Adaptando o Balanced Scorecard à administração pública orientada para resultados : uma análise à luz da experiência em uma autarquia estadual.

Texto

(1)FACULDADE DE AFONSO CLAUDIO - FAAC CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS E EM PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA – CESAP. JONAS COUTINHO LISBOA VALDIRENE PEREIRA DE OLIVEIRA SANTOS. ADAPTANDO O BALANCED SCORECARD À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ORIENTADA PARA RESULTADOS: UMA ANÁLISE À LUZ DA EXPERIÊNCIA EM UMA AUTARQUIA ESTADUAL. VITÓRIA/ES 2013.

(2) JONAS COUTINHO LISBOA VALDIRENE PEREIRA DE OLIVEIRA SANTOS. ADAPTANDO O BALANCED SCORECARD À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ORIENTADA PARA RESULTADOS: UMA ANÁLISE À LUZ DA EXPERIÊNCIA EM UMA AUTARQUIA ESTADUAL. Monografia apresentada ao Centro de Estudos Avançados e em PósGraduação e Pesquisa - CESAP, como requisito parcial para a conclusão do curso de Pós-Graduação em Gestão Pública e Contábil, orientado pela professora Msc. Grece Teles Tonini.. Vitória/ES 2013.

(3) Dedicamos todos. este. que. indiretamente para. a. sua. contribuindo. trabalho direta. nos. a ou. apoiaram. concretização, assim. para. o. nosso processo contínuo de aprendizagem e crescimento..

(4) AGRADECIMENTOS. Agradecemos primeiramente a Deus, por ter nos dado saúde e força para superar as dificuldades. A esta Instituição, seu corpo docente, direção e administração que nos deram a oportunidade de ampliar os nossos horizontes através do conhecimento. Aos nossos familiares e amigos, pela compreensão nos momentos de ausência, por conta da necessidade de dedicação a este trabalho. E a todos que direta ou indiretamente fizeram parte da nossa formação, o nosso muito obrigado..

(5) “A estratégia sem tática é o caminho mais lento para a vitória. Tática sem estratégia é o ruído antes da derrota”. (Sun Tzu).

(6) RESUMO. Atualmente, percebe-se o crescimento de uma preocupação nas organizações, tanto nas privadas quanto nas públicas, no que diz respeito à implantação de soluções integradas para gerirem seu desempenho. Neste contexto, a elaboração de um planejamento estratégico adequado às características da organização é essencial. O Balanced Scorecard (BSC) é uma metodologia que auxilia na formulação do planejamento das organizações, permitindo visualizar a organização sob várias perspectivas, ao mesmo tempo. Nesse sentido, este estudo teve como motivação principal realizar uma análise crítica na adaptação e utilização do BSC para monitoramento do desempenho no cenário de uma autarquia pública estadual, comparando com outras formas de adaptação contidas em bibliografias existentes e refletindo sobre sua eficiência e aplicabilidade em outros cenários. Para tanto, fez-se uso de pesquisa descritiva e um estudo de caso no Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural (Incaper), com o intuito de reunir subsídios que proporcionassem responder as questões necessárias, visto que o BSC já teria sido implantado nesta instituição. Inicialmente, são apresentadas informações sobre as etapas do processo de formulação do BSC: a descrição da estratégia; a elaboração das perspectivas; a construção do mapa estratégico com as relações de causalidade entre os elementos e a definição de objetivos, indicadores, metas e iniciativas. Na sequência, são apresentados aspectos importantes e situações relevantes observadas no Incaper que devem ser consideradas na implementação do BSC em outras instituições públicas. Por fim, foi possível perceber que o BSC se apresenta como um instrumento gerencial capaz de ser implementado na esfera pública com eficiência satisfatória, caso exista um modelo de gestão orientado para resultados como alicerce para a sua concepção.. Palavras-chave: Balanced Scorecard; Administração Pública; Gestão Pública orientada para resultados; Indicadores..

(7) LISTA DE FIGURAS. Figura 1: Elementos básicos da Nova Gestão Pública. 20. Figura 2: Balanced Scorecard como sistema gerencial estratégico. 35. Figura 3: Pilares básicos para a estruturação do BSC. 40. Figura 4: Exemplo de relações de causa-efeito. 44. Figura 5: Estrutura básica do Balanced Scorecard. 47. Figura 6: Diferenças entre o BSC tradicional e o adaptado ao setor público. 58. Figura 7: Missão do Incaper. 61. Figura 8: Visão de Futuro do Incaper. 62. Figura 9: Valores do Incaper. 62. Figura 10: Modelo de BSC definido para o Incaper. 64. Figura 11: Modelo de BSC para o setor público proposto por Martins (2005). 65. Figura 12: Modelo de BSC para o setor público proposto por Osório (2003). 66. Figura 13: Identificação das Fronteiras Estratégicas. 67. Figura 14: Mapa Estratégico do Incaper. 69. Figura 15: Integração entre a formulação e a implementação da estratégia. 71. Figura 16: Desdobramento das estruturas de controle. 72. Figura 17: Indicadores por Perspectiva e Objetivo Estratégico. 75. Figura 18: Sistema Geplanes. 76. Figura 19: Estabelecimento de metas no sistema Geplanes. 77.

(8) LISTA DE FIGURAS. Figura 20: Tratamento de anomalias no sistema Geplanes. 78. Figura 21: Exemplo de visualização de indicadores no Geplanes pelo método de gestão à vista. 79. LISTA DE QUADROS. Quadro 1: Principais funções dos indicadores. 30. Quadro 2: Motivos para uma organização elaborar um Balanced Scorecard. 38. Quadro 3: Particularidades da gestão no setor público. 51.

(9) LISTA DE SIGLAS. ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas BSC – Balanced Scorecard EC – Emenda Constitucional INCAPER – Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural MARE – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão NGP – Nova Gestão Pública SGMPOG – Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

(10) SUMÁRIO. 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 12 1.1 OBJETIVOS ............................................................................................................... 13 1.1.1 Objetivo geral....................................................................................................... 13 1.1.2 Objetivos específicos ........................................................................................... 14 1.2 JUSTIFICATIVA .......................................................................................................... 14 1.3 METODOLOGIA DA PESQUISA ................................................................................ 16. 2 REFERENCIAL TEÓRICO .............................................................................................. 18 2.1 REFORMA DO ESTADO ............................................................................................ 18 2.2 NOVA GESTÃO PÚBLICA E SUAS CARACTERÍSTICAS ......................................... 18 2.2.1 O princípio da Eficiência ...................................................................................... 21 2.2.2 Vantagens da Nova Gestão Pública sobre o Modelo Burocrático Brasileiro ......... 23 2.3 GOVERNANÇA E GOVERNANÇA PARA RESULTADOS .......................................... 24 2.4 GESTÃO E MENSURAÇÃO DO DESEMPENHO ...................................................... 27 2.4.1 Indicadores e Indicadores de Desempenho ......................................................... 29 2.4.2 Tipo e Classificação de Indicadores..................................................................... 30 2.5 BALANCED SCORECARD E SEU HISTÓRICO ........................................................ 33 2.5.1 Descrição da Estratégia e Perspectivas ............................................................... 39 2.5.2 Elaboração do Mapa Estratégico ......................................................................... 43 2.5.3 Definição dos Indicadores e Metas ...................................................................... 45 2.6 BALANCED SCORECARD NO SETOR PÚBLICO..................................................... 48 2.6.1 As Perspectivas do BSC na Administração Pública ............................................. 52 2.6.1.1 Perspectiva Financeira ................................................................................. 52 2.6.1.2 Perspectiva da Aprendizagem e Crescimento .............................................. 53 2.6.1.3 Perspectiva dos Processos Internos ............................................................. 55 2.6.1.4 Perspectiva do Cliente .................................................................................. 56 2.6.2 Perspectivas do BSC: relações de causa-efeito................................................... 57 2.7 BALANCED SCORECARD APLICADO AO CENÁRIO DO INCAPER ........................ 59 2.7.1 Informações Iniciais ............................................................................................. 59 2.7.2 Descrição da Estratégia ....................................................................................... 60.

(11) 2.7.3 Elaboração das Perspectivas............................................................................... 63 2.7.4 Construção do Mapa Estratégico ......................................................................... 68 2.7.5 Definição de objetivos, indicadores, metas e iniciativas ....................................... 73. 3 CONCLUSÃO .................................................................................................................. 80. REFERÊNCIAS .................................................................................................................. 83. ANEXO A – FOLHA DE APROVAÇÃO.................................................................................90.

(12) 12. 1 INTRODUÇÃO. As perspectivas a respeito do planejamento estratégico e sua relação estreita com a gestão sofreram transformações com o passar do tempo. Atualmente, percebe-se o crescimento de uma preocupação nas organizações, tanto nas privadas quanto nas públicas, no que diz respeito à implantação de soluções integradas para gerirem seu desempenho. Para Gomes, Mendes e Carvalho (2010) e Leão Filho e Nascimento (2010), esta preocupação é resultado, entre outros fatores, das mudanças ocorridas na sociedade, nos negócios, na economia e na gestão das organizações em geral. Dentre estes aspectos, os autores destacam a mudança nas relações “tangíveis x intangíveis” e a valorização do capital humano e da informação como os principais fatores responsáveis pelo atual enfoque na gestão do desempenho. Definir o melhor instrumento e as técnicas adequadas, que respeitem e vão ao encontro da cultura organizacional, que tornem a avaliação da performance menos subjetiva possível e que sejam capazes de propiciar um adequado processo de feedback são grandes desafios. Ao longo dos últimos vinte anos, uma das ferramentas de gestão de desempenho que têm conquistado grande destaque é o Balanced Scorecard (BSC). A sigla significa, em tradução literal, “Indicadores Balanceados de Desempenho”, em que o termo balanceado diz respeito à utilização de quatro perspectivas distintas (indicadores financeiros, de clientes, de processos internos e de aprendizado e crescimento), porém, muito bem inter-relacionadas entre si. Mesmo tendo sido um modelo elaborado originalmente para o setor privado, o BSC também foi percebido pela Administração Pública como um instrumento de gestão que pode ser adaptado e utilizado para comunicar, implementar e avaliar a execução da estratégia nas organizações públicas, através de um planejamento estratégico eficiente. Diante das responsabilidades e exigências complexas e de desafios cada vez maiores, estas organizações vêm enfrentando a necessidade de desenvolver mecanismos e modelos eficazes para medir, avaliar e gerir o seu desempenho..

(13) 13. Este monitoramento e avaliação do desempenho são possíveis por meio da criação de indicadores, que são instrumentos utilizados pelas organizações para controlar e melhorar a qualidade e o desempenho dos seus produtos e processos ao longo do tempo, além de permitirem acompanhar o alcance das metas, identificar avanços, correção de problemas, necessidades de mudança, etc. Portanto, o presente estudo busca identificar, através de uma análise prática, as possíveis respostas para as seguintes questões: É possível adaptar o Balanced Scorecard para que esta ferramenta seja bem aplicada no setor público do estado do Espírito Santo? Como deve ser tratado o monitoramento dos indicadores de desempenho neste cenário? Acompanha-se através da mídia e também de ações direcionadas que existe uma clara preocupação do Governo do Estado com a eficiência e a transparência do desempenho nos serviços prestados para a sociedade. A criação em 2009 do “Programa de Controle e Eficiência do Gasto Público – Mais com Menos”, por exemplo, evidencia esta iniciativa. O Programa tem como diretrizes, além da eficiência e a transparência, o controle e a ética, sem que a prestação dos serviços públicos perca em qualidade (otimização de recursos). Desta forma, com a visão de utilidade sobre o estudo proposto, apresenta-se a seguir os objetivos da pesquisa realizada.. 1.1 OBJETIVOS. 1.1.1 Objetivo Geral O objetivo geral deste trabalho é realizar uma análise crítica na adaptação e utilização do Balanced Scorecard (BSC) para monitoramento do desempenho no cenário de uma autarquia estadual, comparando com outras formas de adaptação contidas em bibliografias existentes e refletindo sobre sua eficiência e aplicabilidade em outros cenários..

(14) 14. 1.1.2 Objetivos Específicos Para alcançar o objetivo geral, foram traçados os seguintes objetivos específicos: . Realizar revisão bibliográfica sobre conceitos da Nova Gestão Pública e Governança para resultados;. . Conceituar Balanced Scorecard e apresentar o seu contexto histórico;. . Esclarecer as diferenças entre a utilização do Balanced Scorecard no âmbito da Administração Pública e do setor privado;. . Apresentar. formas. de. adaptação. do. Balanced. Scorecard. para. a. Administração Pública; . Analisar os fatores importantes encontrados em uma experiência prática de implantação do Balanced Scorecard no setor público Estadual.. 1.2 JUSTIFICATIVA Diante do processo de modernização que a Administração Pública vem atravessando nas últimas décadas, a sociedade tem cobrado das organizações da esfera pública maior eficiência na execução de suas atividades e na prestação de serviços, por meio do aumento da sua produtividade e do aperfeiçoamento de suas práticas administrativas. Este fato tem contribuído para aproximar o desempenho e a gestão destas instituições dos padrões encontrados na iniciativa privada. No entanto, para realizar esta mudança, os gestores geralmente encontram enormes dificuldades, tais como uma legislação densa e burocrática, um padrão salarial defasado, a impossibilidade de contratar ou demitir ou, até mesmo, de estabelecer reconhecimento financeiro por melhoria no desempenho dos funcionários, as restrições para o remanejamento de recursos de uma rubrica para outra, além da complexidade desse tipo de organização e dos aspectos culturais que sempre exercem influência na gestão da instituição. Em virtude dessa complexidade e das peculiaridades das organizações públicas, é essencial que seus gestores disponham de ferramentas administrativas que lhes permitam elaborar um planejamento estratégico que determine metas e ações para.

(15) 15. atuar nesse contexto caracterizado pelo envolvimento de vários atores (políticos, servidores, sociedade, etc.), por objetivos difusos, limitação orçamentária, a rigidez da estrutura legal que limita a autonomia do gestor, etc. Um desses instrumentos que demonstram ter o dinamismo e a capacidade de trabalhar a estratégia e a mensuração de desempenho em instituições públicas é exatamente o Balanced Scorecard (BSC). Como foi orginalmente planejado por Kaplan e Norton para o setor privado, que segue a racionalidade gerencial e visa o lucro, o Balanced Scorecard para ser aplicado. em. organizações. públicas. deve. adaptar. suas. perspectivas. às. especificidades e preceitos inerentes ao setor público, que tem a finalidade de prestar. serviços. à. coletividade,. conciliando. gestão,. formalismo. legal. e. responsabilidade social. Por outro lado, são várias as possibilidades de modificação do BSC para o setor público. Essas adequações devem procurar atender às peculiaridades de cada caso, bem como a diversidade de organizações existentes. A utilização do Balanced Scorecard para uma instituição da esfera pública deverá estabelecer perspectivas que se ajustem melhor à sua realidade, sempre mantendo uma relação lógica de causalidade, em que, ao final, deverão estar o cidadão e a sociedade a quem procuram servir, os quais se configuram como a razão de ser destas organizações. Portanto é necessário considerar a diversidade das organizações, mas ao mesmo tempo identificar modelos para medição de desempenho que sejam de fato eficientes e adaptáveis aos cenários mais importantes na esfera pública, buscando alcançar e evidenciar os resultados esperados pela sociedade. Contudo, não é interesse, neste trabalho, o esgotamento acerca de todos os conceitos e potencialidades do Balanced Scorecard como modelo de gestão estratégica. O que se fará é uma síntese dos principais conceitos relacionados, incluindo referências históricas desde o surgimento da Nova Gestão Pública até a utilização de indicadores para gerir o desempenho organizacional, com o intuito de oferecer subsídios para uma análise crítica sobre a aplicabilidade do Balanced Scorecard na esfera pública estadual com eficiência. Este tema de discussão está diretamente relacionado ao conteúdo do curso de Pós-Graduação em Gestão Pública e Contábil do CESAP, principalmente às disciplinas “As ações de controle da.

(16) 16. administração pública - Auditoria X Fiscalização”, “Controle de orçamento e finanças públicas” e “Gestão e orçamento público”. Buscou-se construir um texto o mais sucinto possível, com exemplos de aplicação que possam facilitar a compreensão. O texto está dividido em três partes: a primeira parte é a própria introdução, onde estão contidos os objetivos do trabalho e a própria justificativa para sua realização; a segunda parte é conceitual e contextual, buscando elaborar uma aproximação ao tema, conceituando os novos preceitos da Gestão Pública, os princípios da mensuração do desempenho e os elementos gerais do escopo da metodologia de mensuração. Esta parte também tem um enfoque na mensuração do desempenho na Administração Pública propriamente dita, concentrando-se na construção de indicadores; a terceira e última parte elabora algumas considerações finais a respeito da aplicação do Balanced Scorecard na Administração Pública e os resultados encontrados.. 1.3 METODOLOGIA DA PESQUISA Quanto aos “objetivos”, a presente pesquisa pode ser classificada como descritiva exploratória, visto que expõe as características e os principais aspectos sobre o tema (aplicação do BSC em uma organização do setor público). Por isso, no presente trabalho não se busca verificar teorias e, sim, dar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo explícito e de mais fácil aplicabilidade (GIL, 1999). A investigação do tipo descritiva é útil no diagnóstico de situações, uma vez que visa à identificação, ao registro e à análise das características, fatores ou variáveis que se relacionam com o objeto, fenômeno ou processo em estudo. As pesquisas descritivas, juntamente com as exploratórias, são habitualmente utilizadas por pesquisadores sociais preocupados com a atuação prática (GIL, 1999). Para Triviños (1995), a pesquisa descritiva exige do investigador uma série de informações sobre o que deseja pesquisar. Alguns dos principais métodos utilizados neste tipo de pesquisa, na percepção de Mattar (2004), são a entrevista, os questionários pessoais e a observação..

(17) 17. Quanto aos “procedimentos técnicos”, a presente pesquisa pode ser classificada como bibliográfica, em conjunto com um estudo de caso, pois foi desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos. Ao aliar a pesquisa bibliográfica ao estudo de caso, procurou-se uma análise profunda ao objeto relevante na Instituição estudada, de maneira que permita seu amplo e detalhado conhecimento (GIL, 2006)..

(18) 18. 2 REFERENCIAL TEÓRICO. 2.1 REFORMA DO ESTADO O primeiro modelo de administração do Estado moderno foi o patrimonialista. Este modelo era caracterizado pela mistura do interesse público com o privado. O Estado, nessa visão, era quase que uma extensão da família real e tinha como atribuição fundamental administrar os bens da realeza. As consequências inevitáveis dessa abordagem foram: a corrupção, o clientelismo, o nepotismo e o fisiologismo. Com a preocupação de combater os excessos do patrimonialismo, surgiu na segunda metade do século XIX o modelo de administração pública burocrática (PEREIRA, 2001). Nessa forma de administração do Estado, é valorizada a impessoalidade, a profissionalização, a carreira, o controle dos processos, a divisão do trabalho, a hierarquia funcional e a competência técnica baseada no mérito. A administração burocrática está baseada no formalismo, no excesso de normas e na rigidez dos procedimentos. Marini (1999) afirma que a implementação dos princípios do modelo burocrático cumpriu com propriedade o papel de frear a lógica patrimonialista e foi determinante tanto na administração pública como na administração de empresas privadas, principalmente as empresas de base familiar. Contudo, este modelo baseado em princípios racional-burocráticos, ao concentrar-se no controle dos processos e não dos resultados, revelou-se lento e ineficiente para a magnitude e a complexidade dos novos desafios da gestão pública.. 2.2 NOVA GESTÃO PÚBLICA E SUAS CARACTERÍSTICAS Em 1995 iniciou-se um processo de modificação das bases da administração pública no Brasil. Este processo veio por uma necessidade crescente na proposta de romper velhos paradigmas que até então, dominavam a cultura política brasileira, herdada de governos anteriores e situações políticas não democráticas e centralizadoras. Este processo foi conduzido pelo então Ministério da Administração Federal e.

(19) 19. Reforma do Estado - MARE, que mais tarde seria transformado no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG. Prado (2010) afirma que a globalização foi um fator decisivo que adiantou e influenciou o processo de reforma da administração pública brasileira. Influenciado pelo movimento que adota métodos de mérito, resultados, foco no cliente (cidadão), descentralização, transparência e melhor qualidade nos serviços públicos, nosso país foi o primeiro, dentro os países em desenvolvimento, a adotar estas novas ideias. Assim, em menos de uma década depois que Inglaterra, Nova Zelândia e Austrália começaram a influenciar o mundo com estas novas propostas, o Brasil ao adotá-las vem obtendo avanços significativos no processo de mudança da administração pública. O ponto de partida no Brasil deu-se com a publicação do Plano Diretor da Reforma do Estado em 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso. Este plano trouxe a proposta de adoção de um padrão gerencial no âmbito da administração pública inspirado na ideia da “Nova Gestão Pública”. A Nova Gestão Pública (NGP) limita a possibilidade do Estado de intervir na vida das pessoas, respeita a liberdade e a auto responsabilização dos indivíduos. Com isso, o conceito básico de Nova Gestão Pública passa a propor um alto nível de transparência e racionalização de custo e prima ainda, pela igualdade dos cidadãos em relação aos serviços do Estado (PRADO, 2010). Segundo Martins (2004), a Nova Gestão Pública propõe uma gestão pública composta das seguintes características: a) caráter estratégico ou orientado por resultado do processo decisório; b) descentralização; c) flexibilidade; d) desempenho crescente e pagamento por desempenho/produtividade; e) competitividade interna e externa; f) direcionamento estratégico;.

(20) 20. g) transparência e cobrança de resultados (accountability); h) padrões diferenciados de delegação e mais liberdade para tomada de decisões; i) separação da política de sua gestão; j) desenvolvimento de habilidades gerenciais; k) terceirização; l) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego; e m) estruturas diferenciadas.. Assim, podemos traduzir agregando às características acima citadas, alguns elementos básicos da Nova Gestão Pública, tais como:. Figura 1: Elementos básicos da Nova Gestão Pública. Fonte: adaptado de Prado (2010).

(21) 21. 2.2.1 O Princípio da Eficiência A partir das características apresentadas no tópico anterior, percebe-se que a NGP está diretamente atrelada ao desempenho eficiente da tarefa administrativa, relacionada a uma estratégia e a um comportamento organizacional. A busca pela eficiência se torna o foco que impera na administração pública (PRADO, 2010). Aliado a este propósito, o Brasil realizou várias parcerias internacionais e acordos de cooperação com Reino Unido, Nova Zelândia, Austrália, França, Espanha e Canadá, com o objetivo de trazer novas perspectivas e discutir as experiências destes países na implantação de tais propostas em suas respectivas administrações. Destes intercâmbios e ideias, foi destacada como a principal iniciativa realizada pela reforma da administração do Estado brasileiro, a Emenda Constitucional 19 de 1998, que introduziu em nosso sistema legal a flexibilização da estabilidade do servidor, a avaliação de desempenho periódico, aumentou o período de estágio probatório, fixou um teto máximo de remuneração dos servidores públicos, instituiu o regime do emprego público, a ampliação das autonomias administrativas, recomendou a criação das escolas de governo nos Estados-Membros, instituiu os contratos de gestão com a criação das Agências Executivas (Lei 9649/98) e também criou as Organizações Sociais (Lei 9637/98). Segundo Prado (2010), o que trouxe um maior destaque à EC 19 de 1998 foi a introdução do princípio da eficiência aos outros princípios da administração pública, modificando o caput do Artigo 37 da Constituição Federal, que passou a ter a seguinte redação:. “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...” (grifo nosso).. Assim, foi acrescido mais um princípio na constituição, que a partir de então, obriga toda a administração pública a conseguir os melhores resultados (apesar dos meios escassos de que dispõe) com o menor custo possível (SILVA, 2009)..

(22) 22. Contudo, a introdução pela EC 19/98 do princípio da eficiência, trouxe um debate sobre a sua real importância para o comportamento e responsabilização do administrador público brasileiro e ainda, discutiu-se se a introdução do princípio foi realmente uma novidade. Sabia-se que a Constituição Federal trazia antes da referida emenda citações indiretas sobre o princípio, mas não de modo direto e incisivo como um preceito fundamental da administração pública. Como exemplo, podemos elencar o inciso II do Artigo 74, onde traz que todos os poderes manterão um sistema de controle interno com a finalidade de comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidade da administração federal (PRADO, 2010). Até mesmo antes da referida emenda, Meireles (2000) já apontava como dever do administrador público ser eficiente e, posteriormente, classificou a eficiência como o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. De acordo com Prado (2010), o princípio da eficiência apresenta dois aspectos importantes. Primeiramente, classifica o modo de atuação do agente público, do qual se espera de sua parte o melhor desempenho possível de suas funções visando sempre o melhor resultado; e também, em segundo lugar, em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a administração pública, tendo os mesmos objetivos do primeiro aspecto. O que se deve destacar nestes aspectos é que o administrador público ao ser eficaz, jamais deve ultrapassar o limite da legalidade. Deve respeitar a lei acima de todo e qualquer princípio, pois só assim, dará a segurança jurídica devida para se alcançar os resultados estabelecidos, preservando assim, o Estado de Direito. Morais (2009) afirma que o princípio da eficiência compõe-se, portanto, das seguintes características básicas: direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparência, participação e aproximação dos serviços públicos da população, eficácia, desburocratização e a busca da qualidade..

(23) 23. Sendo assim, vale a pena observar que a adoção do princípio da eficiência pela Constituição Federal faz com que a administração pública não fique simplesmente restrita à prestação de serviços eficazes e pontuais, mas sim, faz com que ela busque tecnologias e métodos modernos para obter a qualidade total na execução de suas atividades, como por exemplo, quando falamos das ideias de Nova Gestão Pública, buscando um novo foco na administração dos serviços e atividades públicas, de meramente fiscalistas, como em tempos atrás, para um foco no desenvolvimento (MARINI; MARTINS, 2004).. 2.2.2 Vantagens da Nova Gestão Pública sobre o Modelo Burocrático Brasileiro Os problemas da administração pública brasileira são amplamente conhecidos. Em pesquisas de opinião pública, são raríssimos os serviços fornecidos pelo Estado que os indivíduos avaliam como de boa qualidade. Talvez apenas os bombeiros tenham a imagem de honestidade e eficiência que a população espera dos aparatos governamentais. Mas segundo Freire (2010), uma mudança no paradigma de prestação de serviços públicos pode fazer com que isso mude. E quais são as vantagens da Nova Gestão Pública sobre o atual modelo burocrático brasileiro? Desde o início do Século XX, com a ampliação da esfera de atuação do Estado, tem-se desenvolvido diferentes teorias para estimular a eficiência do aparelho público. Weber (1994) enfatizava a necessidade de racionalidade, a eficiência, a divisão especializada de tarefas, a existência de regras impessoais de conduta e a total separação da pessoa e do cargo por ela ocupado. Tudo isso seria implantado tendo em vista o oferecimento de melhores serviços a um menor custo. Hoje em dia, atualizando algumas dessas premissas, a Nova Gestão Pública deseja estabelecer um modelo de administração ainda mais eficaz, com a utilização de práticas realizadas por empresas privadas nos órgãos governamentais (FREIRE, 2010). Um importante aspecto da Nova Gestão Pública é sua defesa intransigente da descentralização de recursos e de competências. Se, por um lado, essa ferramenta é amplamente usada em empresas modernas é, por outro, um retorno ao princípio da subsidiariedade, o qual pretende assegurar uma tomada de decisões tão próxima quanto possível do cidadão, mediante a verificação constante de que a ação a.

(24) 24. empreender a nível comunitário se justifica relativamente às possibilidades oferecidas pelo nível nacional, regional ou local (FREIRE, 2010). Desta forma, as autoridades maiores vão sendo acionadas apenas na medida em que os indivíduos e a organização mais próxima não são capazes de resolver, sozinhos, os problemas que enfrentam. Com isso, o indivíduo pode agir com maior liberdade e expor suas preferências de modo mais aberto, ajudando na formulação de políticas mais eficazes. Afinal, em uma cidade, os moradores sabem quais são os problemas de seu bairro, e quem os analisa apenas de longe nem sempre consegue entender as questões tais como elas se colocam localmente. São, portanto, as melhores pessoas para avaliar as condições de sua vizinhança e sugerir as reformas necessárias. A Nova Gestão Pública, dessa forma, preconiza para melhoria do seu desempenho oferecer aos cidadãos mais poder para cooperarem com os agentes públicos, seja por meio de pesquisas a respeito de sua satisfação com as ações do governo, seja pelo seu envolvimento direto no desenho e implementação dos projetos estatais. No próximo tópico serão apresentadas informações relacionadas à mensuração deste desempenho, abordando conceitos como governança, governança para resultados, gestão e mensuração do desempenho e indicadores, a fim de estabelecer os elementos fundamentais para a compreensão adequada da administração pública orientada para resultados.. 2.3 GOVERNANÇA E GOVERNANÇA PARA RESULTADOS A Governança e a Governança para Resultados são expressões em crescente uso na literatura gerencial no setor público que possuem fortes e centrais significados para o processo de mudança organizacional e para a mensuração do desempenho. O termo Governança busca expandir e superar o atual paradigma de administração pública. Conforme apresentado em tópicos anteriores, o termo administração pública está associado a um papel preponderante do Estado como executor direto no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. O modelo de gestão alinhava‐se principalmente com modelos burocráticos ortodoxos, espelhados em modelos organizacionais mecanicistas, dotados de características de hierarquia, verticalização, rigidez e insulamento (SGMPOG, 2009)..

(25) 25. A Governança pública, por sua vez, baseia‐se em múltiplos arranjos com a participação de diversos atores (Estado, terceiro setor, mercado, etc.) no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. Este modelo não diminui a importância do Estado, mas qualifica‐o com o papel de orquestrador, direcionador estratégico, indutor e fomentador absolutamente essencial para a ativação e orientação das capacidades dos demais atores. Segundo Ferrer (2010), este paradigma promove a adoção de modelos de gestão pós ou neo‐burocráticos, tais como: redes, modelos de gestão orgânicos (flexíveis, orientados para resultados, foco no beneficiário), mecanismos amplos de accountability, controle e permeabilidade. A orientação para resultados é uma fixação deste novo paradigma, ou seja, o que está em foco são as novas formas de geração de resultados em um contexto contemporâneo complexo e diversificado. Nesse contexto, uma gestão eficiente é aquela que alcança resultados, independentemente dos esforços e intenções. E, alcançar resultados, no setor público, é atender às demandas, aos interesses e às expectativas dos beneficiários, sejam cidadãos ou organizações, criando valor público. No entanto, os resultados não acontecem por acaso, pois governos, organizações públicas, políticas, programas e projetos não são auto-orientados para resultados. Assim como, também não basta apenas definir bem os resultados, pois não são autoexecutáveis (SGMPOG, 2009). Portanto, a implementação passa a ser a variável crítica. Ainda segundo os estudos realizados pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento brasileiro, existem diversos fatores com diferentes pesos que são responsáveis pela promoção de resultados, tais como consciência estratégia (formulação compartilhada e comunicação da estratégia), liderança (capacidade de influenciar e mobilizar pessoas), estrutura (definição clara de competências, áreas e níveis de responsabilidade), processos (definição detalhada de procedimentos), projetos (desdobramento de resultados em ações que perpassam estruturas e processos. que. se. submetem. a. regimes. intensivos. de. monitoramento),. contratualização (pactuação de resultados mediante mecanismos de monitoramento e avaliação, e incentivos), pessoas (dimensionamento de equipes, capacitação,.

(26) 26. comprometimento, comunicações. alinhamento. (inovação. e. de. valores),. integração. tecnologias. tecnológicas,. de. informação. automação),. e. recursos. financeiros (disponibilidade, previsão e regularidade de fluxo). Assim, a principal questão concentra‐se em como fazer os resultados serem obtidos e, para isso, faz‐se necessário harmonizar todos esses fatores sob o abrigo de um modelo robusto de gestão para resultados (SGMPOG, 2009). Por sua vez, o conceito de Gestão para resultados não se restringe apenas em formular resultados que satisfaçam às expectativas dos legítimos beneficiários da ação governamental de forma realista, desafiadora e sustentável. Requer, também, alinhar os arranjos de implementação (que envolvem conjuntos complexos de políticas, programas, projetos e organizações) para alcançá‐los, além de envolver a construção de mecanismos de monitoramento e avaliação que promovam aprendizado, transparência e responsabilização. Um bom modelo de gestão para resultados deve possuir um conjunto de atributos essenciais, tais como: ser dinâmico, abrangente e multidimensional (SGMPOG, 2009). Ser dinâmico significa não se limitar apenas em definir e mensurar resultados, mas sim, em definir resultados (a partir de um planejamento abrangente), alcançá‐los (mediante processos claros de implementação), monitorá‐los e avaliá‐los (a partir de “controles”, acompanhamentos e ajustes decorrentes). Em resumo, trata‐se de uma visão de geração e incorporação das informações sobre desempenho nos processos decisórios tanto internos quantos externos da organização, criando demandas para estas informações (situação de institucionalização). Além disso, ser abrangente é basear‐se num conceito amplo de desempenho que inclua tanto os esforços quanto os resultados propostos, presumindo que não há resultados sem alinhamento de esforços, assim como, esforços desalinhados só promovem desempenho por conta do acaso. Portanto, gerir o desempenho não significa somente monitorar resultados, mas também promover o alinhamento dos esforços para os resultados esperados. Por último, mas não menos importante, um modelo ideal de gestão para resultados deve ser multidimensional, isto é, considerar as múltiplas dimensões de esforço.

(27) 27. (processos, recursos, estruturas, sistemas de informação e pessoas) para alinhá‐los aos resultados. Para isso, deve‐se evitar definições reducionistas e unidimensionais, em que aspectos significativos do esforço e do resultado sejam deixados de fora, ou aspectos pouco significativos permaneçam dentro do modelo de gestão para resultados. Em suma, a concepção e a implementação de modelos de gestão para resultados dinâmicos, abrangentes e multidimensionais são um desafio. Os fatores e elementos detalhados representam variáveis fundamentais de modelos de desempenho. Através da linha de evolução dos modelos de gestão do desempenho desenvolvida por Bouckaert e Halligan (2008), pode-se deduzir que existem quatro modelos de gestão, a saber: . Tradicional/Pré-Performance: não possui agenda, estruturas consideradas autistas, sem nenhum monitoramento e avaliação.. . Gerenciamento de Desempenhos: possui agendas setoriais, o alinhamento das estruturas é circunscrito a sistemas diferentes para funções gerenciais específicas, monitoramento e avaliação setorial.. . Gestão para o Desempenho: tem uma agenda central, integração sistêmica interna, monitoramento e avaliação interna (baseada em regras e incentivos).. . Governança para o Desempenho: permite integração das agendas, apresenta redes de governança com integração sistêmica (interna e externa) e mecanismos claros de monitoramento e avaliação, que fortalecem o uso social e a consciência estratégica.. 2.4 GESTÃO E MENSURAÇÃO DO DESEMPENHO Desempenho é um termo sujeito a inúmeras variações semânticas e conceituais, embora existam alguns consensos majoritários em torno de uma definição. Segundo uma abordagem abrangente, o desempenho pode ser compreendido como esforços empreendidos na direção de resultados a serem alcançados..

(28) 28. A análise de desempenho das organizações não é tema novo no estudo das teorias organizacionais, mas ainda envolve complexidade. Na administração pública, a dificuldade maior refere-se aos critérios para medir a produtividade de serviços. Para Ribeiro e Camargo (1994), o principal problema da mensuração da produtividade no setor público reside no fato de que o fornecimento de grande parte dos serviços não pode ser facilmente medido e que a maior parte das receitas não provém da prestação desses serviços. Assim, a definição sintética e ao mesmo tempo ampla para o desempenho é estabelecida pela atuação de um objeto (uma organização, um projeto, um processo, uma tarefa, etc.) para se alcançar um resultado. Logo, desempenho é um conceito peculiar, um caso específico, para cada objeto. Entretanto, a construção de definições peculiares de desempenho, a partir das quais modelos de mensuração do desempenho possam ser concebidos caso a caso, devem respeitar algumas “regras” e considerações metodológicas segundo Palvarini (2010), tais como: a) evitar definições reducionistas e unidimensionais; b) incluir os aspectos e dimensões significantes no modelo; e c) deixar os aspectos e dimensões pouco significativas fora do modelo. Para isso, torna‐se necessária a criação de um modelo de mensuração do desempenho que seja robusto o suficiente para ser capaz de unir as mais diversas abordagens. Uma vez definido desempenho, o conceito de gestão do desempenho precisa ser qualificado. A gestão do desempenho constitui um conjunto sistemático de ações que buscam definir o conjunto de resultados a serem alcançados e os esforços e capacidades necessários para seu alcance, incluindo‐se a definição de mecanismos de alinhamento de estruturas implementadoras e de sistemática de monitoramento e avaliação (SGMPOG, 2009). A mensuração é parte essencial de um modelo de gestão do desempenho. Um sistema de mensuração deve permitir a geração de indicadores em distintas dimensões de esforços e resultados (com diferentes pesos entre eles) e a geração de uma nota para cada indicador, apurando o seu valor no ato da medição e comparando com o valor da meta..

(29) 29. 2.4.1 Indicadores e Indicadores de Desempenho Conforme Tadachi e Flores (1997), indicadores são formas de representação quantificáveis das características de produtos e processos. São utilizados pelas organizações para controlar e melhorar a qualidade e o desempenho dos seus produtos e processos ao longo do tempo, além de serem instrumentos de gestão essenciais nas atividades de monitoramento e avaliação, assim como seus projetos, programas e políticas, pois permitem acompanhar o alcance das metas, identificar avanços, correção de problemas, necessidades de mudança, etc. Indicador pode ser definido como o parâmetro que medirá a diferença entre a situação desejada e a situação atual, ou seja, ele indicará um problema. Assim, são instrumentos importantes para controle da gestão não apenas na administração privada, mas também e principalmente na administração pública, por aumentarem a transparência na gestão e facilitarem o diálogo entre os mais diversos grupos sociais organizados. Em outras palavras, pode-se dizer que os indicadores são, por um lado, importantes ferramentas gerenciais para a administração pública e, por outro, um instrumento fundamental para a fiscalização da gestão pública por parte dos movimentos populares. O uso de indicadores está relacionado à necessidade de tomar decisões sobre fatos, para garantir um processo de gestão sobre as variáveis internas e externas da organização. Nessa perspectiva, de acordo com Falconi (1992), os indicadores são essenciais no gerenciamento dos processos, pois “o que não se mede não se gerencia”. Pode‐se dizer que os indicadores possuem, minimamente, duas funções básicas: a primeira é descrever por meio da geração de informações o estado real dos acontecimentos e o seu comportamento; a segunda é de caráter valorativo que consiste em analisar as informações presentes com base nas anteriores de forma a realizar proposições valorativas (SGMPOG, 2009). O “quadro 1” a seguir mostra as cinco principais funções dos indicadores:.

(30) 30. Quadro 1: Principais funções dos indicadores. Embasam a análise crítica dos resultados obtidos e do processo de tomada de decisão;. ▼. INDICADORES. Mensuram os resultados e subsidiam a gestão o desempenho;. Contribuem. para. a. melhoria. contínua. dos. processos. organizacionais; Facilitam o planejamento e o controle do desempenho; Viabilizam a análise comparativa do desempenho da organização e do desempenho de diversas organizações atuantes em áreas ou ambientes semelhantes.. Fonte: Adaptado de SGMPOG (2009). 2.4.2 Tipo e Classificação de Indicadores Grateron (1999) identifica os seguintes critérios de classificação de indicadores: de acordo com a natureza, com o objeto e com o âmbito. No primeiro, os indicadores são agrupados segundo o critério ou atributo que se procura avaliar ou medir, ou seja: eficiência, eficácia, economia, efetividade, equidade, excelência, cenário, perpetuidade e legalidade. De acordo com o objeto, os indicadores são reunidos segundo o alvo de medição ou avaliação: . Indicadores de resultado: resultados obtidos em relação a resultados esperados ou desejados. Normalmente, referem-se a indicadores de eficácia, considerando a consecução dos objetivos fixados.. . Indicadores de processos: referem-se aos indicadores de eficiência e são utilizados normalmente quando não é possível utilizar indicadores de resultado.. . Indicadores de estrutura: procuram avaliar o custo e a utilização de recursos. Pela sua natureza, podem ser considerados como indicadores de economia.. . Indicadores estratégicos: procuram avaliar os aspectos não relacionados diretamente com as atividades desenvolvidas, mas que tenham efeito sobre.

(31) 31. os resultados dessas atividades. Normalmente, esses fatores são de caráter externo. De acordo com o âmbito de atuação, os indicadores são: . Internos: consideram variáveis de funcionamento interno da entidade ou organização.. . Externos: consideram o efeito ou impacto, fora da entidade, das atividades e serviços prestados.. Batista (1999) tipifica os indicadores da seguinte forma: . Indicadores estratégicos: informam o quanto a organização se encontra na direção da consecução de sua visão, refletindo o desempenho em relação aos fatores críticos do sucesso.. . Indicadores de produtividade (eficiência): medem a proporção de recursos consumidos com relação às saídas dos processos.. . Indicadores de qualidade (eficácia): focam as medidas de satisfação dos clientes e as características dos produtos ou serviços.. . Indicadores de efetividade (impacto): focam as consequências dos produtos ou serviços.. . Indicadores de capacidade: medem a capacidade de resposta de um processo por meio da relação entre as saídas produzidas por unidade de tempo.. O uso de indicadores pode também ser otimizado da seguinte forma: . Análise crítica e atualização;. . Redução do ciclo de tempo desde a coleta de dados até a análise crítica e implementação das ações corretivas/recomendações;. . Acesso dos indicadores a todos que dele necessitam;. . Integração dos dados com os planos de melhoria;. . Relação dos indicadores com os registros da qualidade.. De forma geral, os indicadores não são simplesmente números, ou seja, são atribuições de valor a objetivos, acontecimentos ou situações, de acordo com regras,.

(32) 32. que possam ser aplicados critérios de avaliação, como, por exemplo, eficácia, efetividade e eficiência. Para que os indicadores sirvam de impulso para a melhoria, eles devem ser compreendidos e aceitos pelos usuários. Uma maneira de aumentar a compreensão e aceitação é envolver os usuários no seu desenvolvimento. A medição serve como feedback para permitir que as pessoas saibam como estão o seu desempenho. Dessa forma, a medição é um componente importante do processo de motivação. O conceito de desempenho é específico para cada organização, e justamente por ser peculiar requer das organizações a utilização de uma metodologia dinâmica, abrangente e multidimensional que permita a construção caso a caso de seu próprio conceito de desempenho e mensuração através dos indicadores. Existem. várias. metodologias. já. testadas. e. consagradas,. que. possuem. características próprias e fornecem subsídios importantes para a melhoria do desempenho organizacional. Além da diversidade de enfoques, o que se observa é uma espécie de áreas de abordagens, o que requer a construção de modelos integradores de diversas perspectivas. Ou seja, embora todos sejam necessários, nenhum deles, isoladamente, é capaz de atender a todas as necessidades, razão pela qual se faz necessária a compreensão da contribuição de cada um para efeito da composição de um modelo abrangente de gestão para resultados. No entanto, uma das metodologias mais eficientes neste conceito de gestão e planejamento estratégico, fundamentados em indicadores e em que os ativos intangíveis (conhecimento, informações, rede de relacionamentos, tecnologia e aprendizagem) assumem importância significativa para a organização, é o Balanced Scorecard (BSC). Desta forma, optou-se neste trabalho focar no estudo da metodologia BSC, por existir outras diversas bibliografias sobre o tema que são voltadas para a administração pública, mas sem desconsiderar a importância dos outros modelos existentes. Em suma, no próximo tópico apresentam-se o conceito e o histórico do Balanced Scorecard, suas principais características e perspectivas, bem como os aspectos que tornaram esta ferramenta uma importante aliada na formulação e na.

(33) 33. implementação do planejamento estratégico e indicadores de desempenho nas organizações.. 2.5. BALANCED SCORECARD E SEU HISTÓRICO O Balanced Scorecard (BSC) é uma ferramenta de gestão de desempenho que foi criada no início dos anos 90, a partir de um estudo desenvolvido, junto a diversas empresas, pelo professor Robert S. Kaplan (Harvard Business School), e por David P. Norton (consultor de negócios e presidente da Renaissance Solutions na ocasião). A sigla significa, em tradução literal, “Indicadores Balanceados de Desempenho”, em que o termo balanceado diz respeito à utilização de quatro perspectivas distintas (indicadores financeiros, de clientes, de processos internos e de aprendizado e crescimento), porém, muito bem inter-relacionadas entre si. Esse estudo tinha por base mostrar que a medição da atuação empresarial focada na contabilidade financeira era uma forma que estava ultrapassada e era extremamente limitada para mensurar e gerir os ativos intangíveis (LIMA; CAVALCANTI; PONTE, 2004; PINTO, 2005; RIBEIRO, 2005; GALAS; PONTES, 2006). O primeiro artigo sobre a metodologia do BSC, intitulado “Balanced Scorecard: indicadores que impulsionam o desempenho”, foi publicado na Harvard Business Review, em 1992. Foi, então, apresentado, pela primeira vez, o termo “Balanced Scorecard” como uma proposta de mensuração estruturada que complementa a abordagem tradicional de avaliação de resultado, integrando os indicadores financeiros com indicadores representativos dos processos internos, da relação entre a empresa e o cliente e da capacidade de organização no que se refere ao aprendizado e ao crescimento (KAPLAN; NORTON, 1992). Para António e Rodrigues (2006), o BSC pretendia dar respostas a duas questões pertinentes, a saber: sendo a estratégia referente ao futuro, como explicação que a sua avaliação seja feita com base em indicadores do passado? E, considerando que os ativos intangíveis têm cada vez maior peso na evolução das organizações, como se explica que os mesmo não apareçam em termos de objetivos estratégicos?.

(34) 34. No entanto, assim como a própria concepção de planejamento estratégico, o conceito do Balanced Scorecard está em constante evolução com o passar do tempo. Desde sua origem, ele vem incorporando o aprendizado contínuo desenvolvido pelo conhecimento adquirido nas implementações de suas técnicas em organizações de diversas partes do mundo (FERNANDES, 2013). Se fosse traçada uma linha de evolução do Balanced Scorecard, segundo Ramos (2006), seria considerada como a primeira fase o período marcado pela pesquisa liderada por Kaplan e Norton, iniciada em 1990, que buscava. [...] desenvolver um sistema de desempenho que sirva ao mesmo tempo de guia e controle, contemplando o ambiente em que a organização se insere e também, as diferentes áreas a desenvolver, sem privilegiar uma em detrimento de outra, proporcionando equilíbrio organizacional [...] (RHODEN; HENKIN, 2004, p. 4).. Algumas organizações começaram a utilizar o Balanced Scorecard logo no início da década de 90, tendo obtido resultados imediatos que demonstravam a capacidade desta nova ferramenta. Logo se constatou que o BSC, além da sua utilização básica no complemento de indicadores financeiros, constituía um elemento essencial para comunicar e avaliar a estratégia em todos níveis da organização (FERNANDES, 2013). A segunda fase do Balanced Scorecard é identificada neste momento, quando a ferramenta passa a ser tratada como um sistema gerencial estratégico (Figura 2), capaz de alinhar o chão de fábrica ao topo da empresa, no intuito de enfrentar reais desafios na busca da sobrevivência, sucesso e crescimento dentro do contexto competitivo do mercado (GALINDO, 2005; PINTO, 2005). A criação de uma visão partilhada é fundamental para uma aprendizagem estratégica e contínua, na opinião de Santos (2000). Dessa forma, os objetivos do Balanced Scorecard convertem-se numa responsabilidade conjunta da equipe de gestores e dos demais funcionários da organização, permitindo servir de instrumento organizador de um grande conjunto de ações e processos importantes de gestão (FERNANDES, 2013). Segundo Ramos (2006), o desenvolvimento da utilização do Balanced Scorecard em várias empresas fez com que surgissem inovações importantes por meio da.

(35) 35. incorporação de novas técnicas ao processo, tais como a tradução da visão, a comunicação da estratégia a todos os gestores da organização, a interligação entre objetivos de longo prazo e os de curto prazo, o planejamento das ações, o feedback e o aprendizado.. Figura 2: Balanced Scorecard como sistema gerencial estratégico. Fonte: Adaptado de Kaplan e Norton (1997). A terceira fase do BSC vem do contínuo aperfeiçoamento do método pelas empresas que o implementaram com sucesso. Traduzir a estratégia em termos operacionais, alinhar a organização à estratégia, transformando-a em processo contínuo, e mobilizar a mudança por meio da liderança executiva são avanços que transformam o BSC em um sistema de gestão que direciona a organização efetivamente para a estratégia (RAMOS, 2006)..

(36) 36. O Balanced Scorecard é um instrumento de gestão organizacional robusto, capaz de fornecer um referencial de análise da estratégia orientada para a criação de valor futuro. Para o funcionamento pleno deste instrumento, Matias-Pereira (2012) afirma que é preciso: a) definir claramente os objetivos e estratégias e alinhar o resto da organização com os objetivos propostos; b) revisar os processos internos ineficazes para o atendimento desses objetivos; e c) definir indicadores controláveis e quantificáveis, e efetuar seu controle sistemático. Nesse sentido, busca-se proceder inicialmente um alinhamento entre a visão e a missão da organização e objetivos e estratégias. Ainda na década de 90, de acordo com Leão Filho e Nascimento (2010), o Balanced Scorecard passou a ser associado a outro instrumento muito importante, chamado “mapa estratégico”. Atualmente, é quase impossível separar um conceito do outro, pois de falamos de BSC estamos falando também de mapas estratégicos e viceversa (FERNANDES, 2013). Neste sentido, a quarta fase do BSC é a que mostra o valor do mapa estratégico dentro do planejamento, que se revela tão importante quanto o próprio Balanced Scorecard inicial. Conforme Kaplan e Norton (2004), os objetivos deveriam interligar-se em relações causa-efeito. À medida que distribuíam os objetivos entre as quatro perspectivas, os gestores instintivamente começaram a uni-los com setas. Nesse contexto, conseguiam enxergar que, aperfeiçoando as capacidades e as habilidades de funcionários de determinado setor, possibilitariam a melhoria de algum processo crítico. Este processo aprimorado aumentaria o valor fornecido aos clientes / sociedade, resultando em satisfação e retenção dos clientes para a empresa. A melhoria desses indicadores, por consequência, levaria ao aumento da receita e, em última instância, ao crescimento significativo no valor para os acionistas (FERNANDES, 2013). A esquematização desta relação causa-efeito chamou-se, então, de mapa estratégico (RAMOS, 2006). Constata-se, portanto, que, ao longo da década de 90 e início da década seguinte, a metodologia do BSC evoluiu do foco inicial na avaliação de desempenho, para fazer parte do escopo do planejamento e, em seguida, do escopo mais amplo da própria gestão estratégica, propiciando uma visão dos principais elementos da estratégia das organizações, focando não apenas a tomada de decisão, mas também a.

(37) 37. comunicação da estratégia e o retorno de seus resultados e, principalmente, funcionando. como. alavanca. para. promover. uma. gestão. bem. planejada. (FERNANDES, 2013). Assim sendo, para Pinto (2005), estas potencialidades e a versatilidade decorrentes da evolução e do desenvolvimento da utilização do modelo fizeram com que o BSC integrasse três capacidades fundamentais (sistema de medição, ferramenta de comunicação e sistema de gestão estratégica) que contribuíram para a sua disseminação por todas as partes do mundo. Para Galindo (2005), a aplicação do BSC nas empresas superou as expectativas iniciais de Kaplan e Norton, na medida em que o método passou a ser usado, efetivamente, como sistema gerencial estratégico capaz de propiciar melhor alinhamento das ações operacionais com a missão e os objetivos da organização. Este sucesso demonstrava, na visão de Pinto (2004), que não estávamos na presença de mais um slogan de gestão, mas sim de posse de uma ferramenta de fácil compreensão e interiorização, a qual, desde que corretamente implementada, ajudava as organizações no alinhamento de todas as suas atividades com a estratégia. É importante salientar que, para que um BSC esteja bem estruturado, não basta apenas uma combinação de medidas financeiras e não financeiras, indicadores tangíveis e intangíveis, agrupados em perspectivas distintas. É necessário que aconteça a transmissão da estratégia por meio de um conjunto integrado de medidas, visto que o BSC possibilita a comunicação da estratégia por meio da criação de um modelo abrangente (ALEIXO; HOLANDA; ANDRADE, 2006). Apesar de cada organização ter seus próprios objetivos com o Balanced Scorecard, na maioria delas, a discussão da estratégia e a obtenção de clareza e consenso sobre ela são algumas de suas principais finalidades. De acordo com os seus estudos, Kaplan e Norton (1997) listaram os motivos mais comuns que levam as organizações a implementarem o Balanced Scorecard, mostrados a seguir no Quadro 2:.

(38) 38. Alcançar foco Desenvolver liderança. ▼. Intervenção estratégica Educar a organização Estabelecer metas estratégicas Alinhar programas e investimentos. Criar um novo sistema gerencial. Obter clareza e consenso em relação à estratégica. ▼. Construir um Balanced Scorecard. Quadro 2: Motivos para uma organização elaborar um Balanced Scorecard. Criar um sistema de feedback Fonte: Adaptado de Kaplan e Norton (1997). Ao mesmo tempo, Costa (2009) lista quais seriam os maiores benefícios do uso do Balanced Scorecard pelas organizações. São eles: a) Mobiliza os gestores para a liderança do projeto de mudança; b) Clarifica a estratégia de uma forma perceptível e implementável por todos os membros da organização; c) Focaliza a organização na execução da estratégia e na obtenção de sinergias entre os vários níveis e áreas de responsabilidade funcional; d) Seleciona. as. variáveis,. financeiras. e. operacionais,. necessárias. ao. monitoramento dos processos com maior impacto na geração de valor; e) Estabelece as relações causa-efeito entre as diversas variáveis, ao longo das diferentes perspectivas;.

(39) 39. f) Envolve os responsáveis na execução de iniciativas estratégicas e na melhoria de performance estratégica. Para se alcançar todos estes benefícios, a filosofia do BSC deve estar estruturada na abordagem global da estratégia organizacional e apoiada sobre quatro perspectivas, para as quais são fixadas metas e determinados indicadores, os quais devem funcionar de forma interligada, estabelecendo, como já dito, relações de causalidade ente todas as perspectivas (MIZRAHI; CANEN, 2012). Diante da importância destes fatores para o pleno funcionamento dessa metodologia, no próximo tópico abordam-se os principais elementos do Balanced Scorecard: perspectivas, mapa estratégico, indicadores e objetivos.. 2.5.1 Descrição da Estratégia e Perspectivas Assim como o planejamento estratégico, o Balanced Scorecard tem início com a definição da missão e da visão da organização, para, em seguida, considerando seus valores, avaliar quais seriam as melhores estratégias para alcançar os objetivos previstos em cada uma das perspectivas que compõe esta ferramenta (FERNANDES, 2013). Para Santos (2006), o BSC está estruturado sob quatro pilares básicos: a missão, os valores, a visão e a estratégia (Figura 3). a) Missão: o ponto de partida de qualquer sistema de avaliação de desempenho de uma organização, a definição da missão, segundo Santos (2006), também é o primeiro passo para a construção do BSC, visto que ela representa o propósito central da organização. O BSC é uma técnica que, para Gomes, Mendes e Carvalho (2010), procura decodificar e traduzir a missão em objetivos e metas passíveis de serem alcançados. b) Visão: para Santos (2006), a visão é uma declaração de intenções que define o posicionamento da organização no futuro e o Balanced Scorecard é a metodologia que permite o controle dos objetivos intermediários, de forma a garantir o cumprimento do objetivo principal, ditado pela visão..