ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO
Cel Inf EDUARDO D’AVILA
Rio de Janeiro 2019
O Emprego do Tesouro Gerencial como Ferramenta de
Gestão
Cel Inf EDUARDO D’AVILA
O Emprego do Tesouro Gerencial como Ferramenta de Gestão
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em Ciências Militares, com ênfase em Política, Estratégia e Administração Militar.
Orientador: Cel Inf R1 JAIR RODRIGUES DA CRUZ JUNIOR
Rio de Janeiro
2019
D259e d’Avila, Eduardo
O emprego do Tesouro Gerencial como ferramenta de gestão na administração pública, concluindo sobre a aplicabilidade, viabilidade, adequabilidade e efetividade na administração pública militar / Eduardo d’Avila – 2019.
71 f.: il.; 30 cm.
Orientação: Jair Rodrigues da Cruz Júnior.
Trabalho de Conclusão de Curso (Especialização em Ciências Militares) 一 Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, Rio de Janeiro, 2019.
Bibliografia: f. 64-66.
1. TESOURO GERENCIAL 2. FERRAMENTAS DE GESTÃO 3.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA I. Título.
CDD 350
Cel Inf EDUARDO D’AVILA
O Emprego do Tesouro Gerencial como Ferramenta de Gestão
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em Ciências Militares, com ênfase em Política, Estratégia e Administração Militar.
Aprovado em 21 de novembro de 2019.
COMISSÃO AVALIADORA
___________________________________________
Jair Rodrigues da Cruz Júnior – Cel Inf R/1 - Presidente Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
__________________________________________
Rogério de Amorim Gonçalves – Cel Art R/1 - Membro Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
_________________________________________________
Fernando Luiz Velasco Gomes
-Cel Art R/1 - Membro
Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
Dedico este trabalho à minha família, minha amada esposa Claudia Regina, meus queridos filhos Lucas e Vitória que suportaram os momentos de ausência e, a todo instante, encorajaram-me a continuar nesta busca pelo conhecimento e aprimoramento profissionais.
AGRADECIMENTOS
Ao Deus da vida que me dotou de saúde e paz para conduzir os trabalhos, abençoando em todo instante os meus dias durante todo o percurso.
Ao Cel Inf Jair Rodrigues Cruz Júnior, meus sinceros agradecimentos, não apenas pela orientação correta e objetiva, como também, pela confiança, pelo incentivo e pela cordialidade evidenciadas em todas as oportunidades. Seu apoio e sua prestimosa colaboração foram fundamentais para a concretização deste trabalho.
Aos oficiais do Curso de Política, Estratégia e Alta Administração Militar, meus sinceros agradecimentos pela amizade, pelo apoio e pelas informações prestadas.
À minha esposa Claudia Regina, meu afeto e minha eterna gratidão por todo o apoio e estímulo com que sempre esteve ao meu lado.
Aos meus filhos Lucas e Vitória, meu carinho e agradecimento por todo o apoio e
compreensão com que sempre nos acompanharam.
"Consulte não a seus medos, mas a suas esperanças e sonhos. Pense não sobre suas frustrações, mas sobre seu potencial não usado. Preocupe-se não com o que você tentou e falhou, mas com aquilo que ainda é possível a você fazer." (Papa João XXIII)
RESUMO
O emprego do Tesouro Gerencial pela administração pública iniciou-se em 2015. Foi criado para substituir o SIAFI Gerencial (Sistema Integrado de Administração Financeira Gerencial) e para atender as novas demandas da moderna administração.
Baseado em Business Intelligence (BI) e utilizando o banco de dados do SIAFI Operacional a nova ferramenta tem como objetivo melhorar a administração pública.
Visando ambientar os leitores procurou-se familiarizá-lo com o assunto por meio da introdução, delimitações, e estabelecimento dos objetivos e metodologia para a pesquisa. O trabalho foi iniciando pela apresentação da administração pública suas peculiaridades, características, princípios, planejamentos e leis orçamentárias bem como os instrumentos de controle. Em um segundo momento foram apresentadas, sumariamente, as ferramentas de gestão utilizadas na administração, suas principais características. Na fase seguinte o Tesouro Gerencial foi apresentado, suas características detalhadas, funcionalidades apresentadas e comparado, resumidamente, com o SIAFI Gerencial. Na parte conclusiva foram apresentadas considerações sobre ser uma ferramenta de gestão e quanto a aplicabilidade, viabilidade e efetividade na administração. Também na conclusão procurou-se responder se o Tesouro Gerencial é uma ferramenta de gestão adequada para a administração pública militar.
Palavras-chave: Tesouro Gerencial; Ferramenta de Gestão; Administração Pública;
Gestão.
ABSTRACT
Employment of the Managerial Treasury by the public administration began in 2015. It was created to replace the SIAFI Managerial (Integrated Management Financial Management System) and to meet the new demands of modern management. Based on Business Intelligence (BI) and using the SIAFI Operational database, the new tool aims to improve public administration. Aiming at setting the readers up, we tried to familiarize him with the subject by introducing, delimiting, and establishing the objectives and methodology for the research. The work began by presenting the public administration its peculiarities, characteristics, principles, planning and budget laws as well as the control instruments. In a second moment, the management tools used in administration were briefly presented, their main characteristics. In the following phase the Managerial Treasury was presented, its detailed characteristics, features presented and compared, briefly, with the SIAFI Managerial. In the concluding part, considerations were presented about being a management tool and its applicability, viability and effectiveness in administration. The conclusion was also to answer if the Managerial Treasury is an adequate management tool for the military public administration.
Keywords: Managerial treasury; Management tool; Public administration;
Management.
LISTA DE ABREVIATURAS
Art Artigo
BI Business Intelligence BSC Balanced Scorecard
CGU Controladoria-Geral da União LDO Lei das Diretrizes Orçamentária LOA Lei Orçamentária Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal PDF Portable Document Format PPA Plano Plurianual
SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira SIGA Sistema Integrado de Gestão Administrativa STN Secretaria do Tesouro Nacional
SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats TCU Tribunal de Contas da União
TG Tesouro Gerencial
UG Unidades Gestoras
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Atividade Financeira do Estado...20
Figura 2 – Plano Plurianual ...28
Figura 3 – Plano Plurianual com LDO...28
Figura 4 – PPA, LDO e LOA ...29
Figura 5 – Forças de Porter...40
Figura 6 – Balanced Scorecard...41
Figura 7 – Matriz SWOT...42
Figura 8 – Benchmarking ... 43
Figura 9 – Análise de Stakeholder...44
Figura 10 – Cenários Prospectivos ...45
Figura 11 – Tesouro Gerencial Procurar...54
Figura 12 – Tesouro Gerencial Relatório...56
Figura 13 – Tesouro Gerencial Atributos...57
Figura 14 – Tesouro Gerencial Relatório Gerado...58
1.1 PROBLEMA DA PESQUISA ... 17
1.2 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA ... 18
1.3 OBJETIVO DA PESQUISA ... 18
1.3.1 Objetivo Geral ... 18
1.3.2 Objetivos Específicos ... 18
1.4 ABORDAGEM METODOLÓGICA ... 18
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 22
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ... 22
2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA ... 22
2.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MILITAR ... 24
2.4 A CONTABILIDADE PÚBLICA ... 24
2.4.1 Receita ... 24
2.4.2 Despesa ... 24
2.4.3 Empenho ... 25
2.4.4 Liquidação ... 25
2.4.5 Pagamento ... 25
2.5 OS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS... 26
2.5.1 Orçamento Público ... 29
2.6 O CONTROLE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA... 31
2.7 CONCLUSÕES PARCIAIS SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 38
3 FERRAMENTAS DE GESTÃO ... 39
3.1 PRINCIPAIS FERRAMENTAS DE GESTÃO... 39
3.1.1 Forças de Porter... 41
3.1.2 Balanced Scorecard... 42
3.1.3 Análise de SWOT... 43
3.1.4 Benchmarking ... 44
3.1.5 Análise de Stakeholder... 45
3.1.6 Cenários Prospectivos... 46
3.2 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DE UMA FERRAMENTA DE GESTÃO... 47
3.2.1 Foco no valor entregue ao cidadão ... 48
3.2.2 Simplicidade ... 48
3.2.3 Agilidade ... 48
3.2.4 Economia ... 48
3.2.5 Planejamento ... 49
3.2.6 Integração ... 49
3.2.7 Confiabilidade ... 49
3.2.8 Flexibilidade ... 50
3.2.9 Uso em escala ... 50
3.2.10 Níveis de Visibilidade... 50
3.2.11 Transparência e accontability ... 50
3.3 CONCLUSÕES PARCIAIS SOBRE FERRAMENTAS DE GESTÃO... 51
4 TESOURO GERENCIAL ... 51
4.1 CARACTERÍSTICAS ... 53
4.2 SIAFI GERENCIAL X TESOURO GERENCIAL ... 55
4.3 FUNCIONALIDADES DO TESOURO GERENCIAL... 56
4.4 CONCLUSÕES PARCIAIS SOBRE TESOURO GERENCIAL... 60
5 CONCLUSÃO ... 60
REFERÊNCIAS ... 65
ANEXO A – DIRETRIZ ESPECIAL DE GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E
FINANCEIRA PARA O ANO DE 2019... 67
1 INTRODUÇÃO
Um dos grandes desafios da Administração Pública é gerenciar os recursos alocados em um orçamento público de maneira eficiente, eficaz e efetiva. Onde eficiente refere-se a “como” fazer focado no rendimento e procurando fazer mais com menos, eficaz refere-se a fazer “o que” deve ser feito focando na “realização”, independente do esforço e tempo despendidos e a efetividade refere-se a fazer certo as coisas certas focado no resultado.
O momento atual caracteriza-se por grandes transformações. Novas exigências, necessidades de respostas rápidas, precisas e evolução tecnológica estão presentes na sociedade. Ferramentas de gestão podem ser utilizadas para transformar hábitos e buscar a excelência.
O Tesouro Gerencial é atualmente o sistema de consulta à Execução Orçamentária, Financeira, Patrimonial do Governo Federal no âmbito do Orçamento Fiscal e Seguridade Social.
Conforme o Art 37 da Constituição Federal compete a administração pública, direta e indireta, exercida na esfera federal, estadual e municipal obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência.
O presente trabalho abordará as características necessárias a uma ferramenta de gestão verificando se o Tesouro Gerencial pode ser considerado como tal e se pode efetivamente melhorar a administração pública.
O Tesouro Gerencial procura cumprir o determinado no Art 74 da Constituição Federal:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
Para embasar o estudo será realizada uma apresentação da administração
pública com destaque para a execução direta e militar expondo sumariamente o
funcionamento do Planejamento e Leis Orçamentárias, princípios orçamentários e
mecanismos de controle interno e externo.
No prosseguimento serão apresentadas características desejáveis em uma ferramenta de gestão como o alcance, relevância, fidelidade e tempestividade dentre outras. Serão destacados aspectos mais afetos a uma ferramenta aplicada na administração pública.
Na continuidade será apresentado o Tesouro Gerencial, suas características técnicas, propriedades e possibilidades. Procuraremos mostrar as mudanças do SIAFI Gerencial para o novo sistema e exemplificar as principais funcionalidades.
A administração pública tem procurado melhorar a gestão dos recursos. As Forças Armadas dentro do contexto administrativo também procuram gerir de melhor maneira os recursos que lhe são destinados.
Anualmente o Comando do Exército Brasileiro emite a sua diretriz especial de gestão orçamentária e financeira aonde recomenda a fiel observância das normas vigentes e orienta para os prazos da execução orçamentárias.
Com a escassez de recursos cada vez mais os administradores estão sendo cobrados em relação ao emprego dos mesmos e os casos de corrupção ou de má gestão exigem que a administração seja transparente.
O volume de informações aliado a necessidade de acompanhamento da administração em todos os níveis torna necessária a utilização de ferramentas de gestão que atendam estas demandas.
Existem atualmente diversas ferramentas de gestão voltadas para a administração privada, no entanto as especificidades da administração pública obrigam que as ferramentas sejam especificas ou adaptadas.
O Tesouro Gerencial surgiu como substituto do SIAFI Gerencial e apesar de coexistirem de 2015 a 2017 possuem características diferentes. A partir de 2017 o Tesouro Gerencial passou a ser ferramenta disponibilizada pela Secretaria do Tesouro Nacional para o acompanhamento da administração.
Devido a sua existência recente existem poucos trabalhos acadêmicos que se dedicam ao Tesouro Gerencial e sua aplicação como ferramenta de gestão na administração pública.
É missão da Administração Pública dar resposta as necessidades públicas, respeitando os rituais legais que a caracterizam. Os agentes da administração se subordinam aos princípios legais e aos princípios da administração pública, a saber:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Agir bem-
intencionado e de boa fé não é garantia de eficiência, efetividade e eficácia na administração dos bens públicos.
A administração pública direta e militar e suas especificidades tornam a sua execução complexa e o acompanhamento uma atividade de difícil execução.
A gestão pública pode ser entendida como a governança de uma rede complexa, agregada a inúmeros e diferentes atores integrantes do governo local, regional e nacional, cujo alvo e interesses são conflitantes. Assim, fica claro que o governo não é um ator que pode impor de forma unilateral os seus anseios sobre os demais (MATIAS-PEREIRA, 2010).
A administração pública vem passando por intensa transformações. O aperfeiçoamento dos processos na busca de melhorar o funcionamento do Estado provocaram um aumento substancial de informações e dados para serem acompanhados. O gestor precisa se armar com ferramentas de gestão que possibilitem o correto e oportuno acompanhamento permitindo a identificação de setores problemáticos e as necessárias intervenções.
Como citado por Da Silva (2014), “transparência não é apenas disponibilizar dados, mas fazê-lo em linguagem clara e acessível a toda a sociedade interessada.”
O Tesouro Gerencial é baseado em BI (Bussiness Intelligence) foi criado para substituir o SIAFI Gerencial e pode fornecer relatórios baseados no SIAFI permitindo mais flexibilidade e melhor análise.
Em abordagem prática relacionada à gestão, Cassaro (2011) destaca que uma decisão representa uma escolha entre alternativas, obedecendo critérios previamente definidos. Conforme o autor, as alternativas podem se caracterizar como os meios adotados na busca dos objetivos.
1.1 PROBLEMA DA PESQUISA
A administração pública tem sido duramente criticada por sua ineficiência, incapacidade de gerir adequadamente os recursos públicos e muitas vezes casos de desperdícios de recursos e corrupção vem a público.
Na administração pública militar são realizados esforços para que princípios
como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência sejam
plenamente atendidos.
Recentemente, em 2017, o SIAFI Gerencial (Sistema Integrado de Administração Financeira) foi substituído pelo Tesouro Gerencial. A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) procurou modernizar o acompanhamento da Execução Orçamentária, Financeira, Patrimonial do Governo Federal no âmbito do Orçamento Fiscal e Seguridade Social.
O presente trabalho de conclusão de curso será desenvolvido em torno do seguinte problema: o tesouro gerencial é uma ferramenta de gestão adequada para a Administração Pública Militar?
1.2 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA
A presente pesquisa estará limitada ao período após 2017, haja vista que de 2015 a 2017 o Tesouro Gerencial foi utilizado em redundância com o SIAFI gerencial.
O presente trabalho se limitará a administração pública direta militar devido as suas especificidades.
1.3 OBJETIVO DA PESQUISA 1.3.1 Objetivo geral
Verificar se o Tesouro Gerencial atende os requisitos desejáveis para uma ferramenta de gestão que aprimore a Administração Pública nos diversos níveis, propondo maneiras adequadas de emprego.
1.3.2 Objetivos Específicos
a) Apresentar as principais características da Administração Pública;
b) Apresentar as condicionantes das ferramentas de gestão;
c) Apresentar o Tesouro Gerencial e as suas possibilidades;
d) Apresentar a aplicabilidade do Tesouro Gerencial nos diversos níveis da administração pública;
1.4 ABORDAGEM METODOLÓGICA
O presente estudo será realizado, principalmente, por meio de uma pesquisa
bibliográfica, pois baseará sua fundamentação teórico-metodológica na
investigação sobre os assuntos relacionados a administração pública,
ferramentas de gestão e tesouro gerencial em livros, manuais e artigos de acesso livre ao público em geral, incluindo-se nesses aqueles disponibilizados pela rede mundial de computadores.
O universo do presente estudo serão as práticas peculiares de administração pública, as características desejáveis das ferramentas de gestão e as características do Tesouro Gerencial.
As amostras que serão utilizadas serão o Manual e relatórios do Tesouro Gerencial que possam enfatizar ou não as características de uma ferramenta de gestão. Serão analisados livros, relatórios e publicações acadêmicas que abordem administração pública, ferramentas de gestão e Tesouro Gerencial.
Conforme Departamento de Pesquisa e Pós-graduação (Exército) (2012), a coleta de dados do presente trabalho de conclusão de curso dar-se-á por meio da coleta na literatura, realizando-se uma pesquisa bibliográfica na literatura disponível, tais como livros, manuais, revistas especializadas, jornais, artigos, internet, monografias, teses e dissertações, sempre buscando os dados pertinentes ao assunto.
O método de tratamento de dados que será utilizado no presente estudo será a análise de conteúdo, no qual serão realizados estudos de textos para se obter a fundamentação teórico para se confirmar ou não a hipótese apresentada.
A metodologia em questão possui limitações, particularmente, quanto à profundida do estudo a ser realizado, pois não contempla, dentre outros aspectos, o estudo de campo e a entrevista com pessoas diretamente ligadas aos processos em estudo. Porém, devido ao fato de se tratar de um trabalho de término de curso, a ser realizado em aproximadamente seis meses, o método escolhido é adequado e possibilitará o alcance dos objetivos propostos.
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública é regida por princípios, descritos no Direito
Administrativo, de acordo com Olivo (2010) esses princípios são: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
A administração pública se define como o poder de gestão do Estado, no qual inclui o poder de legislar e tributar, fiscalizar e regulamentar, através de seus órgãos e outras instituições; visando sempre um serviço público efetivo. A administração se define através de um âmbito institucional-legal, baseada na Constituição, leis e regulamentos.
Um problema comum na administração pública é que as decisões executórias, através das autoridades administrativas, frequentemente conferem privilégios à administração pública, contrapondo-se ao ideal de igualdade perante a lei.
Essas prerrogativas e privilégios que lhe são outorgadas, permitem-lhe assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular.
A gestão pública no Brasil vem sendo auxiliada pela tecnologia que contribui com a regulamentação e o controle, proporcionando a aplicação dos princípios da administração pública. A publicidade e a transparência são os princípios pelo qual ficam mais seguros os investimentos públicos permitindo e facilitando a fiscalização e gerando o conhecimento das necessidades. Por meio da tecnologia é possível maior eficiência e rapidez no acesso as informações, pois todos os dados gerados ficam disponíveis para visualização (MALIN, 2003).
Os atos e fatos relevantes e os seus respectivos demonstrativos financeiros permitem um controle eficiente e uma gestão da atividade da unidade gestora. Devem retratar a situação com fidedignidade. O método ideal para evidenciar as finanças, sejam elas públicas ou privadas, deve envolver um grupo de contas que expressem a realidade, os respectivo registros e contabilizações nas áreas:
(a) Orçamentária, é o elo fundamental que liga o planejamento a execução, os projetos e as finanças, de maneira a viabilizar a realização concreta dos planos de trabalho. No orçamento moderno (orçamento-programa) a necessidade de atingir metas exigem o perfeito e completo acompanhamento e gerenciamento das ações planejadas.
(b) Financeira, propriamente dita, adequada ao gerenciamento de liquidez de curto prazo e do fluxo de caixa necessário ao financiamento das atividades operacionais correntes e de investimentos, bem como da estrutura de capital e de solvência de longo prazo; e
(c) Patrimonial, acompanhada as variações nos intervalos determinados,
assim como em determinado momento do tempo;
Ao Estado, compete, considerando, a limitação dos recursos disponíveis (naturais, humanos, tecnológicos, financeiros etc.), e, as demandas individuais e sociais infinitas, eleger, por meio do processo político, aquelas necessidades para as quais alocará esforços visando ao seu atendimento: são as chamadas necessidades públicas. Assim, o dever do Estado em realizar apenas demandas coletivas politicamente determinadas (as políticas públicas), o que ocorre por meio dos orçamentos.
As necessidades públicas, são satisfeitas por meio dos serviços públicos, os quais se realizam por meio do conjunto de bens e pessoas sob a responsabilidade do Estado. Os serviços públicos, que são instrumentos do Estado para o alcance dos fins a que se propõe, se realizam, por meio da utilização da atividade financeira do Estado.
Pode-se representar graficamente a Atividade Financeira do Estado pela figura que se segue:
FIGURA 1 – Atividade Financeira do Estado
Fonte: Disponível em https://direitorio.fgv.br/sites/direitorio.fgv.br/files/u100/financas_publicas_2015- 1.pdf , acessado em 9 de maio de 2019.
Nessa linha de pensamento, Hiyoshi Harada conceitua a “atividade financeira do Estado como sendo a atuação estatal voltada para obter, gerir e aplicar os recursos necessários à consecução das finalidades do Estado que, em última análise, se resumem na realização do bem comum”.
Aliomar Baleeiro, por sua vez, adotando conceito mais amplo, define que a
“atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro
indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àquele outras pessoas de direito público”.
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
A Administração Pública Direta é integrada pelos entes federativos as denominadas entidades políticas. A Constituição Federal de 1988, no seu artigo 18 estabelece: A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. Ou seja, no nosso ordenamento temos os níveis federal, estadual, distrital (Distrito Federal) e municipal. Aqueles que compõem a Administração Direta são considerados pessoas jurídicas de direito público, são dotados de autonomia e sujeitam-se ao regime jurídico-administrativo. Encontramos a Administração direta em todas as esferas políticas.
2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
As autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista são integrantes da Administração Pública Indireta. As agencias executivas, as agências reguladoras e os consórcios públicos sugiram posteriormente não vieram a integrar a lista da Administração Indireta sendo, no entanto, enquadradas como Administração Indireta
O presente estudo não abordara a administração pública indireta, pois esta é regida por legislações específicas que não são objeto deste trabalho.
2.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MILITAR
O poder do Estado é uno e indivisível, mas encontra-se organizado em funções que tem por objetivo facilitar a administração da Federação e atender as necessidades do país.
A Administração Pública é o meio através do qual o Estado como uma pessoa jurídica soberana realiza os seus objetivos. As necessidades da população, entre elas:
saúde, justiça, educação, segurança e habitação são fundamentais para a
consolidação de um País livre e soberano. Cabe aos órgãos e as pessoas que
participam da administração pública o planejamento e a busca dos objetivos
estabelecidos pelo Poder Executivo na busca do atendimento das necessidades da população.
Os quadros da administração pública são formados por servidores que são os responsáveis pelo funcionamento da máquina administrativa e traduzem a vontade do Estado, que constitucionalmente deve desenvolver funções com a finalidade de preservar os direitos e as garantias dos cidadãos.
A necessidade de especialização dos setores da administração obrigou a sua divisão em dois grandes grupos: a administração pública direta e a administração pública indireta. A administração publica direta pode ser dividida em administração pública civil e administração pública militar.
A administração pública militar é um ramo especializado da administração pública e está diretamente subordinada ao chefe do Poder Executivo, sujeitando-se aos princípios legais e morais.
O administrador público militar que exerce função de elevada importância para a coletividade deve observar os princípios constitucionais sob pena de nulidade do ato praticado e de responsabilidade funcional, podendo ser punido inclusive com a perda do cargo.
Os princípios legais e constitucionais direcionam a atuação do administrador militar no exercício de suas funções. A Constituição Federal de 1988 não fez diferenciação entre administração pública militar e civil.
Por disposição de lei orçamentária, a administração pública militar (federal ou estadual) recebe recursos determinados, que estão voltados para a realização de suas atividades-fim e manutenção do patrimônio público e privado.
A realização de um trabalho direcionado para atender o interesse público com boa administração e a aplicação eficiente dos recursos é responsabilidade do administrador militar.
2.4 A CONTABILIDADE PÚBLICA
É o serviço em que a administração pública fornece o controle patrimonial com
seus registros que possibilita obter informações do trabalho administrativo das
organizações. A Contabilidade Pública também está presente no SIAFI, e através
deste, registra a previsão da receita e a fixação da despesa, aos quais estão
estabelecidas no Orçamento Público aprovado para o exercício, faz escrituração da
execução orçamentária da receita e da despesa, e também compara a previsão e a
realização das receitas e despesas, tem o controle das operações de crédito, da dívida ativa, dos valores, dos créditos e obrigações e revela as variações patrimoniais (HADDAD, 2010).
A contabilidade pública está interessada no patrimônio e suas variações, em todos os atos praticados pelo administrador de natureza orçamentária (previsão da receita, fixação e execução da despesa, empenho, descentralização de créditos etc.), também no orçamento e sua execução, pois a administração dos recursos pode afetar o patrimônio no futuro (HADDAD, 2010).
O orçamento e sua execução são instrumentos importantes para a Contabilidade Pública, que fornece aos gestores informações para ajudar a administração a tomar decisões, e com a tecnologia a favor torna-se mais fácil e rápido ter acesso a essas informações.
Para compreender a contabilidade pública é necessário conhecer as definições de receita, despesa, empenho, liquidação e pagamento.
2.4.1 Receita
As receitas públicas provem do planejamento com a arrecadação tributária.
Esse dinheiro é recolhido pelo tesouro nacional, incorporado ao patrimônio do Estado e utilizado para custear despesas públicas e as necessidades de investimento público.
Todo o detalhamento da receita fica disponível no SIAFI, podendo o servidor público gerir esta receita para o planejamento e investimento da organização pública. É com a previsão da receita que se planeja a Lei Orçamentária Anual, LOA (CARVALHO, O., 2010).
2.4.2 Despesa
As despesas são fixadas para os gastos que o governo realiza para suprir as
necessidades da organização. Os investimentos em melhoria, as compras de
materiais, os serviços contratados são executados através de empenho, liquidação e
pagamento. A despesa orçamentária divide em três etapas: planejamento e
contratação, execução e controle e avaliação. Começa com o planejamento e
contratação, onde primeira são fixadas as despesas, depois descentralizados os
créditos orçamentários e programados o orçamento e as finanças, e a partir desta
prepara para a realização da licitação. Depois do planejamento, vem à etapa da
execução orçamentária aonde é realizado o empenho, a liquidação e o pagamento. E
a última etapa, o controle e avaliação onde a fiscalização é realizada pelos órgãos de controle e pela sociedade.
2.4.3 Empenho
É através dele que se garante a compra ou contratação de serviço público, pois é a reserva de parte da dotação orçamentária para realizar o pagamento dos fornecedores contratados. Todos os órgãos devem realizar despesa com prévio empenho (CARVALHO, O., 2010).
2.4.4 Liquidação
É a fase em que foi reconhecido o recebimento dos bens ou serviço e que está de acordo com o contrato. O servidor responsável analisa a nota fiscal atestada pelo solicitante da compra de bens ou contratação de serviços e assim dá o devido prosseguimento, através do SIAFI, para que o financeiro fique disponibilizado para a etapa final do pagamento. É nessa fase que se reconhece que o contratado é credor da Administração Pública e tem direito ao pagamento correspondente. Para liquidar a despesa, o gestor público deve verificar se o contratado atendeu às condições do contrato e reconhecer quem é o credor e qual o valor do pagamento a ser realizado (SANTOS 2011).
2.4.5 Pagamento
Com o financeiro indicando que está disponível no SIAFI, o devido pagamento deve ser realizado. Essa é a etapa final onde o fornecedor recebe o valor da compra ou contratação do serviço que a instituição realizou, gerando uma ordem de pagamento em favor do credor. Geralmente o dinheiro é destinado para conta bancária estipulada na nota fiscal (CARVALHO, O., 2010).
É importante que a Execução Orçamentária e Financeira seja realizada de acordo com as leis vigentes estabelecidas essa execução é realizada pelo sistema do governo chamado SIAFI (HADDAD, 2010).
2.5 OS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Os princípios, são normas e as regras que direcionam a confecção e execução orçamentária. É baseada em diversos sistemas normativos (Constitucional, Civil, penal, tributário, financeiro etc.). A Constituição da República de 1988 e diversos preceitos legais estabelecem vários princípios, os quais se vinculam e formam um conjunto.
Princípio da Unidade ou da Totalidade: consiste na proibição de mais de uma lei orçamentária em cada ente da Federação em dado exercício financeiro, haja vista a unicidade finalística do orçamento. Nesse sentido a lei orçamentária compreenderá o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da Seguridade Social, todas as receitas e despesas, ainda que constantes de três peças orçamentárias distintas, devem constar de uma única (unidade) lei orçamentária.
Princípio da Universalidade: O princípio da universalidade prescreve que a Lei orçamentária única (princípio da unidade) deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar de fora do orçamento.
Princípio do Orçamento bruto: Segundo essa norma-princípio, todas (princípio da universalidade) as receitas e despesas constantes da lei orçamentária única (princípio da unidade) devem ser consignadas pelos seus valores brutos, qualquer que seja sua natureza ou o seu destino, isto é, independentemente de sua origem e de qual será a sua aplicação efetiva.
Princípio da Exclusividade: a lei orçamentária deve conter apenas matéria de direito financeiro e orçamentária, permitindo, a título de exceção, a abertura de créditos suplementares, e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receitas. Não cabem, portanto, as denominadas caudas orçamentárias, assim intituladas pelas inúmeras tentativas de se incluir nos orçamentos matérias não relacionadas às questões exclusivamente orçamentárias.
Princípio da Especificação (discriminação, especialização): consiste na proibição de dotações globais e genéricas, impondo, com isso, que a lei orçamentária discrimine a despesa por elementos. Dessa forma, é possível saber, pormenorizadamente as origens e as aplicações dos recursos, o que facilita o controle e a gestão dos recursos públicos e limita a flexibilidade e arbítrio dos executores do orçamento.
Princípio da Programação: é um enunciado normativo decorrente do processo
natural de planejamento das ações e dos planos de governo, no qual o orçamento
deve expressar as realizações e objetivos de forma programada e planejada. Nesse sentido, a elaboração e a aprovação do orçamento devem observar o PPA e a LDO.
Princípio do Equilíbrio Orçamentário: Vincula-se ao fato de que a fixação de despesas deve observar as receitas estimadas, visando evitar déficit público estrutural (despesas maiores do que as receitas).
Assim, pela lei, o déficit apurado, pela diferença entre as despesas e receitas, exclui as operações de crédito, pois estas constituem os meios aptos para financiar os déficits orçamentários.
Assim, a Lei Complementar 101/2000 estabelece o equilíbrio entre receitas e despesas públicas como princípio fundamental a ser perseguido também na execução do orçamento, podendo, ainda, ser fixada uma meta de superávit (receitas superiores às despesas), conceito que pode ser adotado levando-se em consideração ou não os pagamentos com juros.
Princípio da Igualdade: deve o orçamento contemplar a redistribuição de rendas, a economicidade, o desenvolvimento econômico sustentável, a legalidade e a impessoalidade.
Princípio da Publicidade: princípio basilar da Administração Pública que impõe ao administrador o dever de tornar público a lei orçamentária, o que ocorre por meio de sua publicação em órgão de imprensa oficial.
Princípio da Clareza: estabelece que o orçamento deve ser expresso de forma clara e objetiva a fim de que todos possam entender o seu conteúdo.
Princípio da Uniformidade (da consistência): significa que orçamento, em razão de seu caráter formal, deve conservar uma estrutura uniforme.
Princípio da Não-afetação das Receitas (não-vinculação de receitas): As vinculações, em regra, reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o planejamento. O princípio aplica-se somente aos impostos, espécie do gênero tributo, o qual compreende, ainda, as taxas, as contribuições, especiais, de melhoria, e os empréstimos compulsórios, exações afetadas aos fins que lhe deram fundamento.
Princípio Participativo: aplicado, em regra, no âmbito dos entes municipais, sendo condição fundamental para legitimar as leis orçamentárias, a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as suas propostas.
Legalidade: princípio em que o Poder Público se subordina e vincula às regras
que somente o Parlamento expede e que informa toda a atividade da Administração
Pública. Quanto aos orçamentos, preceitua que toda e qualquer despesa pública deve
estar qualitativa e quantitativamente especificada em lei formal, sob pena de absoluta nulidade.
Princípio da Anualidade Orçamentária ou Periodicidade: Segundo este princípio, o Orçamento deve ser elaborado para ser realizado no período de um ano, o qual, no Brasil, coincide com o ano civil.
Anterioridade Orçamentária: prevê que o orçamento deve ser aprovado antes do início do exercício financeiro ao qual se aplica.
Princípio da Transparência: Segundo o professor Ricardo Lobo Torres: “A transparência fiscal é um princípio constitucional implícito. Sinaliza no sentido de que a atividade financeira deve se desenvolver segundo os ditames da clareza, abertura e simplicidade.
Princípio da Melhor Estimativa ou da Exatidão possível: As estimativas devem ser tão exatas quanto possíveis, de forma a garantir à peça orçamentária razoável grau de consistência e utilidade, isto é, a fim de que possa ser utilizada como instrumento de programação, gestão e fiscalização.
Economicidade: Segundo o princípio, o orçamento deve prever a máxima satisfação das necessidades públicas com a aplicação do menor montante de receita possível, isto é, refere-se à otimização na utilização dos recursos públicos.
2.5.1 Orçamento Público
O Plano Plurianual (PPA), a Lei das Diretrizes Orçamentária (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) compõem o orçamento público. Para a sua confecção é necessário que o governo estime as receitas que pretende dispor e fixe as receitas que serão realizadas com esses recursos.
Plano Plurianual (PPA) é uma lei orçamentária de médio prazo onde se define
estratégias, diretrizes e metas nas três esferas do governo: federal, estadual e
municipal com duração de um período de 4 anos. Nela é feita todo o planejamento
estratégico para o mandato do chefe do executivo nos três anos e mais um ano para
o próximo que for entrar (SANTOS, 2011).
Figura 2 – Plano Plurianual
Fonte: Disponível em https://direitorio.fgv.br/sites/direitorio.fgv.br/files/u100/financas_publicas_2015- 1.pdf , acessado em 9 de maio de 2019.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é a lei orçamentária que interliga o PPA e a LOA. Depois de aprovado o PPA, a LDO é enviada para o poder legislativo autorizar. É através dela que se terá a orientação para elaboração da LOA aos quais os objetivos e metas foram definidos no PPA. Ela tem o papel de priorizar para o ano seguinte o que foi planejado no PPA e a partir daí, o que for aprovado será considerado na elaboração e execução da LOA (HADDAD, 2010).
Figura 3 – Plano Plurianual com LDO
Fonte: Disponível em https://direitorio.fgv.br/sites/direitorio.fgv.br/files/u100/financas_publicas_2015- 1.pdf , acessado em 9 de maio de 2019.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) essa lei é feita pelo Poder Executivo, e nela as despesas e as receitas são estabelecidas para a realização no ano seguinte. É na LOA que as receitas são previstas e as despesas fixadas de acordo com o que foi planejado no PPA e priorizado na LDO. Depois da LOA publicada, as informações são geradas no SIAFI, ao qual ficam disponíveis para serem executadas.
Figura 4 – PPA, LDO e LOA
Fonte: Disponível em https://direitorio.fgv.br/sites/direitorio.fgv.br/files/u100/financas_publicas_2015- 1.pdf , acessado em 9 de maio de 2019.
2.6 O CONTROLE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
O nascimento do orçamento público se deu devido a necessidade de instrumentalizar o controle. O orçamento único envolvendo todas as receitas e as despesas se revelou uma ferramenta eficiente de controle político dos órgãos de representação sobre os Executivos.
A execução do orçamento passou a atrair a maior atenção devido ao crescimento das funções executivas do governo e o crescimento das receitas e despesas. A isto também se aliou a decorrente perda de ascendência dos legisladores sobre a elaboração orçamentária.
Inicialmente consideravam o gasto público como um desperdício a ser minimizado, o controle parlamentar tratava de garantir a observância dos quantitativos financeiros alocados no orçamento por objeto de despesa, bem como de fiscalizar a arrecadação. Tal modalidade de controle externo enfatizava os aspectos financeiro e jurídico da gestão pública, especialmente quanto a legalidade dos atos dos agentes da administração governamental. Essa concepção passou a ser amplamente aceita, predominando até hoje nos modelos de controle.
Os controles legais têm como finalidade garantir a correção, a lisura e a honestidade nos procedimentos administrativos- financeiros públicos e não podem diminuir a importância. Aos agentes públicos do governo cabe colocar o interesse público acima dos demais interesses.
A moralidade administrativa deve ser um componente ético presente em toda a sociedade e buscado constantemente por todos os meios. O aperfeiçoamento dos mecanismos de controle sempre deve ser um objetivo perseguido.
Nos últimos cinquenta anos a administração estatal passou a viver uma nova realidade caracterizada pelo aumento das demandas e o acréscimo no número de funções, por formas de atuação mais complexas e por situações fiscais difíceis. A nova situação exigiu enfoques de controle preocupados com resultados tanto econômicos quanto sociais. As práticas tradicionais de controle, dirigidas principalmente aos meios, não são dispensadas e passam a ter até mesmo maior sentido, pois se transformam em instrumentos de avaliação dos resultados.
A grande dimensão do aparelho estatal exige que cada um dos Poderes
estabeleça estrutura e métodos de controle, fiscalização e auditoria dos trabalhos em
seus diversos escalões.
J. Diamond observa que a função de controle, tradicionalmente percebida como parte da gestão financeira, e vista cada vez mais como mecanismo para a melhoria do desempenho do setor público. O controle cumpre uma ampla gama de atividades com objetivos distintos. Tradicionalmente tem sido um mecanismo tendente a assegurar, ao governo e aos seus ministérios (controle interno) e ao Poder Legislativo (controle externo), que os recursos públicos sejam arrecadados e aplicados de acordo com as dotações orçamentárias e outras leis relevantes (controle de conformidade) e que o uso dado aos recursos de acordo com a administração representa total e exatamente a sua posição financeira (controle financeiro).
A Norma Geral é o marco jurídico do controle aplicado ao conjunto dos entes da Federação e a segunda a Norma Federal - destaca as principais normas e instrumentos de controle externo e interno aplicados na União, destacando o papel do Tribunal de Contas da União (TCU) e da Controladoria-Geral da União (CGU).
Conforme a Norma Geral o controle da execução orçamentária compreendera:
- a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
- a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos;
- o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
Há dois sistemas de controle da execução orçamentaria: interno e externo.
Essa concepção está mantida na atual Constituição e dá-lhe sentido ainda mais amplo A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto a legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia das receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Controle Externo tem no Poder Legislativo a titularidade. Aplicam-se a todos os entes da Federação, com as adaptações devidas, os seguintes dispositivos:
- Julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
- Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos
do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta.
A execução orçamentária é controlada pelo Poder Legislativo tendo como objetivo apuração da probidade da administração, a guarda e o legal emprego dos recursos públicos disponibilizados e o fiel cumprimento da Lei do Orçamento.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, elaborada e recebida como instrumento capaz de produzir um novo padrão de gestão fiscal, encarrega o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos tribunais de contas, e o sistema de controle interno de cada Poder de fiscalizarem as novas regras que a lei estabelece particularmente no que se refere a:
- atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentarias;
- limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar;
- medidas adotadas para o retomo da despesa total com pessoal ao respectivo limite;
- providencias tomadas para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliaria aos respectivos limites;
- destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as da própria Lei Complementar; e
- cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.
A Constituição reconhece essa realidade e estabelece que o controle externo será exercido com o auxílio de tribunais de contas.
Os Tribunais de Contas e as Controladorias são os dois formatos institucionais de apoio ao controle externo existente nos países democráticos. Os tribunais ou cortes de contas são integrados por ministros ou conselheiros e as decisões são coletivas;
nas controladorias, a autoridade está concentrada no controlador-geral e as decisões têm caráter unipessoal.
Os tribunais de contas tradicionalmente concentram maior atenção no controle de legalidade da gestão financeira. Já as controladorias não deixam de lado esse aspecto, mas valorizam o chamado controle de mérito, ou seja, a verificação do cumprimento da missão, objetivos e finalidades por parte das instituições públicas.
Os tribunais de contas dos Estados estão organizados e operam de maneira similar ao da União, tendo, porém, como encargo adicional o assessoramento as Câmaras Municipais nas tarefas de controle externo.
O Controle Interno tem como finalidade:
- avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
- comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentaria, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
- exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
- apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional e, especialmente, porque determina a realização de avaliações relativamente ao cumprimento dos objetivos e metas constantes dos diversos instrumentos de planejamento: plano plurianual, programas e orçamentos.
A avaliação dos resultados das gestões orçamentaria, financeira e patrimonial, segundo os conceitos de eficiência e eficácia é um novo dispositivo que traz positivas inovações no campo do controle substantivo, é exatamente o caso da disposição que o estabelece como uma das finalidades do controle.
Para reforçar a exigência de articulação entre os controles também é finalidade do controle interno, outra disposição do mesmo artigo determina que “Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidaria”.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) trouxe novidades ao fixar as
competências do organismo responsável pelo controle interno. Numa das mais
importantes, o responsável firmara, juntamente com a autoridade financeira e
eventualmente outras definidas em ato próprio de cada Poder, o Relatório de Gestão
Fiscal emitido pelos titulares de Poder e de órgãos dotados de autonomia, como o
Ministério Público e Tribunais de Contas. De periodicidade quadrimestral, o relatório
apresenta dados sobre o cumprimento dos limites que a LRF estabelece,
particularmente, para a despesa com pessoal, dívidas consolidadas e mobiliaria,
concessão de garantias e operações de crédito. Ultrapassado qualquer dos limites, o
Relatório deverá indicar as medidas corretivas adotadas. No relatório do último
quadrimestre de cada exercício, os demonstrativos indicarão as disponibilidades de
caixa no dia 31 de dezembro e as despesas liquidadas e as não liquidadas inscritas
em Restos a Pagar.
Além das competências da unidade de controle interno, a Lei responsabiliza, na ausência de outro indicado na legislação, o órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária de verificar o cumprimento do programa de trabalho.
A avaliação deve ser parte central das preocupações de cada unidade responsável pela execução do trabalho, no entanto é natural que órgãos centrais se responsabilizem pela avaliação, especialmente, das realizações e dos resultados da gestão. Esta tarefa e as suas responsabilidades são compartilhadas.
Ainda que, na maior parte das situações, o exercício do controle compreenda avaliações e levantamentos realizados a posteriori, a Lei determina que a verificação da legalidade dos atos de gestão será previa, concomitante e subsequente.
O orçamento constitui-se no mais eficaz instrumento de verificação previa, já que apenas as despesas autorizadas nas leis orçamentárias podem ser realizadas.
Na Norma Federal o Tribunal de Contas da União tem jurisdição própria e privativa em todo o território nacional sobre um conjunto bastante variado de agentes.
O maior segmento e formado pelas pessoas físicas, órgãos ou entidades que utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Igualmente, são visados pelos mecanismos de fiscalização do TCU:
- os dirigentes de empresas públicas e sociedades de economia mista constituídas com recursos da União;
- os responsáveis pela aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convenio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
- os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado que recebam contribuições parafiscais e prestem serviço de interesse público ou social; e
- os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob intervenção e os responsáveis pelas contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta.
A jurisdição do Tribunal alcança também aqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte danos ao Erário e todos os que lhe
devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos a sua fiscalização por expressa
disposição de lei.
Em conformidade com a constituição Federal, com sua lei orgânica, e, mais recentemente, com as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal, as atribuições do TCU estão compreendidas nos seguintes grupos de atividades principais:
- julgamento de contas;
- auxílio ao Congresso Nacional;
- fiscalização de atos e contratos.
Anualmente, serão submetidas ao julgamento do TCU as contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos, inclusive gestores de outros entes da Federação que receberem recursos da União. O julgamento de contas dá-se sob a forma de:
- tomada de contas: processo de contas relativo à gestão dos responsáveis por unidades jurisdicionadas da administração direta; e
- prestação de contas: processo de contas relativo à gestão dos responsáveis por unidades jurisdicionadas da administração indireta e daquelas não classificadas como integrantes da administração direta.
Em grandes números, a tarefa de julgamento de contas por parte do TCU abrange cerca de 2.300 órgãos e entidades e quase 6.000 Prefeituras Municipais.
Apreciar as Contas do Governo da República mediante pareceres conclusivos é a mais importante atribuição do TCU como órgão auxiliar do Congresso Nacional.
Os pareceres serão dados separadamente sobre as contas prestadas pelo presidente da República, pelos presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, que consolidarão as dos respectivos tribunais, e pelo chefe do Ministério Público da União.
De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, o TCU e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público auxiliarão o Congresso Nacional na fiscalização do cumprimento das normas daquela lei complementar, em especial no que se refere:
- atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;
- limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar;
- medidas para a recondução da despesa total de pessoal e dos montantes
das dívidas consolidada e mobiliaria aos respectivos limites; e
- destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as da própria Lei Complementar.
Entre as principais atividades de fiscalização de atos e contratos, a cargo do Tribunal, estão as seguintes:
- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal na administração direta e indireta, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões;
- fiscalizar a aplicação dos recursos repassados pela União a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
- realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades dos três Poderes; e
- fiscalizar a arrecadação da receita a cargo dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, a renúncia de receitas e as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta.
A avaliação de programa tem por finalidade apurar a efetividade dos programas e ações governamentais. Verificar a eficiência operativa e o grau de cumprimento das metas são objetivos da auditoria de desempenho operacional. A avaliação de programa, por seu turno, trata de apurar em que medida as ações executadas produziram os resultados pretendidos. A avaliação de programa e uma forma de auditoria mais ambiciosa porque mede o impacto na realidade produzido pelas ações governamentais.
Na avaliação de programa, inúmeros aspectos devem ser considerados, dentre eles os seguintes:
- a concepção logica do programa;
- a adequação e a relevância de seus objetivos, declarados ou não, e a consistência entre esses e as necessidades previamente identificadas;
- a consistência entre as ações desenvolvidas e os objetivos estabelecidos;
- as consequências globais para a sociedade;
- os efeitos não incluídos explicitamente nos seus objetivos;
- a relação de causalidade entre efeitos observados e política proposta;
- os fatores inibidores do desempenho do programa;
- a qualidade dos efeitos alcançados;
- a existência de outras alternativas de ação, consideradas ou não pela administração, e os respectivos custos envolvidos (análise de custo-efetividade);
- o cumprimento de dispositivos legais aplicáveis a natureza do programa, aos seus objetivos e a população-alvo.
A Controladoria Geral da União integra a estrutura da Presidência da República e chefiada pelo ministro de Estado do Controle e da Transparência Interno.
Compete a Controladoria Geral da União as atividades de correição, ouvidoria, prevenção da corrupção e promoção da transparência e controle interno.
Correição, sob a responsabilidade da Corregedoria-Geral da União, compreende as atividades relacionadas a prevenção e apuração de irregularidades, no âmbito do Poder Executivo, por meio da instauração e condução de procedimentos correcionais. A Ouvidora-geral da União e responsável por receber, examinar e encaminhar reclamações, elogios e sugestões referentes a procedimentos e ações de agentes, órgãos e entidades do Poder Executivo. A detecção e a prevenção de casos de corrupção são tarefas a cargo da Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção.
De acordo com o Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal são duas as principais técnicas de controle utilizadas no âmbito do sistema:
- A auditoria tem como finalidade básica comprovar a legalidade e legitimidade dos atos e fatos administrativos e avaliar os resultados alcançados, quanto aos aspectos de eficiência, eficácia e economicidade da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, operacional, contábil e finalística das unidades e das entidades da administração pública, em todas as suas esferas de governo e níveis de poder, bem como a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado, quando legalmente autorizadas nesse sentido.
- A fiscalização é a técnica de controle que verifica se o objeto dos programas de governo existe, corresponde as especificações estabelecidas, atende as necessidades para as quais foi definido e guarda coerência com as condições e características pretendidas e se os mecanismos de controle administrativo são eficientes.
A fiscalização tem por principal finalidade avaliar a execução dos programas de governo integrantes ou não dos orçamentos da União e do plano plurianual.
2.7 CONCLUSÕES PARCIAIS SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Este capítulo tinha por finalidade apresentar considerações básicas sobre a administração pública transmitindo informações fundamentadas na legislação vigente e destacando a Atividade Financeira do Estado, o planejamento estatal por meio do Plano Plurianual(PPA), Lei de Diretrizes Orçamentarias (LDO) e Lei Orçamentaria Anual (LOA).
A Administração Pública Direta possui especificidades que são relevantes e a Administração Pública Militar é um ramo especializado da administração pública. A não observância dos princípios legais pode trazer prejuízos para a administração e responsabilização legal do administrador.
O conhecimento da Contabilidade Pública a identificação de receitas, despesas, execução orçamentária são fundamentais para o entendimento das complexidades do sistema que é regido por princípios orçamentários e pelas normas de elaboração do orçamento público.
As normas do controle interno e do controle externo impõem ao administrador a necessidade de inteirar-se da legislação peculiar que regula este assunto. A complexidade do acompanhamento devido a amplitude do assunto nos faz refletir sobre a necessidade de ferramentas que permitam ampliar e otimizar o acompanhamento da gestão orçamentária.
O conhecimento apresentado irá somar-se, nos capítulos subsequentes, a explanação sobre ferramentas de gestão e Tesouro Gerencial permitido concluir se o Tesouro Gerencial é uma ferramenta de gestão adequada a administração pública.
3 FERRAMENTAS DE GESTÃO
Este trabalho tem por finalidade avaliar a pertinência da utilização do Tesouro Gerencial como ferramenta de gestão na administração pública. Anteriormente apresentamos algumas particularidades da administração pública, confecção do orçamento público, execução orçamentaria e meios de controle. Neste capítulo pretendemos apresentar definições, conceitos e especificidades de ferramentas de gestão bem como o seu emprego.
Podemos resumir ferramentas de gestão como técnicas utilizadas por empresas para aumentar a competitividade.
Ferramentas de Gestão podem receber várias qualificações conforme o setor
ou campo que pretendem aperfeiçoar, gestão de qualidade, gestão estratégica,
gestão de recursos humanos, gestão empresarial, gestão organizacional e gestão financeira entre outros.
Independente das qualificações e do uso inicial no setor privado, hoje, é consenso que o emprego das ferramentas de gestão é essencial no setor público. A melhoria do funcionamento do estado impõe reformas que procurem aprimorar os seus produtos, projetos, processos e sistemas qualificando serviços e evitando dificuldades futuras. Soma-se também a necessidade de transparência na gestão dos recursos públicos.
O estudo das ferramentas de gestão mostra-se importante para definir a sua aplicabilidade e os benefícios do seu emprego no setor público. É importante identificar a área com deficiência para posteriormente identificar a ferramenta adequada para resolver o problema encontrado.
Inicialmente iremos apresentar, resumidamente, algumas ferramentas de gestão e suas principais características, posteriormente procuraremos elencar as qualidades que um instrumento deve possuir para ser identificado como uma ferramenta de gestão.
3.1 PRINCIPAIS FERRAMENTAS DE GESTÃO 3.1.1 Forças de Porter
Destinada a compreensão do ambiente externo na reformulação da estratégia.
A interação do ambiente interno e o seu entendimento do ambiente externo permite
analisar a atratividade de um segmento de negócio ou produto. A interação dos
ambientes (interno e externo) permite a definição da empresa por meio de cinco
influencias: poder de barganha dos fornecedores, ameaça dos novos entrantes, poder
de barganha dos clientes, ameaças de produtos substitutos e rivalidade entre
concorrentes.
Figura 5 – Forças de Porter
Fonte: Disponível em http://www.portal-administracao.com/2015/05/as-cinco-forcas-de-porter.html, acessado em 15 de maio de 2019.
