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O RETRATO DA REALIDADE URBANA NO PAÍS ONDE A TERRA É UM NÓ 1

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Academic year: 2021

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O RETRATO DA REALIDADE URBANA NO PAÍS ONDE A “TERRA É UM NÓ”1

Larissa Souza Catalá

INTRODUÇÃO E JUSTIFICATIVA DO PROBLEMA

A produção das cidades brasileiras é fortemente marcada pelas raízes patrimonialista e clientelista de um Brasil pré-republicano (MARICATO, 2000b), revelando que “a terra é um nó na sociedade brasileira... também nas cidades” (MARICATO, 2000a, p. 150). A ocupação ilegal de terras no país é historicamente permitida ou restringida de acordo com a conjuntura e os interesses em questão. Apesar disso, a condição de ocupação do terreno é decisiva na definição do que conhecemos como “favela” e também da categoria “aglomerado subnormal” utilizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para classificar áreas urbanas menos atendidas por serviços públicos essenciais e construídas fora dos padrões urbanísticos vigentes.

A qualidade do ambiente urbano depende do uso que fazemos dos recursos naturais. É intuitivo pensar que as áreas ocupadas de forma irregular concentrem os principais problemas decorrentes da ausência de planejamento e de serviços públicos básicos. No entanto, as transformações socioeconômicas, urbanísticas e culturais possibilitaram o surgimento de uma multiplicidade de formas de moradia que, mesmo originadas de ocupação regular do solo, podem apresentar as mesmas carências que as áreas irregulares. Considerando as informações investigadas no Censo Demográfico e suas relações com a condição legal de posse da terra, o presente estudo busca refletir sobre o papel dessa característica no conceito de aglomerado subnormal.

Para alcançar nosso objetivo, apresentaremos uma breve descrição dos meios de acesso à terra no princípio da história brasileira e os principais fatores que marcaram o processo de urbanização e favelização de nossas cidades.

No período entre a proclamação da Independência (1822) e a aprovação da Lei de Terras (1850) o acesso à terra se dava de três maneiras: concessão de terras públicas, ocupação de terras devolutas ou pela obtenção de outros particulares. No entanto, “a posse de pequenas porções de terra por sitiantes era tolerada pelas

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Trabalho apresentado no V Seminário Nacional População, Espaço e Ambiente, realizado nos dias 19 e 20 de Agosto de 2019, em Diamantina-MG.

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autoridades [...], já que os posseiros desbravavam novas fronteiras e produziam alimentos para o consumo“ (D’OTTAVIANO, 2019, p. 43-48).

A Lei de Terras, além de atender a dupla função de instituir a propriedade privada da terra e de garantir mão-de-obra nas lavouras da elite da época, previa a definição e demarcação de terras devolutas. Com a Constituição Brasileira de 1891, a função de administrar essas terras passa a ser dos Estados brasileiros (D’OTTAVIANO, 2019), possibilitando que as “oligarquias regionais” iniciassem um processo de “transferências maciças de propriedades fundiárias para grandes fazendeiros e grandes empresas de colonização, interessados na especulação imobiliária” (MARTINS, 1995, p. 43 apud D’OTTAVIANO, 2019, p. 48).

O processo de urbanização brasileira se deu de forma mais acentuadana segunda metade do século XX, com a intensificação do processo de industrialização, sobretudo na região sudeste (MARICATO, 2000b, p. 21). A maior parte do crescimento demográfico urbano no período resultou da expansão das migrações internas, sobretudo do fluxo rural-urbano. A proporção de pessoas vivendo em cidades no Brasil passou de apenas 26,3% em 1940 para 81,2% em 2000 (MARICATO, 2000b, p. 21).

Durante o período de forte crescimento econômico brasileiro (1940-1980), parte da classe média urbana se beneficiou do mercado imobiliário privado consolidado a partir das políticas habitacionais do regime militar (1964-1985). No entanto, “grandes contingentes [foram mantidos] sem acesso a direitos sociais e civis básicos”, sendo relegados a viver nos morros e nas “franjas da cidade”, uma vez que as iniciativas públicas habitacionais para a população de baixa renda não enfrentaram efetivamente a questão fundiária urbana (MARICATO, 2000b, p. 23).

“O crescimento urbano sempre se deu com exclusão social, desde a emergência do trabalhador livre na sociedade brasileira” (MARICATO, 2000b, p. 23), mas os efeitos da crise mundial da dívida externa e da reestruturação da economia sob liderança do FMI e Banco Mundial nas décadas de 1980 e 1990 no Brasil e em outros países do “Terceiro Mundo” inviabilizaram ainda mais o acesso à moradia de grande parte das camadas sociais mais pobres, provocando a “produção em massa de favelas” (DAVIS, 2006, p. 27).

Passaremos agora à breve apresentação do surgimento do termo favela e da necessidade de conhecê-la e administrá-la até sua incorporação nas estatísticas oficiais do país.

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O termo favela tem origem no Morro da Favella, ocupado em 1897 no Rio de Janeiro e, embora não tenha sido o primeiro2, sua relação com a guerra de Canudos possibilitou que seu nome entrasse para a história (VALLADARES, 2005). Apesar do fenômeno “favela” existir desde o final do século XIX, o uso mais amplo do termo se deu apenas na década de 1920 (VALLADARES, 2005). Assim como a posse da terra era tolerada no período anterior à aprovação da Lei de Terras, há registros de áreas urbanas ocupadas ilegalmente com a conivência do poder público na cidade do Rio de Janeiro desde os primórdios desse tipo de assentamento (ABREU; VAZ, 1991; IPLAN-RIO, 1983; BERNARDES, 1958 apud VALLADARES, 2005).

O crescimento das favelas naquele período esteve fortemente associado à perseguição da administração pública carioca aos cortiços localizados na valorizada região central da cidade. O diagnóstico médico-higienista atribuído aos cortiços influenciou diretamente a representação das favelas. Somente com o Código de Obras de 1937, a favela é formalmente reconhecida pelo governo e pela primeira vez surge a possibilidade de manter as já existentes (VALLADARES, 2005).

O caráter populista do regime de Vargas (1930-1945) possibilitou que houvesse uma maior preocupação com a melhoria das condições de vida nas favelas. Para isso era necessário que se conhecesse melhor esse território e sua população. Apesar de terem sido realizadas algumas iniciativas de pesquisas em favelas na década de 19403, foi no Recenseamento Geral de 1950 que elas foram incluídas pela primeira vez no Censo Demográfico e tiveram as mesmas informações coletadas que o restante da cidade (VALLADARES, 2005).

Nessa ocasião, o IBGE estabeleceu uma definição de favela composta por cinco características principais: mínimos de 51 habitações usam de materiais improvisados na construção das moradias, construções sem autorização em terrenos de terceiros, carência de serviços públicos básicos e área não urbanizada (GUIMARÃES, 1953 apud VALLADARES, 2005). Vale ressaltar que apenas um dos cinco aspectos é de caráter jurídico.

A definição atual de aglomerado subnormal4, utilizada pelo IBGE desde 1991

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A Quinta do Caju, a Mangueira (diferente do atual Morro da Mangueira) e a Serra Morena datam do século XIX e são todas anteriores ao Morro da Favella (VALLADARES, 2005).

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O relatório do médico Victor Tavares de Moura, publicado em 1943 com o título de Favelas do Distrito Federal e um primeiro recenseamento de favelas do Distrito Federal em 1948, realizado pela Prefeitura do Rio de Janeiro (VALLADARES, 2005).

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Um conjunto constituído de, no mínimo, 51 unidades habitacionais (barracos, casas, etc.) carentes, em sua maioria de serviços públicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, até período recente,

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e cuja denominação carrega um sentido pejorativo, é praticamente a mesma de 1950, com um detalhamento de critérios que busca auxiliar a identificação desse tipo de agregado de setores censitários. Muitos estudiosos (CARDOSO, 2008; MARICATO, 2000b; MARQUES et al., 2007; TASCHNER, 2000), entre outros já trataram dos possíveis subdimensionamentos das favelas nos levantamentos censitários. Entre as causas atribuídas está a dificuldade em conhecer a titularidade da terra, o que não depende diretamente do corpo técnico do Instituto, visto que essas informações são disponibilizadas pelo poder público local, que frequentemente não dispõe de procedimentos padronizados nem de cadastros de terras transparentes e fidedignos (CARDOSO, 2008).

À parte as limitações metodológicas, existem questionamentos acerca da continuidade do uso do conceito de aglomerado subnormal como a melhor forma de retratar os domicílios e a população mais vulneráveis nas cidades brasileiras. Para Cardoso (2008), o processo de periferização das favelas tornou mais difícil distingui- las de outros tipos de assentamentos quanto à disponibilidade de infraestrutura. Além disso, ele observa que as favelas consolidadas nas áreas centrais, que eventualmente foram atendidas por algum programa de urbanização de favelas, apresentam melhores condições de renda e escolaridade que a população residente em loteamentos na periferia.

Do ponto de vista jurídico, Gonçalves (2013) aponta que o IBGE estaria mais interessado no histórico de ocupação ilegal do solo do que na condição atual de regularidade destes espaços, uma vez que inclui na categoria de aglomerado subnormal o conjunto de habitações que “ocupava” terreno de propriedade alheia “em período recente”. Para Gonçalves (2013, p. 360), essa contradição “abre [...] a perspectiva de considerar uma nova definição para as favelas, que ultrapasse, finalmente, a reflexão centrada estritamente sobre a precariedade jurídica delas”, já que, “outros espaços das cidades padecem também de fortíssimas precariedades jurídicas” e há “enormes dissemelhanças de ocupação do solo no seio das diferentes favelas da cidade”.

Apesar dos avanços na regulamentação urbanística nas últimas décadas, como o estabelecimento da função social da propriedade na Constituição de 1988 e a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001, essas medidas “têm se mostrado

terreno de propriedade alheia (pública ou particular) e estando dispostas, em geral, de forma desordenada e/ou densa (IBGE, 2010).

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insuficientes para fortalecer o debate sobre o acesso à terra e à moradia para a população de baixa renda” (D’OTTAVIANO, 2019, p. 53). Na prática, de maneira geral, o que se nota é “o uso de parte dos instrumentos em favor de grupos de maior renda e do próprio mercado imobiliário” (FERREIRA, 2017; NOBRE, 2015 apud D’OTTAVIANO, 2019, p. 54).

Diante das transformações socioeconômicas e políticas que tornaram as áreas urbanas ocupadas irregularmente menos díspares de outras áreas consideradas regulares, dos empecilhos na implementação dos instrumentos jurídicos urbanísticos e de políticas públicas efetivas de promoção da habitação e da missão institucional do IBGE5, o presente estudo tem o objetivo de avaliar se a condição de ausência de propriedade do terreno no conceito de aglomerado subnormal segue sendo um atributo que reflete as áreas de maior precariedade nas cidades.

DADOS E METODOLOGIAS

Marques et al. (2007), reconhecendo as limitações dos aglomerados subnormais, criaram a categoria “setor precário” para designar setores censitários cujos “conteúdos sociais médios” são similares aos dos setores de aglomerados subnormais do IBGE. A partir das informações censitárias de 2000 de 371 municípios selecionados, os autores revelaram um volume de moradores vivendo em setores precários (6.050.258) muito próximo ao de pessoas vivendo em setores subnormais (6.365.573).

Utilizando a mesma técnica estatística, a análise discriminante, pretendemos identificar na Região Metropolitana (RM) do Rio de Janeiro, a partir do Censo Demográfico 2010, os setores censitários que possuíam as mesmas características “médias” dos setores subnormais. Para isso, buscamos utilizar as mesmas variáveis que Marques et al. (2007)6, apresentadas no Quadro 1 abaixo:

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Retratar o Brasil com informações necessárias ao conhecimento de sua realidade e ao exercício da cidadania (IBGE, 2010).

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Não foi possível utilizar as informações de anos de estudo do responsável pelo domicílio e nem a proporção de domicílios do tipo cômodo no setor censitário, já que essas informações foram retiradas do questionário do universo no Censo 2010.

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QUADRO 1 – Variáveis consideradas no estudo

Dimensão Variável

Habitação e infraestrutura

Domicílios sem coleta de lixo (%)

Domicílios sem ligação à rede de água (%) Domicílios sem banheiros ou sanitários (%)

Domicílios sem ligação à rede de esgoto ou fossa séptica (%) Domicílios em outra condição de ocupação7 (%)

Número de banheiros por habitante Renda e alfabetização

do responsável pelo domicílio

Responsáveis por domicílio não alfabetizados (%)

Responsáveis por domicílio com menos de 30 anos não alfabetizados (%) Responsáveis por domicílio com renda de até 2 salários mínimos (%) Renda média do responsável pelo domicílio

Aspectos Demográficos Número de domicílios particulares permanentes Número de domicílios improvisados

Número de residentes

Responsáveis por domicílio com menos de 30 anos (%) Número médio de pessoas por domicílio

Como medida de ajuste do modelo será considerado o percentual de setores subnormais classificados corretamente. Além disso, será apresentado um mapa dos setores censitários da RM do Rio de Janeiro em 2010 incorporando a informação da classificação realizada.

DISCUSSÃO

De um total de 19318 setores censitários urbanos8 na RM do Rio de Janeiro em 2010, o IBGE classificou como setores em aglomerados subnormais 2736 deles. O uso da análise discriminante nos permitiu identificar 744 (4,5%) setores comuns com características médias similares aos setores subnormais (que também denominaremos setores precários), o que resulta em um acréscimo de 416191 habitantes aos 1700615 moradores de setores subnormais. A partir dessas informações construímos o Mapa 1 com a distribuição espacial dos diferentes tipos de assentamentos na RM do Rio de Janeiro em 2010.

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Não são próprios, alugados e nem cedidos.

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MAPA 1 – Distribuição espacial dos setores censitários segundo tipo de assentamento. RM

do Rio de Janeiro 2010

Fonte: IBGE (Censo Demográfico 2010).

Como esperado, o município-sede da RM, além de concentrar 81% dos setores subnormais, retém o maior volume de setores precários, 42% do total. Já Nova Iguaçu, com a segunda maior quantidade de setores precários (104), surpreende ao apresentar um número de pessoas vivendo nesse tipo de setor (65907) quase sete vezes maior que o número de pessoas vivendo em setores subnormais (9532). Entre os munícipios menores, Japeri, Tanguá e Mesquita, apresentaram um número de pessoas em setores precários 10,5, 8,6 e 8,1 vezes maior que o número de pessoas em setores subnormais, respectivamente.

O percentual de setores subnormais classificados “corretamente”, ou seja, considerados subnormais foi 49%, um número bem menor que os 80,1% obtidos em Marques et al. (2007). Uma possível explicação para essa diferença pode ser a retirada da variável escolaridade do questionário do universo, e consequentemente do modelo. Outra possibilidade é a própria dificuldade em se criar uma “regra objetiva” que represente os setores subnormais, caso estes tenham se tornado menos

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homogêneos ao longo das últimas décadas. Apesar disso, a correlação canônica9 obtida no presente estudo (0,56) não destoou muito daquela obtida no estudo de referência (0,612).

A fim de ilustrar a semelhança entre os setores precários e os subnormais, construímos a Tabela 1 com alguns dos indicadores utilizados.

TABELA 1 – Caracterização dos setores censitários segundo alguns indicadores

socioeconômicos e de infraestrutura Responsávei s com renda de até 2 salários mínimos (%) Responsávei s não alfabetizado s (%)

Domicílios sem rede de abastecimento de água (%) Domicílios sem rede de esgoto ou fossa séptica (%) Responsáveis com menos de 30 anos (%) Média de moradores por domicílio Setores subnormais 86,33 8,58 7,37 16,12 19,08 3,30 Setores precários 87,78 11,51 10,39 22,08 21,82 3,35 Setores comuns 58,59 3,28 14,16 9,52 10,94 2,96 Total 63,55 4,35 13,01 10,92 12,50 3,03

Fonte: IBGE (Censo Demográfico 2010).

Como se pode notar, os indicadores selecionados são piores nos setores precários em comparação às subnormais, revelando uma menor renda do responsável, maior presença de responsáveis não alfabetizados e menor percentual de domicílios com saneamento básico adequado. Quanto às características demográficas, observa-se uma maior densidade domiciliar nos setores precários em relação às subnormais, assim como a maior presença de responsáveis com menos de 30 anos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Apesar de o IBGE incluir aspectos de precariedade habitacional e alta densidade no conceito de aglomerados subnormais, a condição de ocupação do terreno é determinante nessa classificação. Ainda que os governos locais, e consequentemente o IBGE, aprimorem os procedimentos de identificação de ocupações irregulares, a condição imposta pela posse irregular do terreno exclui da

9 A correlação canônica indica o “poder” discriminativo das variáveis no modelo: quanto maior a

correlação canônica, maior o poder de separação das variáveis e, consequentemente, melhor o modelo adotado (MARQUES et al., 2007).

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classificação do órgão oficial de estatística as áreas ocupadas regularmente, mas que se encontram em condições de precariedade social, econômica e ambientais similares ou até piores que as dos aglomerados subnormais.

Os resultados aqui apresentados evidenciam a necessidade de políticas públicas para além da questão habitacional em mais áreas urbanas do que aquelas abrangidas pelos aglomerados subnormais. Diante disso, sinalizamos a necessidade do IBGE considerar a divulgação dos dados censitários através de um tipo de classificação que expresse de maneira mais ampla as reais necessidades da população urbana e as áreas da cidade mais atingidas pela desigualdade na distribuição de recursos públicos.

Ao considerar essa possibilidade, o IBGE estaria priorizando o retrato da realidade social, econômica e ambiental da população urbana em detrimento do reforço do estigma que atribui às áreas ocupadas irregularmente pela população de baixa renda o lugar da ilegalidade e da pobreza urbana. Além disso, essa nova abordagem contribuiria para colocar no centro da discussão o papel dos formuladores e executores de políticas públicas mais do que a atuação da população cujo direito constitucional à moradia adequada não é garantido, e tampouco o direito à propriedade é assegurado.

REFERÊNCIAS

CARDOSO, A. L. Assentamentos precários no Brasil: discutindo conceitos. Cadernos do CEAS: Revista Crítica de Humanidades, Salvador, BA, n. 230, p. 51-80, 2008.

COMPANS, R. A regularização fundiária de favelas no Estado do Rio de Janeiro. Revista Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, v. 1, n. 9, p. 41-53, 2003.

D’OTTAVIANO, C. Abrindo janelas: alternativas para a moradia no Brasil. Livre- Docência. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, SP, 2019.

DAVIS, M. Planeta favela. Tradução de: Beatriz Medina. São Paulo, SP: Boitempo, 2006.

GONÇALVES, R. S. Favelas do Rio de Janeiro: história e direito. Rio de Janeiro, RJ: Pallas/PUC-Rio, 2013.

IBGE. Aglomerados subnormais: primeiros resultados. Rio de Janeiro, RJ, 2010. MARICATO, E. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias. In: ARANTES, O.; VAINER, C.; MARICATO, E. A cidade do pensamento único. Petrópolis, RJ: Vozes, 2000a. p. 121-188.

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brasileiras. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, SP, v. 14, n. 4, p. 21–33, 2000b. MARQUES, E. (coord.) et al. Assentamento precários no Brasil urbano. Brasília, DF: Ministério das Cidades; São Paulo, SP: CEM, 2007.

TASCHNER, S. Favelas em São Paulo: censos, consensos e contra-sensos. Cadernos Metrópole, São Paulo, SP, n. 5, p. 9-27, 2001.

VALLADARES, L. A invenção da favela: do mito de origem a favela.com. Rio de Janeiro, RJ: Editora da FGV, 2005.

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