UNIVERSIDADE DE TRÁS-OS-MONTES E ALTO DOURO
Relatório da Atividade ProfissionalContributo dos Serviços Agrícolas na Preservação do Valor
Ambiental do Alto Douro Vinhateiro
Mestrado em Engenharia Agronómica
José Manuel Sousa Costa Pinto Vieira
Nome do Orientador:
Professor Doutor Aureliano Natálio Coelho Malheiro
Contributo dos Serviços Agrícolas na Preservação do Valor Ambiental
do Alto Douro Vinhateiro
.
José Manuel Sousa Costa Pinto Vieira
.
As doutrinas apresentadas no presente trabalho são da exclusiva responsabilidade do autor.
Relatório da Atividade Profissional
Contributo dos Serviços Agrícolas na Preservação do Valor Ambiental do
Alto Douro Vinhateiro
Mestrado em Engenharia Agronómica
José Manuel Sousa Costa Pinto Vieira
Orientador: Professor Doutor Aureliano Natálio Coelho Malheiro
Composição do Júri:
Presidente: Doutor Vicente de Seixas e Sousa, Professor Associado do Departamento de Agronomia da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro.
Vogais: Doutor Fernando Manuel Coelho Franco Martins, Professor Associado com Agregação do Departamento de Agronomia da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro;
Doutor Aureliano Natálio Coelho Malheiro, Professor Auxiliar do Departamento de Agronomia da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro.
Ao Reino Maravilhoso
Nas margens de um rio de oiro, crucificado entre o calor do céu que de cima o bebe e a sede do leito que de baixo o seca, erguem-se os muros do milagre. Em íngremes socalcos, varandins que nenhum palácio aveza, crescem as cepas como os manjericos às janelas Miguel Torga in Um Reino Maravilhoso (1941)
Agradecimentos
As minhas palavras de apreço vão para o meu Orientador, Professor Doutor Aureliano Malheiro, pelo incentivo na inscrição no Mestrado e pela disponibilidade que sempre demonstrou na orientação do trabalho. Os seus conselhos iniciais foram basilares para a escolha do tema e da estrutura do documento. De igual forma, promoveu a focalização nos aspetos essenciais à elaboração do relatório, o que permitiu uma apreciável economia de tempo, fundamental para conciliar o trabalho científico com o profissional.
Aos trabalhadores da Direção Regional de Agricultura e Pescas do Norte. A eles devo o meu sucesso profissional e a eles devo este Relatório da Atividade Profissional. Aos superiores hierárquicos que confiaram em mim. Uma palavra especial de apreço ao Eng.º Adelino Bernardo, meu primeiro dirigente, à Dr.ª Isabel Escudeiro, a quem devo a minha carreira nas Medidas Agroambientais em Trás-os-Montes e à Eng.ª Alda Brás, que me depositou total confiança nas funções desempenhadas ao longo dos últimos dois Quadros Comunitários de Apoio, com particular enfoque nas ferramentas desenvolvidas para acompanhamento dos Investimentos Não Produtivos do PDR 2020. De igual forma, um agradecimento especial às Eng.ª Ivânia Ramos da Autoridade de Gestão do PRODER e PDR 2020 pela amizade e disponibilidade demonstradas.
Ao Reino Maravilhoso, especialmente aos arquitetos da paisagem do Douro Vinhateiro, onde sobressaem os socalcos suportados por muros de pedra posta, aos vinhos do Douro e Porto, são sempre fonte de inspiração para a realização de trabalhos sobre a Região. Por isso uma palavra de apreço aos viticultores durienses por, entre outros obreiros da paisagem, me proporcionarem a minha paixão por Trás-os-Montes e Alto Douro.
Aos Professores Doutores Ana Maria e António Nazaré Pereira pelo incentivo à apresentação do trabalho, mas sobretudo pelos momentos de tertúlia que proporcionaram nos eventos degustativos e enófilos da Confraria dos Enófilos e Gastrónomos de Trás-os-Montes e Alto Douro. Ao Mui Respeitável Grão-Mestre desta confraria, Eng.º António Monteiro. O relatório também é fruto do saber adquirido à mesa do que de melhor a Região oferece.
Finalmente, as últimas palavras, mas, não menos importantes, vão para a minha família que desde sempre me encorajou na realização do trabalho. À Filipa pela amizade, carinho e confiança que teve ao longo deste último ano e, em especial, um agradecimento aos meus filhos Guilherme e Clarisse pela paciência e compreensão que demonstraram no tempo subtraído.
Resumo
Os Serviços Regionais de Agricultura tomaram consciência da necessidade de preservar os socalcos do Douro Vinhateiro suportados por muros de pedra posta anteriormente à candidatura da Região a Património da Humanidade. Efetivamente, desde 1994, ano em que foram implementadas em Portugal as Medidas Agroambientais, existem compromissos contratualizados por períodos de 5 anos com o objetivo de manter os muros de suporte em boas condições de conservação. Através das Medidas Agroambientais são pagos anualmente cerca de 6 milhões de euros a 5 784 beneficiários, proprietários de socalcos com muros de pedra posta, para preservar os 5 800 km de muro sob compromisso, abrangendo uma área próxima de 14 000 ha. Não obstante, é percetível na paisagem a redução da área de socalcos suportados por muros de pedra posta que se estimam em cerca de 28% em pouco mais de uma década, o que nos leva a concluir que as medidas não têm sido completamente eficazes. Face a este cenário, o nosso estudo revelou que existe uma grande dificuldade em compatibilizar a preservação dos socalcos suportados por muros de pedra posta com o investimento na reestruturação de vinhas, agravada pelo contínuo desinvestimento na transmissão de conhecimento entre os diversos atores regionais com responsabilidade na execução dos diversos programas com impacto na paisagem vinhateira. Entre as medidas de política, destacam-se o VITIS, imprescindível à sustentabilidade da viticultura duriense, mas fator de risco à preservação dos socalcos suportados por muros de pedra posta e as Medidas Agroambientais e os Investimentos Não Produtivos como ajudas facilitadoras da manutenção deste património vernacular. Ambas as medidas deveriam permitir a coexistência das formas tradicionais com as formas modernas de armação do terreno, o que nem sempre acontece. A falta de acompanhamento local na implementação destas medidas e a ausência de mecanismos de monitorização contínua do estado dos socalcos suportados por muros de pedra posta são os principais fatores para a redução destas formas tradicionais de armação do terreno. Como é sistematicamente referido pela Comissão Europeia, a participação dos atores regionais e locais e das partes interessadas é fundamental tanto durante o planeamento como na implementação das medidas agroambientais. O estudo revela a necessidade de reatribuir aos Serviços Regionais da Agricultura as competências na formulação e acompanhamento das medidas de política.
Palavras-chave: Administração Pública, Património Mundial, Medidas Agroambientais, Socalcos em Pedra Posta/Seca, Reestruturação e Reconversão da Vinha.
Abstract
The Agriculture Regional Services became aware of the need to preserve the stone walls terraces of the Alto Douro before the application of the Region to World Heritage. In fact, since 1994, when the Agri-environmental Measures were implemented in Portugal, there are commitments contracted for 5-year periods to keep the support walls in good conservation condition. Through this Measures, approximately 6 million euros are paid annually to 5784 beneficiaries, owners of stone walls terraces, to preserve the 5800 km of wall under compromise, covering an area close to 14 000 ha. Nevertheless, according to the report of evaluation of the conservation status of Alto Douro, the reduction of the area of stone walls terraces has been high, of about 28% in little more than a decade, which leads us to conclude that the measures have not been completely effective. Our study revealed that there is a great difficulty in reconciling the preservation of the terraces supported by stone walls with the investment in the restructuring of vineyards, aggravated by the continuous disinvestment in the transmission of knowledge among the various regional actors with responsibility in the implementation of the various programs with an impact on the vineyards landscape. Among the policy measures, VITIS stands out as a threat to the preservation of the walls and the Agri-environmental Measures and Non-Productive Investments as aids facilitating the maintenance of stone walls terraces. Both measures should allow the coexistence of traditional forms with modern forms of terrain, which is not always the case. The weak points for that incompatibility often happens are the short local attendance in the implementation of these measures and the need of mechanisms for continuous monitoring the state of stone walls, factors that have accelerated the reduction of these traditional forms of terrain. As the European Commission systematically refers, the involvement of regional and local actors and stakeholders is crucial both in the planning and implementation of agri-environment measures. The study reveals the need to reassign to the Agriculture Regional Services the skills in formulating and monitoring policy measures.
Keywords: Agricultural services, Public administration, World Heritage, Agri-environmental schemes, Stone wall terraces, Restructuring and conversion of vineyards.
Índice Geral
Agradecimentos --- i
Resumo --- iii
Abstract --- v
Índice Geral --- vii
Índice de Figuras --- ix
Índice de Quadros --- xiii
Lista de Abreviaturas, Siglas ou Acrónimos --- xv
Capítulo I. Introdução --- 1
Caracterização dos Trabalhos Desenvolvidos --- 1
Objetivos e Estrutura do Relatório de Atividades --- 7
Capítulo II. Influência dos Serviços Agrícolas Regionais na Definição e Acompanhamento de Políticas --- 9
Da Delimitação do Alto Douro Vinhateiro à Criação das Direções Regionais de Agricultura --- 9
A Responsabilidade Institucional Pela Preservação do Património da Humanidade -- 23
As Unidades Orgânicas da DRAPN com Responsabilidade na Preservação dos Muros de Pedra Posta dos Socalcos --- 30
Capítulo III. Caracterização do Alto Douro Vinhateiro --- 33
Caracterização Física e Climática --- 33
Caracterização Ambiental e Agronómica --- 40
Formas de Armação do Terreno para a Instalação de Vinha --- 47
Contributo da Sustentabilidade Económica da Vinha na Preservação da Paisagem Duriense --- 52
Capítulo IV. Impacto das Medidas de Política --- 55
Os Programas de Reestruturação e Reconversão de Vinhas --- 59
IV.1.1 Influência do VITIS na Manutenção dos Muros dos Socalcos --- 59
IV.2.1 O Apoio Agroambiental ao Douro Vinhateiro --- 84
IV.2.2 Plano Zonal Agroambiental --- 90
IV.2.3 As Intervenções Territoriais Integradas do PRODER --- 92
IV.2.3.1Compromissos agroambientais --- 93
IV.2.3.2Investimentos Não Produtivos --- 97
IV.2.4 A Medida Agricultura e Recursos Naturais do PDR2020 --- 99
IV.2.4.1Compromissos agroambientais --- 100
IV.2.4.2Investimentos Não Produtivos --- 104
Capítulo V. Conclusões e Estratégias Futuras --- 113
Referências Bibliográficas --- 121
Anexo I. Metodologias Adotadas --- 133
A.I.1 Conceitos Gerais --- 133
A.I.2 Análise GIS --- 133
A.I.3 Metodologia para o cálculo do volume do muro --- 134
A.I.4 Desenvolvimento Aplicacional --- 134
A.I.5 Caracterização da RDD --- 136
A.I.6 Impacto das Medidas de Política --- 138
Figura 1 – Número de projetos AGRO-IED (Medida 8.1) aprovados com a participação da DRATM e de acordo com a entidade responsável. ... 3 Figura 2 – Valor do Investimento dos projetos AGRO-IED aprovados com a participação da
DRATM e de acordo com a entidade responsável. ... 4 Figura 3 – Valor do Investimento dos projetos AGRO-IED aprovados na fileira da Produção
agrícola. ... 4 Figura 4 –Unidades de Paisagem na Região Norte. ... 11
Figura 5 –Delimitações no Continente das NUT II e III e % do PIB per capita das Regiões NUT III em relação à média comunitária (UE=28). A) Ano de 2001, B) ano de 2014. .. 13 Figura 6 – Densidade Populacional (n.º de habitantes por km2) na Região Norte. ... 14 Figura 7 – Variação da População em percentagem entre 2001 e 2011 na Região Norte. ... 15
Figura 8 – Percentagem da SAU na Superfície Territorial das Freguesias na Região Norte. . 16 Figura 9 – Despesa Pública (Eurostat, 2017b) ... 17
Figura 10 – Despesa Pública no subsetor Agricultura e pecuária, silvicultura, caça e pesca (PORDATA, 2017 baseado em DGO/MF - Relatório/publicação "Conta Geral do Estado"). ... 17 Figura 11 – Pirâmide etária dos trabalhadores da DRAPN em 31/12/2016 (Sá, 2017). ... 19
Figura 12 – Recursos humanos planeados por ano de acordo com os QUAR das respetivas instituições (DRAPN, 2010-15; IFAP, 2010-17). ... 21 Figura 13 – Estrutura hierárquica do Grupo Coordenador Permanente (Resolução do Conselho
de Ministros n.º 4/2014). ... 26 Figura 14 – Atual estrutura hierárquica da DRAPN com atribuições na valorização do
património ambiental e paisagístico do ADV (Portaria n.º 305/2012 de 4 de outubro e Despacho n.º 1671/2014 de 3 de fevereiro). ... 31 Figura 15 – Enquadramento geográfico da zona em estudo na Região Norte. ... 33
Figura 16 – Hipsometria da Região Norte. ... 34 Figura 17 – Normais climatológicas da Região do Douro (NUT III): Histórico simulado - 1971-2000, Estatística: Média 30 anos, Modelo Global: Ensemble, Modelo Regional: Ensemble (IPMA, 2017) ... 35
Figura 19 – Áreas suscetíveis á desertificação definidas ao abrigo do Programa de Ação
Nacional de Combate à Desertificação (PANCD), na Região Demarcada do Douro... 38
Figura 20 – Densidade populacional (número de residentes por km2) na Região Demarcada do Douro. ... 39
Figura 21 – Índice de Envelhecimento (número de residentes com 65 ou mais anos por 100 residentes com menos de 15 anos) na Região Demarcada do Douro... 39
Figura 22 – Sítios da Rede Natura 2000 e Áreas Protegidas nas zonas envolventes à Região Demarcada do Douro. ... 42
Figura 23 – Ocupação do solo agrícola por classe na Região Demarcada do Douro segundo Corine Land Cover 2012. ... 43
Figura 24 – Explorações agrícolas com vinha (N.º) na NUT III – Douro (2002) por classes de área de vinha (INE, 1989, 1999, 2009). ... 45
Figura 25 – Superfície de vinha na NUT III – Douro (2002) por classes de área de vinha (INE, 1989, 1999, 2009)... 46
Figura 26 – Olival instalado em socalcos pré-filoxéricos. ... 48
Figura 27 – Vinha em socalcos pós-filoxéricos. ... 49
Figura 28 – Armação do terreno: Vinha em Patamares (A) e ao Alto (B). ... 49
Figura 29 – Estimativa da Produção Vinificada (2016/17) dos 5 Maiores Produtores da União Europeia (CE, 2017a) ... 53
Figura 30 – Repartição da produção por tipo de vinho na Região Vitivinícola Douro e Porto (média do triénio 2013/14 a 2015/16) (IVV, 2017). ... 54
Figura 31 – Despesa da União Europeia em Permilagem do PIB por triénio para o conjunto dos países (EU-28) e em Portugal (PT) (CE, 2017b). ... 57
Figura 32 – Despesa da União Europeia em Permilagem do PIB por triénio para o conjunto dos países (EU) e em Portugal (PT) no Setor Crescimento Sustentável: Recursos Naturais (CE, 2017b). ... 58
Figura 33 – Variação da armação do terreno na vinha na área classificada pela UNESCO (Andersen & Rebelo, 2013). ... 61
Figura 34 – Ortofotomapa de uma zona do ADV-U em 30/10/2006 (A) e 05/04/2015 (B). Extraída de Google Earth PRO™. ... 63
Figura 36 – Ortofotomapa de parcelas objeto de reestruturação VITIS na campanha de 2013 em 24/05/2013 (A) e 05/04/2015 (B). As linhas representam os muros recuperados no âmbito do VITIS, Restabelecimento do Potencial Produtivo e Investimentos Não Produtivos. Extraída de Google Earth PRO™. ... 65 Figura 37 – Repartição por Grupo de Medidas das candidaturas rececionadas em Trás-os-Montes durante o período de aplicação do REG. (2078/92) e Ruris por grupo de medidas. ... 72 Figura 38 – Repartição das Candidaturas de Trás-os-Montes durante o período de aplicação do
REG. (2078/92) e RURIS no grupo de medidas Extensificação e/ou manutenção de sistemas agrícolas tradicionais. ... 73 Figura 39 – Valor dos pagamentos agroambientais realizados no Continente entre 2004 e 2015
(gráfico de barras) e percentagem do valor pago na Região Norte em comparação com o total do Continente (gráfico de linhas). A verde as ajudas durante o RURIS, Azul durante o PRODER e a laranja o PDR 2020. Em 2008 o peso de contratos agroambientais do RURIS ativos ainda eram significativos (IFAP, 2004-2016). ... 74 Figura 40 – Repartição por grupo de medidas dos pagamentos Agroambientais realizados em
2005 (RURIS), 2012 (PRODER) e 2016 ( PDR 2020) na Região Norte (IFAP, 2005, 2012 e 2016). ... 76 Figura 41 – Valores por concelho dos pagamentos Agroambientais realizados pelo PRODER
em 2012 (A) e PDR 2020 em 2016 (B) na Região Norte (IFAP, 2012, 2016). ... 81 Figura 42 – Repartição por Região Agrária das ajudas agroambientais pagas no total do
continente em 1997 (REG. 2078/92), 2005 (RURIS), 2012 (PRODER) e 2016 (PDR 2020) (GPPAA, cit. Lima, 2001; IFAP, 2005, 2012, 2016). ... 82 Figura 43 – Valor dos pagamentos Agroambientais realizados no Douro Vinhateiro entre 2004
e 2016 (gráfico de barras) e área sob compromisso em milhares de ha (gráfico de área). A verde as ajudas durante o RURIS, Azul durante o PRODER e a roxo o PDR 2020 (IFAP, 2004-2016). ... 89 Figura 44 – Localização Geográfica das ITI na Região Norte (Portaria n.º 232-A/2008 de 11
de março). ... 92 Figura 45 – Despesa pública relativa aos compromissos agro e silvoambientais no ano de 2012
(IFAP, 2012)... 94 Figura 46 – Repartição da Ocupação Cultural dos Socalcos Sob Compromisso Agroambiental
em ha (média 2011-2014) (IFAP, 2011-14 – Comunicação Pessoal). ... 95 Figura 47 – Localização das parcelas sob compromisso agroambiental em 2014 na ITI-DV. ... 96
Figura 49 – Localização dos Investimentos Não Produtivos do PRODER na ITI-DV. ... 99
Figura 50 – Destino dos Planos de Recuperação de Muros aprovados pela DRAPN. ... 107
Figura 51 – Localização e estado dos projetos do PDR 2020 após encerramento do 1.º concurso. ... 108 Figura 52 – Ortofotomapa de parcelas objeto de reestruturação VITIS antes da intervenção
(24/05/2013 A) e após a intervenção (05/04/2015 B). A linha a vermelho representa o muro recuperado no âmbito do VITIS e a azul os recuperados no âmbito dos Investimentos Não Produtivos. Extraído de Google Earth PRO™. ... 112
Figura A1 – Diagrama de Fluxo de Dados do Sistema Aplicacional eWall. ... 135
Quadro 1 – Limiares demográficos para estabelecimento das NUTS em cada Estado Membro
da UE ... 12
Quadro 2 – Comparação do Quadro de Pessoal das Direções Regionais entre 1986 e 2018. 18 Quadro 3 – Ocupação do solo das principais culturas do ADV e peso da SAU na Superfície Territorial (ha). ... 40
Quadro 4 – Declives na Região Demarcada do Douro ... 41
Quadro 5 – Classes de Ocupação do Solo de nível 1 da RDD (CORINE Land Cover). ... 43
Quadro 6 – Variação entre recenseamentos das principais culturas da RDD ... 44
Quadro 7 – Caracterização das sub-regiões por explorador/parcelas (2016). ... 46
Quadro 8 – Área reestruturada de acordo com a localização da parcela. ... 47
Quadro 9 – Repartição das formas de condução da vinha no início do século XXI... 52
Quadro 10 – Principais medidas com impacto na valorização ambiental e paisagística durante os anos de vigência do PRODER, 2007-2013 (valores da ajuda aprovada) ... 56
Quadro 11 – Área de vinha instalada e/ou reestruturada desde 1985. ... 60
Quadro 12 – Castas tintas aprovadas nos projetos VITIS. ... 67
Quadro 13 – Castas brancas aprovadas nos projetos VITIS. ... 68
Quadro 14 – Variação relativa entre as candidaturas de 2012 e 2016. ... 77
Quadro 15 – Despesa pública programada e executada no âmbito das MAA do PDR 2020. 78 Quadro 16 – Designação da medida, Diploma Legal e Valor de ajuda* por ha nas medidas Agroambientais relacionadas com a preservação dos Socalcos do Douro... 87
Quadro 17 – Comparação das condições de acesso nas medidas Agroambientais relacionadas com a preservação dos Socalcos do Douro. ... 87
Quadro 18 – Comparação dos compromissos nas medidas Agroambientais relacionadas com a preservação dos Socalcos do Douro. ... 88
Quadro 19 – Área sob Compromisso agroambiental na ITI do Douro Vinhateiro (ha) ... 94
Quadro 20 – Comprimento dos muros declarados no Pedido Único ... 97
Quadro 23 – Beneficiários Pagos, Área Paga e Montante Pago nas Medidas Agro e Silvoambientais entre 2009 e 2015, primeiro ano do PDR2020 ... 101 Quadro 24 – Repartição por tipologia de apoio das ajudas previstas no anúncio de abertura ... 104 Quadro 25 – Indicadores materiais e financeiros dos Planos de Recuperação de Muros
Aprovados ... 105 Quadro 26 – Indicadores materiais e financeiros dos Planos de Recuperação de Muros
Aprovados – ADV-U ... 106 Quadro 27 – Repartição por tipologia de apoio das ajudas dos projetos com decisão favorável
no Encerramento do 1.º anúncio... 106 Quadro 28 – Situação dos projetos em condições de aprovação de acordo com a zona. ... 108 Quadro 29 – Indicadores materiais e financeiros dos Projeto Aprovados ... 109
Quadro 30 – Projetos de recuperação de muros de pedra posta ... 111
Quadro A1 – Estimativa da espessura do muro com base na altura. ... 134 Quadro A2 – Área de Vinha na RDD apta e não apta à Denominação de Origem. ... 137
Quadro A3– Repartição da área de castas brancas aprovada de acordo com o período. ... 137
Quadro A4 – Repartição da área de castas tintas e rosadas aprovada de acordo com o período. ... 138 Quadro A5 – Variação da armação do terreno na área classificada pela UNESCO. ... 138
AB ___________Agricultura Biológica
ADV _________Alto Douro Vinhateiro, (limites coincidentes com a Região Demarcada do Douro
ADV-U _______Alto Douro Vinhateiro, Património da Humanidade (Área classificada pela UNESCO)
AGRO ________Programa Operacional da Agricultura e Desenvolvimento Rural (QCA III) CAOP ________Carta Administrativa Oficial de Portugal
CCDR ________Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional
CCDRN _______Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte CE ___________Comissão Europeia / European Commission
CEVD ________Centro de Estudos Vitivinícolas do Douro CIMD ________Comunidade Intermunicipal do Douro CLC __________CORINE Land Cover
CN ___________Cabeça Normal
CNUCD _______Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação CRUP ________Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas
DAI __________Divisão de Ambiente e Infraestruturas
DGADR _______Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural DGARD _______Directorate General for Agriculture and Rural Development DGPC ________Direção Geral de Proteção das Culturas
DGT __________Direção Geral do Território
DOC _________Denominação de Origem Controlada DRA _________Direções Regionais de Agricultura
DRAEDM _____Direção Regional de Agricultura do Entre Douro e Minho DRAPN _______Direção Regional de Agricultura e Pescas do Norte DRATM ______Direção Regional de Agricultura de Trás-os-Montes DRCN ________Direção Regional da Cultura do Norte
EDM _________Entre Douro e Minho
EEA __________European Environment Agency/Agência Europeia do Ambiente ELA __________Estrutura Local de Apoio
ELA-DV ______Estrutura Local de Apoio do Douro Vinhateiro EM ___________Estado Membro
EMD _________Estrutura de Missão do Douro ETD __________Estrutura Tradicional Desativada EZN __________Estação Zootécnica Nacional
FEADER ______Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural GPP __________Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral GPPAA _______Gabinete do Planeamento e Política Agroalimentar
GTI-ADV _____Gabinete Intermunicipal do Alto Douro Vinhateiro ICNF _________Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas IDRHa ________Instituto de Desenvolvimento Rural e Hidráulica
IFADAP ______Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas
IFAP _________Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. INE __________Instituto Nacional de Estatística
INP __________Investimento Não Produtivo
ITI ___________Intervenção Territorial Integrada
ITI – DV ______Intervenção Territorial Integrada do Douro Vinhateiro IVDP _________Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto, I. P.
MAA _________Medidas Agroambientais
MADRP _______Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas MAFDR _______Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural NUT __________Nomenclatura de Unidade Territorial para Fins Estatísticos OE ___________Orçamento de Estado
PAC __________Política Agrícola Comum
PAMAF _______Programa de Apoio à Modernização Agrícola e Florestal (QCA II) PANCD _______Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação
PDR __________Programa de Desenvolvimento Rural
PDR 2020 _____Programa de Desenvolvimento Rural 2014-2020 (QCA V)
PDRITM ______Programa de Desenvolvimento Rural Integrado de Trás-os-Montes
PEDAP _______Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa (QCA I) PIOT-ADV ____Plano Intermunicipal de Ordenamento do Território do Alto Douro
Vinhateiro
POSEI ________Programa de Opções Específicas para o Afastamento e a Insularidade nas Regiões Ultraperiféricas
PRACE _______Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado PRM _________Plano de Recuperação de Muros
PRODER ______Programa de Desenvolvimento Rural 2007-2013 (QCA IV) QCA _________Quadro Comunitário de Apoio
QUAR ________Quadro de Avaliação e Responsabilização RA ___________Recenseamento Agrícola
RARRV _______Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas
RDD _________Região Demarcada do Douro (Limites coincidentes com o Alto Douro Vinhateiro)
REN __________Reserva Ecológica Nacional
RPP __________Restabelecimento do Potencial Produtivo
RURIS ________Programa de Desenvolvimento Rural 2000-2006 SA ___________Medidas Silvoambientais
SAU __________Superfície Agrícola Utilizada
SIADAP ______Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho na Administração Pública SNIRH ________Sistema Nacional de Informação de Recursos Hídricos
TM ___________Trás-os-Montes
TP ___________Turismo de Portugal, I.P. UE ___________União Europeia
UERH ________Unidade Equivalente de Recursos Humanos
UNESCO ______Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura UO ___________Unidade Orgânica
UTAD ________Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro VGO _________Valia Global da Operação
Capítulo I.
Introdução
Caracterização dos Trabalhos Desenvolvidos
O nosso início de funções na então Direção Regional de Agricultura de Trás-os-Montes (Anexo III) coincidiu com uma profunda alteração da Política Agrícola Comum (PAC) decorrente do aumento dos excedentes agrícolas, deixando o apoio de se centrar no mercado para ir centrar-se no Agricultor, não só na sua vertente de produtor, mas igualmente de guardião da paisagem rural. Na reforma de 1992 é introduzido o princípio do desenvolvimento sustentável na PAC, o que levaria à criação de um segundo pilar com a introdução das medidas direcionadas ao desenvolvimento rural. Deste conjunto de medidas, que mais tarde viriam a originar o Programa RURIS, destacaram-se as Medidas Agroambientais, emanadas do Reg (CEE) nº 2078/92 do Conselho, de 30 de junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da proteção do ambiente e à preservação do espaço natural, o qual foi transposto para a legislação nacional em 1994.
Muito embora os trabalhos desenvolvidos envolvessem diversas áreas, o acompanhamento da aplicação das Medidas Agroambientais na Região de Trás-os-Montes nunca mais deixaria de fazer parte das nossas competências ao longo dos quase 25 anos da sua aplicação a Portugal.
A nossa atividade profissional iniciou-se em 1992 a uma escala territorial maior, ao nível da Zona Agrária do Barroso, a qual englobava os Concelhos de Boticas e Montalegre. Para além do apoio dado aos Agricultores nas candidaturas às Medidas Agroambientais, introduzidas em 1994, desde cedo ficamos responsáveis por acompanhar diversos ensaios desenvolvidos em parceria com instituições de ensino superior, de que se destacou a UTAD, no então Centro Experimental do Barroso. Efetivamente, nesta altura, entra em vigor o QCA II (1994-99) cujo apoio à agricultura e floresta é operacionalizado através do Programa de Apoio à Modernização Agrícola e Florestal (PAMAF). Este programa apresentava uma medida específica para financiamento de projetos de investigação, experimentação e demonstração (IED), a qual teve continuidade no QCA III através do Programa AGRO. Nesta altura foram diversos os projetos de IED por nós acompanhados, abarcando múltiplas áreas na defesa do sistema de agricultura de montanha, desde a valorização dos produtos agrícolas animais baseados em variedades e raças autóctones, à caracterização do papel da agricultura para a
biodiversidade dos ecossistemas de montanha. Esse acompanhamento veio a ter uma grande relevância na nossa capacidade de análise crítica e de visão integrada do setor agrícola, o que facilitou sobremaneira a tomada de decisão durante a nossa atividade profissional.
Durante o PAMAF destaca-se a coordenação na instituição de dois projetos de IED ligados à produção agrícola e a participação na equipa técnica de projeto ligado ao Sistema de Agricultura de Montanha, focalizado na sua Caracterização Agronómica, alicerçado nos amanhos e granjeios dos Lameiros e um outro ligado à manutenção de raças autóctones inseridas em sistemas de agricultura tradicionais.
O conhecimento técnico-científico adquirido com os ensaios realizados em parceria com a UTAD, EZN e IPB no âmbito dos sistemas de agricultura tradicionais viria a ter uma influência decisiva nas funções desempenhadas na Coordenação Regional das Medidas Agroambientais e de dirigente intermédio do setor da produção agrícola durante o QCA III, entre 2000 e 2006.
Muito embora não tenha sido concluído o Mestrado em Tecnologias das Engenharias, a sua componente curricular (informação final de 18 valores no ano letivo de 2000/2001), permitiu-nos incluir uma nova dimensão na forma com que passamos a abordar a nossa atividade profissional. As novas competências adquiridas permitiram a vulgarização na utilização de novas ferramentas no nosso quotidiano, de que sobressaiu o manuseamento de bases de dados relacionais, o que permitiu uma abordagem integrada e tecnologicamente evoluída na resolução dos desafios que nos viriam a ser colocados nos anos seguintes.
Como se constatará no Capítulo II, as competências das Direções Regionais de Agricultura em matéria de acompanhamento técnico dos sistemas de produção mais representativos nos respetivos territórios alteraram-se profundamente com a implementação do PRACE de 2006 e a consequente reestruturação dos serviços ocorrida em 2007.
No caso da Direção Regional de Agricultura de Trás-os-Montes (DRATM), certamente partilhada com as restantes seis do território continental, a sua capacidade técnica antes da reestruturação permitiu ter uma voz interventiva na própria formulação de políticas. O PDRITM teve na sua génese um grande protagonismo da DRATM na formulação de medidas, com um impacto considerável no desenvolvimento agrário e rural da região transmontana e que continuaria a ter forte impacto nos três quadros comunitários que lhe sucederam: O PEDAP, o PAMAF e os Programas AGRO e sobretudo o AGRIS do QCA III cuja coordenação era assegurada pelas DRA. Pelo contrário, a reestruturação do Ministério da Agricultura em 2007 e a própria arquitetura do PRODER viriam a alterar profundamente o papel das DRA, que
passariam a ser meras executoras de uma política de formulação exclusivamente centralizada. A inversão da importância atribuída às DRA na formulação de políticas viria a desbaratar um incontestável ativo relacionado com o capital humano que foi sendo adquirido ao longo de mais de 25 anos, desde o PDRITM aos programas do QCA III.
Face a esse acontecimento, toma especial relevo para a caracterização dos trabalhos desenvolvidos, o papel por nós tido na dinamização dos projetos de investigação e desenvolvimento experimental e que teve o seu ponto alto no dia aberto realizado em 2004 no âmbito da medida 8.1 do AGRO.
Seguindo a forte dinamização da investigação, experimentação e demonstração (IED) ocorrida no PAMAF, os serviços técnicos da DRAPN acompanharam, só no primeiro concurso do Programa AGRO, 40 projetos que representaram para a instituição um investimento superior a 800 mil euros (Figura 1 e Figura 2).
De destacar a importância das parcerias estabelecidas com a UTAD com o acompanhamento de 23 projetos (cerca de 58%) cujo chefe de fila pertencia a essa instituição.
A capacidade técnica da DRATM à época levou mesmo a instituição a ser a entidade coordenadora em 4 projetos (10%), representando um investimento na instituição de mais de 115 mil euros (14%).
Figura 1 – Número de projetos AGRO-IED (Medida 8.1) aprovados com a participação da DRATM e de acordo com a entidade responsável.
Dos 40 projetos acompanhados pela DRATM, 25 (62%) foram na produção agrícola, 25% na produção animal (10 projetos) e 13% na floresta (5 projetos).
Já no que respeita ao valor do investimento para o parceiro DRATM (Figura 2), cerca de 611 mil euros (74%) foram destinados à Produção Agrícola, 22% (177 mil euros) à Produção Animal e 4% (33 mil euros) ao sector Florestal.
23 4 4 3 2 2 1 1 UTAD DRATM ESAB INIAP ISA UE UCP-E. S. Biotec. Fac. ciências (UL)
Figura 2 – Valor do Investimento dos projetos AGRO-IED aprovados com a participação da DRATM e de acordo com a entidade responsável.
Os 611 mil euros destinados ao parceiro DRATM para o desenvolvimento da Produção Agrícola foram aplicados em projetos das principais fileiras da agricultura transmontana e que constam na Figura 3.
Figura 3 – Valor do Investimento dos projetos AGRO-IED aprovados na fileira da Produção agrícola.
Como é possível observar na figura anterior, os valores do investimento aprovado ao parceiro DRATM tiveram uma repartição coerente com a ocupação do solo das principais culturas da região e que será apresentado no Capítulo III.
Durante este período, toma ainda particular relevância os projetos realizados na então Divisão de Produção Agrícola da DRATM em parceria com Espanha no âmbito do programa comunitário INTERREG III-A de que se destaca o projeto REGEN. Em 2006 competiu a esta Unidade Orgânica a organização do Seminário Ibérico “Recursos Genéticos Vegetais: Sua utilização no desenvolvimento sustentável” que viria a dar um decisivo contributo para contrariar a erosão genética a que um conjunto significativo de variedades tinham sido sujeitas.
377 115 38 151 58 49 21 13 UTAD DRATM ESAB INIAP ISA UE UCP-E. S. Biotec. Fac. ciências (UL) ×103€ 130 111 92 60 58 50 45 42 23 Viticultura Olivicultura Amendoeira e aveleira Pomóideas Castanheiro Horticultura
For. culturas arvenses Cerejeira
Culturas alternativas ×103€
Paralelamente, as competências adquiridas no âmbito da frequência do Mestrado em Tecnologias das Engenharias permitiram que fosse criado um Sistema de Informação de apoio às Medidas Agroambientais, o qual tive um forte impacto na qualidade com que foi gerida a sua aplicação à região transmontana, ao mesmo tempo que permitiram a aquisição de um vasto conjunto de indicadores fundamentais para as propostas de revisão do Programa RURIS e a criação dos diversos Planos Zonais Agroambientais que mais tarde viriam a constituir as Intervenções Territoriais Integradas e que serão abordados em detalhe no Capítulo IV.
Muito embora o processo de reestruturação do Ministério da Agricultura ocorrido em 2007 tivesse originado uma nova organização, a Direção Regional de Agricultura e Pescas do Norte (DRAPN), com competências muito limitadas no âmbito do desenvolvimento experimental e demonstração, o facto de nos ter sido confiada a coordenação do planeamento estratégico na organização veio dar-nos uma capacidade acrescida para avaliar cenários e perspetivar trajetórias de evolução para os sistemas de agricultura da agora Região Norte. Acresce ainda que competia à Divisão de Planeamento Estratégico elaborar o Plano de Desenvolvimento Regional e instrumentos de suporte, contribuindo por esta via para uma participação ativa na elaboração do, porventura, último documento vocacionado para a formulação de políticas com génese regional. Entre as diversas medidas aí preconizadas realça-se para o prerealça-sente trabalho a que apontava a necessidade de prerealça-servar determinadas manchas vitícolas de grande importância paisagística (DRAPN, 2007) mas que, lamentavelmente, não chegou a ser operacionalizada.
A coordenação, entre 2007 e 2012, dos Sistemas de Informação Agrária geridos pelo GPP, o acompanhamento dos mercados agrícolas e as contabilidades agrícolas, e pelo INE, o quadro da produção vegetal e o estado das culturas e previsões de colheitas, permitiram-nos monitorizar e avaliar conjuntamente com estes dois organismos centrais, as trajetórias das explorações agrícolas da Região Norte no contexto nacional e europeu. A relação com estes organismos e a participação em trabalhos conjuntos, de manipulação de indicadores estatísticos de base territorial, permitiu não só a aquisição de conhecimentos técnicos no domínio da estatística como a perceção das realidades dinâmicas dos sistemas de agricultura e das comunidades rurais onde se inserem.
O contínuo esvaziamento de competências em matéria de planeamento estratégico após o processo de fusão não contrariado pelas sucessivas administrações da DRAPN, levaram-nos a considerar não se encontrarem reunidas as condições mínimas para podermos continuar aquilo que sempre consideramos fundamental nos objetivos prosseguidos por um organismo
desconcentrado com as responsabilidades e o histórico da DRAPN, o planeamento e participação ativa no desenvolvimento rural do território onde o organismo exerce as suas competências.
Findo o exercício de funções dirigentes, é na análise de projetos e pedidos de pagamento dos Investimentos Não Produtivos conexos com compromissos estabelecidos no âmbito das Medidas Agroambientais que desempenhamos a nossa atividade profissional durante os últimos 5 anos. As tarefas confiadas no âmbito do acompanhamento dos projetos de recuperação de muros de pedra posta na Região Demarcada do Douro (RDD), acrescido com a nossa experiência ao longo de mais de 20 anos de implementação das medidas agroambientais, leva-nos a ter a pretensão de apresentar este trabalho, na expectativa que contribua para a preservação do mosaico paisagístico que compõe a paisagem tradicional do Alto Douro Vinhateiro e que será aflorada em detalhe no Capítulo IV.
A finalizar o ponto, importa ressaltar a tarefa por nós desempenhada no tratamento estatístico dos projetos e dos compromissos assumidos no âmbito das medidas agroambientais do PRODER através da administração de bases de dados por nós criadas e/ou alimentadas e que constituirá em grande medida a avaliação do impacto das políticas na preservação dos socalcos com muros de pedra posta no Alto Douro Vinhateiro.
No âmbito do PDR 2020 acresce ainda os dados por nós obtidos diretamente através da criação de um Sistema de Informação que permitiu gerir o critério de elegibilidade definido na Portaria n.º 261/2015 de 27 de agosto das operações de recuperação de muros de pedra posta incluírem um plano de recuperação acompanhado dos respetivos elementos fotográficos e aprovado pela ELA ou DRAPN, consoante se localizavam, respetivamente, na área geográfica definida pelo Parque Natural da Peneda-Gerês e rede natura envolvente e pela Região Demarcada do Douro (RDD). O Esquema da aplicação que desenvolvemos poderá ser consultado em anexo (A.I.4).
A aplicação criada permitiu realizar um controlo administrativo às parcelas contidas nos cerca de 2 mil planos submetidos a aprovação de modo a impedir a sobreposição com projetos realizados há menos de 10 anos com intervenção na recuperação de muros de pedra posta. Incluía ainda as tarefas de preparação de visita, efetuada a todos os processos, e realização do carregamento do relatório de visita. Finalmente, permitia elaborar o parecer final por parte dos decisores nomeados pelo dirigente máximo da DRAPN para o efeito e submeter automaticamente por correio eletrónico o plano de recuperação aprovado, conjuntamente com as fotografias obtidas na visita realizada na etapa prévia.
Com a conclusão da tarefa de aprovar a totalidade dos cerca de 2 mil planos submetidos à DRAPN, em março de 2016, houve a oportunidade de solicitar ao universo dos técnicos utilizadores da aplicação de responderem a um inquérito de satisfação. As respostas obtidas representaram 60% dos utilizadores da aplicação e demonstraram que a ferramenta disponibilizada para gestão dos planos foi apreciada por todos. É significativo o facto de se ter constatado que em todas as questões formuladas, o grau de satisfação da maioria dos respondentes tem a valoração máxima de 5 na escala de Likert, apresentando uma média global de 4,73 numa escala de 1 a 5.
Objetivos e Estrutura do Relatório de Atividades
O presente “Relatório de Atividade Profissional” foi redigido com vista à obtenção do grau de Mestre ao abrigo da “Recomendação do CRUP” (UTAD, 2014), seguindo a estrutura aí preconizada. Não obstante, considerou-se importante eleger um tema que permitisse atingir o duplo objetivo de detalhar em relatório a atividade profissional (com mais de 25 anos de experiência) e formular uma análise crítica sobre o papel dos serviços de agricultura na aplicação de medidas de política na região do Alto Douro Vinhateiro, nomeadamente as agroambientais.
Assim, o presente Relatório de Atividade Profissional pretende comprovar a nossa competência na área científica do Mestrado em Engenharia Agronómica, enquadrando dois objetivos principais:
1. Avaliar o impacto das medidas de política na preservação dos Socalcos na Região Demarcada do Douro;
2. Avaliar a forma como os serviços da agricultura, nomeadamente a DRAPN, se encontram dotados das competências necessárias para intervir na preservação da paisagem do Alto Douro Vinhateiro, da qual as medidas agroambientais dirigidas à preservação dos socalcos são um dos principais veículos.
Sem descurar a matriz preconizada pelo Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas (CRUP), optou-se por eleger o tema que para nós se tornou transversal ao longo das últimas duas décadas e meia, o acompanhamento das Medidas Agroambientais na Região de Trás-os-Montes e Alto Douro. Face à importância regional da medida de defesa dos Socalcos na Região Demarcada do Douro, optou-se por centrar o nosso tema na avaliação da Contribuição dos Serviços Agrícolas para a Manutenção da Paisagem Duriense, Património da
Humanidade da UNESCO, nomeadamente na perpetuação do mosaico paisagístico que sempre caracterizou o Douro Vinhateiro.
Assim, no capítulo seguinte, procurar-se-á caracterizar o papel dos Serviços Desconcentrados do Ministério da Agricultura na definição e acompanhamento de políticas, nomeadamente o efeito provocado pela reforma administrativa de 2007 e a dificuldade das últimas administrações em inverterem o progressivo declínio das Direções Regionais na formulação de políticas. Após um breve enquadramento histórico será caracterizado o atual modelo de gestão do Alto Douro Vinhateiro, Património da Humanidade (ADV-U), cuja coordenação encontra-se cometida à CCDRN. No final do capítulo procurar-se-á caracterizar a forma de articulação entre a CCDRN e a DRAPN relativamente ao cumprimento do Despacho Conjunto nº 473/2004 no que se refere à preservação dos muros de suporte em pedra posta e, dentro deste último organismo, a forma como são articulados os Serviços com competência na aplicação das MAA e os responsáveis pela aprovação e acompanhamento dos projetos de reestruturação de vinhas, de forma a estabelecer procedimentos de verificação do cumprimento do referido despacho.
No Capítulo III procurar-se-á caracterizar o ADV, dando particular ênfase aos principais fatores físicos, económicos e sociais que moldaram a paisagem duriense, antropogénica e evolutiva. Face à importância das alterações climáticas no futuro da viticultura, dar-se-á especial relevância à forma como poderá influenciar a competitividade do setor e a valorização dos sistemas de produção tradicionais em que os socalcos suportados por muros de pedra posta têm especial relevo. O capítulo encerra com a caracterização das formas de armação do terreno para a instalação da vinha, destacando o estado de coabitação das formas tradicionais com as modernas, que será fundamental para a avaliação do impacto das medidas de política a desenvolver no Capítulo IV.
No Capítulo IV serão apresentadas as principais medidas de política que tem tido impacto negativo e as com efeito positivo sobre a preservação dos socalcos suportados por muros de pedra posta e o modo como os Serviços Regionais de Agricultura e demais stakeholders têm tido a capacidade de as articular no superior interesse da perpetuação da classificação de Património da Humanidade atribuída pela UNESCO.
O Relatório da Atividade Profissional finalizará no Capítulo V com a síntese do conteúdo do trabalho, apresentando as principais conclusões da exposição realizado ao longo dos capítulos anteriores, bem como as perspetivas de futuro.
Capítulo II.
Influência dos Serviços Agrícolas Regionais
na Definição e Acompanhamento de Políticas
Da Delimitação do Alto Douro Vinhateiro à Criação das Direções Regionais de Agricultura
Se bem que a vinha em todo o Vale do Douro remonte à Antiguidade, é a partir do século XVI que a viticultura de qualidade, com objetivos comerciais, assume importância crescente na zona que virá a tornar-se, no século XVIII, a Região Demarcada do Douro. Foi sobretudo com a assinatura do Tratado de Methuen, em 1703, através do qual o Vinho do Porto passou a beneficiar de taxas aduaneiras preferenciais na exportação para Inglaterra, que os vinhos desta região conheceram um forte desenvolvimento (Sousa, 2007).
Em 1756, no âmbito da política pombalina de fomento económico e reorganização comercial do país, de inspiração mercantilista, assente na formação de várias companhias monopolistas e privilegiadas, foi criada a Companhia Geral da Agricultura das Vinhas do Alto Douro, destinada a garantir e promover, de forma articulada, a produção e comercialização dos vinhos do Alto Douro e a limitar o predomínio e mesmo o controle desta atividade económica pelos ingleses (Sousa, 2003). Para a defesa da reputação dos vinhos de exportação produzidos nas encostas do Alto Douro é determinado no Alvará de instituição da companhia que seja efetuado um mapa e tombo geral das duas Costas Setentrional e Meridional do Rio Douro, no qual se demarque todo aquele território que produz os vinhos de carregação1 (Pereira, 1996). Com efeito, esta primeira demarcação de 1756 é estabelecida no terreno entre 1757 e 1761, revela já uma grande modernidade, incluindo não só a definição dos limites de uma região vitícola, mas também a elaboração de um cadastro e de uma classificação das parcelas dos respetivos vinhos, tendo em conta a complexidade do espaço regional e, por outro lado, a criação de mecanismos institucionais de controlo e certificação do produto, apoiados num vasto edifício legislativo (Sousa, 2007).
Durante o Estado Novo as estações agrárias, diretamente dependente de organismos centrais, tiveram uma elevada importância no desenvolvimento do setor. A Estação Vitivinícola do Douro, a qual lhe competia proceder a trabalhos de investigação científica, quer vitícolas
quer enológicos, orientar a produção e comercialização de produtos vitivinícolas, efetuar toda a obra de assistência vitivinícola junto dos viticultores, exercer o ensino prático e adestramento do pessoal, respeitante à viticultura e vinificação, na zona vitícola que lhe está adstrita, organizar e exercer a fiscalização técnica necessária e suficiente pela qual o Estado possa garantir a genuinidade dos produtos vitivinícolas regionais, fornecer à inspeção Técnica das Indústrias e Comércio Agrícolas as instruções que forem tidas por convenientes ao exercício da fiscalização a efetuar por funcionários daquela entidade, Inspecionar os viveiros particulares de videiras que existam na respetiva zona, ter superintendência em todas as plantações ou replantações de vinha que se pretendam efetuar na sua zona de ação, pela forma que for regulamentada (Museu do Douro, 1926 a 1980).
Se bem que as regiões agrárias, então num total de 15, tenham sido criadas em 1911 (DRAEDM, 2005), a regionalização dos Serviços do Ministério da Agricultura dá-se apenas no Portugal democrático, com a publicação do Decreto-Lei n.º 221/77 de 28 de maio. Até então, os serviços desconcentrados eram meras extensões de organismos centrais, onde residiam os meios e o poder de decisão. A Criação das Direções Regionais de Agricultura em 1977 e a aposta na extensão rural vieram dar uma nova dinâmica às estações agrárias, permitindo que a sua capacidade técnica fosse colocada ao serviço do planeamento de base regional. No caso de Montes e Alto Douro, o Programa de Desenvolvimento Rural Integrado de Trás-os-Montes (PDRITM) e os Programas Comunitários de Apoio à Agricultura decorrentes da adesão de Portugal à então CEE vieram dar grande visibilidade ao trabalho produzido pelas estações. Por Decreto Regulamentar nº 60/79, de 16 de outubro, à Estação Vitivinícola do Douro sucede o Centro de Estudos Vitivinícolas do Douro (CEVD), integrado nos Serviços Regionais de Agricultura de Trás-os-Montes.
O Despacho Normativo 164/77 faz corresponder as Regiões Agrárias às Regiões Plano. No entanto, uma vez que estas últimas ainda não tinham sido definidas, indexou provisoriamente os concelhos do Continente a cada uma das então sete Direções Regionais de Agricultura. Pelo Decreto-Lei n.º 287/81 é revogada a exigência desta conexão, por se ter considerado que as regiões Plano são fixadas de acordo com as características geográficas, naturais, sociais e humanas do território nacional, com vista ao seu equilibrado desenvolvimento e tendo em conta as carências e os interesses da população. As regiões agrárias, por outro lado, têm por definição um âmbito de delimitação mais restrito. Entendeu o Governo que elas podem ser definidas tendo em atenção a capacidade de uso do solo, as culturas nele existentes e a configuração dos prédios rústicos no passado mais próximo por forma a
conseguir-se um ordenamento equilibrado do território. Ficaram ainda delimitadas Unidades Territoriais de menor nível, as Zonas Agrárias e que representaram zonas homogéneas do ponto de vista agroecológico.
Na Figura 4 encontram-se definidas as unidades de paisagem da Região Norte que terão estado na delimitação das então Direções Regionais de Agricultura do Entre Douro e Minho e Trás-os-Montes e nas respetivas subunidades, as Zonas Agrárias.
Figura 4 –Unidades de Paisagem na Região Norte.
A necessidade de compatibilizar, para efeitos estatísticos, a delimitação das Regiões Agrárias e das Zonas Agrárias, respetivamente com os níveis II e III da Nomenclatura de Unidades Territoriais para Fins Estatísticos (NUT), levou à publicação do Decreto-Lei n.º 46/89 de 15 de fevereiro. Assim, a NUT II, Norte, passou a ser coincidente com o conjunto da Região Agrária do Entre Douro e Minho e Trás-os-Montes e as diversas NUT III que a compõem passaram a ser agregações de Zonas Agrárias. Esta especificidade territorial da agricultura ainda hoje é respeitada pela DRAPN e pelo INE em diversos relatórios conjuntos, destacando-se o Relatório Mensal do Estado das Culturas e Previsão de Colheitas e o Quadro Anual da Produção Vegetal, ferramentas que tem maior visibilidade em anos de condições meteorológicas extremas como por exemplo o acompanhamento da seca de 2012 e, mais recentemente, de 2017.
Em 2006, com base no Relatório da Comissão Técnica do PRACE de março desse ano (Comissão Técnica de elaboração do PRACE, 2006), que ignora por completo a especificidade que em 1981 tinha mantido as sete Regiões Agrárias, é publicado o Decreto-Lei n.º 209/2006
de 27 de outubro que finalmente faz coincidir as Direções Regionais de Agricultura com as cinco Regiões Plano, cuja delimitação das respetivas NUTS II e NUTS III tem sobretudo uma origem demográfica. Na verdade, o REG. (CE) n.º 1059/2003 veio dar resposta à necessidade de padronizar as Unidades Territoriais da União Europeia de forma a possibilitarem a sua comparabilidade. Por regra, o critério para o seu estabelecimento é demográfico, conforme consta no ponto 2 do Art.º 3.º do referido diploma comunitário (Quadro 1).
Quadro 1 – Limiares demográficos para estabelecimento das NUTS em cada Estado Membro da UE
Limiar NUTS I NUTS II NUTS III
Mínimo 3 000 000 800 000 150 000
Máximo 7 000 000 3 000 000 800 000
Fonte: REG. (CE) n.º 1059/2003
No caso de um nível da NUTS corresponder a uma “unidade administrativa”, a avaliação dos limiares populacionais é feita em termos médios. Se um nível da NUTS corresponder a uma “unidade não administrativa”, a avaliação dos limiares populacionais é feita para cada uma das unidades territoriais (INE, 2015). A revisão das NUT III ocorrida em 2013 veio associá-las às Entidades Intermunicipais, consideradas para efeitos do cumprimento do Regulamento como “unidades administrativas”, pelo que os limiares referidos no Regulamento Comunitário passaram a ser considerados em termos médios.
Regressando a 2007, a restruturação ocorrida no então Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas através do Decreto-Lei n.º 209/2006 de 27 de outubro e a consequente definição da Estrutura Orgânica das DRA através do Decreto Regulamentar n.º 12/2007 de 27 de fevereiro faz corresponder os limites destes serviços periféricos da administração direta do Estado ao limite das NUT nível II previstos no Decreto-Lei n.o 317/99, de 11 de agosto e que coincidem com os limites das NUT de 2001, que ainda hoje se mantêm (Figura 5A). Desta forma, a área de atuação das DRA passou a coincidir com a das CCDR.
À época da fusão das então Direções Regionais de Agricultura, as NUT III eram, na Região Norte, compostas por 8 designações geográficas, 6 na Região do Entre Douro e Minho e 2 em Trás-os-Montes2.
2 Apesar de ter sido este o critério com que foram criadas as Delegações Regionais, que sucederam às Zonas Agrárias, na altura da constituição
da DRAPN, uma vez que a NUT III Grande Porto era uma área metropolitana, sem significativa atividade agrícola, considerou-se incluir os respetivos municípios nas Delegações Regionais limítrofes e subdividir o então Alto Montes em duas Delegações, a do Alto Trás-os-Montes e a do Nordeste Transmontano e que atualmente correspondem a NUT III autónomas, respetivamente o Alto Tâmega e as Terras de Trás-os-Montes.
Atualmente, apenas a Região do Norte e do Algarve mantém os limites de 2001 (Figura 5B), embora as DRA e CCDR continuem a coordenar sobre os limites então definidos.
Com base nos dados do INE relativo ao PIB per capita das regiões NUT III de 2001 (INE, 2008) e 2014 (INE, 2016) comparativamente ao PIB médio nacional e da PORDATA de 2001 e 2014 relativo ao PIB per capita da UE28 foi possível identificar o desvio de cada uma das regiões NUT III relativamente à média da União Europeia em 2001 (Figura 5A) e 2014 (Figura 5B).
Figura 5 –Delimitações no Continente das NUT II e III e % do PIB per capita das Regiões NUT III em relação à média comunitária (UE=28). A) Ano de 2001, B) ano de 2014.
O Fundo de Coesão destina-se aos Estados-Membros cujo Rendimento Nacional Bruto (RNB)3 per capita seja inferior a 90% da média da União, onde se inclui Portugal. No atual quadro comunitário (2014-2020), em relação ao Fundo de Coesão e ao FEADER, as Regiões Europeias de nível 2, NUT II, foram divididas em três categorias: Regiões menos favorecidas onde o PIB per capita é inferior a 75 % do PIB médio da UE, de transição (UE, 2016), onde essa percentagem se encontra compreendida entre 75 e 90 e mais desenvolvidas onde o PIB per
3 O RNB corresponde à riqueza produzidas exclusivamente por os residentes num determinado território, independentemente da origem onde
é produzido, enquanto que o PIB corresponde á riqueza produzida dentro de um território, quer por residentes quer não residentes. No caso Português o RNB é inferior em 2,2% ao PIB, de acordo com os dados provisórios de 2016 (PORDATA, s.d.).
capita é superior a 90%. Uma vez que a Região de Lisboa e Vale do Tejo (LVT) se enquadrava nesta última categoria a quando das negociações do QCA IV (2007-2013) e existiam diferenças significativas no PIB per capita entre a Área Metropolitana de Lisboa e as restantes três NUT III da LVT, as regiões NUT III com PIB per capita inferior a 75% passaram a integrar a Região Centro (Médio Tejo e Oeste) e Alentejo (Lezíria do Tejo). Não obstante e como já referido, a área de atuação das respetivas CCDR, bem como das DRA, manteve-se inalterada.
Paradoxalmente tem-se vindo a verificar uma atenuação das assimetrias entre as regiões NUT III do EDM e de TM no que concerne ao PIB per capita. Essa aparente melhoria da produtividade nas regiões do interior comparativamente ao litoral resulta de dois fatores: a diminuição relativa do PIB nas regiões do litoral, mais industrializadas, resultante da crise de 2008 e o facto da diminuição da população do interior ter sido de tal forma elevada que o rácio entre o PIB e a população residente tem tido um aumento relativo apreciável.
A Figura 6, ilustra a densidade populacional identificada nos CENSOS de 2011 na Região Norte e respetivas unidades administrativas de nível 3 aprovadas pela Comissão em 2013 e aplicadas para fins estatísticos a 01/01/2015.
Figura 6 – Densidade Populacional (n.º de habitantes por km2) na Região Norte.
Como é possível verificar pela análise da figura, o contraste entre o EDM e TM no que respeita à densidade demográfica é bastante elevado, apresentando valores muito reduzidos nas zonas mais montanhosas e nos municípios das Terras de Trás-os-Montes e do Douro Superior.
O mesmo contraste pode ser observado na Figura 7 relativamente à variação da população, com as áreas mais densamente povoadas a ter ganhos significativos de população, em contraste com as áreas de menos densidade populacional a apresentarem valores muito negativos relativamente à variação no número de habitantes entre 2001 e 2011.
Figura 7 – Variação da População em percentagem entre 2001 e 2011 na Região Norte.
É de salientar que a conjugação dos efeitos das assimetrias verificadas relativamente à densidade populacional com as variações ocorridas na população residente é potenciador de um contínuo e acentuado despovoamento das vastas áreas do território do interior da Região Norte, apenas atenuado nas sedes de concelho.
Se por um lado o PIB e a população residente do EDM apresentam valores incomparavelmente mais elevados a TM, os indicadores relativos à agricultura apresentam uma maior prevalência nas NUT III Alto Tâmega, Terras de Trás-os-Montes e Douro.
A Figura 8 representa o peso da superfície agrícola utilizada (SAU) na Superfície territorial da freguesia4, de acordo com o Recenseamento Agrícola de 2009 (INE, 2009).
4 Muitas das superfícies de baldio da Região Norte foram contabilizadas no RA 2009, do nosso ponto de vista por excesso, como pastagens
permanentes, muito embora uma parte significativa seja na realidade ocupada por matos. Para limitar este efeito, para efeitos de contabilização na SAU, apenas foi considerada a área de pastagens dos baldios da freguesia até ao limite de 2 ha por Cabeça Normal (CN).
Figura 8 – Percentagem da SAU na Superfície Territorial das Freguesias na Região Norte.
Como é possível observar na figura, a maior superfície territorial destinada à agricultura, quer em termos absolutos (433 mil ha), quer relativos (67%), situava-se em 2009 nas NUT III de TM, cuja importância, como se viu, é inversa da população. Do mesmo modo, o RA 2009 determinou a existência de 61 804 explorações agrícolas na Região Agrária de TM, cerca de 56% da Região Norte.
Tendo em consideração o peso da agricultura nos diversos territórios da Região Norte, torna-se evidente que a fusão das Direções Regionais para fazer corresponder a sua área de atuação às NUT II, pelos dados apresentados, não serviu os objetivos do PRACE (Comissão Técnica de elaboração do PRACE, 2006) de desconcentração de atribuições e competências para entidades com níveis territoriais regionais ou locais com vista a aproximar a administração central dos cidadãos e das empresas. Como mais tarde se verá, a aplicação prática desta restruturação, ao invés de aproximar os serviços dos agricultores, teve um efeito perverso, de diminuição da capacidade de intervenção dos serviços do Ministério da Agricultura desconcentrados.
De acordo com o Eurostat (2017) a despesa pública portuguesa em percentagem do PIB em 2015 encontrava-se em linha com a média dos países da Zona Euro, tal como se verificava há uma década atrás, em 2005 (Figura 9), muito embora 1,7% superior em resultado da crise de 2008.
Figura 9 – Despesa Pública (Eurostat, 2017b)
Apesar dos níveis elevados da despesa pública no PIB e da necessidade de acompanhar uma Política Agrícola Comum que representa perto de metade do orçamento comunitário, o peso da função do Estado dedicada à agricultura e pecuária, silvicultura, caça e pesca representa atualmente cerca de 0,2% do PIB, menos de metade do que representava no início do século (Figura 10).
Figura 10 – Despesa Pública no subsetor Agricultura e pecuária, silvicultura, caça e pesca (PORDATA, 2017 baseado em DGO/MF - Relatório/publicação "Conta Geral do Estado").
Da análise da figura anterior sobressai o desinvestimento realizado na função do Estado relacionada com a agricultura e pecuária, silvicultura, caça e pesca e que é contrário à importância do setor no ordenamento do território e na sua coesão económica e social. Como seguidamente se constatará, esse desinvestimento tem vindo a atingir particularmente os serviços desconcentrados do Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural. A
42 44 46 48 50 52 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 % d o P IB
UE28 - União Europeia (28 Países) ZE19 - Zona Euro (19 Países) PT - Portugal 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 % d o P IB
diminuição do poder reivindicativo dos territórios afastados dos centros de poder tem sido mesmo uma das principais razões do acentuar das assimetrias regionais, as quais, por sua vez, diminuem a massa crítica nesses territórios, criando uma continuada espiral de insustentabilidade das comunidades rurais. Infelizmente a opinião pública só toma consciência das consequências altamente negativas deste desinvestimento quando a notícia se revela de extremo dramatismo, como foram exemplo as consequências dos incêndios florestais de 2017. O Quadro 2 compara o quadro de pessoal das DRA na Região Norte entre 1986 e o previsto para 2018 no Orçamento de Estado (OE). Nos últimos 30 anos e após o processo de fusão ocorrido em 2007, o pessoal dos serviços desconcentrados do Ministério da Agricultura está reduzido a cerca de 1/3 do pessoal que compunha os organismos que deram origem à DRAPN, não tendo havido uma significativa transferência de funções para outros organismos, à exceção da realização de candidaturas a ajudas ao rendimento e, mais recentemente, à atualização do parcelário agrícola, funções transferidas para as Organizações de Agricultores. O planeamento regional e o acompanhamento na execução de medidas de política, o apoio técnico e a formação profissional, bem como as atividades no âmbito do desenvolvimento experimental e demonstração, deixaram de ter a participação dos Serviços Desconcentrados do Ministério da Agricultura. Na prática, as competências das DRA limitam-se, atualmente, na execução de funções delegadas pelos organismos centrais, com tendência para uma cada vez menor expressão.
Quadro 2 – Comparação do Quadro de Pessoal das Direções Regionais entre 1986 e 2018.
19865 2018
VARIAÇÃO DRAEDM DRATM NORTE DRAPN
Direção 3 3 6 3 -50%
Direção de Serviços 7 7 14 5 -64%
Chefe de Divisão 20 17 37 14 -62%
Chefe de Zona Agrária 11 10 21 6 -71%
Postos de trabalho 1014 984 1998 694 -65%
Fonte: (Decretos Regulamentares n.º 57/86, 63/86 e DRAPN, 2017)
Apesar da mobilidade de pessoal ocorrida em 2007 no decurso do processo de fusão dos organismos DRAEDM e DRATM, a diminuição acentuada de trabalhadores decorre do processo natural de reformas conjugado com a ausência de novos contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado.
5 Embora em 1986 os Serviços Veterinários fizessem parte das orgânicas das Direções Regionais, atualmente verticalizados, delas não faziam
parte os serviços regionais do então IFADAP, atualmente integrados na DRAPN, pelo que a comparação é possível realizar com algum grau de confiança. Os Serviços Florestais, atualmente verticalizados, foram integrados nas DRA em 1997 pelo que também delas não faziam parte em 1986.
