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118." Reunión Washington, D.C.
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Tema 4.6 del programa provisional CE118/14 (Esp.) 10 abril 1996
ORIGINAL: INGLÉS
EL PAPEL DE LA OPS EN LA PROMOCIÓN DE LA COLABORACIÓN ENTRE LOS GOBIERNOS Y LAS ONG
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La cambiante situación social, política y económica en la Región, y la necesidad de crear métodos innovadores y nuevas alianzas que respondan a las exigencias crecientes de dar respuestas más eficaces a los problemas sanitarios en el continente americano, han inducido a la Organización Panamericana de la Salud (OPS) a fomentar el establecimiento de alianzas de los gobiernos con las organizaciones no gubernamentales (ONG). En este documento se pretende informar sobre los adelantos de la OPS durante los últimos seis años con respecto al fomento de la colaboración entre los gobiernos y las ONG como una de varias estrategias innovadoras para tratar algunos de los problemas sanitarios de la Región. En América Latina y el Caribe, las ONG se consideran cada vez más como socios importantes en la transformación hacia una sociedad más justa y participativa.
El examen se centra en varios logros de determinados programas y países, y pone de relieve los elementos necesarios para lograr un intercambio eficaz, así como los factores determinantes que impiden establecer una afianza dinámica. También se esbozan los criterios adecuados que caracterizan a las ONG con las cuales los gobiernos tal vez quieran colaborar.
La ímalidad del presente documento es informar a los miembros del Comité Ejecutivo sobre los extensos logros alcanzados y sobre las lecciones aprendidas en el proceso de fomentar el aumento de las relaciones de trabajo entre los Estados Miembros y las ONG. El Comité Ejecutivo tal vez desee respaldar la iniciativa y recomendar que los Estados Miembros sigan diversificando sus alianzas, y también pedir al Director de la OPS que facilite aun más el proceso de incorporar sistemáticamente los conocimientos y la experiencia de las ONG en la prognunación sanitaria y de desarrollo humano, incluidas las actividades de reforma sanitaria, dondequiera que se considere factible y apropiado hacerlo.
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CONTENIDO
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Resumen ejecutivo ... 3 1. Introducción ... 5 2. El rostro cambiante de la asistencia internacional canalizada a través
de las ONG ... 6
3. Relaciones de trabajo oficiales y oficiosas de la OPS con las ONG ... 7 4. Actividades de la OPS para alcanzar su objetivo de que haya mayores
relaciones entre los gobiernos y las ONG ... 8 4.1 Actividades en cada país ... 8 4.2 Logros concretos por prograrna ... 10 5. Apoyo de la OPS a los Gobiernos Miembros y a las ONG en la reforma
del sectorde la salud ... 11 6. Leccionesaprendidaspor la OPS ... 12
6.1 Principales factores que inhiben el desarrollo de una relación firme
entre los gobiernos y las ONG ... 12 6.2 El compromiso de la OPS de formar sociedades de trabajo con los
gobiernosy las ONG ... 13 6.3 Elementos positivos que contribuyen a una relación de trabajo eficaz . . 14 6.4 Criterios para la colaboración y el proceso de planificación con
las ONG... 15
6.5 Resultados de un seminario patrocinado por la OPS sobre la
colaboración entre los gobiernos y las ONG ... 17
7. Conclusión ... 18
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RF__ KIECUTIVO
Se expone en este documento laexperiencia adquirida durante los últimos seis años por la OPS en lo referente acrear mecanismos eficaces para establecer el diálogo entre los gobiernos y las ONG, así como para planificar y ejecutar las actividades de salud que son prioritarias en los países. La base de esta iniciativa de la OPS es el concepto de colaborar con una solafinalidad, que es la de obtener resultados que tienen mayores probabilidades de lograrse mediante la colaboración que trabajando en forma individual. La meta última es lograr la salud para todos y por todos.
En el empeño por conseguir que se establezcan alianzas más eficaces entre los gobiernos y las ONG, los objetivos operativos concretos de la OPS han sido los siguientes: respaldar la aplicación de mejores medios para la cooperación técnica y el apoyo de programas en esferas fundamentales, como la atención primada de salud; promover y apoyar el intercambio de infonnación y experiencias entre los gobiernos y las ONG, y entre las ONG mismas, mediante la formación de redes; vincular los servicios gubernamentales con los que prestan las ONG, a fin de evitar duplicación y desperdicio de recursos; y proporcionar capacitación técnica y elaborar planes deacción nacionales para la colaboración entre los gobiernos y las ONG, con miras a que los logros ejemplares de dimensiones reducidas se apliquen en gran escala. En fecha más reciente, la OPS ha apoyado a los Estados Miembros en sus tentativas por lograr que las ONG participen en un análisis activo de la base lógica, las metas y las estrategias de la reforma sanitaria nacional en evolución.
La importancia creciente de las ONG se refleja en la corriente cada vez mayor de asistencia internacional que está canalizándose por intermedio de ellas. Actualmente se calcula que 25 % de la asistencia oficial 'para el desarrollo destinada a la salud se canaliza por lasONG.
El número de alianzas colaborativas que se están forjando en la Región se refleja en vatios programas de la OPS, tales como el de la Mujer, Salud y Desarrollo, Enfermedades no Transmisibles, Enfermedades Transmisibles, Salud y Ambiente, Lucha Antivectorial Integrada, Salud de la Familia y Población, Preparativos para Situaciones de Emergencia y Socorro en Casos de Desastre, y el Programa Especial de Vacunas e Inmunización, todos los cuales están trabajando activamente, no solo con los gobiernos sino también con las ONG en la Región.
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hará falta financiamiento adicional. Otra orientación reciente ha sido el apoyo de laOPS a varios Gobiernos Miembros que desean incorporar a las ONG en el debate y el proceso de la reforma sanitaria.
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1. Introducción
En diciembre de 1990, se presentó a la 157 Reunión del Subcomité de Planificación y Programación del Comité Ejecutivo el documento titulado Organismos no Gubernamentales (ONG). El documento abordaba el tema de por qué la Organización Panamericana de la Salud (OPS) debe empezar a instar a que se incluyan las organizaciones no gubernamentales interesadas en la atención de salud como socios de organismos gubernamentales pertinentes en la planifieación y la ejecución de polIticas y programas de salud. El estudio también buscaba aclarar el papel que desempeñan las ONG en el proceso de salud y desarrollo, por comparación con las funciones respectivas de los gobiernos y las organizaciones del sector privado. Se examinaron los puntos fuertes y débiles relativos de las ONG, junto con las posibilidades para incrementar la colaboración intersectorial en actividades relaeionadas con la salud. Se concluyó que había llegado el momento de que la OPS fomentara las afianzas entre los gobiernos y las 0NG en el campo de la salud.
Este documento fue examinado por la 26? Reunión del Subcomité de Planificación y Programación del Comité Ejecutivo en marzo de 1996, en respuesta a la petición de examinar las experiencias de la OPS a lo largo de los seis años precedentes en lo relativo a crear mecanismos eficaces para que se entable el diálogo entre los gobiernos y las ONG y para planificar y ejecutar las actividades de salud que se consideran prioritarias en cada país. Se analizó el concepto de la colaboración cuya única finalidad es la de obtener resultados que tienen mayores probabilidades de lograrse mediante la colaboración que trabajando en forma individual. En este caso, se acordó que el resultado debe ser la
salud para todos y por todos.
En la búsqueda de alianzas más eficaces entre los gobiernos y las ONG, los objetivos operativos especfficos de la OPS han sido los siguientes: apoyar la aplicación de mejores medios para la cooperación técnica y el apoyo de programas en esferas fundamentales, como la atención primaria de salud; promover y apoyar el intercambio de información y experiencias entre los gobiernos y las ONG, y entre las ONG mismas, mediante la formación de redes; vincular los servicios gubernamentales con los que prestan las ONG, a fin de evitar duplicación y desperdicio de recursos; y proporcionar
capacitación técnica y elaborar planes de aceión nacionales para la colaboración entre los gobiernos y las ONG, con miras a que los logros ejemplares de dimensiones reducidas se apliquen en gran escala. En fecha más reciente, la OPS ha apoyado a los Estados Miembros en sus tentativas por lograr que las ONG participen en un análisis activo de la base lógica, las metas y las estrategias de la reforma sanitaria nacional en evolución.
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promover la colaboración más dinámica entre los gobiernos y las ONG es en respuesta a la cambiante situación social, política y económica en la Región, y a la necesidad de crear métodos innovadores que respondan a las exigencias cada vez mayores de dar respuestas más eficaces a los problemas sanitarios del continente americano. Las actitudes anteriormente idealistas, y a veces belicosas, se están moderando gradualmente, en la medida en que las organizaciones no gubernamentales y comunitarias están buscando los medios para interactuar más ampfiamente con el Estado y para hacer que su voz sea reconocida en la formulación, la planificación y la ejecución de laspolíticas nacionales. Las ONG se están convirtiendo en socios codiciados para fortalecer los procesos democráUcos, aumentar la participación social y mejorar el desempeño general
de los gobiernos en cuanto a los servicios sociales.
2. El rostro cambiante de la asistencia internacional canalizada a través de las ONG
La importancia creciente de las ONG se refleja en la corriente cada vez mayor de asistencia internacional que se está canalizando por ellas. El monto total de h asistencia para el desarrollo desembolsada por las ONG internacionales para los países en desarrollo aumentó de U$$ 900 millones en 1970 a más de $7.600 millones en 1992. Actualmente se calcula que más de 15% de la asistencia oficial para el desarrollo se canaliza por lasONG; asimismo, en 1990, de un total de $4.700 millones para la salud, 22,9 % (o sea, $1.100 millones) se canalizaron por las ONG en todo el mundo. En el ámbito de la ayuda de urgencia, $11.000 millones se están canalizando por las ONG, por comparación con $7.000 millones a $8.000 millones por conducto de las Naciones Unidas y sus organismos conexos (1).
La legitimidad de las ONG también ha aumentado. Encuestas recientes indican que es dos veces más probable que los donantes tengan mayor confianza en las ONG que en el sector público para llevar la asistencia internacional a las poblaciones más necesitadas (2). En 1994 y 1995, más de la tercera parte de los fondos de supervivencia infantil destinados por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) a la inmunización, los suministros de rehidratación oral, y la alimentación y nutrición seproporcionaron a ONG estadounidenses, que a su vez cada día colaboran más con otras ONG en la Región (3). Además, las instituciones de crédito multilaterales han creado dependencias especiales para tratar con las ONG y han ideado nuevos métodos para financiar el trabajo de estas; por definición, estos deben complementar las prioridades y los planes presentados para el financiamiento de los gobiernos.
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Transmisibles, Salud y Ambiente, Lucha Antivectorial Integrada, Salud de la Familia y Población, Preparativos para Situaciones de Emergencia y Socorro en Casos de Desastre, y el Programa Especial de Vacunas e Inmunización, están colaborando activamente no sólo con los gobiernos sino también con las ONG en la Región.
Además, con f'manciamiento extrapresupuestario del Gobierno de los Países Bajos, desde 1990 la OPSha fortalecido la capacidad de las ONG de trabajar con los Gobiernos de Chile, Ecuador, Guatemala y Haití. El Programa Mundial sobre el SIDA ha apoyado actividades concretas de ONG en Barbados, Honduras y Santa Lucía. La OPS también ha recibido de varios otros países solicitudes de apoyo en esta esfera, y para atenderlas hará falta financiamiento adicional.
Otro logro reciente, que se expone en la sección 5, ha sido el apoyo de la OPS a varios Gobiernos Miembros que desean incorporar a las ONG en el debate y el proceso de la reforma sanitaria. Los antecedentes de esta tendencia se remontan a diciembre de
1994, con ocasión de la Cumbre de las Américas celebrada en Miami, cuando los jefes de Estado y de gobierno incluyeron en el Plan de Acción de la Cumbre la iniciativa 17 sobre acceso equitativo a los servicios de salud básicos. Para los fines de este debate, tiene importancia el punto en el que se pide mayor participación de los actores sociales y las ONG en el proceso de la reforma sanitaria.
4. Actividades de la OPS para alcanzar su objetivo de que haya mayores relaciones entre los gobiernos y las ONG
4.1 Actividades en cada pats
En toda América Latina y el Caribe se encuentran ejemplos de los adelantos logrados en lo referente a conseguir la colaboración eficaz; los mayores éxitos se han logrado en lo tocante a las alianzas operativas y a cierta incorporación de las ONG en el diálogo en torno a la reforma sanitaria y en el análisis de las políticas sanitarias.
En algunos territorios del Caribe, las ONG del campo de la salud han logrado ocupar un lugar en los comités nacionales sobre el SIDA, el abuso de drogas y el ambiente, y han empezado a participar en la definición de los programas de desarrollo nacional. Otras ONG se han convertido en socios de derecho pleno en las actividades de promoción de la salud que incluyen la participación comunitaria. Según se indio6 anteriormente, el financiamiento del Gobierno de los Países Bajos desde 1990 hasta la fecha y del Programa Mundial sobre el SIDA ha permitido a la OPS lograr algunos éxitos en determinados paises de la Región.
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Hasta el momento, el debate se ha concentrado en el impulso creciente que se observa en el diálogo entre gobiernos y ONG y la planificación que actualmente está comprobando la OPS en ciertos píúses. Para tener una idea más clara de lo que las otras representaciones de la OPS/OMS están llevando a cabo en esta esfera, la Oficina de Relaciones Externas realizó una encuesta informal en noviembre de 1995. De 27 representaciones de la OPS/OMS en los países de la Región, las siguientes indicaron que tienen un funcionario nacional encargado de la coordinación de las actividades con las ONG: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana y Venezuela. En la zona del Caribe, las representaciones en Barbados, Haití, Jamaica y Trinidad y Tabago también tienen personal nacional a cargo de esta actividad.
4.2 Logros concretos por programa
El grado de expansión que ha logrado el trabajo técnico de la OPS con las ONG en la Región también se ilustra en los documentos de base presentados a la Oficina de Análisis y Planificación Estratégica en preparación para las discusiones técnicas de la OPS en marzo de 1996, sobre el replanteamiento de la cooperación técnica internacional en materia de salud y las experiencias derivadas de la colaboración con asociados no tradicionales. De particular interés son los programas de la Mujer, Salud y Desarrollo, Enfermedades No Transmisibles, Enfermedades Transmisibles, Salud y Ambiente, Salud de la Familia y Población, Preparativos para Situaciones de Emergencia y Socorro en Casos de Desastre y el Programa Especial de Vacunas e Inmunización, que están trabajando todos activamente con las ONG en la Región.
Por ejemplo, el Programa Especial de Vacunas e Inmunización ha incorporado un mayor número de ONG y de OVP en los siguientes países (6)"
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Además, una ONG, la Asociación Rotaria Internacional, fue uno de los socios principales de la OPS en la iniciativa de erradicación de la poliomielitis, que aportó fondos para la compra de vacunas y actividades de movilización social durante las jornadas nacionales de vacunación. En Bolivia, Colombia, Cuba, Ecuador, Nicaragua,
Perú y Urugnay, la Asociación Rotaria Internacional particip6 en una amplia gama de actividades que incluían seminarios, conferencias de prensa y debates en mesa redonda, vigilancia y control epidemiológico, así como apoyo al equipo de cadena de frío. La Asociación Rotaria Internacional también ha desempeñado una función importante en la ejecución de los programas de sarampión en todo el Caribe de habla inglesa.
La fmalidad del Programa de la Mujer, Salud y Desarrollo (HDW) de la OPS es promover y apoyar iniciativas que respondan al reto de lograr la equidad para ambos sexos en materia de salud y desarrollo humano. Debido a que gran parte de este trabajo precursor fue ejecutado inicialrnente por los grupos de mujeres organizadas, el Programa ha encontrado y establecido vínculos constantes con estos grupos, no solo como organizaciones individuales sino como redes de organizaciones.
Particularmente digna de mención es la amplia participación del HDW con las ONG en la elaboración del proyecto, la preparación y la ejecución de la iniciativa regional para eliminar la violencia intrafamiliar contra las mujeres. El HDW también está trabajando con el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) para poner en práctica los principios acordados en la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo y la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer. Las metas incluyen la promoción de la equidad para ambos sexos en materia de salud sexual y reproductiva, y se están realizando parcialmente mediante el fortalecimiento de las ONG y la coordinación y la colaboración intefinstitucionales.
También cabe mencionar a la División de Prevención y Control deEnfermedades, que ha estado trabajando con una amplia gama de ONG internacionales en sus programas para reducir la incidencia de la diabetes, las parasitosis intestinales y la oncocercosis, y para aumentar el número de mujeres que se someten peri6dieamente al examen selectivo de cáncer cervicouterino.
5. Apoyo de la OPS a los Gobiernos Miembros y a las ONG en la reforma del sector salud
Después de la Cumbre de las Américas celebrada en diciembre de 1994, la XXXV1TI Reunión del Consejo Directivo, celebrada en Washington, D.C., en 1995, aprob6 el concepto de la reforma del sector salud mediante la Resolueión CD38.R14 y abogó por una mayor participación de los actores sociales y de las ONG en ese proceso.
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suspicacia a los organismos coordinadores procedentes del sector gubernamental y los consideran como un medio de controlar lo que las ONG hacen sobre el terreno, en vez depermitir una asociación cabal e igualitaria. Puede ocurrir también que los gobiernos tengan desconfianza de los organismos coordinadores creados por las ONG, pues los consideran como un instrumento para que las ONG critiquen las políticas y programas gubernamentales, y establezcan actividades de desarrollo paralelas y que compiten con las del gobierno (7). Por lo tanto, la iniciativa de la OPS relativa a los gobiernos y las 0NG ha tratado de colmar una laguna en lapercepción mediante la obtención de métodos que instan a la coordinación conjunta.
El gran desafío que deberá acometerse al trabajar con las ONG en los pr6ximos a_os, con miras a aumentar el acceso equitativo a los servicios de salud y velar por la salud de los pueblos de la Región, será el de superar los principales factores que en ocasiones anteriores han impedido laformación de una relación firme entre los gobiernos y las ONG. Estos pueden resumirse de la forma siguiente (7):
- Un ambiente sumamente centralizado desde el punto de vista polflico donde las ONG a menudo pasan a formar parte de la oposición, ya que el gobierno o el partido en el gobierno se considera a sí mismo como la única voz legítima de la
ciudadanía.
- La tendencia de las ONG al aislamiento y su renuencia a entablar un diálogo con el gobierno, y la poca coordinación entre ellas.
- El resentimiento de los funcionarios públicos hacia las ONG debido al nivel de acceso de estas a los recursos financieros, a la información y al desarrollo profesional.
- En algunas ocasiones, los beneficiarios de la labor de una ONG tal vez tengan mejores servicios o más recursos gracias a la presencia de la. ONG en un determinado lugar. Esto, a su vez, tiende a estratificar todavía más a la población.
6.2 El compromiso de la OPS de formar sociedades de tmbtOo con los gobiernos y las ONG
CBl18/14 (Esp.)
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está al tanto de los cambios en las tendencias políticas, económicas y sociales del país, y este conocimiento resulta fundamental para evaluar la disposición recíproca de las entidades gubernamentales y no gubernamentales acolaborar.
En consecuencia, una de las mayores dificultades cuando se trata de consolidar cualquier iniciativa de colaboración es la de convencer al personal delas representaciones de la OPS/OMS en los países de la Región, y a sus colaboradores en los ministerios de
salud respectivos y en otros ministerios, del valor intrínseco que tiene una relación trilateral. Otra dificultad es velar por que estos funcionarios tengan las aptitudes
necesarias y apliquen los métodos apropiados para asegurar el éxito continuado. 6.3 Elementos positivos que contribuyen a una relaci6n de trabojo eficaz
La rapidez y la forma de actuar de la Representación de la OPS/OMS para catalizar el proceso de colaboración entre los gobiernos y las ONG será diferente según el país. El personal de la OPS debe tener en cuenta las tensiones dinámicas y ser sensible a las diferentes relaciones entre gobiernos y ONG, que han variado de un país a otro durante losúltimos 30 años. Para alcanzar los objetivos de una relación de trabajo eficaz entre los gobiernos y las ONG que tenga en consideración las ventajas de cada uno, y que permita superar los obstáculos, deben estar presentes los siguientes elementos
(7):
- conocimiento por los gobiernos y las ONG de los puntos fuertes, las ventajas comparativas y las funciones de la otra parte;
- agendas transparentes de todas laspartes;
- un ambiente que apoye el debate abierto y franco entre los participantes;
- defmición de metas realistas y viables y elaboración de planes de trabajo para el mecanismo coordinador;
- planes de trabajo y expectativas explícitos y realistas para cada institución participante;
- recursos suficientes para apoyar tanto el funcionamiento del mecanismo de coordinación como las actividades de desarrollo (para evitar el problema de generar grandes expectativas sin medidas de seguimiento);
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- convenios y reglamentos por escrito acerca de la fimción y las responsabilidades de cada una de las partes;
- obligación de rendir cuentas para todas las partes interesadas;
- un conjunto amplio de miembros pertenecientes a un sector de actividad.
Puesto que se reconoce que los beneficios de la colaboración fructffera entre gobiernos y ONG no tendrían efectos prácticos a menos que ambos participantes estén dispuestos a apoyar el diálogo y el proceso de planificación, los funcionarios de la OPS y los del gobierno deben considerar su función como catalizadora, y cada individuo deberá promover positivamente el proceso de consolidación de mecanismos sostenibles para el diálogo entre los gobiernos y las ONG y para el análisis, la planificación y la ejecución de actividades conjuntas.
6.4 Criterios para la colaboraci6n con las ONG
Dada la heterogeneidad del sector de las ONG, la relación de cualquier gobierno con una organización individual o red de ONG depende en gran medida de las actividades, propósitos y vínculos institucionales o personales de esta. Las relaciones dinámicas a menudo fracasan por falta de conocimiento y comprensión mutua de la misióninstitucionlaales,tructury ela modus opcrandidecadaentidad.
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