Monitoramento e Avaliação em Serviço Social
Autoria: Paulo Sergio Matoso
Tema 01
Tema 01
Avaliação de Políticas Públicas: Um Conceito em Debate
Autoria: Paulo Sergio Matoso
Como citar esse documento:
MATOSO, Paulo Sergio. Monitoramento e Avaliação em Serviço Social: Avaliação de Políticas Públicas: Um Conceito em Debate. Caderno de Atividades. Anhanguera Publicações: Valinhos, 2014.
Índice
© 2014 Anhanguera Educacional. Proibida a reprodução final ou parcial por qualquer meio de impressão, em forma idêntica, resumida ou modificada em língua portuguesa ou qualquer outro idioma.
Pág. 11 Pág. 12 Pág. 13 Pág. 12 Pág. 8 Pág. 7
ACOMPANHE
NA
WEB
Pág. 3CONVITE
À
LEITURA
Pág. 43
Este Caderno de Atividades foi elaborado com base no livro Avaliação de Políticas Sociais: uma questão em debate, da autora Elizabeth Melo Rico (org.), Editora Cortez, 2009.
Conteúdo
Nesta aula, você estudará:
• A construção histórica da agenda das políticas públicas. • Sobre efetividade, eficiência e eficácia.
• As tendências de avaliação de políticas públicas.
Habilidades
Ao final, você deverá ser capaz de responder as seguintes questões:
• Como se deu a construção histórica da agenda das políticas públicas?
• Por que realizar um processo de avaliação é desafiador para governos e pesquisadores? • Qual a diferença entre efetividade, eficácia e eficiência?
• Qual são as tendências no estudo sobre avaliação?
4
POR
DENTRO
DO
TEMA
Avaliação de Políticas Públicas: Um Conceito em Debate
Realizar um processo de avaliação é desafiador para governos e pesquisadores, e, à medida que a sociedade evolui, há a necessidade de atualização de conceitos e metodologias avaliativas. É urgente, portanto, maior eficácia na utilização de metodologias de avaliação, uma vez que há cobrança por todos os setores de eficiência no gasto do dinheiro público, (CARVALHO; apud RICO, 2009, p. 7). Segundo a autora, a avaliação de políticas e programas é tida como “procedimento estratégico e imprescindível” para aqueles sujeitos. Nesse sentido, a avaliação de políticas públicas está na agenda de todos os interessados em diferenciar “o joio do trigo” e, segundo Melo (2009, p. 11), ela “está ancorada num conjunto de valores e noções sobre a realidade social”.
Os processos de avaliação se justificam no intuito de dar maior transparência às atividades do poder público, de conhecer e compreender as ações públicas, melhorar o serviço oferecido à comunidade e, principalmente, modificar o que não está a contento para garantir resultados positivos (RICO, 2009).
Para aprofundar o conceito sobre avaliação de políticas públicas no Brasil moderno, é importante rever a construção histórica dessa agenda. Um primeiro momento desta política é o que se chama de nation-building, ou seja, quando a política é pensada enquanto incorporadora e integradora social e não com o propósito de ser redistributiva e de organizar o mercado de trabalho (MELO, 2009). Já na segunda era Vargas, de acordo com Melo (2009, p. 14), “o preço político a ser pago pelos arranjos clientelísticos e corporativistas que viabilizariam a industrialização” garantiu que a agenda pública tivesse um valor de troca, assegurando, à elite governamental e aos setores trabalhistas, num processo de coalisão, que o Estado acumulasse dois requisitos: o de sujeito da acumulação e o de agente da distribuição. Em nome de uma modernização conservadora, durante o regime militar, o foco era crescimento e desenvolvimento econômico, o que gerou uma profunda crítica ao regime imposto, levando o grupo que apoiava uma distribuição de renda no país a iniciar um processo de debates em torno da política social.
Com a inauguração da Nova República, esse debate em torno de uma política de crescimento versus transferência de renda ganha nova finalidade naquele momento: a de eficiência e equidade. A questão central é o que o autor chama de
mistargeting, ou seja, os benefícios auferidos são desiguais e regressivos entre os setores da política pública (MELO,
2009). Uma saída para o mistargeting, que se aponta no período de 1966 a 1973, é a participação dos excluídos do processo, no período anterior, a transparência nas decisões e a descentralização. Há aqui uma importante avaliação dos
5
POR
DENTRO
DO
TEMA
instrumentos de representação abrindo espaço para a participação e tendo a igreja como um dos indutores do processo. Esse debate sobre participação seria fortalecido com a Constituição de 1988.
Para tornar a política pública mais operante, instala-se naquele período uma valorização da democracia. Os progressistas defendiam um Estado que fosse capaz de “preservar o bem comum”, tornando a política eficiente o bastante para melhorar as condições de vida do povo brasileiro. E novamente, com a Assembleia Nacional Constituinte, o foco do debate é direcionado para o Legislativo. Dessa forma o Estado não tem condições de programar ações, ficando paralisado do ponto de vista de tomar decisões e fragmentando-se institucionalmente.
O período pós-constituinte foi marcado por uma crise de governabilidade com cinco argumentos distintos. Com a coalizão que resultou na Nova República e posteriormente na fragmentação deste sistema, percebe-se o primeiro argumento para a crise, ou seja, a saturação da agenda governamental, provocada, em sua maioria, pelas demandas do regime autoritário, pelas demandas novo regime democrático e pela reforma global e setorial praticadas pela elite dirigente. Há destaque para uma redefinição das esferas públicas e privadas. O foco não está mais na política pública, e sim no papel do Estado e de sua legitimidade. A ampliação dos direitos sociais com a Constituição Federal de 1988 torna insustentável a governabilidade, uma vez que, de acordo com Melo (2009, p. 21), “são incorporados cerca de 60 milhões de indivíduos à previdência social” e ainda, dentre outras “generosidade pública”, é proposta a redução de tributos e encargos sociais. O segundo argumento tem por base uma participação desvalorizada das minorias com consequente maioria estável. Destaque para as propostas de redução de partidos e entrada do regime parlamentar. Outro argumento para a crise de governabilidade é a questão do pacto federativo, “do federalismo fiscal e os excessos de descentralização”, com a facilidade para criação de novos municípios, a municipalização do SUS, como posicionamentos que desorganizam o país.
Um argumento de extrema importância para a crise é o fato de o Poder Judiciário passar a ter status político, com forte visibilidade no processo constitucional, com poderes para, entre outras coisas, reeditar medidas provisórias. A fragmentação do judiciário é outro argumento para a crise governamental, uma vez que o Supremo Tribunal Federal poderá, com a revisão constitucional de 1993 e a pedido do executivo, principalmente, cancelar ações em andamento, aplicar jurisprudência e determinar que mandados de segurança coletivos sejam julgados por tribunais em vez de serem julgados por juízes (MELO, 2009).
Segundo Melo (2009, p. 25), “excessos de governo, de participação, de direitos sociais, de descentralização e autonomização e fragmentação do judiciário”, correspondem aos argumentos apresentados de forma simplificada. E, de acordo com o autor, apenas os dois últimos são sustentáveis, já que o “excesso do governo” pode ser explicado pela
6
capacidade do governo em “fazer valer” o que é decidido na República e pela “cultura cívica brasileira”. Em relação ao excesso de direitos sociais, é necessário analisar do ponto de vista da incapacidade fiscal do Estado e por fim, a participação é própria da cultura brasileira.
Para finalizar esse processo de construção histórica da agenda da política pública no país, será tratada, para aprofundamento, a etapa denominada como período “da ingovernabilidade à governance”. Essa agenda traz para o debate questões relativas à definição entre o que é público e o que é privado, principalmente no que se refere à diminuição da “intervenção do Estado na oferta de bens e serviços de natureza social”. Ou seja, no caso, caberia ao Estado não só a qualificação – de baixo custo – da população para o mercado de trabalho, assegurando abrangência e eficácia, mas também o estímulo às privatizações dos serviços de saúde e previdência social. Portanto, “da ingovernabilidade para a
governance” expressa, segundo Melo (2009, p. 26), “as condições sistêmicas de exercício da autoridade pública”.
É após essa análise histórica da agenda da política pública que somos convidados a analisar as tendências, percebendo qual é o debate em torno dos processos de avaliação. Nesse sentido, é correto afirmar que qualquer maneira de avaliar envolve um julgamento, uma atribuição de valor, uma aprovação ou desaprovação. É certo que nesse processo não existe neutralidade, muito pelo contrário. É necessária, portanto, a utilização adequada de instrumentais para que justamente se garanta isonomia do processo (ARRETCHE, 2009).
As tendências de avaliação da política, segundo Arretche (2009, p. 31) são distinguidas “em termos de sua efetividade, eficácia e eficiência”. Você pode entender a avaliação de efetividade como a relação entre a implementação de um programa e os seus resultados. Já a eficácia pode ser entendida como a relação dos objetivos e instrumentos de um programa e seus resultados. E por eficiência entende-se o esforço empregado na política e seus resultados, (ARRETCHE, 2009).
A avaliação como processo democrático é uma etapa da política que pode ser aplicada durante sua implementação, logo após esta e também posteriormente. Numa eleição, por exemplo, é sabido que uma avaliação criteriosa da política pública permite o exercício da democracia no processo de controle social, influenciando o processo eleitoral. É preciso garantir um processo independente na avaliação uma vez que os órgãos públicos têm uma tendência de minimizar os problemas e apresentar determinada política ou programa com alto índice de sucesso. A garantia de haver instituições de avaliação independentes constrói instrumentos capazes de assegurar o processo sem comprometimento do resultado (ARRETCHE, 2009).
7
Avaliação de Políticas Públicas e Programas Governamentais: tendências
recentes e experiências no Brasil
• Leia o artigo Avaliação de Políticas Públicas e Programas Governamentais: tendências recentes e experiências no Brasil, de Carla Giane Soares da Cunha. O artigo traz informações importantes sobre as avaliações praticadas no âmbito dos Planos Plurianuais e como auxiliam na tomada de decisões, na implementação de políticas e programas e servirá para ampliar seus conhecimentos sobre esta prática da avaliação.
Disponível em: <http://www.scp.rs.gov.br/upload/Avaliacao_de_Politicas_Publicas_e_Programas_Governamen-tais.pdf>. Acesso em: 17 jun. 2014.
Eficácia, Eficiência e Efetividade na Administração Pública
• Leia o artigo Eficácia, Eficiência e Efetividade na Administração Pública, de Rodrigo Batista de Castro. Esse artigo ampliará seus conhecimentos sobre como tais conceitos estão inseridos no contexto da administração pública.
Disponível em: <http://www.anpad.org.br/enanpad/2006/dwn/enanpad2006-apsa-1840.pdf>. Acesso em: 17 jun. 2014.
Assista à entrevista com Marta Tereza Arretche do Departamento de Ciência
Política da USP e diretora do Centro de Estudos da Metrópole
• A entrevista foi concedida a Ederson Granetto, da TV UNIVESP, e trata das formas de avaliar as políticas públicas de educação.
Disponível em: <http://www.youtube.com/watch?v=LsT21yPiTQA> . Acesso em: 17 jun. 2014. Tempo: 15:03
8
Instruções:
Agora, chegou a sua vez de exercitar seu aprendizado. A seguir, você encontrará algumas questões de múltipla escolha e dissertativas. Leia cuidadosamente os enunciados e atente-se para o que está sendo pedido.
AGORA
É
A
SUA
VEZ
Questão 1
No processo de ampliação do conhecimento, utilize seu repertório de aprendizado, faça pesquisas e responda qual é a importân-cia da avaliação de políticas públicas.
Questão 2
Revendo a construção histórica da avaliação de políticas públicas no Brasil, qual das alternativas seguintes liga-se ao correto conceito de nation-building? a) Diminui a intervenção do Estado na oferta de bens e serviços de natureza social. b) É de responsabilidade do Estado a qualificação da população. c) A avaliação como processo democrático é uma etapa da política que pode ser aplicada logo após sua implementação. d) A política é pensada enquanto incorporadora e integradora social e não com o propósito de ser redistributiva e de organização do mercado de trabalho. e) Todas as alternativas anteriores estão corretas.
9
AGORA
É
A
SUA
VEZ
Questão 3
Nas alternativas seguintes, indique “V” para as afirmações verdadeiras ou “F” para as falsas. a) ( ) A avaliação de políticas públicas está ancorada num conjunto de valores e noções sobre a realidade social. b) ( ) A avaliação de políticas e programas é tida como “procedimento estratégico e imprescindível”. c) ( ) Não é necessária maior eficácia na utilização de metodologias de avaliação uma vez que há cobrança por todos os setores de eficiência no gasto do dinheiro público. d) ( ) Realizar um processo de avaliação é desafiador para governos e pesquisadores, e, à medida que a sociedade evolui, há a necessidade de atualização de conceitos e metodologias avaliativas. e) ( ) Os processos de avaliação se justificam apenas para que o gestor público garanta sua candidatura novamente.Questão 4
Na segunda era Vargas, segundo Melo (2009), o preço político a ser pago pelos arranjos clientelísticos e corporativistas que viabilizariam a industrialização garantiu que a agenda pública tivesse um valor de troca. Nesse período o Estado brasileiro acu-mulou dois requisitos. Quais são esses dois requisitos mencionados? Escolha a alternativa com a resposta correta.
a) O de sujeito da acumulação e o de agente da distribuição.
b) O de descentralizador e o de incentivador.
c) O de eficiente e o de eficaz.
d) O de transparente e o de satisfatório.
10
Questão 5
“Uma saída para o mistargeting é o que se aponta no período de 1966 a 1973, que é a ___________________________ dos excluídos do processo, no período anterior, a transparência nas decisões e a descentralização.”
Escolha a seguir a alternativa que apresente a palavra que completa corretamente a lacuna do parágrafo anterior.
a) Eficiência. b) Política. c) Responsabilidade. d) Participação. e) Crise.
Questão 6
O período pós-constituinte foi marcado por uma crise de governabilidade com cinco argumentos distintos. Quais são eles?
Questão 7
No diagnóstico da ingovernabilidade, na década de oitenta, de acordo com Melo (2009), observa-se uma nova agenda para o Estado. Faça comentários sobre essa agenda.
Questão 8
No texto, quando é introduzido o debate sobre ingovernabilidade, são apresentados conceitos sobre governance. Para Melo (2009) qual é o conceito de governabilidade?
11
Questão 9
As tendências de avaliação da política, segundo Arretche (2009, p. 31), são distinguidas em termos de sua efetividade, eficácia e eficiência. Como essas tendências de avaliação podem ser diferenciadas?
Questão 10
A avaliação como processo democrático é uma etapa da política que pode ser aplicada durante sua implementação, logo após esta e também posteriormente. Nesse processo democrático, o que é preciso que se garanta?
AGORA
É
A
SUA
VEZ
Neste tema, você aprendeu sobre o processo de construção histórica da agenda das políticas públicas, além de perceber que realizar um processo de avaliação é desafiador tanto para governos como para pesquisadores e centros de pesquisas. Viu ainda como entender a avaliação de efetividade como a relação entre a implementação de um programa e os seus resultados; a eficácia como a relação dos objetivos e instrumentos de um programa e seus resultados; e, a eficiência, como o esforço empregado na política e seus resultados. E por fim verificou que haver instituições independentes no processo de avaliação das políticas públicas garante resultados com alto índice de sucesso.
12
ARRETCHE, Marta T.S. Tendências no estudo sobre avaliação. In: RICO, Elizabeth M. (org.). Avaliação de Políticas Sociais: uma questão em debate. 6ª ed. Instituto de Estudos Especiais, São Paulo: Cortez, 2009, p. 29-39.
MELO, Marcus André. As sete vidas da agenda pública brasileira. In: RICO, Elizabeth M. (org.). Avaliação de Políticas Sociais: uma questão em debate. 6ª ed. Instituto de Estudos Especiais, São Paulo: Cortez, 2009, p. 11-28.
RICO, Elizabeth M. (org.). Avaliação de Políticas Sociais: uma questão em debate. 6ª ed. Instituto de Estudos Especiais, São Paulo: Cortez, 2009.
REFERÊNCIAS
GLOSSÁRIO
A contento: satisfatório, que atende às expectativas.
Estratégico: o que se relaciona a algo bem planejado, bem pensado.
Imprescindível: que não pode ser dispensado.
Processo: sequência de ações com objetivo comum.
13
GABARITO
Questão 1
Resposta: É de suma importância a avaliação, uma vez que esta garante a compreensão, o contexto e as dimensões da
política pública, estimulando o aperfeiçoamento dos objetivos e das metas e garantindo melhor desempenho do Estado, com ações efetivas para alterar a realidade do país.
Questão 2
Resposta: Alternativa D.
A resposta correta, portanto, é “a política é pensada enquanto incorporadora e integradora social e não com o propósito de ser redistributiva e de organização do mercado de trabalho”.
Questão 3
Resposta: Sequência correta: a) ( V ); b) ( V ); c) ( F ); d) ( V ); e) ( F ).
Questão 4
Resposta: Alternativa A.
Justificativa: Na segunda era Vargas o preço político a ser pago pelos arranjos clientelísticos e corporativistas que viabilizariam a industrialização garantiu que a agenda pública tivesse um valor de troca, garantindo, à elite governamental e aos setores trabalhistas, num processo de coalisão, que o Estado acumulasse dois requisitos: o de sujeito da acumulação e o de agente da distribuição.
Questão 5
Resposta: Alternativa D.
Parágrafo completo:
“Uma saída para o mistargeting é o que se aponta no período de 1966 a 1973, que é a participação dos excluídos do processo, no período anterior, a transparência nas decisões e a descentralização”.
14
Questão 6
Resposta: Excessos de governo, de participação, de direitos sociais, de descentralização e autonomização e de
fragmentação do judiciário. Questão 7 Resposta: Essa agenda traz para o debate questões relativas à definição entre o que é público e o que é privado, principalmente no que se refere à diminuição da “intervenção do Estado na oferta de bens e serviços de natureza social”. Ou seja, no caso, caberia ao Estado não só a qualificação – de baixo custo – da população para o mercado de trabalho, assegurando abrangência e eficácia, mas também o estímulo às privatizações dos serviços de saúde e previdência social. Questão 8
Resposta: Para o autor, o conceito de governabilidade está relacionado às condições sistêmicas de exercício da
autoridade pública.
Questão 9
Resposta: Pode-se entender a avaliação de efetividade como a relação entre a implementação de um programa e os
seus resultados; a eficácia pode ser entendida como a relação dos objetivos e instrumentos de um programa e seus resultados; a eficiência, por sua vez, é entendida pelo esforço empregado na política e seus resultados.
Questão 10
Resposta: É preciso garantir um processo independente na avaliação uma vez que os órgãos públicos têm uma
tendência de minimizar os problemas e apresentar determinada política ou programa com alto índice de sucesso. A garantia de haver instituições de avaliação independentes constrói instrumentos capazes de assegurar o processo sem comprometimento do resultado.
