MARIA TERESA STEFANI
PARCERIAS E REDES DE RELACIONAMENTO: UM ESTUDO DE
CASO DE UMA ORGANIZAÇÃO NÃO GOVERNAMENTAL
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
PARCERIAS E REDES DE RELACIONAMENTO: UM ESTUDO DE
CASO DE UMA ORGANIZAÇÃO NÃO GOVERNAMENTAL
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para qualificação para obtenção do título de mestre em Administração, sob a orientação do Prof. Dr. Luciano Antonio Prates Junqueira.
Campo de Conhecimento: Organizações e Sociedade
BANCA EXAMINADORA
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Agradeço à CAPES, pela concessão da Bolsa de Mestrado, através da qual esse estudo foi viabilizado.
À professora Dra. Neusa Maria Bastos, pelas contribuições nas aulas de Metodologia.
Ao professor Dr. Arnoldo De Hoyos, pelos ensinamentos sobre o tema Sustentabilidade.
Ao professor Dr. Ladislau Dowbor, por conseguir mostrar que os economistas também podem ter uma visão social do mundo.
Às professoras Doutoras Aldaíza Sposati e Maria do Rosário Corrêa de Salles Gomes, pelo ajuste de rumo e pelas contribuições na qualificação.
Aos colegas do mestrado, que, com seu conhecimento variado, contribuíram muito para meu desenvolvimento pessoal e acadêmico.
Um agradecimento imenso e especial às minhas queridas colegas e amigas, Cássia, Célia e Janaína, pela troca de experiências e pelo carinho e atenção que me dispensaram nesses dois anos de intensa convivência.
Ao meu querido orientador, professor Dr. Luciano Junqueira, que me acompanhou com paciência e dedicação em todo processo de desenvolvimento desta dissertação, sempre trazendo contribuições e conhecimentos valiosos e respeitando minhas opiniões.
Ao Antonio Pedro, mais que meu marido, meu companheiro de jornada, pela compreensão e apoio durante todo o sempre.
"É pela crítica das imperfeições da realidade que se fortalecem as criações duráveis do
homem".
STEFANI, M. T. “PARCERIAS E REDES DE RELACIONAMENTO: UM ESTUDO DE CASO DE UMA ORGANIZAÇÃO NÃO GOVERNAMENTAL” São Paulo, 2013. 208 p. Dissertação (Mestrado em Administração) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2013.
Parcerias são instrumentos utilizados por entidades governamentais e não governamentais para ampliar a oferta de serviços de interesse público, nas áreas de saúde, educação e assistência social, dentre outras. Além dos convênios, entidades sem fins lucrativos realizam outras parcerias, com os diversos setores da sociedade, pessoas e instituições, que apoiam o trabalho de melhorar a realidade social de comunidades carentes. Desse modo, o presente trabalho propõe discutir as parcerias que uma organização não governamental estabelece, tanto com governos, onde há repasse financeiro, quanto com outras entidades governamentais e privadas, onde há uma troca de serviços ou o repasse financeiro é esporádico e limitado a projetos específicos. O conjunto das parcerias acaba por gerar uma rede de relacionamentos que se modifica com o tempo. Para tanto, promoveu-se um estudo de caso de natureza qualitativa e quantitativa junto à organização social ARCO Associação Beneficente, cujo atendimento destina-se a crianças e adolescentes nas áreas de educação e assistência social. Foram avaliadas três grandes perspectivas da ARCO: (i) sua saúde financeira nos últimos 10 anos, a parceria com o governo municipal, tanto em convênios quanto em projetos do Fundo Municipal da Criança e Adolescente; (ii) sua relação com a comunidade do entorno onde atua, uma das regiões mais carentes da cidade de São Paulo; e (iii) a rede de parcerias formada pela ARCO ao longo de seus 22 anos de atuação no bairro. Desta forma, identificou-se, por um lado, o salto de qualidade e quantidade no serviço oferecido ao público assistido, que tem se realizado sem interrupções, por outro, gerou um alto grau de dependência financeira da entidade em relação à Prefeitura de São Paulo. No aspecto da comunidade verificou-se um alto grau de exclusão social, onde a maioria dos moradores vive em condições precárias, com perspectivas pouco promissoras de uma mudança de sua situação atual, mas também uma grande interação com a ARCO, que se tornou interlocutora de suas reivindicações em busca dos direitos. Identificou-se ainda que a rede que se estabeleceu é um processo flexível e dinâmico, embora ainda não totalmente consolidada, mas que traz resultados bastante positivos na oferta dos serviços à comunidade, que acabam por ir além das parcerias com os governos. Por último, verificou-se também que a relação com os técnicos do governo não é tão recíproca quanto poderia ser, tem ruídos na comunicação dificultando a criação de laços de confiança.
STEFANI, M. T. “PARTNERSHIPS AND SOCIAL NETWORKS: A CASE STUDY OF A NON GOVERNMENTAL ORGANIZATION” São Paulo, 2013. 208 p. Thesis (MBA) – Catholic University of São Paulo (Pontifícia Universidade Católica de São Paulo), São Paulo, 2013.
Partnerships are instruments used by government entities and non-governmental organizations to expand the supply of services of public interest in the areas of health, education and social work, among others. In addition to those agreements, nonprofit-organizations develop other partnerships with different sectors of society, individuals and institutions that support improving the social reality of poor communities. Thus, this paper aims to discuss the partnerships that a nongovernmental organization establishes with governmental entities, where financial transfers are involved, with other governmental and private entities, where exchange of services or financial transfers is sporadic and limited to specific projects. The set of partnerships ultimately generates a network of relationships that changes with time. Therefore, the author developed a quantitative and qualitative case study of ARCO Associação Beneficente, a nongovernmental organization, whose service is intended for children and adolescents in the areas of education and social assistance. Three major perspectives of ARCO are evaluated: (i) its financial strength over the past 10 years, the partnership with the city government through agreements and projects sponsored by the Municipal Fund for Children and Adolescents, (ii) its relationship with the surrounding community where it is based, one of the poorest areas of the city of São Paulo, and (iii) the network of partnerships formed by ARCO along its 22 years of activity in the neighborhood. It was identified a jump in quality and quantity in services offered to the public attended, which has been held without interruption, although it generated to the entity a high level of financial dependence on resources provided by the City of São Paulo. Regarding the community, there is a high degree of social exclusion and most of the residents live in squalid conditions, with little prospects of a promising change in their current situation. There also is a great interaction with ARCO, who became a channel to their claims for seeking human rights and improve their conditions. It was also found that the established network is flexible and dynamic. Although not yet fully consolidated, it yet brings positive results in the supply of services for the community, which ultimately go beyond partnerships with governments. Finally, it was also found that the relationship with government officials is not as mutual as it could be, and that communication’s noise hinders trust creation.
Tabela 1 - Tabela comparativa de ONGs 2006/2010... 66 Tabela 2 - Tabela comparativa de ONGs 2006/2010 – Brasil – por
número de funcionários e salários mínimos... 67 Tabela 3 - Tabela comparativa de ONGs 2006/2010 – Cidade de São
Paulo – valores constantes... 69 Tabela 4 - Tabela comparativa de ONGs 2006/2010 – Cidade de São
Paulo – valores constantes... 70 Tabela 5 - Índices de inflação IPCA do IBGE... 83 Tabela 6 - Análise Horizontal das Receitas – Evolução dos recursos em
moeda corrente... 92 Tabela 7 - Análise Horizontal das Receitas – Evolução dos recursos em
moeda constante... 93 Tabela 8 - Receita x Custo médio por assistido – Educação e
Assistência... 97 Tabela 9 - Dias de atraso e valor da parcela – projetos do FUMCAD
(2011 e 2012)... 100 Tabela 10 - Dias de atraso e valor da parcela – convênios com PMSP –
Educação (2011 e 2012)... 101 Tabela 11 - Dias de atraso e valor da parcela – convênios com PMSP -
Figura 1 - Localização do distrito do Jardim Ângela, subprefeitura de
M’Boi Mirim... 71
Figura 2 - Localização da ARCO – Associação Beneficente... 72
Figura 3 - Mapa da Vulnerabilidade da cidade de São Paulo... 73
Gráfico 1 - Análise Vertical do Balanço – Exigível x Patrimônio Líquido.... 81
Gráfico 2 - Análise Vertical do Balanço – Ativo Realizável x Ativo Imobilizado... 82
Gráfico 3 - Análise Horizontal do Balanço – Exigível x Patrimônio Líquido 84 Gráfico 4 - Análise Horizontal do Balanço – Ativo Realizável x Ativo Imobilizado... 85
Gráfico 5 - Análise Horizontal do Balanço – Ativo Realizável x Ativo Imobilizado... 86
Gráfico 6 - Análise Vertical das Receitas – Origem das receitas... 88
Gráfico 7 - Análise Vertical das Receitas – Origem dos recursos – reclassificação... 89
Gráfico 8 - Análise Horizontal das Receitas – Evolução dos recursos em moeda constante... 90
Gráfico 9 - Análise Horizontal das Receitas – Evolução dos recursos em moeda constante – reclassificação... 91
Gráfico 10 - Aplicação dos recursos em moeda constante... 94
Gráfico 11 - Déficit/Superávit das atividades... 95
Gráfico 12 - Comparação da Evolução das atividades em moeda constante... 96
Gráfico 13 - Índice Receita x Índice do custo médio por assistido para convênios com a PMSP – Educação... 98
Gráfico 14 - Índice Receita x Índice do custo médio por assistido para convênios com a PMSP – Assistência... 99
Gráfico 15 - Gênero dos respondentes... 105
Gráfico 16 - Tipo de Moradia... 106
Gráfico 17 - Tipo de Construção... 107
Gráfico 18 - Número de Cômodos – porcentagens... 108
Gráfico 19 - Participa do Bolsa Família?... 109
Gráfico 20 - Despesas Mensais – respostas afirmativas... 110
percentuais... 114
Gráfico 24 - Conhece a ARCO?... 115
Gráfico 25 - Alguém da família já passou pela ARCO?... 116
Gráfico 26 - Quem financia a ARCO?... 117
Gráfico 27 - O que seu filho aprendeu na ARCO? – somente respostas afirmativas, em percentuais... 118
Gráfico 28 - Diferenças entre a ARCO e a Escola pública? – somente respostas afirmativa... 120
Gráfico 29 - Alguém da família já passou pela ARCO? x Quem financia a ARCO?... 121
Gráfico 30 - O que mais o incomoda em sua vida hoje? – respostas afirmativas... 122
Gráfico 31 - O que estaria disposto a fazer para mudar? – respostas afirmativas... 123
Gráfico 32 - Qual curso gostaria de fazer?... 124
Gráfico 33 - O que mais o incomoda x o que estaria disposto a fazer para mudar... 126
Gráfico 34 - O que estaria disposto a fazer para mudar x Qual curso de capacitação gostaria de fazer?... 127
Gráfico 35 - O que faria para mudar x Participa do Bolsa Família... 128
Gráfico 36 - Número de relacionamentos com particulares – por ano... 132
Gráfico 37 - Número de relacionamentos com Instituições – por ano... 133
Gráfico 38 - Relacionamentos com Instituições – por tipo/ano... 134
Gráfico 39 - Relacionamentos com Instituições – por tipo de serviço oferecido/ano... 136
Gráfico 40 - Relacionamentos com Instituições – por tipo de relacionamento com a ARCO/ano... 138
Gráfico 41 - Relacionamentos com Instituições – contratual ou não com a ARCO/ano... 139
Gráfico 42 - Frequência dos relacionamentos... 140
INTRODUÇÃO………... 17
1 REFERENCIAL TEÓRICO………. 23
Contextualização……….. 23
Cidadania……… 32
Políticas sociais………. 36
Organizações da Sociedade Civil………... 41
Parcerias………. 48
Redes……….. 52
2 METODOLOGIA………. 61
Etapa 1 – Análise do desempenho financeiro da ARCO... 61
Etapa 2 – A comunidade e a ARCO... 62
Etapa 3 – Avaliação da Rede de Relacionamento... 63
As Organizações da Sociedade Civil e a ARCO, uma organização social... 64
Arco Associação Beneficente – uma organização social... 71
3 RESULTADOS DA PESQUISA... 79
Etapa 1 – Análise do desempenho financeiro da ARCO... 79
Balanços e Demonstrativos de Déficit e Superávit... 80
Receitas e Despesas... 87
Convênios... 96
Etapa 2 – A comunidade e a ARCO... 103
Situação socioeconômica da comunidade... 104
Relacionamento com a ARCO... 114
Expectativas para o futuro... 121
Distâncias percorridas pelos moradores do entorno da ARCO... 129
Etapa 3 – Avaliação da Rede de Relacionamento... 130
A rede em números... 130
A rede sob a perspectiva da ARCO... 144
CONSIDERAÇÕES FINAIS... 158
INTRODUÇÃO
Desde a década de 1980, a sociedade brasileira tem experimentado muitas mudanças, tanto na esfera política, com o fim da ditadura e a nova constituição promulgada em 1988, quanto na atuação cidadã, onde os indivíduos têm se organizado para buscar seus direitos, aumentando assim sua participação na vida em comunidade. Essas mudanças têm gerado transformações na forma como o Estado trabalha e na forma como a sociedade civil se organiza para reivindicar seus direitos.
Um termo bastante discutido à época, Bacha (1976) utilizou o termo Belíndia para mostrar o país de grandes desigualdades que era o Brasil, dividido por um fosso entre o país rico como a Bélgica e o pobre como a Índia.
Em 2011, quase 40 anos depois, segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA 2012) a desigualdade brasileira ainda figurava entre as 12 piores do mundo. Apesar de ter diminuído muito na última década e chegado ao seu menor patamar em 2011, o índice de GINI1 atingiu 0,607 em 1990, o maior patamar da história, caiu para 0,594 em 2001 e chegou a 0,527 em 2011, seu menor valor. O estudo mostra ainda que a ―Índia‖ está crescendo a ritmo muito mais acelerado que a ―Bélgica‖, fator que tem contribuído para a redução da desigualdade.
Mesmo com essa melhora significativa, 10,2% do total da população brasileira ainda vivia abaixo da linha de pobreza (2011) 2, ou seja, com renda familiar per capita menor que R$ 140,00 por mês.
O crescimento econômico é suficiente para mudar este cenário, ou seja, basta ter acesso à renda para que a qualidade de vida seja alcançada?
1 Gini é o índice de desigualdade mais utilizado no mundo, varia de 0 (não há desigualdade) e 1 (uma
pessoa detém todos recursos da economia). Quanto mais próxima de zero, menor será desigualdade de um país. (IPEA, comunicado 155).
2 A linha de pobreza foi considerada de R$ 140 per capita, IPEA utiliza dados da Pesquisa Nacional
A cidade de São Paulo espelha muito bem essa desigualdade, tanto em qualidade quanto em quantidade, de muitos contrastes e disparidades na qualidade de vida da população. Uma cidade que apresenta o maior índice de presença de tecnologia de ponta da América Latina, convivendo com 200 mil analfabetos, é fornecedora de uma gastronomia sofisticada e cara, comparável aos países mais desenvolvidos, ao mesmo tempo em que 250 mil de seus habitantes passam fome. O contraste fica ainda mais patente quando se olham os índices de mortalidade infantil, que vai de 6/1.000 para 44/1.000 habitantes dependendo do bairro onde uma criança nasça (SPOSATI, 2002, p.12).
Em documento do Observatório dos Direitos do Cidadão de 2002, Sposati lançou um desafio para a cidade de São Paulo, com duas vertentes:
O primeiro desafio fica aqui registrado: a gestão da assistência social em São Paulo tem que ser ousada para enfrentar esta desigualdade, o que só é possível com políticas redistributivas combinadas a processos sociais que alterem a consciência do modelo civilizatório e solidário entre seus habitantes (SPOSATI, 2002, p.14).
Dez anos depois, houve certo avanço numa das vertentes do desafio, o das políticas redistributivas, especialmente pelo Bolsa Família, uma política definida e executada pelo governo federal. Com a outra vertente, o que aconteceu? Foram desenvolvidos processos sociais que têm conseguido, efetivamente, gerar uma nova consciência levando a um modelo civilizatório mais solidário entre os paulistanos?
Em um cenário de transformação da sociedade civil, de mudança do papel do Estado, de direitos adquiridos pelos cidadãos é que se inserem as parcerias entre governos e organizações não governamentais3 (ONGs) para prestar serviços às populações de renda mais baixa. O uso de parcerias intensificou-se nas últimas décadas na cidade de São Paulo, também como resultado da nova maneira de atuar do Estado. São parcerias que prestam serviços de educação infantil, assistência social e saúde e que se propõem a ir além da filantropia, tradicional objeto de parcerias entre governos e instituições assistenciais.
A relevância de se estudar parcerias está baseada em três argumentos principais. O primeiro deles é trazer uma abordagem da Administração, agregando a análise de um tema complexo.
O segundo argumento pauta-se pelo fato que parcerias têm sido apontadas como uma alternativa viável para implementar as políticas sociais brasileiras, instrumento que o Estado tem utilizado com mais frequência e em maior número. Portanto, avaliar pontos fortes e fracos das parcerias pode auxiliar na discussão da sua viabilidade e identificação de eventuais ajustes.
O terceiro argumento que justifica o estudo do tema é o fato de se propor a avaliar o estabelecimento de redes de relacionamento, um elemento que agrega e potencializa ações coletivas como as parcerias. Quanto maior a discussão a respeito das parcerias com entidades da sociedade civil e públicas em busca de maior justiça social, maior será a chance de chegar a um consenso que maximize os investimentos sociais do país.
Nesse sentido, o objetivo deste trabalho é analisar como as parcerias entre governos e organizações sem fins lucrativos contribuem para estruturar e fortalecer redes de relacionamento.
3 Os termos Organização Social, Organização Não Governamental (ONG), Organização sem fins
Três objetivos específicos foram definidos:
Analisar as parcerias de uma organização não governamental com a Prefeitura Municipal e a evolução nos serviços prestados nos últimos 10 anos;
Verificar as condições de vida da comunidade onde se encontra a organização; e
Avaliar a rede de relacionamento, tendo a organização social como foco de análise.
O objeto deste trabalho é um estudo de caso, que resulta da experiência pessoal da autora, em seu trabalho voluntário em uma organização da sociedade civil, na periferia da cidade de São Paulo, no caso, a entidade ARCO Associação Beneficente. Esta escolha deve-se a:
1. A organização existe há mais de 20 anos (completou 20 anos em 2011), tendo passado por diversas administrações, uma vez que seu primeiro convênio foi celebrado há mais de 15 anos, iniciado com 100 crianças e hoje atende 550 crianças e jovens. São oferecidos serviços de educação, através da creche e assistência social, pelos centros de criança e adolescente e de juventude. Um prazo longo, onde as parcerias evoluem e as redes se expandem, amadurecendo com o tempo;
3. A autora faz parte de seu corpo de voluntários, atuando como Tesoureira desde 1998, o que a permite ter acesso a informações acuradas das parcerias estabelecidas com a Prefeitura Municipal de São Paulo.
Para alcançar os objetivos propostos, o trabalho foi organizado em 6 seções.
A primeira seção é esta Introdução, que apresenta a relevância do tema em questão, os objetivos do trabalho, a metodologia de trabalho e uma breve apresentação do objeto de estudo.
A segunda seção traz o Referencial Teórico que foi organizado em Contextualização, para demonstrar a conjuntura onde estão inseridas, atualmente, as organizações da sociedade civil e suas parcerias com o Estado. Após esta contextualização, é abordado o tópico Cidadania, onde se pondera o papel que o cidadão passou a ter com a Constituição Federal de 1988. A seguir, o tópico Políticas Sociais discute as parcerias estabelecidas pelos governos com a sociedade civil. O tema subseqüente são as Organizações da Sociedade Civil que aumentaram muito em número e na amplitude dos serviços oferecidos à sociedade desde a abertura política na década de 1980, com a Constituição Federal de 1988 e legislações posteriores. Por último, vem a discussão de dois assuntos interligados: Parcerias, instrumento importante em tempos modernos, de escassez de recursos e aumento das demandas sociais; e, Redes, que têm amplificado as ações sociais, por ser o resultado do relacionamento de instituições diversas com objetivos comuns.
A terceira seção traz a Metodologia, onde são apresentadas as três etapas cumpridas para o estudo de caso proposto, bem como uma contextualização das organizações sem fins lucrativos, conjuntura de atuação da ARCO, seguida de uma exposição do entorno da mesma.
A quinta seção traz as Considerações finais, com as conclusões alcançadas por este trabalho, suas limitações e sugestões de futuros estudos que complementem o tema.
1 REFERENCIAL TEÓRICO
Mundialmente, estes têm sido momentos de grande turbulência social, com imensas desigualdades, onde o avanço da tecnologia, em especial das telecomunicações, permite que a informação flua rapidamente aos diversos pontos do planeta. Essa fluidez de informação demonstra com grande clareza o avanço de algumas sociedades e, ao mesmo tempo, o atraso e a pobreza de outras. E, em especial, o grau de desigualdade dentro das próprias sociedades, onde, até as ricas também têm seus bolsões de pobreza e atraso. A mesma tecnologia que demonstra aos ricos e bem estabelecidos o quanto ainda há de pobreza no mundo, também demonstra, aos que pouco ou nada têm, que há pessoas com qualidade de vida e recursos abundantes. O acesso aos mais diversos cenários do planeta gera uma sensação de urgência, de que é necessário fazer algo para diminuir as desigualdades e eliminar a pobreza.
Um mundo complexo como o que se vive na sociedade pós-moderna demanda soluções flexíveis, onde a articulação de parcerias e o estabelecimento de redes tornam-se fatores críticos de sucesso.
Para se compreender as principais implicações de tantas vertentes agindo ao mesmo tempo, foram selecionadas algumas categorias para ser avaliadas, relevantes ao tema redes de relacionamento entre governos e organizações da sociedade civil.
Contextualização
primários que uma população necessita e que a Constituição Federal de 1988 passou a garantir como direito do cidadão.
Um processo de urbanização acentuada se deu no Brasil a partir da década de 1920, similar ao ocorrido nos demais países da América Latina. Com essa urbanização, o Brasil tem passado por transformações profundas, sendo obrigado a se defrontar com problemas sociais sérios e cada vez mais urgentes de ser resolvidos.
Diversos autores consideram (DRAIBE & RIESCO, 2011; ABRUCIO, 2007 e FAGNANI, 2005) dois processos históricos que se sucedem, onde os Estados enfrentaram seus desafios de maneira diferente. O primeiro processo se iniciou no final da década de 1920, mais precisamente a partir da crise mundial de 1929, seguido da 2ª guerra mundial e estendendo-se até a década de 1970, quando o mundo mergulhou novamente em uma crise em escala global. Especificamente o Brasil, que não foi muito diferente dos países considerados de desenvolvimento tardio (DRAIBE, 2011), gerou movimentos de ―compensação ou reequilíbrio, no sentido em que, mediante seus sistemas de seguridade social, educação e outros serviços sociais, viabilizam o trânsito e a incorporação social das massas rurais à vida urbana e à condição salarial‖. Esta foi a principal forma que o país encontrou para fazer frente ao grande êxodo rural que se deu neste período e suas consequências para as cidades.
Este modelo de Estado Desenvolvimentista provedor de todas as necessidades da população, através de políticas sociais massificadas (educação, saúde, transporte, habitação) e com ações que promovessem a expansão da economia nacional para aumentar geração de empregos para dar conta do crescimento da população, entrou em derrocada, juntamente com a crise mundial da década de 1970.
O processo recente de reforma do Estado no Brasil começou com o fim do período militar. Naquele momento, combinavam-se dois fenômenos: a crise do regime autoritário e, sobretudo, a derrocada do modelo nacional-desenvolvimentista. Era preciso atacar os erros históricos da administração pública brasileira, muitos deles aguçados pelos militares, e encontrar soluções que dessem conta do novo momento histórico, que exigia um aggiornamento da gestão pública.
Este movimento iniciou-se a partir da década de 1980 e gerou muitas discussões acerca do papel do Estado, do modelo de desenvolvimento que o país deveria adotar e quais políticas sociais deveriam ser oferecidas à população. Não havia recursos financeiros que permitissem continuar a política desenvolvimentista, nem interesse político para tal, já que os militares haviam deixado o governo e novas alianças se realizaram para construir um novo modelo de estado.
Estes dois momentos são reforçados por Draibe e Riesco (2011, p. 220), que verificam o mesmo ocorrendo em outros países da América Latina:
A América Latina está emergindo de um século de transformação –
de uma economia tradicional agrária para uma urbano-industrial – em que os países assumiram diferentes trajetórias históricas. A transição conduzida pelo Estado seguiu duas estratégias sucessivas de desenvolvimento. Dos anos 1920 até a década de 1980, o desenvolvimentismo estatal assumiu, em geral com sucesso, o duplo desafio do progresso social e econômico. Nas duas últimas décadas do século, os estados latino-americanos adotaram as políticas do Consenso de Washington, que enfatizavam a importância das empresas no marco da globalização e beneficiavam aquelas poucas exitosas. Quais eram as características e funções do Estado de Bem Estar Social nas duas estratégias de desenvolvimento?
As principais medidas citadas no documento tratam de dez áreas de reforma que tornariam o país mais competitivo. São elas, disciplina fiscal, redirecionamento dos gastos públicos, reformas tributárias, taxas de câmbio competitivas, liberalização comercial, financeira e dos investimentos estrangeiros diretos, privatização, desregulamentação e direitos de propriedade. (AZEVEDO, 2004).
Já na da década de 1980, é possível verificar que as forças oposicionistas ao regime militar geraram um movimento de mudanças, onde se identificam os ―contornos de um amplo projeto de reforma de cunho nacional, democrático, desenvolvimentista e redistributivo. A construção de um efetivo Estado Social, universal e equânime era um dos cernes deste projeto (FAGNANI, 2005, p. 101)‖.
Com a efetiva mudança no comando do país, saindo dos militares e indo para políticos civis, aliado ao movimento de liberalização da economia mundial, dois processos antagônicos se entrelaçaram e causaram consequências que são sentidas até hoje. O primeiro deles, a reforma política, realizada pela Constituição Federal de 1988, que definiu a universalização de direitos sociais dos cidadãos brasileiros e, ao mesmo tempo, ―consagrou o princípio da descentralização de funções, responsabilidades e encargos, sobretudo dos estados e dos municípios (FAGNANI, 2005, p. 241)‖.
―Com a Constituição Federal de 1988, a assistência social deixou de ser caridade de passou a ser um direito. A cobertura era universal e seria prestada a quem dela necessitasse (FAGNANI, 2005, p. 255)‖. Surge uma questão: como prover serviços básicos a toda população de maneira sustentável? Uma resposta pode ser a criação de um modelo de oferta de serviços básicos às populações carentes, oferecendo múltiplas alternativas, mas, ao mesmo tempo, sem aumentar o tamanho do Estado.
Um dos pontos principais do Consenso de Washington foi o de estado mínimo, onde entram ações que realizem as obrigações do mesmo, sem onerar a sociedade como um todo. Um paradoxo? Como alternativa, a adoção de uma modalidade de execução de políticas sociais que não gerasse aumento do efetivo do Estado: o uso de parcerias.
Mesmo este segundo processo também passou por dois ciclos sequenciais, onde o primeiro gerou consequências para o segundo. Draibe (2003, p. 69) explicita o primeiro ciclo de reformas pelos quais o Brasil passou a partir da década de 1980:
Processada na primeira fase da Nova República, e simbolicamente encerrada com a promulgação da Constituição de 1988, ganhou uma tradução particular no campo das políticas sociais: a reforma do sistema de proteção sob a dupla chave de sua democratização e da melhora da sua eficácia.
Neste ciclo é buscada ―a melhora da eficácia das políticas, uma vez que se reconhecia ser já significativo o esforço de gasto que o país realizava na área social em face de seus medíocres resultados(DRAIBE, 2003, p. 68)‖.
Algumas ações já haviam se realizado ou ao menos iniciado neste primeiro ciclo, tais como a Política de Saúde, com a instituição do Sistema Único de Saúde – SUS e iniciadas as reformas da Previdência Social, com a introdução do Seguro Desemprego, e da Assistência Social, com a definição da Lei Orgânica da Assistência Social, a LOAS (DRAIBE, 2003).
como ―interlocutoras legítimas da reformulação da política social (DRAIBE, 2003, p. 76)‖.
A partir deste momento, se intensificam as parcerias com entidades sociais, prática já utilizada há muito tempo. Peroni (2008, p. 13) descreve esta abordagem pragmática adotada, inicialmente, pelo governo de Fernando Henrique Cardoso:
As lutas e conquistas dos anos de 1980 no Brasil, de direitos universais, deram lugar à naturalização do possível, isto é, se um Estado ―em crise‖ não pode executar políticas, repassa para a sociedade civil e esta, por sua vez, focaliza as políticas sociais nos mais pobres para evitar o caos social. O Estado apenas repassa parte do financiamento, e avalia.
Junqueira (2006) também descreve esse movimento do Estado, que deixou de ser um promotor exclusivo das políticas sociais, estimulando a ação de novos atores na execução das políticas sociais, de forma a complementar o papel do Estado na busca pelo enfrentamento dos problemas sociais.
Reforçando esse movimento, têm sido criadas organizações para viabilizar a oferta de serviços, subsidiadas pelo poder público, que tem transferido ao terceiro setor a execução de alguns elementos das políticas sociais. Essas organizações privadas são não lucrativas, fazem parte da sociedade civil e são parcialmente subsidiadas pelo Estado, em conjunto com outros recursos conseguidos pelas mesmas através de captação de recursos, tanto no Brasil quanto no exterior.
Com isso, o Estado assume papel de definidor de políticas sociais e provedor de sua execução utilizando as organizações da sociedade civil para executar parte das políticas definidas. (BRESSER PEREIRA, 2007).
Em boa medida, o acerto de contas com o autoritarismo supunha um dado reordenamento das políticas sociais, o qual respondesse às demandas da sociedade por maior equidade e pelo alargamento da democracia social.
Portanto, foi a Constituição Federal de 1988 que definiu novas responsabilidades e atribuições ao Estado, como consequência da grande demanda da sociedade por maior equidade, que seria alcançada através de políticas sociais mais eficazes. Ela foi consequência da reflexão feita pela sociedade, através do Congresso nacional, na redefinição do papel do Estado e dos direitos dos cidadãos.
Um ponto importante nas novas atribuições do Estado está a posição do município, que assume um novo papel, o de gestor de políticas sociais, uma vez que a Constituição Federal de 1988 define ―o primeiro momento desse processo de descentralização no Brasil foi cunhado sob a expressão municipalização, indicando uma estratégia de gestão para o avanço da responsabilidade local no campo social (GOMES, 2008, p. 13)‖. Se por um lado, houve a reconhecida importância da esfera local no conhecimento das necessidades e na interação com os cidadãos, por outro, gerou uma ―sobrecarga de responsabilidades dos municípios, com a ausência de partilha dos municípios e financiamento com os demais entes federativos (GOMES, 2008, p. 14)‖.
É neste processo de redefinição das responsabilidades dos três entes da federação, bem como dos recursos financeiros a que cada um tem direito, que se insere a grande discussão das políticas sociais, em especial da Educação, Saúde e Assistência Social das últimas três décadas.
Este trabalho aborda algumas mudanças inseridas na Constituição Federal de 1988 referentes aos cidadãos, em que todos passaram a ter, como direito, acesso à educação, à saúde, dentre outros. O Estado assume novo papel para prover condições de igualdade para todos os cidadãos, gerando transformações nas políticas sociais.
TÍTULO I Dos Princípios Fundamentais
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania;
II - a cidadania
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político.
Neste artigo 1º, inciso III, a dignidade humana e a cidadania são fundamentos, princípios fundamentais. Tavares (2006) afirma que a Constituição Brasileira de 1988 está inserida na ―Lei Fundamental de Bonn (1949)‖, que ―representa um novo paradigma: direitos humanos inseridos na Carta Magna‖ (p. 63). Este é um novo paradigma, que dá à dignidade humana uma dupla dimensão: uma regra e ao mesmo tempo um princípio. O Estado deve buscar, incessantemente, gerar as condições para que todos os indivíduos da nação tenham uma vida digna. A Constituição Federal define princípios e direitos que se concretizam somente a partir do momento em que são postos em prática na sociedade.
A Constituição Federal de 1988 trata da universalidade da dignidade humana, no seu artigo 3º, quando define os objetivos fundamentais do Estado Brasileiro:
Art. 3º – Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
de erradicar a pobreza e a marginalização e reduzindo as desigualdades sociais e regionais. Nessa perspectiva, a saúde como ―direito de todos e dever do Estado‖ (Art. 196).
Quanto à Educação, no capítulo III, o Art. 208, já com ajustes definidos em 2009, define que:
O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:
I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria;
...
IV - educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade;
Ainda considerando a Constituição Federal de 1988, além de princípios como a educação e a saúde universais, foi inserido também, o Art. 6º, que trata dos direitos sociais dos cidadãos, reproduzido a seguir:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 64, de 2010).
Com isto, abre-se espaço para a definição de uma política pública de assistência social, que viria a ser regulamentada posteriormente à promulgação da constituição.
Cidadania
Os direitos humanos não são uma condição inerente à natureza, que se realizam simplesmente pelo fato de uma pessoa estar viva. ―O elenco dos direitos do homem se modificou,..., com a mudança das condições históricas, dos carecimentos e dos interesses, das classes no poder, dos meios disponíveis para a realização dos mesmos, das transformações técnicas, etc. (BOBBIO, 2004, p. 38)‖, ou seja, o que hoje é direito de determinada sociedade, poderá não ser no futuro e pode não ter sido no passado.
Bobbio (2004), afirma ainda que o direito, como o próprio termo diz, não é garantido por definição, é resultado de lutas, muitas vezes sangrentas, injustas, demoradas, pela manutenção do poder por grupos ou na tomada de poder por outros. E, mesmo assim, ao alcançar determinado direito, não há garantia de que ele se perenize. É uma luta de poder, onde o mais forte impõe suas regras ao mais fraco.
públicos não só o reconhecimento da liberdade pessoal e das liberdades negativas, mas também a proteção do trabalho contra o desemprego, os primeiros rudimentos de instrução contra o analfabetismo, depois a assistência para a invalidez e a velhice, todas elas carecimentos que os ricos proprietários podiam satisfazer por si mesmos (2004, p. 25).
Bobbio reconhece que, com o processo de luta, a sociedade tem avançado, apesar de lentamente e de modo não uniforme, no sentido de criar mecanismos de proteção aos menos favorecidos.
Subirats (2011) aborda uma nova relação de cidadania que se estabelece com as profundas modificações pelas quais as instituições têm passado. Como estamos em meio à transformação, os níveis de modificação são diferentes em cada país, mas estão claros os sinais dessa mudança: uma fragmentação institucional. Os resultados dessa transformação, ainda incertos, são vistos pelo autor com otimismo.
A fragmentação institucional aumenta, com o Estado perdendo peso para cima (instituições supraestatais), para baixo (processos de descentralização, devolution, etc.), e para os lados (com um grande aumento das parcerias público-privadas, com gestão privada de serviços públicos, e com presença cada vez maior de organizações sem fins lucrativos no cenário público). (2011, p. 19, tradução da autora).
Com isso, o processo de decisão pública passa a seguir a lógica da interdependência, da capacidade de influenciar e do poder das relações, tornando a hierarquia formal obsoleta. A busca pelo coletivo passa por explorar novas formas de organização social que articulam vínculos coletivos, como formulação e execução de políticas públicas com as comunidades, aumentando nas pessoas a sensação de pertencerem a um território, respeitando a autonomia individual e viabilizando o exercício da cidadania. (SUBIRATS, 2012).
iguais com respeito aos direitos e obrigações pertinentes ao status (MARSAHLL, 1967, p.76)‖. Com esse status o indivíduo adquire um sentimento de pertencimento que o conecta com os demais indivíduos da comunidade, podendo exercer a cidadania de modo livre e voluntário. Marshall (1967) considera cidadania como composta de três direitos principais: o civil, referente aos direitos básicos, como liberdade de ir e vir, liberdade religiosa e de pensamento, direito de propriedade, entre outros; seguido do político, o direito de votar, ser votado e constituir partido político; e, por último, o social, como o direito a um mínimo de bem-estar e segurança socioeconômica. Alguns cidadãos não conseguem exercer a cidadania porque este elemento não está satisfeito, ou seja, as pessoas com carência socioeconômica vivem um processo de exclusão social.
Entretanto, a exclusão social não é só a carência socioeconômica, ela deve ser compreendida levando em conta diversos aspectos, ou seja:
(...) a noção de exclusão social vai além da carência material, uma vez que incorpora na análise da desigualdade na distribuição dos recursos socialmente valorizados, outros aspectos como a discriminação, a estigmatização, a negação social ou a debilidade nas redes interpessoais que contribuem, reforçam ou alimentam as dinâmicas de expulsão ou de criação de obstáculos do acesso a determinados espaços, direitos ou relações sociais, que são o único meio para alcançar certos recursos (Martínez, 1999). Assim, o gênero, a idade, a procedência, as origens culturais ou o estado de saúde podem ser fatores que determinam a situação de exclusão ou inclusão social de uma pessoa ou grupo, junto com a posição econômica e no mercado de trabalho, o nível de educação e o capital cultural acumulado, as características da moradia e do território que se encontra, entre muitos outros elementos. (SUBIRATS et al, 2009, tradução da autora).
Subirats et al (2009), diferentemente de Marshall, incluem todos os elementos num só, considerando que inclusão social passa por três pilares, que se interligam e contribuem para que a cidadania ocorra na prática:
Garantia de acesso à cidadania e a seus direitos econômicos, políticos e sociais, além da possibilidade de participar da esfera política;
Inserção em uma rede de reciprocidade social (afetiva, familiar, vizinhança, comunitária) que, quanto mais sólida, mais eficiente;
Acesso à vida econômica, em especial ao mercado de trabalho.
Um desafio para as instituições que trabalham com públicos excluídos socialmente é conseguir abarcar o maior número de dimensões possível, de modo a acelerar o processo de inclusão social. O ambiente que viabiliza esse processo de inclusão pelo qual a sociedade precisa passar é a esfera pública, que Habermas define como ―uma rede adequada para a comunicação de conteúdos, tomada de posição e opiniões; nela os fluxos comunicacionais são filtrados e sintetizados a ponto de se condensarem em opiniões públicas enfeixadas em temas específicos (1997, vol. II, p. 92)‖.
Nesse sentido que Tenório (2005, p. 105) diz que ―a esfera pública pressupõe igualdade de direitos individuais (sociais, políticos e civis) e discussão, sem violência ou qualquer outro tipo de coação, de problemas por meio da autoridade negociada entre os participantes do debate‖, demonstrando sua importância no exercício da cidadania. Tenório defende ainda que a cidadania passe a ser exercida em conjunto pelos participantes, alcançando um novo patamar. Ele denomina esse novo patamar de Cidadania Deliberativa, que ―significa, em linhas gerais, que a legitimidade das decisões políticas deve ter origem em processos de discussão, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum (2005, p. 105)‖.
estabelecem os fluxos de comunicação das diversas esferas da sociedade, criando uma rede interligada, com objetivos comuns e que possa levar ao consenso, apesar das inúmeras dificuldades que um processo tão complexo possa apresentar.
A cidadania é um direito definido na Constituição Federal de 1988, no Art. 1º, como um dos princípios fundamentais que devem ser garantidos aos brasileiros. E tornar essa garantia uma realidade, é responsabilidade de toda a sociedade, através de seus três setores, o governo, a comunidade empresarial e a sociedade civil. Unidos, devem organizar-se e formar uma rede interligada de atuação conjunta. Vai muito além de serviços oferecidos pelo Estado, diretamente ou através das parcerias com entidades do terceiro setor, decorre de se por em prática efetiva os direitos dos cidadãos.
Políticas sociais
Relações estabelecidas entre Estado e sociedade civil mudam conforme definição das políticas sociais. São detalhadas as políticas de assistência social e de educação, as demais não foram objeto deste trabalho.
social no país com base na Lei federal n° 8.742, de dezembro de 1993 – Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (AGUIAR, p. 01)‖.
A Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS – de 1993 define que a assistência social é uma ―Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas (MDS, 2007, p. 04)‖.
Em 2005 a Norma Operacional Básica do SUAS ―disciplina e normatiza a operacionalização da gestão da Política Nacional de Assistência Social – PNAS e o novo modelo de gestão‖, de modo a viabilizar o cumprimento das novas atribuições do Estado brasileiro. Ou seja, é através do SUAS que a política de assistência social é implementada no Brasil. Conforme o site do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, fica claro o papel do SUAS:
A gestão das ações socioassistenciais segue o previsto na Norma Operacional Básica do SUAS (NOB/SUAS), que disciplina a descentralização administrativa do Sistema, a relação entre as três esferas do Governo e as formas de aplicação dos recursos públicos. Entre outras determinações, a NOB reforça o papel dos fundos de assistência social como as principais instâncias para o financiamento da PNAS.
Recentemente, em 2011 a LOAS de 1993 passa por nova reformulação, através da Lei No 12.435 que a modifica consolidando as experiências e discussões realizadas nos últimos anos acerca da assistência social no Brasil. Os principais pontos vigentes da LOAS são:
Definição
Objetivos
Art. 2º A assistência social tem por objetivos:
I – a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à prevenção da incidência de riscos
II - a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de vitimizações e danos
III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto das provisões socioassistenciais.
O artigo segundo da LOAS traz um parágrafo único que define como deve ser realizado o enfrentamento da pobreza, ―de forma integrada às políticas setoriais, garantindo mínimos sociais e provimento de condições para atender contingências sociais e promovendo a universalização dos direitos sociais‖. A realização da política pública acompanha essa redefinição da LOAS, de seus objetivos e da forma como deve ser realizada.
A LOAS reconhece as entidades com as quais podem ser estabelecidas parcerias como ―aquelas sem fins lucrativos que, isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de direitos (Art. 3º)‖.
Já a política de Educação, conforme o próprio site do Ministério da Educação (MEC), ―são dois os principais documentos norteadores da educação básica: a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 e o Plano Nacional de Educação (PNE), Lei nº 10.172/2001, regidos, naturalmente, pela Constituição da República Federativa do Brasil.‖ (MEC, 2012).
Definição
Art. 1º A educação abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil e nas manifestações culturais.
Objetivos
Art. 2º A educação, dever da família e do Estado, inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
Na seção II, o art. 29 define que ―o desenvolvimento integral da criança até seis anos de idade, em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade‖ é a finalidade da educação infantil, sendo que a mesma poderá ser oferecida em ―creches, ou entidades equivalentes, para crianças de até três anos de idade‖ e ―pré-escolas, para as crianças de quatro a seis anos de idade‖.
Complementar à Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, o Plano Nacional de Educação, um plano decenal, vigente desde 2001, embora vencido – ainda não foi substituído porque um novo plano está em trâmite no Congresso nacional, com previsão de ser votado em 2013 – estabelece que haja ―garantia de ensino fundamental obrigatório de oito anos a todas as crianças de 7 a 14 anos‖, prevendo também a ―ampliação do atendimento nos demais níveis de ensino – a educação infantil, o ensino médio e a educação superior‖.
Um elemento muito importante das políticas sociais é a descentralização. Inojosa (2008) reconhece que modelos descentralizados e integrados são ainda mais difíceis de ser organizados, uma vez que alcançam todas as políticas sociais do país:
A descentralização tem sido realizada de formas e ritmos peculiares a cada política do governo. Isso corresponde à lógica da organização do aparato governamental, que é, em todos os níveis de governo, setorializado por áreas de conhecimento ou especialização: saúde, educação, assistência social, saneamento, habitação, cultura, esportes, obras, meio ambiente etc. (2008, p. 02).
Como proceder à descentralização e garantir que os diversos setores trabalhem articuladamente? Os governos municipais e estaduais também trabalham por especialidades. O cidadão deveria ser o foco e todos os setores passariam a atendê-lo dentro de sua área de especialidade técnica.
Atualmente, na cidade de São Paulo, alguns serviços de assistência social e educação têm sido realizados por convênios com instituições sociais, que executam parte da política pública.
É grande a dificuldade de definir e programar políticas públicas que efetivamente tragam a seguridade social ao cidadão, ao invés de considerá-lo no:
Campo das culpas, das vítimas e sofredores, dos coitados e dos não cidadãos. É um paradigma Somente quando a pobreza for criminalizada, isto é, quando seus causadores forem apontados, talvez se possa romper com o moralismo milenar que cerca a questão. A condição de ser pobre não gera direitos. É a condição de ser cidadão que os gera. Por consequência, enquanto for atribuída a responsabilidade da assistência social ao trato do pobre, ela não será uma política de direito de cidadania. Esta é uma das questões mais difíceis a ser enfrentada, pois muda o ―pólo energético‖ da assistência social. (SPOSATI, 2007, p. 441).
Esta passagem do texto de Sposati (2007) deixa claro o tamanho da mudança de paradigma pela qual tem passado a sociedade brasileira. O acesso à cidadania, a todos os que residem no país, somente se realizará quando esse novo paradigma integrar as políticas públicas, suportadas por legislação condizente, e forem cumpridas integralmente em todos os cantos do país, acessíveis a todos.
Organizações da Sociedade Civil
A sociedade civil brasileira tem sofrido grandes transformações nas últimas décadas, acentuadas após a abertura política pós-regime militar, iniciada em 1985. Com isso, a sociedade tem adquirido características diferentes de épocas anteriores, se organizando e logrando alcançar maior participação ao longo do tempo, mesmo que ainda sem uma força que possa ser considerada indelével, capaz de operar uma mudança na estrutura política brasileira.
(...) o cenário sociopolítico latino americano neste novo século é diverso e diferenciado das décadas anteriores, tanto do ponto de vista econômico, social, como no político, apresentando também inúmeras novidades no cultural.
No geral persistem contradições históricas de um processo econômico onde coexistem crescimento econômico em algumas áreas/produtos, integração regional à economia globalizada neoliberal - incentivando-se o ingresso de novos capitais estrangeiros, desindustrialização e transformação da base produtiva industrial nacionais, que se voltam para a importação/exportação, incentivo ao consumo de massa - num mundo de mercadorias baratas, abundantes e de baixa qualidade, tornando-se o grande elemento que aglutina e apaixona os indivíduos via a moda. Resulta disto tudo a modernização da vida social (2011, p. 227).
Ou seja, muitas transformações ao mesmo tempo, aspectos positivos de um lado, tais como crescimento econômico e acesso à economia globalizada, e negativo de outros, tais como a desindustrialização, que, por conta da crescente concorrência de produtos estrangeiros de preço e qualidade baixos, tem voltado a base produtiva nacional para a importação e exportação. Tantas mudanças no contexto social geram também modificações no comportamento do cidadão brasileiro, que busca se organizar para reivindicar seus direitos.
Sob o aspecto sociopolítico, decorrente deste movimento de organização da sociedade civil, ainda citando, Gohn (2011), a mesma defende que um processo de institucionalização tem atingido o Brasil, gerando não somente uma sociedade civil mais organizada, como também mudanças na maneira como os governos se relacionam com ela:
Uma ressalva feita por Gohn (2011) no excerto selecionado é que os resultados e impactos não são homogêneos e são diferentes para setores da sociedade, levando a uma contradição na relação entre governos e instituições da sociedade civil.
Organizações da sociedade civil, também conhecidas como não governamentais, como o próprio termo diz, vêm da negação de um conceito já consolidado, que é o governamental. São ainda classificadas como sem fins lucrativos, outro termo que também nega outro conceito consolidado, que é o do lucro, diferenciando-as das empresas, que formam o segundo setor da economia. Para adicionar um grau maior a essa dificuldade de descrever o conceito, as organizações da sociedade civil costumam realizar atividades que são consideradas de interesse público, porque disponibilizam serviços similares aos oferecidos pelo governo. São atividades realizadas por entidades que tem regime de contratação CLT, ou seja, não seguem as regras do servidor público, e realizam compras sem seguir a Lei 86664, que obriga os órgãos governamentais a realizar licitações para todas as suas compras. Por não serem governamentais, as entidades sociais não precisam seguir a lei 8666, facilitando e acelerando seu processo de compra, mas trazendo-lhes também riscos de fraude e superfaturamento.
O número de organizações sociais tem crescido bastante nos últimos anos, bem como o número de parcerias com governos, especialmente municipais. A sociedade brasileira tem presenciado mudanças na forma como o Estado realiza suas políticas públicas, uma consequência da desregulamentação e flexibilização vividas na década de 1990, ―na oferta de serviços públicos, ficando o mesmo como gestor e controlador dos recursos, transferindo responsabilidades para organizações da sociedade civil organizada, via programas de parcerias em projetos e programas sociais com as ONGs(GOHN, 2011, p. 227)‖.
As organizações sociais têm adquirido papel fundamental na maneira de atuar da sociedade civil, apesar das críticas de que hoje elas são objeto, dentre elas se diz que a atuação dessas organizações reduz a atuação dos movimentos sociais,
4 Lei 8.666 de 1993 – Lei das licitações públicas trata das regras a serem seguidas por órgãos
gerando uma acomodação da população e um aumento das chamadas entidades do terceiro setor. O terceiro setor, além das organizações não governamentais, congrega também as fundações pertencentes a instituições comerciais, industriais, financeiras. Estas últimas têm definido alguns dos chamados público-alvo, para trabalhar, a partir de premissas das empresas que as financiam, tornando a atuação social mais limitada e restrita às regras definidas pelos patrocinadores. As organizações não governamentais também têm profissionalizado sua atuação como imposição dos governos e empresas que as mantêm (GOHN, 2011).
Parte da transformação do Estado iniciada na década de 1980 se prolongou durante o governo Fernando Henrique Cardoso, onde o então ministro da Administração e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira, buscou implantar ―uma administração voltada para resultados, ou modelo gerencial‖. Como ponto importante a ser citado, este modelo de gestão propunha que fossem criadas novas instituições, como parte de ―uma engenharia institucional capaz de estabelecer um espaço público não-estatal (ABRUCIO, 2007, p. 72)‖. Como resultado deste processo, foi definida uma nova legislação, considerada o marco legal do terceiro setor (Lei Federal 9.790/99), onde puderam ser criadas as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), que têm materializado mais parcerias entre governos e a sociedade civil, bem como novas regras de parcerias puderam ser estabelecidas a partir da promulgação da citada lei.
Importante ressaltar que entidades, visando objetivos sociais com outras denominações, já existiam antes da promulgação da lei, reconhecidas como organizações sem fins lucrativos, oriundas da sociedade civil.
Considerando a materialização das parcerias entre Estado e organizações sociais, alguns pontos são importantes de ser ressaltados, sob a perspectiva das organizações sociais: capilaridade, informalidade, experimentação, articulação com a comunidade local e representatividade.
Quanto ao primeiro ponto, o da capilaridade, as organizações sociais têm como possibilidade estar presentes em qualquer comunidade ou território, sobretudo com estruturas muito pequenas. As organizações sociais podem ir até mesmo a locais que não são reconhecidos oficialmente por serem resultados de posse irregular.
Questionamentos do tipo, se ainda não há CEP nas ruas, como é possível abrir uma escola e cadastrar as crianças para a matrícula? É onde entra o segundo ponto, o da informalidade, as organizações sociais conseguem organizar-se e levar serviços de interesse público a locais extremamente precários, por conta de sua flexibilidade, nos quais os governos têm uma burocracia que os impede de atender.
O terceiro ponto é uma das grandes vantagens das organizações sociais em relação a estruturas formais de governo: a possibilidade de experimentação. Uma organização social pode realizar diversas tentativas de atendimento, até que alcance um grau de excelência que as permita definir como o ideal a ser replicado em outras comunidades. Com essa experimentação, definir políticas públicas torna-se um processo mais assertivo porque baseado em experimentos bem sucedidos já realizados em diversas comunidades, facilitando o papel dos governos.
É essa construção de novas formas de agir na área social que distingue a atuação do Terceiro Setor da ação governamental. Organizações da sociedade civil ganharam uma competência no modo de se relacionar com e intervir junto a grupos sociais específicos, como por exemplo, crianças em situação de risco. Para serem bem sucedidas, iniciativas voltadas para este grupos mais frágeis e vulneráveis requerem regras e modos de atuação que só se constroem através da ação e experimentação. É essa eficácia que o governo precisa aprender, daí a importância dessa interação entre atores diferentes.
Cardoso (2005) defende as parcerias justamente porque elas aceleram o processo de eficácia do governo, uma vez que a experimentação traz importantes contribuições para que o governo possa estruturar políticas públicas que tragam resultados positivos às comunidades atendidas.
O quarto ponto, o da articulação com a comunidade local, permite que haja uma ampla integração entre os habitantes de determinada comunidade e os integrantes da organização não governamental, acelerando o processo de integração e reconhecimento das reais necessidades locais, e, consequentemente, de oferecer soluções mais orientadas às demandas da localidade. Com isso, ―projetos sociais passam a ser eixos de mobilização e articulação de demandas e pessoas, articulados/gerenciados por ONGs e entidades do terceiro setor (GOHN, 2011, p. 228)‖.
organizações sociais se articulam com a comunidade, o que lhes permite identificar as necessidades e demandas do local e oferecer serviços que as atendam, porem, também parcialmente. Os governos, através das prioridades sociais, lançam mão de parcerias para atender ao maior número possível de pessoas, potencializando os resultados alcançados e reconhecendo ―que a ação do Terceiro Setor no enfrentamento de questões diagnosticadas pela própria sociedade nos oferece modelos de trabalho que representam modos mais eficazes de resolver problemas sociais(CARDOSO, 2005, p. 10)‖.
Sposati (2011, p. 105) aborda que:
As políticas sociais públicas latino-americanas no século 21 têm duplo desafio: superar suas heranças do século 20, sob a conjuntura do modelo neoliberal, e confrontar as desigualdades sociais e econômicas de forma a garantir a universalidade e a equidade de direitos humanos e sociais, tornando-os alcançáveis para os estratos que permanecem precarizados em suas condições de vida, trabalho e cidadania.
O atendimento universal aos públicos atendidos é um aspecto chave na definição de parcerias, de modo que consigam alcançar a todos os que têm direito aos serviços que levem a melhoria nas condições de vida das populações menos favorecidas.
Parcerias
Descrever parcerias é uma tarefa desafiadora. Para este trabalho, a proposta é conseguir descrever alguns tipos de parcerias que são realizadas entre distintas instituições, governamentais e não governamentais, suas peculiaridade e sua contribuição para redução da desigualdade social.
Uma imensa dificuldade das diversas instâncias de governo é a articulação, o trabalhar integrado, em suas muitas frentes. O governo, mesmo internamente, em determinada instância, não tem o hábito de trabalhar articulado em suas políticas sociais, portanto:
Uma alternativa de gestão, adotada com o objetivo de criar uma dualidade de cobertura para os mais pauperizados, ocorre pela mediação de entidades sociais substituindo a possibilidade do direito social pela benemerência ou filantropia. Outra herança da gênese das políticas sociais latino-americanas que alcança o século 21 é a ausência de articulação, intersetorialidade entre as áreas de ação de cada uma das políticas sociais. A institucionalização setorializada e fragmentada das políticas sociais mostra seu limite na operação em contextos de desigualdades sociais. A intersetorialidade na operação das políticas sociais torna-se uma exigência pela necessária interdependência das coberturas de atenções de cada política social (SPOSATI, 2011, p. 110).
Verificar como as parcerias podem auxiliar na realização de políticas sociais, funcionando como mais um braço do Estado, especialmente nas áreas com menor oferta de serviços.
Há diversas maneiras de o Governo estabelecer parcerias com organizações sociais. São utilizados três instrumentos para viabilizar este relacionamento juridicamente (Naves 2012). O contrato tradicional é configurado como:
Convênio, o mais antigo dos instrumentos, onde o governo pode constituir relacionamento com qualquer entidade sem fins lucrativos e cujo escopo é bastante amplo, podendo ser estabelecido para qualquer projeto de governo.
E dois outros instrumentos, relativamente novos, que são o
Termo de parceria, que pode ser realizado com uma entidade qualificada como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, para contratar/patrocinar atividades de interesse público (art. 3º da Lei 9.790/99), e
Contrato de Gestão, que pode ser realizado com uma entidade qualificada como OS – Organização Social, para contratar atividades de serviços públicos não exclusivos do Estado (Lei 9.637/98).
Para Franco (2005, p. 36) ―é preciso ver que as parcerias são estratégicas não apenas porque aumentam a eficiência dos programas e das ações que poderiam ser realizadas por um ator individual – governamental, empresarial ou social‖, ou seja, através da parceria é possível alcançar novos patamares na qualidade da oferta e serviços públicos no Brasil. Algo que seria impossível de ser realizado somente pelo Estado ou pela sociedade civil. FRANCO, Augusto. A nova sociedade civil e seu papel estratégico para o desenvolvimento. Disponível em http://empreende.org.br/artigo-programas.html, acesso em 02 fev. 2013. 44p.
