A Medida Agricultura e Recursos Naturais do PDR2020

Muito embora o modelo de gestão dos compromissos agroambientais tenha sido alterado, com a passagem de uma medida de carater zonal (ITI-Douro Vinhateiro) para uma medida de carácter horizontal, (Culturas Permanentes – Douro Vinhateiro), o apoio à manutenção dos socalcos no Douro Vinhateiro não se alterou significativamente. No caso dos INP do Douro Vinhateiro, a medida deixou de contemplar investimento em ETD, casebres, cardanhos e pombais, limitando-se à recuperação de muros de pedra posta.

As Medidas Agroambientais (MAA) e os Investimentos Não Produtivos (INP) com impacto no ADV estão classificadas na Prioridade 4 - restaurar, preservar e melhorar os ecossistemas ligados à agricultura e à silvicultura da política europeia de desenvolvimento rural (CE, 2016). O apoio à manutenção dos socalcos do Douro e os INP para recuperação dos muros danificados inserem-se na prioridade 4A Restauração, preservação e reforço da biodiversidade, inclusivamente nas zonas Natura 2000, nas zonas sujeitas a condicionantes naturais ou outras condicionantes específicas e nas zonas agrícolas de elevado valor natural, bem como das paisagens europeias.

A preservação da vinha tradicional e das culturas permanentes associadas, instaladas em socalcos suportados por muros de pedra posta é por si só uma valia para a manutenção da biodiversidade, sobretudo no caso de vinha velha não mecanizada, olival e amendoal tradicionais, com uma considerável variabilidade genética. Por outro lado, os próprios muros de suporte em pedra posta constituem infraestruturas artificiais que fomentam a biodiversidade

(Martins, et al., 2013). Os elementos de pedra servem de abrigo a muitas espécies, principalmente répteis tais como a osga-comum (Tarentola mauritanica) ou a lagartixa-do- mato (Psammodromus algirus). As construções agrícolas podem ainda albergar a coruja-das- torres (Tyto alba) ou o mocho-galego (Athene noctua), uma das razões pela qual terão sido apoiadas no âmbito do PRODER. No caso dos pombais, para além da sua importância paisagística, desde que ocupados, podem proporcionar alimento a aves de rapina protegidas.

Assim, à semelhança do PRODER, o PDR 2020 considerou a existência de pagamentos relativos a compromissos assumidos pelos beneficiários no âmbito das medidas agroambientais e um outro pacote de ajudas ao investimento relacionados com os compromissos a assumir no âmbito da medida. No entanto, no caso da preservação de socalcos suportados por muros de pedra posta, o PRODER obrigava a que a parcela objeto de ajuda no âmbito dos INP estivesse sujeita a compromisso agroambiental de manutenção de muros. No caso do PDR 2020, essa obrigatoriamente deixou de existir, muito embora o critério de seleção de ter candidatura ativa às Culturas Permanentes Tradicionais – Douro Vinhateiro tivesse motivado a exclusão de candidaturas sem esse compromisso pela reduzida valia obtida nestas situações, conjugada com a falta de dotação financeira para as candidaturas a concurso. Assim, na prática, houve uma transferência da obrigatoriedade de a existência de compromisso agroambiental incidir sobre a parcela para incidir sobre a exploração.

IV.2.4.1 Compromissos agroambientais

Como já foi referido, os compromissos estabelecidos logo no primeiro ano de vigência do PDR 2020 comprometeram durante o presente QCA a possibilidade de ajustamentos para a Medida 7 – Agricultura e Recursos Naturais. Uma vez que o nível de comprometimento do PDR 2020 não deixa margem para transferências significativas entre eixos de medida, é espectável que no decurso do PDR 2020 não haja lugar a novos compromissos agroambientais, incluindo os dirigidos aos socalcos do Douro Vinhateiro. Por outro lado, é pouco provável a abertura de novo concurso para os Investimentos Não Produtivos no que se refere à recuperação de muros de pedra posta. Note-se que, como se verá adiante, no presente QCA, por falta de dotação financeira, apenas foram aprovados na recuperação de muros do Douro Vinhateiro 12,9 milhões de euros, cerca de ¼ do valor investido nos INP da ITI-DV no decurso do PRODER.

No Quadro 22 estão expressos os pagamentos agroambientais realizados em 2016 e que ascenderam a € 149,4 × 106, dos quais € 5,5 × 106 tiveram como destino a manutenção dos socalcos suportados por muros de pedra posta no ADV.

Quadro 22 – Beneficiários Pagos, Área Paga e Montante Pago nas Medidas Agro e Silvoambientais do PDR2020 em 2016 por grupo de medida

Grupo de Medidas Benef. Pagos Área Paga Montante Pago N.º % ha % × 103 _{€ %}

Prot. e Melhoria do Ambiente, Solos e Água 19 801 27 1 132 627 72 107 303 72

Promoção de Sistemas Tradicionais em Risco 40 090 55 351 265 22 24 244 16

Cult. Perm. Tradicionais - Douro Vinhateiro 5 687 8 13 909 1 5 457 4

Manutenção dos Recursos Genéticos 5 122 7 68 8601 _{ꟷ 7 978 5}

Apoio Zonal 1 136 2 64 591 4 4 403 3

Silvoambiental 478 1 2 872 0 15 0

TOTAL2 _{(72 314) 100 (1 565 264) 100 149 400 100}

1_{Cabeças Normais (CN) Fonte: (IFAP, 2017a)}

2_{Tendo em consideração a possibilidade de acumulação de ajudas no mesmo beneficiário e na mesma área, o total do n.º de beneficiários e}

área paga apresentada é maior do que a realidade.

O quadro anterior evidencia a alteração estratégica da política em matéria das MAA desde a sua aplicação em 1994 até à atualidade, recentrando a ajuda na proteção e melhoria do ambiente, solos e água, em detrimento dos objetivos diretamente relacionados com a paisagem e a biodiversidade. Na verdade, a Agricultura Biológica, Produção Integrada e Uso Eficiente da Água na Agricultura são atualmente responsáveis por cerca de 72% da ajuda paga a somente 27% dos beneficiários.

O Quadro 23 reflete a evolução no n.º de beneficiários, área de compromisso e montante pago no decurso do PRODER e PDR 2020, respetivamente nos compromissos agroambientais da ITI Douro Vinhateiro e Culturas Permanentes Tradicionais – Douro Vinhateiro. Na coluna evolução é apresentada a variação ocorrida em cada categoria partindo da base 100 em 2009.

Quadro 23 – Beneficiários Pagos, Área Paga e Montante Pago nas Medidas Agro e Silvoambientais entre 2009 e 2015, primeiro ano do PDR2020

Ano Beneficiários Pagos Área de Compromisso Montante Pago N.º Evolução ha Evolução ×103 _{€ Evolução}

2009 2 916 100 6 106 100 3 417 100 2010 3 313 114 6 812 112 4 000 117 2011 4 170 143 9 860 161 5 063 148 2012 4 335 149 10 756 176 5 178 152 2013 4 761 163 12 655 207 5 779 169 2014 4 453 153 12 299 201 5 530 162 2015 5 784 198 14 311 234 5 675 166 2016 5 687 195 13 909 228 5 457 160 Fonte: IFAP (2009 - 2016)

Como foi anteriormente referido, a redução da área de socalcos tradicionais suportados por muros de pedra posta tem sido significativa (Andersen & Rebelo, 2013). Paradoxalmente, o acesso à medida agroambiental de manutenção dos muros de suporte de pedra posta, tem tido uma evolução crescente, só travada em 2016 pelo facto de se encontrarem suspensas novas candidaturas às MAA resultante de se ter largamente ultrapassado o valor programado (ver Quadro 15). A crescente sensibilização dos beneficiários para a preservação dos muros é uma oportunidade para que seja revista a forma como se poderá compatibilizar as ajudas destinadas à preservação dos socalcos tradicionais com a dirigida à reestruturação das vinhas. No entanto, a extinção da ELA ocorrida no PDR 2020 é um forte revés no estabelecimento de uma rede colaborativa de promoção de mudanças do meio ambiente. Dedeurwaerdere, et al. (2015), através de um estudo de caso na aplicação de MAA na região de Walloon na Bélgica, em que foi implementada uma rede colaborativa de atores estatais e não estatais, concluíram que quando os agricultores se envolvem em processos de aprendizagem social e de troca de conhecimentos e experiências com outros atores, há uma clara melhoria na adesão às medidas agroambientais e no comprometimento com práticas ambientais diretamente relacionadas com as MAA. Por outro lado, os mesmos autores concluíram que quando os agricultores têm contacto periódico com redes colaborativas orientada para questões ambientais, os processos de aprendizagem são especialmente consequentes. Pelo contrário, não foram encontrados efeitos significativos na aprendizagem em agricultores com contactos regulares apenas com organizações não estatais orientadas para questões administrativas ou de coordenação de mercado, situação que hoje pode ser transposta para as comunidades rurais portuguesas, uma vez que, genericamente, os serviços prestados pelas associações de agricultores não têm ido além de mero apoio administrativo nas candidaturas às ajudas. Por outro lado, é hoje uma realidade a ausência da participação de entidades públicas no processo de aprendizagem e de troca de experiências, fundamental para o assumir dos compromissos agroambientais por parte dos agricultores.

Muito embora a área sujeita a compromisso agroambiental de manutenção dos muros de suporte dos socalcos tenha tido um aumento muito significativo, mais do que duplicando o valor entre 2009 e 2016, esse aumento, embora possa ser encarado como positivo, deve ser valorizado com alguma prudência. Efetivamente, as MAA destinadas ao ADV no âmbito do Reg. (CEE) 2078/92 e RURIS apoiavam apenas socalcos cuja largura do patamar não ultrapassasse os 40 metros, o que limitava a elegibilidade das áreas de vinha à medida. Com o PRODER esta condição de elegibilidade deixou de existir, passando a ser apoiada diretamente

a manutenção do muro de pedra posta desde que sustente terras e não, por via indireta, o socalco, não havendo, portanto, limite para o comprimento da sua plataforma. Na realidade, apesar de continuar a ser dirigida a parcelas armadas em socalcos suportados por muros de pedra posta, a verificação desta condição de elegibilidade centrou-se na existência de muros na parcela, já que o fator limitante para o recebimento da ajuda passou a ser calculado com base em € 125 por cada 100 metros de muro existente na parcela, limitado à ajuda máxima regulamentada nas MAA de € 900 /ha para as culturas permanentes. Na prática, os beneficiários que apresentem áreas de socalcos com um total de comprimento de muros de pelo menos 720 m/ha passaram a receber o valor máximo de ajuda. Apresentando um valor inferior, recebem proporcionalmente em relação aos muros em bom estado declarados, bastando a existência de um muro de suporte na parcela para que toda a sua área seja considerada de socalco suportado por muro de pedra posta. Esta alteração nas condições de elegibilidade traduziu-se no alargamento da área constante nas candidaturas, uma vez que o comprimento da plataforma do socalco deixou de limitar a elegibilidade da área. Sendo a ajuda fixa, concedida em função do comprimento total dos muros da parcela, seria de esperar que houvesse uma evolução linear entre o aumento de área sob compromisso e o valor total da ajuda paga. No entanto, verifica-se que o montante total pago se encontra estabilizado (ver Figura 43), pelo que o valor da ajuda por ha tem diminuído significativamente desde 2010, passando de € 587 /ha nesse ano para apenas € 392 /ha em 2016. Esta diminuição poderá ter origem na alteração da determinação da área elegível37 ou mesmo indiciar a existência de uma diminuição no comprimento total dos muros nas parcelas sob compromisso.

Muito embora a indexação do valor da ajuda ao comprimento dos muros existentes na parcela tenha efeitos positivos na sua preservação, este indicador apenas é utilizado para a realização do cálculo da ajuda. De acordo com o manual de controlo da campanha de 2017 (IFAP, 2017c), o único compromisso exigível para a ação Culturas Permanentes Tradicionais – Douro Vinhateiro é a existência, em todo o processo, de muros de suporte em bom estado, ou seja, só há quebra de compromisso se for detetado um valor de 0 metros em todas as subparcelas de controlo. Na prática, uma parcela que tenha sido objeto de reestruturação, desde que mantenha alguns muros em condições de elegibilidade, não origina, por si só, quebra de compromisso. Daí que a interdição de destruição de muros de pedra, salvo nos casos devidamente justificados e que mereçam parecer favorável da DRAPN, referida no Despacho

37 _{Em resultado do Plano de Ação do Parcelário, o conceito de parcela de referência foi alterado, agregando em muitas situações parcelas e/ou}

Conjunto nº 473/2004 de 30 de julho não estará a ser devidamente acautelada no controlo da ação, da responsabilidade do IFAP. No âmbito do controlo administrativo, por comparação dos metros declarados pelo promotor entre campanhas, e no controlo físico, é fundamental que o IFAP informe a DRAPN sempre que existe diminuição do comprimento total dos muros na subparcela candidatada de forma a que se possa verificar se a destruição ocorrida apresenta fundamentação atendível, tal como refere o referido despacho.

IV.2.4.2 Investimentos Não Produtivos

Tal como no caso do PRODER, o PDR 2020 proporcionou medida para apoiar a recuperação de muros de pedra posta dos socalcos que se encontravam destruídos. Face ao elevado número de projetos apresentados no PRODER seria de esperar uma elevada adesão dos viticultores durienses, em muitas situações relacionado com projetos VITIS cujo processo de restruturação provoca frequentemente a derrocada de muros. Assim, foram apresentados logo no primeiro concurso um número significativo de projetos que viriam a ultrapassar largamente o valor da dotação orçamental disponibilizada. Uma vez que à data de entrada em vigor do novo complemento de programação, 01-01-2015, existia ainda um número significativo de projetos não decididos no programa anterior, PRODER, o 1.º concurso destinou 8 milhões de euros dos 13 milhões orçamentados para a recuperação de muros de pedra posta dos projetos transitados, os quais estavam isentos de serem submetidos a processo de hierarquização (Quadro 24).

Quadro 24 – Repartição por tipologia de apoio das ajudas previstas no anúncio de abertura

Tipologia de apoio Ajuda Transitados (×103 _€)

Ajuda Novos (×103 _€)

Ajuda Total (×103 _€)

Recuperação de muros de pedra posta 8 000 5 000 13 000

Recuperação de galerias ripícolas 300 300

Erradicação de espécies invasoras lenhosas 300 300

Total 8 000 5 600 13 600

Fonte: Autoridade de Gestão do PDR 2020, 2015

Em resultado de auditoria realizada pelo Tribunal de Contas Europeu à medida similar do PRODER, foi decidido pela Autoridade de Gestão do PDR 2020 obrigar os promotores à apresentação de um plano previamente aprovado pela DRAPN no ato de submissão da candidatura. Eram três os objetivos da apresentação do Plano de Recuperação de Muros (PRM): 1. Assegurar que previamente à apresentação da candidatura os investimentos propostos, ou seja, a recuperação dos muros a incluir na candidatura, não tivessem sido já apoiados no âmbito do VITIS ou do PRODER;

2. Que os muros a recuperar georreferenciados no iSIP estivessem em parcela com ocupação cultural elegível;

3. Verificar no local a elegibilidade da recuperação proposta, assegurando que os investimentos seriam dirigidos a socalcos suportados por muros de pedra posta, isto é, ser visível a existência prévia de muro tradicional a recuperar, e determinar o volume necessário recuperar em cada um dos troços de muro propostos no Plano. Face ao previsível número de PRM a rececionar pela DRAPN para a emissão de parecer e porque os tramites processuais envolviam diversas fases: o controlo administrativo à verificação da duplicação de ajudas e análise da elegibilidade na ocupação cultural, a realização da visita ao local e a elaboração do respetivo relatório e a emissão do parecer e envio para os promotores, foi por nós elaborada uma aplicação informática para gerir os processos cuja complexidade se encontra expressa na Figura A1, remetida em anexo.

O esforço e o considerável nível de meios envolvidos38 veio a revelar-se compensador, uma vez que a realização dos procedimentos de validação dos PRM tornaram a medida mais eficiente. Como é possível observar no Quadro 25, a validação prévia dos investimentos propostos realizada sobre cerca de dois mil PRM submetidos na DRAPN conduziram a uma redução de cerca de 30 % da despesa considerada elegível, ou seja, uma poupança potencial na despesa pública na RDD de 14,6 milhões de euros, conforme é possível verificar na comparação entre a ajuda proposta e validada. Note-se que no caso do PRODER, tendo em conta ausência de análise prévia no local aos investimentos apresentados, a quase totalidade da ajuda proposta teria elegibilidade para ser aprovada.

Quadro 25 – Indicadores materiais e financeiros dos Planos de Recuperação de Muros Aprovados

Sub-região N.º de Muros Comp. Proposto (m) Volume proposto (m3₎ Ajuda Proposta (×103 _€) Comp. Validado (m) Volume Validado (m3₎ Ajuda Validada (×103 _€) % Ajuda Validada Baixo Corgo 6 011 110 632 161 718 27 492 82 852 114 493 19 191 70 Cima Corgo 5 078 82 991 102 367 17 402 64 193 75 298 12 760 73 Douro Superior 816 21 721 22 918 3 896 13 463 13 544 2 284 59 RDD 11 905 215 344 287 002 48 790 160 509 203 335 34 235 70 Peneda-Gerês 862 31 363 41 443 4 256 24 360 27 710 2 977 70

Fonte: Base de dados eWall. Dados extraídos a 01/04/2016

38 _{A abertura do concurso ocorreu a 15/10/2015, estando inicialmente previsto o seu encerramento a 31/12/2015. Foi prorrogado para}

No caso dos investimentos propostos para o ADV-U (Quadro 26), a percentagem de ajuda validada pela DRAPN face à apresentada foi substancialmente superior, de 82%, comparativamente a toda a RDD que, como se verificou anteriormente, foi de apenas 70%. Por outro lado, embora o ADV-U apenas represente 10% da área da RDD, o volume de muros a recuperar validado na zona classificada foi próximo de ¼ de toda a RDD.

Quadro 26 – Indicadores materiais e financeiros dos Planos de Recuperação de Muros Aprovados – ADV-U

Sub-região N.º de Muros Comp. Proposto (m) Volume proposto (m3₎ Ajuda Proposta (×103 _€) Comp. Validado (m) Volume Validado (m3₎ Ajuda Validada (×103 _€) % Ajuda Validada Baixo Corgo 1 035 18 663 28 298 4 811 16 481 24 805 4 175 87 Cima Corgo 1 497 22 737 29 674 5 045 18 484 23 327 3 952 78 Douro Superior 33 802 679 116 510 343 58 50 ADV-U 2 565 42 201 58 651 9 971 35 475 48 475 8 186 82

Fonte: Base de dados eWall. Dados extraídos a 01/04/2016

A submissão das candidaturas, exceto para os projetos transitados cujos investimentos propostos foram anteriores à apresentação dos planos, foram realizadas com base nos PRM aprovados. No encerramento do 1.º concurso, a 05-07-2017, foi aprovada uma ajuda total de 13,5 milhões de euros para a recuperação de muros de pedra posta, sendo 11,1 milhões destinados a novas candidaturas e 2,4 milhões aprovados em candidaturas transitadas no PRODER (Quadro 27).

Quadro 27 – Repartição por tipologia de apoio das ajudas dos projetos com decisão favorável no Encerramento do 1.º anúncio

Tipologia de apoio Ajuda Transitados (×103 _€)

Ajuda Novos (×103 _€)

Ajuda Total (×103 _€)

Recuperação de muros de pedra posta 2 443 11 057 13 500

Recuperação de galerias ripícolas 4 4

Erradicação de espécies invasoras lenhosas 10 10

Total 2 443 11 071 13 514

Fonte: SI PDR2020 – Dados extraídos a 05-07-2017

Dos 1993 PRM submetidos na DRAPN que tiveram parecer final39, 30 foram aprovados, mas não resultaram na apresentação de projetos, 175 tiveram parecer desfavorável, 160 foram aprovados no âmbito de adaptações de projetos submetidos no PRODER e 1628

39 _{Exclui os PRM desistidos e anulados por transferência de titularidade, pelo que, na realidade, a DRAPN pronunciou-se sobre 2012 planos}

corresponderam a novos projetos aprovados, dos quais 1125 não tiveram dotação orçamental para serem executados (Figura 50).

Figura 50 – Destino dos Planos de Recuperação de Muros aprovados pela DRAPN.

Uma vez que a ajuda total validada nos PRM ultrapassou largamente a dotação orçamental, os novos projetos foram sujeitos a processo de hierarquização, segundo a valia da operação. De acordo com o anúncio de abertura (PDR 2020, 2015b) os projetos foram pontuados segundo a metodologia proposta para recuperação dos muros: práticas tradicionais (10 pontos), a existência de compromisso agroambientais relacionados com o investimento (6 pontos), beneficiários em primeira instalação como jovem agricultor (2 pontos), beneficiários que recorreram ao aconselhamento agrícola (1 ponto) e explorações agrícolas situadas nas áreas suscetíveis a desertificação conforme definidas no PANCD (1 ponto).

Tendo em consideração que apenas foram validados PRM que previam o recurso a práticas tradicionais e que a generalidade dos promotores dos projetos submetidos apresentava candidaturas ao Apoio Zonal da Peneda-Gerês, no caso de explorações desta localização, ou Culturas Permanentes Tradicionais – Douro Vinhateiro, a generalidade das candidaturas apresentavam 16 ou mais pontos. Tendo em consideração que o estatuto de jovem agricultor em 1.ª instalação não abrange um conjunto significativo de promotores e que a maioria não recorreu a aconselhamento agrícola, o principal elemento diferenciador das candidaturas foi a inclusão das explorações em zona abrangida pelo PANCD. Apesar de não se colocar em causa a importância deste indicador, a verdade é que o mesmo foi grandemente penalizador para as candidaturas da Peneda-Gerês e do Baixo Corgo no caso do ADV, zonas não abrangidas pelo risco de desertificação física (Quadro 28).

30; 2% 175; 9%

160; 8% 503; 25%

1125; 56% 1628; 81%

Planos sem projetos Não aprovados Adaptados Novos c/ dotação Novos s/ dotação

Quadro 28 – Situação dos projetos em condições de aprovação de acordo com a zona. Zona Adaptados PRODER Projetos Novos Total % aprovados Com dotação Sem dotação % C/ dotação

Baixo Corgo 122 113 695 14 930 25 Cima Corgo 19 321 193 62 533 64 Douro Superior 1 53 58 48 112 48 RDD 142 487 946 34 1575 40 Peneda Gerês 18 16 179 8 213 16 Região Norte 160 503 1125 31 1788 37 Fonte: (PDR 2020, 2017)

Face à importância da valorização do património, certamente teria sido de ponderar a inclusão da localização dos investimentos não só em zonas incluídas no PANCD mas sobretudo em áreas de reconhecido valor paisagístico como fator prioritário, tal como se encontra definido na 4.ª prioridade da política europeia de desenvolvimento rural (CE, 2016) de apoio à preservação dos sistemas agrários de elevado valor natural e paisagístico. No caso da Peneda Gerês poderia ter sido valorada para efeitos de hierarquização dos projetos a recuperação de muros nos Socalcos de Sistelo, Monumento Nacional, e no caso do Douro Vinhateiro, na zona classificada pela UNESCO.

A Figura 51 identifica a localização das parcelas incluídas nas candidaturas do Douro Vinhateiro, onde se destacam as que tiveram o investimento aprovado, a azul, e as que não foram aprovadas por falta de dotação orçamental, a vermelho.

Na Figura 51 é possível verificar que a generalidade dos investimentos propostos foi aprovada, sendo mais significativo aqueles que não seguiram para execução por falta de dotação orçamental. Sobrepondo as camadas das zonas suscetíveis à desertificação definidas no PNCD, e da Zona Classificada pela UNESCO (ADV-U), constata-se que esta última delimitação não teve qualquer influência na aprovação dos investimentos propostos. Em oposição, a delimitação definida pelo ICNF (áreas suscetíveis – PNCD), realizada a uma escala não adequada à