISMO: Federalismo nos EUA e na Suíça
2.1Aspectos históricos do Federalismo Americano
O Federalismo moderno – apesar de terem existido outros modelos, como na Grécia
Antiga (Atenas e Esparta), na Itália renascentista e na Alemanha – foi inspirado no modelo
moderno inaugurado pelos Estados Unidos pouco depois de sua independência. A Federação
norte-americana foi criada pela Constituição de Filadélfia, em 1787, em decorrência da
necessidade de fortalecer a organização das treze colônias e fazer face aos embargos da Inglaterra
e aos novos compromissos assumidos perante as outras nações. 1 Nesse sentido, MENDES
(2014)2, o surgimento do Federalismo nos remete aos episódios das colônias britânicas, que
firmaram um tratado de direito internacional para criar uma Confederação, que preservava a
soberania de cada território colonial.
Ao tratar do assunto, MENDES (2014, p. 1274) asseveram que:
Cada entidade componente da confederação retinha a sua soberania, o que enfraquecia o pacto. As deliberações dos Estados Unidos em Congresso nem sempre eram cumpridas, e havia dificuldades na obtenção de recursos financeiros e humanos para as atividades comuns. Além disso, a confederação não podia legislar para os cidadãos, apenas para os Estados. Com isso não podia impor tributos, ficando na dependência da intermediação dos Estados confederados. As deliberações do Congresso, na prática, acabavam por ter a eficácia de meras recomendações. Não havia, tampouco, um tribunal supremo que unificasse a interpretação do direito comum aos Estados ou que resolvesse juridicamente diferenças entre eles.
1
ELALI (2006, p. 14) ensina que: Apesar de algumas referências à Confederação Helvética como primeiro ensaio federalista, vê-se que a grande parte da doutrina remete ao exemplo norte-americano o primeiro modelo federalista tal como hoje é estudado. Com efeito, as ex-colônias britânicas declararam independência em 1776 e precisavam mantê-la perante as práticas do colonizador. Assim, inicialmente os Estados optaram por manter suas soberanias, mantendo seus poderes de autodeterminação, mas convivendo em forma de Confederação. Posteriormente decidiram manter um Estado Federal único, atribuindo aos Estados-membros autonomias limitadas à manutenção de uma ordem jurídica única, soberania, consagrada pela Constituição.
Assim, o nascimento do Federalismo moderno está intrinsecamente ligado ao processo
de independência dos Estados Unidos, merecendo destaque a Convenção da Filadélfia de 17773,
que representou uma nova Constituição para as confederações que se instauravam com a
independência, ocorrendo de os estados confederados, antes dotados de soberania, perderem essa
característica, passando a ser entes autônomos e a ter voz por seus representantes junto ao
Senado. Assim, esse ponto costuma ser destacado pela doutrina no constitucionalismo
Americano, a formação se deu de forma centrípeta, de fora para dentro, tendo em vista que as
treze colônias possuíam soberania e tiveram a necessidade de se unir numa federação que, até os
dias atuais, possui características próprias e uma dose considerável de independência.
Essa situação é evidenciada em The Gilder Lehrman Intitute of American History, pela
possiblidade do direito de secessão previsto no art. 2º da convenção da Filadélfia, a qual conferia
aos Estados o direito de se retirar da Confederação recém criada, nos seguintes termos: Each
state retains its sovereignty, freedom and independence, and every Power, J urisdiction and right,
which is not by this confederation expressly delegated to the United States, in Congress
assembled.
Essa permissão permaneceu até a Constituição de 1789, atualmente vigente. Antônio
Gonçalves Honório (2012) esclarece que são três as características desse processo de
independência Americana. A primeira seria a colonização pela Inglaterra, tendo em vista que a
colonizadora representaria um Estado de longa tradição constitucional revolucionária com
diversas experiências jurídicas e liberais que permitiram às colônias adotarem sua própria
proposta de crescimento.
A segunda refere-se ao fato de que a metrópole inglesa imprimiu um modelo de
colonização muito homogêneo entre todas as colônias, com manutenção desses valores
econômicos, políticos, sociais e culturais, representando uma espécie de poder político horizontal,
com a instituição de direitos semelhantes dentro das colônias, e vertical, que foi marcado pela
ausência de um poder central rígido, fato que deu autonomia às colônias. A terceira e última
característica mencionada pelo autor refere-se ao fato de que as diferenças regionais existentes
3
Tal Convenção, foi o primeiro documento do Estado Americano, sendo considerado por alguns como um dos documentos de fundação do Estado Americano possuía como objetivo unir as treze colônias Britânicas, representando uma espécie, mesmo com poucas semelhanças, de Constituição vigente, a qual distribuía poderes dentre as confederações recém independentes da Grã-Bretanha. Tal documento teve como sucessor a Constituição dos Estados Unidos da América, após a sua ratificação em 21 de Junho de 1789.
não foram capazes de gerar uma diversidade cultural que impedisse o desejo e a vontade dos seus
componentes de coabitarem.
2.2O Federalismo na Suíça
A história do constitucionalismo Suíço e de sua formação territorial também representa
grande contribuição para a concepção dessa forma de Estado. Mister entender como funciona a
atual Constituição do Estado Suíço. Conforme BRITO (2011), esse país possui a peculiaridade
de ser ainda considerado uma Confederação dividida em Cantões. Isso foi trazido pelo Ministro
Presidente do Tribunal Federal Suíço, Arthur Aeschlimann (2008), ao discorrer acerca do
controle de constitucionalidade realizada no Supremo Tribunal Federal nos seguintes termos:
Vocês festejam 200 anos de justiça independente no Brasil. No meu país, já se passaram mais de 700 anos que nós nos esforçamos para garantir a independência dos juízes. O Pacto federal de 1291 é o nascedouro de nossa Confederação, e foi celebrado por três Cantões, localizados no coração do país, região na qual se encontra uma parte das raízes do Excelentíssimo Senhor Ministro Lewandowski. A tônica desse pacto é a recusa de se submeter aos juízes estrangeiros.
Conta ainda que a Suíça é um Estado federal dividido em vinte e seis Cantões e cerca de
duas mil e setecentas comunas, consistindo numa divisão tríplice de competência federativa;
podendo cada uma legislar, executar as leis e julgar. A maior importância, segundo o Ministro
Presidente do Tribunal Federal Suíço, seriam os Cantões que possuem, nos termos da
Constituição, maior independência e autonomia, exercendo todos os direitos não situados no
âmbito federal. Cada cantão possui sua própria Constituição votada pela população e apreciada
pelo parlamento federal
Como se pode verificar, para os doutrinadores suíços, a Confederação suíça, datada de
1291, é um marco no contexto do Federalismo mundial, existindo divergência acerca de tal ponto
na doutrina nacional. Não obstante, a maioria da doutrina aponta a história do constitucionalismo
americano como o nascedouro do Federalismo. Existe corrente no sentido de que a Constituição
Helvética4 seria a primeira a tratar do tema. Idéia que é rechaçada por PORFÍRIO JÚNIOR5, ao
asseverar que “embora alguns autores apontem a Confederação Helvética, surgida em 1291, como o primeiro exemplo de aliança federativa entre Estados, reconhece-se geralmente que o
Estado Federal moderno nasceu apenas em 1787, com o surgimento dos Estados Unidos da América”.
BROCHADO (2004) afirma que o processo histórico da Confederação Suíça pode ser
cindido em dois períodos base: um que se inicia em 1291, caracterizado pela reunião de diversos
Estados independentes. Outro, marcado pela celebração de novos pactos que culminaram com a
instalação da República Helvética em 1798, e também com a aprovação da Constituição
denominada de Fructidor, que introduziu a Federação Suíça, ratificada com a segunda
Constituição Helvética, no dia 02 de julho de 1802.
Na sequência, a autora apresenta a evolução cronológica e mostra que, com o fim das
lutas centralizadas por Napoleão Bonaparte, a Suíça se torna uma República Federativa de
dezenove Cantões. No ano de 1848, foi aprovada a Constituição da Suíça, a qual foi revisada em
1866 e em 1874. Essa Constituição foi considerada por Brito marco do Federalismo suíço em
suas variadas dimensões. Tal Constituição, segundo a autora, cindiu a competência entre a
Confederação e os Cantões suíços, relembrando que o Estado suíço adota a forma federativa de
Estado sendo dividida nos já mencionados Cantões6.
A Constituição suíça de 1848 foi revisada em sua totalidade no ano de 1874, com uma
estimativa de cento e quarenta alterações, do que se deduz que não se tinha mais uma
Constituição que refletisse a realidade do país. Em 1987, o Conselho Federal resolveu criar e
submeter ao Parlamento um novo projeto de Constituição, que foi aprovado pelo povo, pelos
Cantões, e deu origem à Constituição Federal atual, do ano de 1999, com vigência a partir do ano
2000.
Diante disso, o surgimento da Federação suíça é datado de 1291. Entretanto, só se
considera como criação de Federação, no sentido moderno, o que ocorreu a partir da constituição
de 1848, o que assegura a 2ª colocação na posição de Federação mais antiga, sendo o primeiro
lugar dos Estados Unidos da América.
Pode-se extrair as seguintes características da Federação suíça: Federalismo por
agregação de estados soberanos, demonstrando também a adoção do Federalismo centrípeto - o
oposto do da segregação ocorrida no Brasil; a Federação Suíça possui três níveis: a
Confederação, os Cantões e as comunas. Todos esses entes são dotados de competência
legislativa, ressalte-se que a Constituição prevê que os Cantões são independentes e soberanos;
por último, verifica-se que o Poder Executivo Federal adota a forma colegiada, tendo como
peculiar a sua organização judiciária, já que os Cantões organizam seus próprios tribunais e
regulam o direito processual vigente.
3. PRINCÍPIOS BASILARES DO FEDERALISMO MODERNO
Os princípios direcionam, impregnam e compõem os sistemas jurídicos, revestindo-se
de considerável força normativa, funcionando concomitantemente como verdadeiros alicerces e
vetores dos sistemas dentro dos quais estão inseridos. Levando em consideração esse aspecto, a
concepção atual de Federalismo exige observância de dois princípios concernentes a sua
estruturação fiscal:7 a eficiência alocativa e o principio da solidariedade. Ambos, sem perderem
seu conteúdo econômico, serão abordados dentro de uma roupagem jurídica, voltada para o
problema da correta e eficaz implementação e do desenvolvimento do Federalismo.
A noção de eficiência não pode ser dissociada da noção de eficácia, conforme se
vislumbra no trabalho de MARIANO (2008):
Eficiência é a virtude ou característica (que pode ser atribuída a uma pessoa, máquina, técnica ou empreendimento) de conseguir o melhor rendimento com o mínimo de erros, dispêndio de energia, tempo, dinheiro ou meios (HOUAISS, 2001). Existem diversos tipos de eficiência, aplicáveis a diferentes áreas do conhecimento. Na termodinâmica o conceito de eficiência é dado como sendo a relação entre o trabalho realizado por um sistema (uma máquina, por exemplo) e a energia total fornecida a esse sistema. Como, por definição, o trabalho realizado por um sistema é sempre menor que a energia fornecida a esse sistema (devido às perdas), a eficiência será sempre um valor entre 0 e 1, podendo também ser expresso em porcentagem, isto é, de 0 a 100%. Esse tipo de eficiência é conhecido como eficiência energética, visto que se refere a um sistema energético.
É importante lembrar que a estruturação do que se entende como Federalismo fiscal
pressupõe o entendimento de como os entes que compõem essa forma de estado irão obter as
7
riquezas para sua manutenção e desempenho de suas atividades, bem como qual a importância
de uma correta divisão desses recursos dentro do sistema de modo que os entes mais pujantes
economicamente auxiliem os entes menos pujantes a se desenvolverem e se estruturarem
economicamente.
Para se vislumbrar com mais clareza o significado de eficiência alocativa, é importante
se ter a noção de eficiência produtiva, que tem relação direta com a alocação de recursos ou
mesmo com o que se deseja produzir. Assim, eficiência produtiva pode ser entendida, de modo
sintético, como a correta mobilização e direcionamento dos fatores de produção
independentemente do estado, dos povos e dos seres envolvidos. Esse conceito, retirado da
economia, evidencia que a disputa pelos recursos, que são escassos por natureza, deve ser aliada
ao fato de que esses recursos devem estar mobilizados de acordo com os máximos padrões
possíveis de eficiência.
Por outro lado, tem-se que a eficiência alocativa é a destinação de recursos da melhor
maneira possível, de modo que se tenha uma maximização dos resultados, com diminuição ou
mesmo eliminação de desperdícios. Assim, a destinação de recursos envolve uma análise de qual
seria a melhor maneira de se aplicar a receita8 obtida com a arrecadação de tributos e também a
busca da maior efetividade no suprimento das necessidades dos indivíduos. Qualquer atividade
desempenhada pelo estado pressupõe a obtenção de recursos que façam frente aos custos dessa
atividade estatal, sendo que tais recursos derivam da exploração do próprio patrimônio do Estado
ou mesmo do patrimônio de terceiros, como ocorre com a tributação, cabendo ressaltar que, nesse
ponto, tem-se a classificação de receita em originária ou derivada.
Nesse contexto, BASTOS (1998) observou que só o “Estado reúne poderes que lhe permitem arrecadar recursos financeiros de forma impositiva e coercitiva, é dizer, com uma força jurídica tal, que independe da vontade individual do contribuinte”. Essa busca do Estado para obtenção de recursos deve visar à satisfação do que se entende como interesse público, que se
encontra bem definido por CARVALHO FILHO (2013), nos termos a seguir aduzidos:
As atividades administrativas são desenvolvidas pelo Estado para benefício da coletividade. Mesmo quando age em vista de algum interesse estatal imediato, o fim
8
Ponto importante que precisa ser ressaltado refere-se ao fato de que a nossa abordagem envolve destinação e aplicação das receitas tidas com a arrecadação de tributos, as chamadas receitas derivadas. A arrecadação tributária consiste em receitas derivadas do Estado, ao contrario do que ocorre com as receitas denominadas de originárias, as quais não serão objeto de nossa discussão.
último de sua atuação deve ser voltado para o interesse público. E se, como visto, não estiver presente esse objetivo, a atuação estará inquinada de desvio de finalidade. Desse modo, não é o indivíduo em si o destinatário da atividade administrativa, mas sim o grupo social num todo. Saindo da era do individualismo exacerbado, o Estado passou a caracterizar-se como o Welfare State (Estado/bem-estar), dedicado a atender ao interesse público. Logicamente, as relações sociais vão ensejar, em determinados momentos, um conflito entre o interesse público e o interesse privado, mas, ocorrendo esse conflito, há de prevalecer o interesse público. Trata-se, de fato, do primado do interesse público. O indivíduo tem que ser visto como integrante da sociedade, não podendo os seus direitos, em regra, ser equiparados aos direitos sociais. Vemos a aplicação do princípio da supremacia do interesse público, por exemplo, na desapropriação, em que o interesse público suplanta o do proprietário; ou no poder de polícia do Estado, por força do qual se estabelecem algumas restrições às atividades individuais.
É preciso esclarecer que o conceito de eficiência acompanha o Estado brasileiro em sua
base estrutural desde a vigência da Constituição de 1988, tendo ganhado ênfase com a Emenda
Constitucional nº. 19/98, que incluiu a eficiência dentre os princípios explícitos da Administração
Pública9.
Outro ponto a ser considerado é a relação de uma alocação eficiente de recursos com o
direcionamento do que se pretende suprir de demanda, para se implementar políticas públicas que
servirão aos interesses públicos primário e secundário10. Isso, de modo que se apliquem os
recursos obtidos da melhor maneira possível e nas áreas que mais necessitam. Cumpre ressaltar
que se faz mister a destinação de parte do que se arrecada para a redução das diferenças entre os
entes que compõem o estado federado.
Dessarte, para a concretização do Federalismo alicerçado na eficiência da alocação de
recursos e do atendimento ao interesse público, o estado federal precisa se fundamentar também
na ideia de solidariedade, buscando a satisfação do interesse público primário e otimizando o
trato do interesse público secundário, de maneira que se atenda à população e haja contribuição
para o equilíbrio das forças dos entes que compõem o Estado nessa forma. A noção de
9
Constituição Federal.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)
10
Federalismo Fiscal pressupõe o equilíbrio das receitas, das despesas orçamentárias e das
repartições dos recursos obtidos de modo que se busque uma divisão mais equitativa de riquezas,
especificamente, aquelas obtidas por meio da exação dos diversos tributos existentes.
Essa diferença de âmbito e de estrutura financeira sói ocorrer nos Estados em que há
uma divisão entre os entes que têm um volume maior de arrecadação em detrimento de outros, o
que marca os grandes centros econômicos dos países. É nesse cenário que se apresenta o
principio da solidariedade, no intuito nortear as ações para que eventuais disparidades existentes
sejam minimizadas.
A questão da solidariedade ganhou contorno constitucional no âmbito do direito
previdenciário, especificamente no julgamento da constitucionalidade da cobrança da
contribuição dos inativos na ADI nº. 310511, na qual foi decidido que é constitucional a tributação
dos inativos, tendo o STF entendido que o princípio da solidariedade, previsto no caput do art.
40 da CF ( EC nº 41/03), permitia a instituição da contribuição dos servidores que não estejam em exercício, em favor da “solvabilidade” do sistema previdenciário dos servidores, de modo a se observar o equilíbrio financeiro-atuarial.
Também no direito de família vê-se a aplicação da solidariedade como vetor das relações
de afeto entre as pessoas que compõe a unidade familiar, como se observa na elucidativa
passagem de SCHELEDER (2009) :
A solidariedade familiar é fato e direito, realidade e norma. No plano fático, convive-se no ambiente familiar para o compartilhamento de afetos e responsabilidades. No plano jurídico, os deveres de cada um para com os outros impuseram a definição de novos direitos e deveres jurídicos.
O que se verifica é que a solidariedade possui grande importância para a construção do
nosso sistema jurídico, como harmonizador de valores sobremaneira relevantes. Especificamente,
em relação ao bom funcionamento do sistema federativo. A solidariedade possui desdobramento
em todo esse equilíbrio imprescindível ao bom funcionamento do sistema, servindo de verdadeiro
11
ADI 3105, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Relator(a) p/ Acórdão: Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2004, DJ 18-02-2005 PP-00004 EMENT VOL-02180-02 PP-00123 RTJ VOL-00193-01 PP-00137
RDDT n. 140, 2007, p. 202-203. Disponível em:
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28ADI%24%2ESCLA%2E+E+3105%2EN UME%2E%29+OU+%28ADI%2EACMS%2E+ADJ2+3105%2EACMS%2E%29&base=baseAcordaos&url=http://t inyurl.com/b4sob2r. Acesso em 10 de mai de 2015.
norte para condutas e ações dos entes políticos, que devem sempre agir com o fim de propiciar a
igualdade ou mesmo o equilíbrio, como se verifica na análise de ABRANTES (2004):
O Princípio Constitucional da Solidariedade está presente quando há uma Federação ou em um ente como a União Européia (onde ocorre um pacto/tratado/acordo entre vários Estados ou Estados Soberanos) – em que se impõe a cooperação, colaboração, partilha, divisão, distribuição de encargos, de sucessos e insucessos, e de vantagens e desvantagens, trocas de experiências e de tecnologias entre os Estados, ou entre regiões de um mesmo Estado. Com isso, tal Princípio visa ao desenvolvimento social e econômico (de forma equilibrada, harmônica, sem discriminações) entre Estados ou entre regiões de um Estado -, com a inserção de todos os entes estatais no contexto de aferição e distribuição de riquezas, para a devida subsistência da comunidade e, por conseqüência, do bem estar dos indivíduos. Em um Estado Federado, em uma Confederação ou na União de Estados (como no caso da União Européia) – para a precisa implementação dos direitos fundamentais econômicos e sociais, o desenvolvimento igualitário e a extinção das desigualdades regionais – faz-se necessário à invocação do princípio da Solidariedade, entre outros. O Princípio da Solidariedade (também conhecido como princípio da Integração ou Princípio da Solidariedade Comunitária) implica no dever recíproco, em cooperação, em lealdade, em ajuda mútua, em coesão entre os Estados, tudo em prol do desenvolvimento igualitário entre Estados, regiões e Comunidades de Estados.
É com base na ideia de que os entes devem trabalhar e contribuir para o
desenvolvimento de todos, que o Federalismo nacional, especialmente, em sua vertente fiscal
deve ser conduzido. As discussões de repartição de receitas tributárias, divisão de competências e
mesmo de regras de participação de entes menores no produto da arrecadação dos maiores
precisam ser orientadas pela premissa de que os entes maiores ou mais desenvolvidos devem
contribuir com o crescimento dos menores, chegando até mesmo a abdicar de parte de sua
arrecadação em razão do bem maior que é o equilíbrio do sistema federativo, propiciando maior
autonomia a quem não possui tantos recursos para fazer frente a suas despesas. Com esse fluxo
econômico, contribui-se para evitar a concentração de pobreza nos estados menos desenvolvidos
e sua inevitável osmose, com formação de favelas e disseminação da violência, para as regiões
pujantes.
4. ADOÇÃO DA POLÍTICA FISCAL IGUALITÁRIA E SOLIDÁRIA PARA
FORTALECIMENTO DO PACTO FEDERATIVO NO BRASIL
Considerando inerente certo grau de responsabilidade fiscal maior aos entes
desenvolvidos, com fulcro na solidariedade, para o equilíbrio do Federalismo, faz-se necessário
refletir sobre a implementação de políticas públicas concretas, que tragam eficiência na alocação
Característica essencial do estado federal é a autonomia dos seus entes, que costumam
agir de maneira quase isolada na condução de suas atividades, dentro de um circulo de
competências legislativas e administrativas. Essa concepção sofre diversas mudanças diante do
cenário econômico e politico que os países enfrentam, pois sói ocorrer uma necessidade de
intervenção de entes maiores, que servem de elo de equilíbrio no sentido de evitar a adoção de
medidas deletérias ou que visem ao crescimento e ao desenvolvimento de uns em detrimento de
outros.
A necessidade de medidas de cooperação, calcada no próprio principio da solidariedade
entre os diversos entes federados, implica a necessidade de atuarem em conjuntamente, de modo
a perseguir um desenvolvimento equilibrado, visando a um fim maior qu e nada mais é do que a
progressiva redução das distorções sociais e econômicas entre os entes.
O Federalismo norte-americano, conforme verificamos, surgiu de um modelo de
organização centrípeto, evolução de uma Confederação, e previa isonomia entre os entes
Federados e divisão constitucional taxativa de competências, por isso, denominado Federalismo
Dual. 12 No entanto, com a crise de 1929, sentiu-se que a União necessitava de um poder
coordenador para responder aos grandes problemas e necessidades do país conforme ensiva
Lobo (2006, p. 14-15):
O ocaso do Federalismo Dualista se vincula visceralmente ao desprestígio do chamado Estado Liberal, cujo arrimo maior se enfeixava na regra sagrada da abstenção do Estado em intervir nos negócios privados (neutralidade estatal), dando azo ao aparecimento de Um Estado mais intervencionista, cuja esfera de atuação – focada no prevalente interesse nacional, mesmo que em circunstancial detrimento de interesses estaduais – foi se alargando sob a chancela cada vez mais firme da Corte Suprema, a qual, através de reiterados pronunciamentos, reinterpretava os dispositivos constitucionais para, enfim, especialmente a partir de 1937, reconhecer a existência de um novo tipo de Federalismo, cunhado de New Federalism..
Dessarte, sob os auspícios do Welfare State, o Federalismo gradativamente adquiriu
uma nova feição: várias leis atribuíram à União poder coordenador, as quais foram julgadas
12
SCHWARTZ (1982, p. 13-14):“Su preocupación dominante fue la de asegurar que el Gobierno nacional, que ellos estaban creando, no tuviera tanto poder, que absorbería en la práctica a los Estados que iban a componer la Nación. Para ello, limitaron el poder del Gobierno federal a una relación exhaustiva de facultades indispensables para su efectivo funcionamiento, reservando todas las restantes para los Estados, al objeto que continuasen inalterados os entes soberanos independientes, y con excepción naturalmente de los poderes delegados a la Nación. El concepto de Federalismo que emplearon los fundadores de la Unión Americana estaba, pues, basado en la posición coordinada e independiente de los distintos centros de Gobierno. Cada Gobierno está limitado a su propia esfera y, dentro de la misma, es independiente de los demás.”
constitucionais pela Corte Suprema. A essas atenuações, denomina-se Federalismo Cooperativo,
o qual se difundiu pelo mundo, tendo, inclusive, corporificando-se no Federalismo Fiscal
brasileiro, com seus conseqüentes reflexos em nossa política fiscal.13
Esse conjunto de medidas recebe a denominação de política fiscal e é bem definida pelo
próprio tesouro nacional como:
Política fiscal reflete o conjunto de medidas pelas quais o Governo arrecada receitas e realiza despesas de modo a cumprir três funções: a estabilização macroeconômica, a redistribuição da renda e a alocação de recursos. A função estabilizadora consiste na promoção do crescimento econômico sustentado, com baixo desemprego e estabilidade de preços. A função redistributiva visa assegurar a distribuição equitativa da renda. Por fim, a função alocativa consiste no fornecimento eficiente de bens e serviços públicos, compensando as falhas de mercado.14
Assim, a noção de política fiscal passa pelas ações do governo que se destinam a ajustar
os gastos com as despesas públicas de modo a acompanhar e a influenciar a economia de um
país. Os governos dos diversos países precisam adotar medidas para o melhor aproveitamento da
arrecadação, com aumento de recursos e diminuição de despesas, agindo da maneira mais
eficiente em termos econômicos.
Entretanto, os entes devem ter em conta que maior arrecadação, por meio da elevação
da carga tributária, poderá influenciar diretamente na circulação de moeda no mercado e ter
efeitos diferentes dos desejados, pois sói resultar na diminuição de recursos dos particulares para
o consumo e poupança e, consequentemente, na redução da renda, da riqueza e da própria
tributação.
MEIRA (2012) ensina que:
Cabe mencionar, mas já no âmbito do Direito Financeiro, que a redistribuição constitucional de receitas tributárias, prevista nos artigos 157 a 161 da CF, é também corporificação da atividade de coordenação da União. Diante do exposto, conclui-se que o constituinte brasileiro, no exercício de seu poder soberano e discricionário, seguiu na esteira do legislador americano e adotou um sistema federalista com características dualistas, mas com atenuações que evidenciam cooperativismo. Cumpre repisar que, em função do disposto no artigo 60, § 4o, da CF, não foi atribuída ao constituinte derivado a competência para estabelecer definições ou limitações ao sistema federativo, portanto, é vedado a ele atribuir novas funções de coordenação para a União.
14
Os efeitos da política fiscal foram objeto de estudos clássicos, conforme síntese de
MARQUES JUNIOR (2006):
Os primeiros modelos partiam de um modelo de crescimento exógeno baseado em Solow (1956). Nestas análises, o crescimento econômico, no estado estacionário, é determinado por fatores exógenos, tais como o crescimento populacional e o progresso tecnológico, cabendo um papel para a política fiscal apenas durante a transição de um estado estacionário para outro. Isto porque mudanças nos gastos do governo e na tributação possuem efeitos temporários, ou seja, afetam o nível do produto no curto prazo, mas não alteram a taxa de crescimento de longo prazo. Com os trabalhos de Romer (1986) e Lucas (1988) surgiram, na década de oitenta, os modelos de crescimento endógeno e a discussão sobre o papel da política fiscal no crescimento econômico ficou mais rica. A principal contribuição é que nestes modelos passou-se a considerar a possibilidade de que a política fiscal tem efeitos permanentes no crescimento econômico.
Essa mudança de paradigmas nos mostrou que a tributação incidente sobre a renda pode
ser negativa para o desenvolvimento econômico de um país, por ter como efeito a redução de
consumo, a redução da poupança dos contribuintes e uma menor disponibilidade de capital, com
redução também do fluxo de riqueza, que é tão importante para o fomento da economia, como
assevera MARQUES JUNIOR (2006). Caso haja uma tributação concentrada no consumo, não
haverá essa diminuição de poupança e de capital, o que pode proporcionar até um controle
inflacionário, ainda que essa tributação tenda à regressividade. Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004) afirmam que política, “entendida como forma de atividade ou de práxis humana, está estreitamente ligado ao poder”. Corroborando o que foi dito, tem-se a seguinte passagem de SALEMA (2008):
As políticas públicas expressam os objetivos e intenções estatais envolvidos na realização de determinado fim, visando diminuir desigualdades sociais, fomentar a criação de empregos, aumentar o nível de escolaridade, proteger a criança e o adolescente, tutelar o consumidor, valorizar a velhice, entre outros. Através das políticas públicas, o Estado organiza e redireciona a sociedade, em sintonia com as mutações sociais observadas em seu meio. Logo, as políticas públicas representam o esforço estatal de conduzir e conciliar interesses coletivos, por vezes antagônicos. É importante ressaltar que ao lado das atividades públicas que objetivam a realização do bem comum, o Estado realiza outras de cunho meramente instrumental. Dentre estas atividades inclui-se a tributação.
É preciso esclarecer que ações de política tributária, no sentido da obtenção das receitas
para fazer frente aos gastos públicos, servem também como instrumentos para realização de
atribuições estatais, como o incentivo ao desenvolvimento econômico ou a regulação da
economia. As medidas de política tributária envolvem aspectos objetivos e subjetivos. Estes se
referem à intenção estatal de tributar determinado grupo escolhendo aqueles que devem sofrer a
incidência, ao passo que aqueles se expressam nas ações estatais ligadas ao poder em si
considerado exacional, como afirma SALEMA (2008).
TIPKE e YAMASHITA (2002) afirmam que: “Política fiscal tem de ser política de
justiça, e não mera política de interesses. A tributação seria um procedimento sem dignidade ética
de impostos pudessem ser arrecadados de qualquer maneira, se o legislador pudesse ditar as leis
fiscais de qualquer maneira”.
As políticas que buscam desenvolver as atividades de fomento de políticas públicas e
fiscais estão atreladas à justiça fiscal, especialmente no seu aspecto de distribuição do ônus
tributário de acordo com a capacidade contributiva, e aos objetivos almejados pelo entes
federados, no que concerne à extrafiscalidade. Há necessidade de autonomia, mas também de
coordenação, para que o sistema financeiro e tributário funcione com observância de princípios
da economicidade, justiça fiscal, mas também concatenação e corroboração (não competição
deletéria) na consecução dos objetivos. Dessarte, os entes menores devem ter sua atuação e suas
atividades complementadas pelos entes maiores e mesmo, em alguma medida, em consonância
coma Constituição Federal, coordenadas em nível federal.
Assim, a busca de políticas públicas de modo solidário é o caminho a ser seguido pelos
governos, e as bases sobre as quais todas as medidas que visem à satisfação do interesse público
primário15 devem ser tomadas, sempre buscando propiciar o desenvolvimento e reduzir
desigualdades econômicas e sociais entre os componentes do estado federal. Cumpre lembrar um excerto do art. 3º da Constituição Federal: “Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: (...) III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”. Essa redução de desigualdades sociais e regionais, um dos objetivos da nossa República Federativa, deve ser implementada mediante adoção de medidas que permitam a
distribuição de parte dos recursos tributários dentro do território nacional de forma solidária.
15
No mesmo sentido, MENDES E BRANCO, (2014) observam que a nossa constituição
já prevê em seu texto originário medidas de distribuição e equalização de riquezas tendo por base
a ideia de Federalismo cooperativo da solidariedade:
A Constituição de 1988 adotou a sistemática preconizada pelo Federalismo cooperativo, em que o Estado, permeado pelos compromissos de bem--estar social, deve buscar a isonomia material e atuação conjunta para erradicação das grandes desigualdades sociais e econômicas. Para tanto, foi dado destaque à distribuição de receitas pelo produto arrecadado e ampliada participação de Estados e Municípios na renda tributária. Além da previsão da criação de fundos públicos e do Federalismo cooperativo como formas de combate aos desequilíbrios regionais, a Carta Constitucional também destaca o planejamento, favorecendo-se a execução de políticas públicas no longo prazo. É o que se depreende do parágrafo único do art. 23, CF (“Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem--estar em âmbito nacional”).
5. CONCLUSÃO
O Federalismo, em sua acepção atual mas levando em conta também suas ideias
originárias, mostra-nos que autonomia política, financeira e orçamentária, consideradas suas
bases, devem ser exercidas de modo não predatório, não sendo legítimo o crescimento de
determinados entes em detrimento daqueles em regiões menos desenvolvidas.
É importante ressaltar que o desenvolvimento das diversas regiões de um estado federal
deve ocorrer com foco na redução da desigualdade entre as áreas economicamente mais evoluídas
e aquelas mais carentes.
O Federalismo moderno, tendo em conta o modelo suíço e o norte americano, calcou -se
originalmente em um estado federal com necessidade de preservação da autonomia dos entes em
sua gestão administrativa e política, mas sem a contribuição dos entes entre si e também com
crescimento predatório de determinadas regiões em prejuízo de outras. Com o tempo, isso trouxe
desequilíbrios regionais, falta de harmonia nas políticas públicas, falta de organização do próprio
Estado e da economia em termos nacionais, o que, nos Estados Unidos, foi tido como uma das
causas da Crise de 1929.
Com o intuito de promover um reequilíbrio no Federalismo, sem alterar sua essência,
foi concebida a coordenação pelo ente federal e também o princípio da solidariedade entre os
entes federados.
Em termos de política fiscal, à coordenação e à solidariedade deve ser somado princípio
da eficiência alocativa, sendo esses os seus pilares, os quais contribuirão para o desenvolvimento
regional das regiões mais pobres do país.
As ações de política fiscal no Brasil, basicamente, devem consistir no incremento da
arrecadação tributária com a consequente destinação e a aplicação racional de recursos. Contudo,
conforme anotamos, a União e os demais entes federados devem levar em consideração que o
aumento de arrecadação possui limite. Se for excessivo, pode implicar a diminuição de recursos
disponíveis pelos cidadãos para consumo, poupança e produção, com redução da riqueza e,
inclusive, dos tributos.
O equilíbrio regional, por meio de ações relacionadas à política fiscal, é fruto do que
nosso próprio sistema constitucional tributário prevê, bem como dos próprios objetivos da
Republica Federativa do Brasil quando se compromete, nos termos do art. 3º, inciso III, a
extinguir a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades sociais e regionais.
Dessarte, o sistema tributário nacional é importante vetor para a redução de
desigualdades e fomento ao desenvolvimento econômico e social. Não pode prosperar um
sistema tributário que aumente cada vez mais a distância entre estados da federação brasileira,
privilegiando alguns que se desenvolvem numa velocidade maior e crescente, em detrimento de
outros, com índices de pobreza cada vez mais preocupantes.
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