8 – SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
A palavra ”controle” tem origem na Língua Francesa; sua etimologia vem de “contre-rôle”: “rôle” significa rol, lista de nomes, e “contre”, outro registro efetuado em confronto com o original. Portanto, tratava-se de um registro com finalidade de verificar a fidedignidade de dados. A partir do início do século passado, as atividades da Administração Pública tornaram-se mais complexas, o que levou ao necessário aprimoramento dos mecanismos de controle.
Hoje, pode-se conceituar “controle” como poder-dever de inspeção, registro, exame e fiscalização, exercidos pela própria Administração, pelos demais Poderes ou pela sociedade, com o objetivo de garantir que a atuação dos administradores públicos esteja em conformidade com o ordenamento jurídico, bem como atenda aos princípios de eficiência, eficácia e efetividade das ações governamentais.
Na Constituição de 1988, o art. 70 assim dispõe:
“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.”
Adiante, no art. 74, constam as atribuições do Controle Interno:
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.”
Além dessas atribuições, cabe ao Controle Interno verificar a
observância dos princípios constitucionais da Administração Pública legalidade,
A Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF, nos arts. 77 e 80, em consonância com a Constituição Federal, recepciona as atribuições do Controle Interno.
Após dezessete meses da elaboração da LODF, foi editada a Lei distrital nº 830/94, criando o Sistema de Controle Interno – Sicon, com a finalidade de exercer as funções de planejamento, orçamento, administração financeira, contabilidade, auditoria e patrimônio, previstas no § 1º do art. 2º do Ato das Disposições Transitórias da LODF.
A LRF, editada em 2000, delineou, em seu art. 59, a ênfase a ser dada pelos órgãos de controle na fiscalização da gestão fiscal.
Em 27.12.02, foi criada a Corregedoria-Geral do Distrito Federal – CGDF, por meio da Lei distrital nº 3.105, modificada pela Lei nº 3.163/03.
Atualmente, o Sistema de Controle Interno envolve as Secretarias de Fazenda e de Planejamento, Coordenação e Parcerias e a CGDF.
A Corregedoria-Geral tem como atribuições, entre outras: a assistência direta e imediata ao Governador do DF nos assuntos e providências relativos à defesa do patrimônio público; a correção de possíveis desvios de conduta de servidores, por meio de sindicâncias, processos administrativos disciplinares e tomadas de contas especiais; e o atendimento a reclamações da sociedade quanto à prestação de serviços pelos órgãos e entidades do GDF.
A Lei que instituiu a CGDF definiu-a como órgão central do Sistema de Correição, Auditoria e Ouvidoria do DF. Para tanto, dotou-a de três unidades executivas:
CORREGEDORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERAL
Corregedoria defesa do patrimônio público e correção dos
desvios de conduta Controladoria Ouvidoria auditoria pública em defesa do patrimônio público atendimento de solicitações, reclamações e elogios Fonte: Corregedoria-Geral do DF.
A estrutura administrativa e as respectivas competências foram definidas no Regimento Interno da CGDF. O organograma adiante retrata a situação organizacional do órgão em 2004.
ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA CORREGEDORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERAL 2004 -Ouvidoria Controladoria Corregedoria Corregedoria-Geral do Distrito Federal Corregedoria-geral
Adjunta Assessoria Especial
Gabinete Diretoria de Sistemas Operacionais Diretoria de Apoio Operacional Assessoria de Comunicação Social Assessoria Técnico-legislativa Diretoria de Análise de Atos de Recursos Humanos Diretoria de Auditoria da Administração Indireta Diretoria de Auditoria da Administração Direta Diretoria de Processamento de Ocorrências Diretoria de Planejamento e Articulação Diretoria de Atendimento Diretoria de Execução e Acompanhamento Diretoria de Instrução Fonte: Corregedoria-Geral do DF.
O número de servidores em exercício na CGDF, ao final de 2004, encontra-se na tabela adiante.
COM CARGO EM COMISSÃO SEM CARGO EM COMISSÃO COM CARGO EM COMISSÃO SEM CARGO EM COMISSÃO Quadro do GDF 4 18 89 111 Órgãos do GDF 1 1
Órgãos do Governo Federal 1 1
32 45 77 14 14 6 6 4 23 27 36 11 64 126 237 36 11 64 126 237
FORÇA DE TRABALHO - CORREGEDORIA-GERAL - 2004
ATIVIDADE-MEIO ATIVIDADE-FIM
SERVIDORES TOTAL
Subtotal
(+) Cedidos para outros órgãos
TOTAL
Requisitados
Servidores comissionados sem vínculo efetivo Contratados temporariamente
Conveniados Estagiários
Fonte: Corregedoria-Geral do DF.
A exemplo do ocorrido nas administrações regionais, a CGDF apresentou elevado número de servidores não pertencentes ao Quadro de Pessoal do GDF (do total de 237 servidores, 112 são do Quadro).
A Corregedoria-Geral informou ter priorizado, em 2004, os assuntos abordados nas recomendações efetuadas por esta Corte quanto às deficiências operacionais do Sistema de Controle Interno, visando, inclusive, a eliminação das
Dessa forma, destaca que, após estudo conjunto realizado pelas Secretarias de Gestão Administrativa – SGA, de Planejamento, Coordenação e Parceiras – Seplan e de Fazenda – SEF, decidiu-se, entre outros procedimentos, pela:
• realização de concurso público para ingresso de 150 servidores nas
carreiras de Finanças e Controle e de Planejamento e Orçamento, escalonado em três anos consecutivos a partir de 2005;
• recondução, ao quadro funcional da Corregedoria-Geral, de
técnicos e analistas que estavam cedidos a outros órgãos;
• reestruturação dos cargos da CGDF, proposta por meio de Projeto
de Lei.
A CGDF informa também, que, em 2004, foi:
• implantado o Sistema de Ouvidoria e Informações em Ambiente
WEB – SOI WEB, em conjunto com a Codeplan;
• instituído o acolhimento de denúncias anônimas, tanto pela central
telefônica de atendimento (Central Única de Atendimento Telefônico do GDF – Central 156) quanto pelas unidades integrantes do Sistema de Ouvidorias do GDF;
• realizado o desenvolvimento e a implantação de sistemas
operacionais para registro e disponibilização, por meio da Internet, de informações referentes a processos administrativos disciplinares, sindicâncias, tomadas de contas especiais e aposentadorias, inclusive quanto ao cumprimento de prazos.
Diante da tríplice competência da Corregedoria-Geral auditoria
pública, ouvidoria e correição , aquele órgão traz informações sobre cada uma
das respectivas unidades administrativas, relatadas a seguir.
CONTROLADORIA
Entre as atribuições dessa unidade, está o controle interno no âmbito do Poder Executivo, por meio da fiscalização orçamentária, financeira, contábil, patrimonial, operacional e de pessoal nos órgãos e entidades da administração pública do DF, no que se refere à legalidade, legitimidade, economicidade e avaliação dos resultados quanto à eficiência e eficácia da gestão pública.
Em 2004, houve expressiva melhoria de desempenho na atuação da Controladoria. Como exemplo, surge o quantitativo de processos analisados no último exercício, 193,9% superior ao de 2003. O gráfico seguinte retrata essa evolução.
EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE PROCESSOS ANALISADOS PELA CONTROLADORIA 2000/2004 -1.067 1.148 1.850 2.510 7.377 0 2.000 4.000 6.000 8.000 2000 2001 2002 2003 2004 Fonte: Corregedoria-Geral do DF.
Obs.: não inclui o atendimento a consultas, buscas na legislação, bancos de dados e biblioteca.
Do total de processos examinados em 2004, predominam os de concessão de aposentadorias, pensões, reformas e revisões e de admissão de pessoal (5.139); de Tomadas de Contas Especiais (165); de Tomadas de Contas Anuais dos Ordenadores de Despesa e de Agentes de Material (113); e de Prestações de Contas Anuais (34).
Quanto à realização das metas, o Relatório informa que se alcançou, em média, 75% de execução no que estava previsto para 2004. Cita, por exemplo, que havia previsão de acompanhar e avaliar 100% da gestão dos administradores públicos e 25% dos programas de governamentais, tendo atingido 80% e 20%, respectivamente.
OUVIDORIA
A Ouvidoria é o canal de comunicação entre o cidadão e o Governo, pelo qual são recebidos reclamações, denúncias, solicitações, sugestões e elogios, posteriormente encaminhados e analisados, com o objetivo de controlar e corrigir disfunções no aparelho estatal.
Para o desenvolvimento dos trabalhos, foi instalada, em 2004, a Câmara Setorial de Ouvidoria, com o objetivo de promover a integração das ouvidorias dos órgãos e entidades do GDF, em busca da padronização de procedimentos e aprimoramento dos serviços prestados à sociedade.
Existem, ainda, os Comitês de Ouvidoria, que participam da Câmara Setorial, compostos por representantes das diversas ouvidorias públicas do GDF, distribuídos em cinco áreas de atuação: Governo, Infra-estrutura, Econômica, Social e das Administrações Regionais.
adaptado especialmente para o atendimento ao público. As demandas colhidas são registradas, por servidores daquela autarquia, na Central 156, para posterior triagem e encaminhamento. Em 2004, esse serviço promoveu 13.261 atendimentos, em 32 eventos realizados em 25 localidades do Distrito Federal.
Até 2003, os serviços da Ouvidoria da CGDF eram prestados diretamente pelo tele-atendimento da Controladoria-Geral. Em 2004, contudo, passaram a ser realizados pela Central 156 e registrados em sistema informatizado, o que incrementou as demandas, que passaram de 8.543, em 2003, para 81.612, em 2004.
Esse expressivo aumento nas demandas fez com que a meta prevista no PPA 2004/2007 para o Índice de Retorno ao Cidadão (86%) não fosse alcançada (chegou a 62%).
CORREGEDORIA
A correição, realizada por essa Unidade da CGDF, visa, essencialmente, à preservação da probidade administrativa e é realizada por meio da apuração de responsabilidades, aplicação de sanções e reposição de prejuízos ao Erário, com ênfase na prevenção dessas irregularidades.
Para tanto, foi criada a Câmara Setorial de Corregedoria, que realiza o acompanhamento dos processos administrativos referentes a sindicâncias, processos disciplinares e tomadas de contas especiais que envolvam a prática de irregularidades atribuídas a servidores públicos do GDF.
A tabela seguinte resume a movimentação de processos no âmbito dessa unidade nos dois últimos exercícios.
2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 Jan* 73 200 8 118 190 Fev 65 25 65 265 25 65 25 39 251 Mar 57 44 119 265 3 12 57 44 44 303 Abr 44 40 153 297 10 24 27 40 11 299 Mai 46 79 184 314 15 19 26 79 34 312 Jun 35 54 207 374 12 29 17 54 36 334 Jul 40 38 235 399 12 44 22 38 23 175 Ago 60 49 281 393 14 64 28 49 8 204 Set 27 37 242 321 66 28 30 33 51 203 Out 23 28 202 302 63 47 21 28 37 149 Nov 33 30 222 303 13 29 21 30 61 182 Dez 126 35 332 298 16 40 87 35 49 180 TOTAL 556 532 332** 298** 224 369 401 573 393 2.782 DILIGÊNCIAS REALIZADAS PROCESSOS ANALISADOS - 2003/2004 MOVIMENTAÇÃO DE PROCESSOS DENÚNCIAS E REPRESENTAÇÕES AUTUADAS APURAÇÕES EM ANDAMENTO PROCESSOS CONCLUÍDOS E ARQUIVADOS ANÁLISE E COLETA DE INFORMAÇÕES INICIAIS INDICAÇÃO DE PROCEDIMENTOS E PROVIDÊNCIAS MESES
Fonte: Relatório de Gestão da Corregedoria-Geral do Distrito Federal no ano de 2004. * os valores de 2003 estão incluídos no mês de fevereiro.
** o dado não é cumulativo, informa a posição no último dia de cada mês.
É evidente a evolução em relação a 2003. Nesse período, à exceção do número de processos autuados, houve melhora de desempenho em todas as atividades, com o percentual mais expressivo nas indicações de procedimentos e providências a serem efetuadas (607,9%). Destaca-se, também, a eficiência na solução das apurações em andamento em 2004. O estoque de 399 apurações em julho de 2004 foi reduzido a 298 ao final do exercício (redução de 25,3%).
Quanto ao cumprimento de metas, havia previsão, no PPA, de que fossem concluídas as apurações de 50% dos processos recebidos em 2004. Entretanto, esse percentual chegou a 36,7%, tendo sido recebidos 532 processos, contra 195 apurações encerradas no exercício.
A Corregedoria justifica essa diferença por terem sido superestimadas as metas, uma vez que “grande parte das denúncias depende de investigação
mediante a instauração de sindicâncias ou de processos administrativos disciplinares, com prazos legais para investigação e julgamento, a cargo de outros órgãos”.
DO CUMPRIMENTO DAS ATRIBUIÇÕES PREVISTAS NA LODF
O art. 80 da LODF determina, ao Sistema de Controle Interno, a elaboração de relatório circunstanciado sobre o resultado de suas atividades. Os incisos XVII, XVIII e XIX do art. 138 do Regimento Interno desta Corte relacionam o conteúdo que deve constar nesse relatório, do qual se destacam:
• a situação organizacional do Sistema de Controle Interno, informando os recursos humanos e financeiros, os propósitos e as ações para seu permanente aprimoramento.
Na Prestação de Contas do exercício em análise, visando ao atendimento a esses normativos, foram encaminhados os Relatórios:
• de Avaliação dos Resultados Quanto à Eficiência e Eficácia da
Gestão Governamental, por Função;
• sobre a Criação e Expansão da Despesa e Deferimento de
Vantagens e o Cálculo das Parcelas Remuneratórias;
• sobre o Controle das Operações de Crédito, Avais e Garantias, bem
como o dos Direitos e Haveres do Distrito Federal;
• da Avaliação da Relação de Custo e Benefício das Renúncias de
Receitas e de outros Incentivos;
• sobre a Situação Organizacional do Sistema de Controle Interno do
Distrito Federal.
Quanto à avaliação da relação de custo/benefício da renúncia de receita, prevista no inciso V do art. 80 da LODF, concluiu-se pela impossibilidade de realização, devido à ausência de indicadores específicos e de outras informações necessárias à adequada análise dos resultados. Em complemento, o respectivo Relatório informa que, com a implementação do Sistema de Controle de Renúncia Fiscal – Sisref em 2005, acredita-se ser possível cumprir essa determinação legal.
O Relatório de Avaliação dos Resultados Quanto à Eficiência e Eficácia da Gestão Governamental, por Função, concluiu que as unidades gestoras devem adotar medidas no sentido de aperfeiçoar os instrumentos de planejamento, de orçamentação e de programação financeira, estabelecendo metas e construindo indicadores de desempenho e qualidade. Sugere, ainda, a criação de um sistema de apuração de custos.
Esse sistema é imposição do art. 50 da LRF. Contudo, a implementação ainda não foi efetivada. O assunto é tema do Processo – TCDF nº 3.653/04.
Destaque deve ser dado à inédita avaliação, conclusiva quando possível, sobre a eficiência e eficácia da gestão governamental, elaborada pela CGDF. O documento foi estruturado por função, em conformidade com o exigido no inciso XVIII do art. 138 do RITCDF, enquanto que, no Relatório Analítico, essa análise é realizada por Agenda. Mesmo assim, as considerações do órgão de controle interno foram de extrema valia, a uma, por apoiar o controle externo exercido por esta Casa e, a duas, por ratificar as dificuldades de se avaliar os resultados alcançados pelo Governo.
A situação organizacional da CGDF encontra-se no Relatório da Situação Organizacional do Sistema de Controle Interno do DF, que contém também as principais realizações daquele órgão no ano de 2004.
Observa-se que a Corregedoria-Geral, ciente das anotações constantes nos Relatórios Analíticos de exercícios anteriores, procurou reduzir suas deficiências operacionais na busca de cumprir sua missão institucional e constitucional.
Todavia, para a evolução da análise do Sistema de Controle Interno, imprescindível se faz que haja a criação de unidades orçamentária e gestora específicas para a Corregedoria-Geral do DF. O registro destacado das execuções orçamentária, financeira e patrimonial possibilitará avaliação mais precisa da eficiência e eficácia desse órgão de controle, além de conferir-lhe maior independência.
