Resumo
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Além de ampliar os fluxos comerciais de bens, de serviços e de capitais, o fenômeno da globalização tem feito com que a regulação sanitária e fitossanitária seja definida, cada vez mais, em foros globais. Descreve-se o funcionamento das instituições multilaterais de comércio com relação à defesa vegetal, mostrando o alcance e a natureza das regras internacionais onde ocorrem os principais conflitos. Faz-se uma descrição do funcionamento da Organização Mundial do Comércio (OMC), dos seus Acordos relacio-nados com a defesa vegetal e das relações com outras instituições internacionais, como a Convenção Internacional de Proteção de Plantas (IPPC). Mostra-se, também, a utilização extensiva e crescente das notificações ao Acordo de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (SPS), que, muitas vezes, são utilizadas como barreiras ao comércio dos produtos agrí-colas.Palavras-chave: Comércio internacional. OMC. Medida sanitária. Medida fitossanitária.
Comércio internacional e defesa vegetal
Orlando Monteiro da Silva1Marcela Olegário Santos2
INTRODUÇÃO
O fenômeno da globalização, caracte-rizado por maior integração das nações, principalmente em termos comerciais, financeiros e tecnológicos, tem levado a uma expansão sem precedentes dos fluxos internacionais de bens, serviços e capi-tais, e a um aumento da concorrência nos mercados internacionais. Tal fenômeno tem sido impulsionado pela redução das barreiras tarifárias e pelo desenvolvimento contínuo das tecnologias de transporte e de comunicação.
Com essa maior abertura comercial, muitas regras econômicas tendem a adqui-rir, também, abrangência global. Percebe-se que os governos passam a se envolver cada vez menos com os sistemas produtivos, e direcionam-se cada vez mais para ativi-dades regulatórias, diante dos riscos e das ameaças que também se globalizam de forma acelerada. Esse é o caso, por exem-plo, da regulação sanitária e fitossanitária,
cujas medidas de qualidade e de padrões mínimos de segurança têm sido definidas em foros globais.
Segundo Lucchese (2001), a regulação estatal nessas áreas é amplamente admitida e incorporada ao cotidiano da vida social em todos os países democráticos, pois cuida de eliminar ou diminuir os riscos aos quais a população se submete e, do ponto de vista econômico, trata de superar falhas do mercado, ou seja, casos e situações em que as forças do mercado não são suficien-tes para garantir uma eficiente alocação de recursos e outros resultados desejados, como o acesso aos bens essenciais, à qua-lidade, à segurança no consumo, ao meio ambiente limpo, entre outros.
Dada a importância das questões sa-nitárias e fitossasa-nitárias para a economia brasileira, em função da grande partici-pação do País no mercado internacional, este artigo tem por objetivo descrever o funcionamento das instituições multila-terais de comércio com relação à defesa
vegetal, mostrando o alcance e a natureza das regras internacionais, onde ocorrem os principais conflitos.
SISTEMA MULTILATERAL DE COMÉRCIO
O que é a Organização Mundial do Comércio?
Após a Segunda Guerra Mundial, ain-da na euforia ain-da vitória, os países aliados decidiram criar uma série de organismos cooperativos internacionais. A criação da Organização das Nações Unidas (ONU) surgiu da manifestação política daquele espírito. O Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial (World Bank) e a Organização Internacional do Comércio – International Trade Organization (ITO) foram três das principais organizações eco-nômicas criadas. O FMI cuidaria dos pro-blemas dos balanços de pagamento e das finanças internacionais, o Banco Mundial seria o canal de ajuda financeira dos países
1Engo Agro, Ph.D., Prof. UFV - Depto. Economia, CEP 36570-000 Viçosa-MG. Correio eletrônico: [email protected]
ricos para os países pobres, enquanto a ITO cuidaria da cooperação internacional em termos de comércio internacional.
A ITO foi concebida em uma reunião das Nações Unidas sobre comércio e emprego em Havana (1947-1948). Tinha como proposições o estímulo ao cres-cimento econômico, a transferência de recursos para os países mais pobres, o aumento no nível de emprego, a avaliação das políticas comerciais e das restrições ao comércio internacional de produtos manufaturados e semimanufaturados, além da estabilização dos preços dos produtos primários nos mercados internacionais. Mas a ITO nunca foi de fato estabelecida. Era muito ambiciosa e idealista para se tornar realidade, principalmente aos olhos dos países desenvolvidos, já que, diferente das demais organizações, na ITO cada país teria direito a um voto, independentemente da sua importância econômica e comercial. Contudo, suas disposições em matéria de política comercial entraram em vigor na forma do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio, o General Agreement on Tariffs and Trade (GATT).
O GATT é um acordo sobre tarifas e comércio, discutido durante a criação da ITO, e que foi sucessivamente alte-rado como resultado de oito rodadas de negociação entre os países membros. A última alteração foi feita em 1994, na Rodada do Uruguai, quando passou a ser referido como “GATT revisto” ou, sim-plesmente, “GATT 1994”. Reservou-se o termo “GATT original” para o documento assinado por 23 países, em 1947, o qual tornou-se um acordo provisório, mas que prevaleceu até a conclusão da Rodada do Uruguai, quando foi criada a Organização Mundial de Comércio (OMC).
A OMC foi criada por um acordo re-sultante da última rodada de negociações do GATT, para administrar e aplicar todos os acordos que tinham sido assinados no âmbito do GATT. Portanto, todos os prin-cípios, direitos e obrigações aplicáveis à regulamentação do comércio internacional, acordados no GATT, passaram a integrar
o corpo regulador da OMC. Os resultados da Rodada Uruguai foram originalmente assinados pelos 123 países membros iniciais da OMC. No entanto, desde sua criação, em 1995, 34 países aderiram ao acordo, aumentando o número de membros da OMC para 157, em 2012. A estrutura básica da OMC é mostrada no Quadro 1.
A OMC integra tanto os princípios do GATT quanto os demais princípios alcançados em seu âmbito como resultados globais da Rodada Uruguai de negociações multilaterais, tais como o Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços – General Agreement on Trade in Services (GATS) e o Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual – Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS).
Também integram o corpo regulador da OMC, os acordos e anexos adicionais, destinados a determinados setores ou temas especiais e que incluem o Acordo sobre a Agricultura, o Acordo sobre Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias – Sa-nitary and PhytosaSa-nitary Measures (SPS) e o Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio – Technical Barriers to Trade (TBT). Portanto, ao se tornarem membros da OMC, os países estariam concordando em cumprir as normas e compromissos constantes em todos os acordos citados.
Como compromisso de acesso aos mercados, foram elaboradas listas extensas e detalhadas das condições que determina-dos produtos ou prestadores de serviços estrangeiros deveriam obedecer. No caso do GATT, consistiam em compromissos relativos às tarifas aplicadas sobre bens de maneira geral, e combinações de tari-fas e quotas, para determinados produtos agropecuários. Foram, também, fixados prazos para a eliminação dessas condições de acordo com o grau de desenvolvimento dos países membros.
Uma diferença essencial entre a OMC e o sistema existente antes da sua criação é que a OMC estabeleceu um procedimento para a solução de controvérsias e disputas comerciais, impostas sobre bases jurídicas.
O Órgão de Solução de Controvérsias tornou-se um sistema de consultas entre os países membros, caracterizado por prazos determinados. No caso de os países não chegarem a um acordo sobre suas disputas comerciais por meio das consultas mútuas, podem recorrer à formação de um painel de especialistas que indicará o que deve ser feito sobre as medidas questionadas. Uma vez que o relatório do painel esteja pronto, este é submetido à aprovação pelo órgão de solução de controvérsias. Para rejeitar o relatório, torna-se necessário o consenso entre os países membros, o que implica na virtual aprovação de todos os relatórios. Antes da OMC (painéis do GATT), os rela-tórios eram aprovados somente se houvesse consenso entre as partes envolvidas, o que dificultava as decisões.
Importante também na criação da OMC foi o estímulo à adoção da transparência, entendida como o grau no qual as práticas e políticas comerciais são difundidas entre os países membros. Os países devem notificar a Secretaria da OMC, suas legislações e suas propostas de alterações com potencial para afetar o comércio, a qual encarregar-se-á de disseminar tais propostas para os demais membros, permitindo que estes apresentem comentários e questionamentos sobre as medidas a serem adotadas.
A OMC tem sua sede em Genebra, na Suíça, onde administra e fiscaliza os acor-dos comerciais multilaterais negociaacor-dos no âmbito do GATT. Além disso, promove novas rodadas de negociações comerciais, resolve as diferenças comerciais e super-visiona as políticas comerciais nacionais. A autoridade máxima é a Conferência Ministerial, composta por representantes de todos os países membros da OMC, que se reúnem a cada dois anos, razão pela qual as tarefas diárias são de responsa-bilidade dos órgãos subsidiários, como o Conselho Geral. Este Conselho se reúne de três formas diferentes: como Conselho Geral, como Órgão de Exame das Políticas Comerciais e como Órgão de Solução de Controvérsias. Há também Conselhos, Grupos de Trabalho, Grupos de Negocia-ção e Comitês.
A maioria das decisões é tomada por consenso dos países membros, algumas questões podem ser submetidas à votação, mas esta não tem sido a prática usual da Organização. Isto implica, muitas vezes, em um longo e complicado processo de negociação, já que se trata de chegar a um acordo entre quase 160 países. O funciona-mento da OMC difere bastante daquele de outras organizações internacionais como, por exemplo, do FMI ou do Banco Mun-dial. Na OMC, o poder não é delegado a uma equipe de gestão e a estrutura adminis-trativa não tem qualquer influência sobre as políticas comerciais nacionais. Quando se impõe algum tipo de disciplina sobre as políticas nacionais, é pelo resultado de um processo de negociação entre os países membros; quando ocorrem algumas sanções comerciais, estas são impostas pelos países membros da OMC e não pela Organização.
A OMC foi criada com o compromisso de seus membros alcançarem um sistema multilateral de comércio mais aberto e, ao mesmo tempo, mais regulado. Para esse fim, o GATT baseia-se nos seguintes princípios:
a) Cláusula da Nação Mais Favorecida (NMF): é um princípio de não
dis-criminação, uma vez que qualquer membro pode-se beneficiar de condições comerciais estabelecidas por outro membro, incluindo em acordos bilaterais. Ou seja, quando uma parte contratante dá uma con-cessão comercial para outra, essa concessão deve ser estendida aos demais países;
b) Princípio do Tratamento Nacional: os produtos importados em um de-terminado mercado não podem ser tratados de forma menos favorável do que os produtos semelhantes de origem nacional;
c) Tarifação: todas as medidas de proteção das fronteiras devem ser transformadas em direitos aduanei-ros (tarifas);
d) Consolidação Tarifária: o compro-misso das partes contratantes em respeitar os níveis tarifários nego-ciados (tarifas consolidadas) torna previsíveis os termos nos quais as negociações se desenvolvem; e) Proibição de Restrições
Quantita-tivas (quotas): como um dos prin-cipais obstáculos ao comércio, as cotas devem ser eliminadas. Aquelas existentes antes do Acordo deveriam
ser congeladas e reduzidas subse-quentemente;
f) Código Antidumping: este código estabelece uma série de regras no âmbito do GATT para combater prá-ticas desleais de comércio, como as práticas do dumping e dos subsídios às exportações;
g) Salvaguarda: esta cláusula permite aos Estados signatários, quando sua economia ou situação comercial justificar a aplicação de restrições à importação ou suspender as con-cessões tarifárias a outros países, se os produtos forem importados em quantidades ou em condições que causem ou ameacem causar graves prejuízos aos produtores nacionais. Agricultura, GATT e a Rodada do Uruguai
A utilização das normas do GATT e as diversas rodadas de negociação multila-terais entre os países membros reduziram em muito as restrições ao comércio de bens manufaturados. Segundo a WTO (2013), durante os anos de 1960 e 1970, as redu-ções tarifárias contínuas contribuíram para um crescimento do comércio da ordem de 8% ao ano.
QUADRO 1 - Estrutura básica dos Acordos da Organização Mundial de Comércio (OMC)
Acordo geral Acordo pelo qual se estabelece a OMC
Bens Serviços Propriedade Intelectual
Princípios básicos GATT GATS TRIPS
Acordos adicionais, anexos Outros acordos sobre bens e
seus anexos (SPS e TBT)
Anexos sobre serviços
Compromisso de acesso aos mercados Lista de compromissos dos
países (cotas e tarifas)
Lista de compromissos dos países (e extensão do acordo
CNMF)
Solução de diferenças Solução de controvérsias Solução de controvérsias Solução de controvérsias
Transparência Exame das políticas comerciais Exame das políticas comerciais Exame das políticas comerciais
FONTE: WTO (2011).
NOTA: GATT - General Agreement on Tariffs and Trade (Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio); GATS - General Agreement on Trade in Services (Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços); TRIPS – Agreement on Trade-Related Aspects of Intelectual Property Rights (Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual); SPS- Sanitary and Phytosanitary Measures (Acordo sobre Apli-cação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias; TBT - Technical Barriers to Trade (Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio); NMF - Cláusula da Nação Mais Favorecida.
Contudo, até 1986, a agricultura estava isenta de muitas disposições do sistema multilateral de comércio. Esta exclusão teve sua origem nos anos de 1950, quan-do os Estaquan-dos Uniquan-dos conseguiram uma renúncia na utilização de restrições quan-titativas às importações agrícolas, que foi estendida a todos os outros membros.
A Rodada do Uruguai, lançada em se-tembro de 1986 com a Declaração de Punta del Este, tinha 15 capítulos de negociação (SILVA, 2012). A diversidade dos temas discutidos foi uma das principais inovações da Rodada do Uruguai, em comparação com as rodadas de negociações anterio-res, que tratavam quase exclusivamente da proteção tarifária. Todos os países signatários da Declaração de Punta del Este concordaram sobre a necessidade de reintroduzir a agricultura nas disciplinas do GATT, que, até aquela data, estava isenta da aplicação dessa atividade. Os ministros declararam que havia uma necessidade urgente de melhorar a transparência do mercado agrícola mundial, corrigindo e evitando qualquer forma de distorção co-mercial, assim como reduzir a incerteza e a instabilidade existentes no mercado inter-nacional. Concordaram que as negociações deveriam alcançar uma maior liberalização do comércio agrícola e garantir que todas as medidas relativas ao acesso aos merca-dos de importação e aos subsídios às ex-portações fossem regidas pelo GATT, por meio de uma série de normas e disciplinas reforçadas, com o estabelecimento de um sistema de comércio agrícola equitativo e orientado para o mercado.
Ao entrar em vigor, em 1o de janeiro de 1995, o Acordo sobre a Agricultura da OMC incluiu compromissos específicos de redução dos subsídios às exportações, dos subsídios internos e de melhoria de acesso aos mercados, com tratamento especial e diferenciado para os países em desenvolvimento.
O elemento-chave de acesso aos mer-cados foi a tarifação ou a transformação de qualquer mecanismo de proteção nas fronteiras (como quotas, por exemplo),
em valores aduaneiros (tarifas) fixos, com valores e datas determinadas de redução.
Durante todo o processo de discussão do acordo sobre a agricultura, os Estados Unidos e a União Europeia (UE) con-frontaram-se por interesses protecionistas específicos. Após oito anos de discussões, o acordo foi assinado por todos os países, com críticas daqueles em desenvolvimen-to e de que tal acordo estava longe de promover um comércio mais livre e justo. Contudo, havia a expectativa de que o processo de negociações continuaria no fu-turo, o que ficou conhecido como “agenda inconclusiva”.
Na realidade, houve um avanço sig-nificativo com a inclusão da agricultura nas normas da OMC. Os subsídios e as barreiras tarifárias foram reduzidos signifi-cativamente após o acordo, além de este ter sido complementado por outros Acordos que impõem condições não tarifárias ao comércio de alimentos, tais como o SPS e o TBT.
ACORDO SOBRE APLICAÇÃO DE MEDIDAS SANITÁRIAS E FITOSSANITÁRIAS E ACORDO SOBRE BARREIRAS TÉCNICAS AO COMÉRCIO
O objetivo do Acordo SPS foi estabe-lecer os critérios que deveriam nortear as ações dos governos na adoção de normas sanitárias e fitossanitárias, evitando que medidas para proteger a saúde das pessoas, dos animais e das plantas se tornassem barreiras desnecessárias ao comércio (WTO, 2012a).
Antes da entrada em vigor do Acordo SPS, em 1995, os governos podiam re-correr ao Código de Normas aprovado na Rodada de Tóquio (1973/1979), ou podiam recorrer ao art. XX, alínea (b) do GATT, para adotar medidas comerciais restritivas para proteger a saúde e a vida. No entanto, os negociadores da Rodada do Uruguai entenderam que o quadro legal definido por essas normas era impreciso e, portanto, insuficiente para estabelecer princípios de funcionamento claros, para orientar as
ações dos governos na adoção de normas ou controles.
O Acordo SPS não é definido por suas características, mas, sim, pelos objetivos que persegue. Segundo esse critério, as normas sanitárias são aquelas destinadas para proteger a saúde dos seres humanos e dos animais, e as normas fitossanitárias são relacionadas com as plantas e os vegetais. Este conjunto de normas inclui a fauna selvagem, a pesca, os bosques e as florestas e exclui o ambiente em geral, o bem-estar animal e os interesses dos consumidores.
No conjunto, são medidas sanitárias e fitossanitárias aquelas destinadas a:
a) proteger a saúde humana dos riscos dos alimentos;
b) proteger a saúde humana de doenças transmitidas por plantas e animais; c) proteger a saúde das plantas e dos
animais de pragas e doenças; d) proteger um país da entrada e
disse-minação de pragas.
Para atingir alguns destes objetivos, as seguintes medidas são adotadas pelo acordo:
a) a imposição de determinados pro-cessos de produção;
b) a exigência da origem; c) a quarentena;
d) os processos de inspeção e certifi-cação;
e) os requisitos de amostragem e análise;
f) a rotulagem relacionada com a saúde; g) os limites máximos de resíduos; h) os aditivos permitidos.
No que diz respeito aos Acordos da OMC, a diferença entre uma medida sa-nitária e fitossasa-nitária, que deveria fazer parte do Acordo SPS, e uma barreira téc-nica ao comércio, que deveria fazer parte do Acordo TBT, é, por vezes, confusa. Por exemplo, medidas relacionadas com as doenças não transmitidas por plantas e animais são consideradas como barreiras técnicas ao comércio, enquanto as normas
de rotulagem podem estar em ambas as categorias, dependendo se sua finalidade é proteger a saúde ou simplesmente dar informações aos consumidores.
Quando os países membros da OMC, que possuem grandes diferenças de de-senvolvimento econômico, de cultura e de preferências, não chegam a um acordo para harmonizar as suas normas internas, o Acordo os estimula a adotar medidas que possam atingir um nível equivalente de proteção ou a reconhecer que duas regras diferentes podem ser usadas para atingir os mesmos objetivos. Feito isso, o cum-primento das normas no país de origem seria suficiente para permitir a entrada do produto no mercado do país importador.
Uma das particularidades do Acor-do SPS é que os governos Acor-dos países membros da OMC não estão obrigados a adotar as normas aprovadas pelas organi-zações internacionais de referência. Se os países consideram que essas normas não garantem um nível adequado de proteção à saúde, podem definir suas próprias nor-mas, que poderão ser mais exigentes. A única condição que se impõe é que haja uma avaliação científica dos riscos que as justifiquem.
A avaliação deve seguir um procedi-mento sistemático, aprovado pelos órgãos internacionais competentes, e obriga o país a disponibilizar todas as informações sobre os fatores considerados, os critérios utilizados e o nível de risco que considera aceitável. Na avaliação do risco, podem ser considerados fatores econômicos, como dano potencial da perda de produção ou vendas, causado em caso de dissemi-nação de pragas ou doenças; os custos de controle ou erradicação de pragas e doenças e a relação do custo/benefício de cada alternativa.
Infelizmente, não é sempre que os cientistas podem rapidamente apresentar evidências de que a importação de um produto representa uma ameaça. Nesses casos, esperar por evidências científicas comprovadas para atuar, pode presumir que as medidas tomadas são inefica-zes. Como esse risco é inaceitável para
os governos, o Acordo SPS admite uma exceção à necessidade prévia de avaliar os riscos antes de tomar decisões com efeitos comerciais: podem-se tomar medidas de precaução, que incluem a proibição das importações em casos de emergência. A exigência é que essas medidas sejam tem-porárias e que, em um tempo razoável, os governos devem fornecer uma avaliação objetiva dos riscos.
O Acordo TBT (WTO, 2012b) tem como antecedente um acordo assinado na Rodada de Tóquio (1979), conhecido como Standards Code (Código de Padrões), que procurou regulamentar a utilização dessas barreiras. Dado o crescente número e a complexidade de todos os tipos de normas técnicas dos países desenvolvidos e os cus-tos dos países menos desenvolvidos para o seu cumprimento, na Rodada do Uruguai foi considerado conveniente clarificar e reforçar o Código, tornando-o um acordo de cumprimento obrigatório por todos os países membros da OMC.
O Acordo abrange um conjunto de regulamentações (obrigatórias), normas (voluntárias) e procedimentos de avalia-ção de conformidade que afetam tanto as características do produto (tamanho, formato, design, rotulagem, embalagem), quanto o processo produtivo, desde que este esteja diretamente relacionado com as características do produto.
As chamadas barreiras técnicas ao comércio surgem do objetivo legítimo da sociedade e dos governos de proteger a saúde e a vida das pessoas, animais e plantas, o meio ambiente e a informação ao consumidor, e de reduzir os custos de produção e de transação.
Quando os países que desejam exportar são países em desenvolvimento, o cumpri-mento das normas dos países importadores pode ser extremamente caro, no plano econômico e tecnológico, pelas dificul-dades que têm de adaptar suas empresas e processos aos elevados requerimentos existentes nos mercados importadores. O problema do cumprimento das regulamen-tações torna-se ainda mais controverso, quando há suspeita de que estas podem
ser uma restrição disfarçada ao comércio. Para reduzir conflitos, o Acordo TBT, da mesma forma que o Acordo SPS, tem o compromisso de harmonização inter-nacional das normas, dos padrões e dos procedimentos de avaliação de conformi-dade. Dada as vantagens indiscutíveis de adotar um padrão único, o Acordo obriga os países membros da OMC a utilizarem as normas internacionais, sempre que essas existirem, em suas próprias regula-mentações. O Acordo considera que, ao adotar um padrão internacional, um país está cooperando para não criar barreiras desnecessárias ao comércio.
Como no caso das medidas sanitárias e fitossanitárias, a harmonização das normas técnicas é muito complexa, pelas diferen-ças de renda, características e necessidades diferentes dos países membros da OMC. Muitas vezes, a harmonização torna-se uma tarefa longa e incerta. É por esta razão que o Acordo adota e insiste que os países adotem o princípio da equivalência. O princípio da equivalência é particularmente importante no caso dos procedimentos da avaliação de conformidade, em especial para os exportadores que vendem produtos para mercados diferentes. A possibilidade de uma única avaliação, aceita por todos, simplifica o processo e facilita o comércio. Por esta razão, o Acordo incentiva que os países negociem acordos de reconheci-mento mútuo e que aceitem como válidas as análises feitas por outros países. Contu-do, para que isso ocorra, deve haver uma grande confiança nos órgãos responsáveis por essas tarefas em cada país e, para isso, é desejável que se cumpram as recomen-dações das organizações internacionais.
Os dois Acordos colocam grande ênfa-se na transparência como um meio de evitar ou reduzir o impacto que algumas normas possam ter sobre o comércio. Para tanto, estabelecem um processo de notificações, que obriga os governos a tornar público o mais rapidamente possível suas normas sanitárias e fitossanitárias e explicar, quando solicitado por outros governos, as razões para a imposição de um requisito específico sobre a segurança alimentar
ou a saúde animal e vegetal. Todos os países membros da OMC devem manter uma Central de Informações ou Ponto Focal para receber e responder a qualquer informação sobre medidas sanitárias e fitossanitárias em vigor no país. No Brasil existem três: o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), para questões fitossanitárias; a Agência Nacio-nal de Vigilância Sanitária(Anvisa), para questões sanitárias; e o Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), para questões técnicas. Além disso, se um país membro propõe um novo regulamento (ou modifica um já existen-te), diferente dos padrões internacionais e que pode afetar o comércio, o país deve notificar a Secretaria da OMC antes da sua aplicação, para que a OMC, por sua vez, possa notificar os outros países para possí-veis comentários. Em casos de emergência, os governos podem agir rapidamente, mas devem informar imediatamente aos demais países membros, também, pela OMC.
O Acordo SPS incentiva os governos a harmonizar as medidas nacionais em conformidade com as normas, orientações ou recomendações desenvolvidas, quer pelos membros da OMC, quer por outras organizações internacionais relevantes, especificamente:
a) Codex Alimentarius - Comitê conjunto da Organização das Na-ções Unidas para Alimentação e Agricultura – Food and Agriculture Organisation of the United Nations/ Organização Mundial as Saúde – World Health Organisation (FAO)/ (OMS) – para assuntos de segurança alimentar;
b) a Convenção Internacional de Prote-ção de Plantas – International Plant Protection Convention (IPPC), da FAO, para questões de saúde vegetal; c) a Organização Mundial da Saúde
Animal – World Organisation for Animal Health (OIE), antiga Orga-nização Internacional de Epizootias (OIE), – para questões de saúde animal.
As normas internacionais são, muitas vezes, rígidas e difíceis de ser implemen-tadas. Mas a referência do Acordo SPS a esses padrões não implica no estabeleci-mento de níveis mínimos ou máximos. Um padrão nacional não viola o Acordo SPS simplesmente porque difere do padrão internacional. Na verdade, o Acordo SPS permite expressamente aos governos a im-posição de restrições mais rigorosas do que as internacionais. No entanto, os governos, cujas regras não se baseiam em padrões internacionais, devem justificar seus níveis mais elevados de exigência, para evitar disputas comerciais. Essa justificativa deve basear-se na análise de evidências científicas, bem como na avaliação dos riscos relacionados.
No caso de uma disputa comercial, a maior dificuldade reside em determinar se uma medida nacional foi adotada por razões de insalubridade interna ou como uma barreira ao comércio. A avaliação de risco desempenha aqui um papel im-portante. Contudo, a avaliação de riscos não é uma ciência totalmente desenvol-vida e seus métodos ainda estão longe de ser universalmente reconhecidos. Além disso, é previsível que, no futuro, muitas das avaliações versarão sobre aspectos da microbiologia e vão requerer dos peritos responsáveis pela solução das disputas um conhecimento científico muito mais amplo do que somente o conhecimento econômico-comercial.
Além disso, o Acordo SPS prevê que, para harmonizar as medidas sanitárias e fitossanitárias em uma base tão ampla quanto possível, os países membros devem basear suas medidas sanitárias ou fitos-sanitárias nas diretrizes, recomendações e normas internacionais. O Acordo cita o Codex Alimentarius, uma instituição conjunta da FAO e da OMS, como a orga-nização de definição de normas relevantes para a segurança alimentar, a OIE, como a organização relevante para a saúde animal e a IPPC, como responsável pela normati-zação da saúde das plantas.
O Codex Alimentarius é uma organiza-ção com base na ciência. Peritos indepen-dentes e especialistas em uma ampla gama de disciplinas têm contribuído para garantir que as normas sugeridas pelo Codex supor-tem o mais rigoroso escrutínio científico. O trabalho da Comissão do Codex Alimen-tarius, com a FAO e a OMS, tornou-se um importante meio internacional para o inter-câmbio de informações científicas sobre a segurança dos alimentos. Os padrões do Codex também já provaram ser referência importante para o mecanismo de solução de controvérsias da OMC.
Ao longo dos anos, o Codex desen-volveu mais de 200 normas que abrangem alimentos processados, semiprocessados ou não destinados à venda para o consu-midor ou para o processamento interme-diário; mais de 40 códigos sobre higiene e de prática tecnológica; foram avaliados mais de mil aditivos alimentares e 54 de medicamentos veterinários; mais de 3 mil níveis máximos de resíduos de pesticidas e especificadas mais de 30 diretrizes para contaminantes (SILVA, 2012).
A IPPC é um tratado multilateral para a cooperação internacional na área de proteção de plantas. A Convenção prevê a aplicação de medidas, pelos governos, para proteger seus recursos vegetais contra pragas nocivas (medidas fitossanitárias), que podem ser introduzidas por meio do comércio internacional. A IPPC está dire-tamente ligada ao Diretor-Geral da FAO e é administrada por meio da Secretaria da IPPC, localizada no setor de Proteção de Plantas da FAO. A IPPC foi adotada, pela primeira vez, em 1951 e já foi alterada duas vezes, sendo a mais recente, em 1997.
A revisão da IPPC, acordada em 1997, e que entrou em vigor legal em 2 de ou-tubro de 2005 representa uma atualização da Convenção para refletir conceitos fi-tossanitários contemporâneos e o papel da IPPC em relação aos acordos da Rodada do Uruguai da OMC, particularmente o Acordo SPS. O Acordo SPS identifica a IPPC como a organização de referência no desenvolvimento de normas internacionais para a saúde das plantas (medidas
fitossa-nitárias). Os padrões da IPPC também têm sido um ponto de referência importante para o mecanismo de solução de contro-vérsias da OMC.
O trabalho da IPPC inclui normas sobre análise de risco de pragas, requi-sitos para o estabelecimento de zonas endêmicas e outros que dão orientações específicas sobre temas relacionados com o Acordo SPS. A Organização Mundial de Saúde Animal (conhecida anteriormente como Organização Internacional de Epi-zootias – OIE) é a organização mundial reconhecida pelo acordo SPS, para ques-tões de sanidade animal.
Relacionamento do Comitê SPS com o Codex, IPPC e OIE
O objetivo primordial do Comitê SPS da OMC é zelar pelo cumprimento do Acordo SPS e propiciar um foro perma-nente de consultas e negociações entre os membros (COZENDEY, 2010). Para tanto, cabe ao Comitê revisar e monitorar as notificações de medidas SPS adotadas pelos países, estimular a harmonização das legislações nacionais na matéria e facilitar consultas e negociações entre os países membros.
A cooperação entre Comitê SPS, Co-dex, IPPC e OIE é multifacetado. Essas três organizações receberam o status de observadoras regulares (permanentes) pelo Comitê, na sua primeira reunião de março de 1995. À luz de seu reconhecimento ex-plícito no Acordo SPS, essas organizações são convidadas a falar sobre qualquer item da agenda, nas reuniões do Comitê SPS e não apenas em relação às suas atividades de assistência técnica. Portanto, se as dis-cussões lidarem com alguma preocupação específica de comércio como, por exemplo, embalagem de madeira, pode-se conceder à IPPC a palavra para explicar o estado de implementação da Norma Internacional de Medida Fitossanitária no 15, que estabelece diretrizes para a certificação fitossanitária de embalagens, suportes e material de acomodação confeccionados em madeira
e utilizados no comércio internacional (FAO, 2002).
Informações das três organizações são ativamente solicitadas pelo Comitê SPS, quando de seus debates sobre os princípios da equivalência. Solicita-se, sempre, a par-ticipação da IPPC e da OIE nas discussões a respeito do reconhecimento de áreas livres de pragas ou de doenças.
O procedimento para monitorar a uti-lização de normas internacionais, desen-volvido pelo Comitê, conforme estipulado pelo art. 12.4 do Acordo SPS (WTO, 2004), também requer expressamente a participa-ção do Codex, IPPC e OIE, no fornecimen-to de informações sobre questões que têm sido identificadas pelos países membros e para manter o Comitê informado sobre os novos trabalhos na sua área de atuação.
No contexto dos processos de solução de controvérsias da OMC, o Codex, IPPC e OIE também têm tido um papel específico, já que em todas as disputas que envolvem o Acordo SPS, o painel de solução de controvérsias tem buscado nesses órgãos aconselhamento científico ou técnico. O Acordo SPS indica que os países membros da OMC podem optar por utilizar os pro-cedimentos de resolução de disputas dos outros órgãos quanto a medidas relacio-nadas com o Acordo SPS. A IPPC e a OIE têm procedimentos formais de resolução de litígios entre seus membros sobre questões relacionadas com as suas respectivas áreas de atuação.
O Conselho Geral, em colaboração com as organizações internacionais de normatização, tem procurado criar meca-nismos financeiros e técnicos para auxiliar na participação dos países em desenvol-vimento, nas atividades de definição dos padrões e das necessidades de assistência técnica relacionadas com o Acordo SPS. Na instalação da Conferência Ministerial de Doha, em novembro de 2001, uma de-claração conjunta emitida pelos diretores da FAO, OIE, Banco Mundial, OMS e OMC firmou o compromisso dessas orga-nizações em coordenar suas atividades de capacitação no que diz respeito às medidas sanitárias e fitossanitárias. Um resultado importante dessa coordenação foi a
cria-ção do Standards and Trade Development Facility (STDF) ou Normas e Mecanismos de Desenvolvimento do Comércio, que é uma parceria mundial que apoia os países em desenvolvimento na construção de sua capacidade de implementar padrões sanitá-rios e fitossanitásanitá-rios (SPS) internacionais, diretrizes e recomendações para melhorar a saúde humana, animal e vegetal e a capacidade para ganhar e manter o acesso aos mercados.
Embora o número de normas interna-cionais continue a aumentar, pouca infor-mação está disponível sobre a aplicação dessas normas pelos países membros. Há uma proposta do Comitê SPS de que os membros comuniquem todas as alterações das exigências SPS, que representem ou não desvios dos padrões internacionais. A Secretaria do Acordo faria uma revisão dessas informações e as transmitiria para as organizações de normatização que co-ordenariam os esforços para determinar o nível de utilização dessas normas em nível internacional.
EVOLUÇÃO NA EMISSÃO DAS NOTIFICAÇÕES AOS ACORDOS SPS E TBT
O Gráfico 1 mostra a evolução do total de notificações regulares dos Acordos SPS e TBT emitidas pelos países membros da OMC, entre os anos de 1995 e 2012. Nesse período, foram emitidas 26.913 notificações, das quais 15.484 ao Acordo TBT e 11.429 ao Acordo SPS. Nota-se que o número de notificações TBT foi sempre maior do que o número de notificações SPS, com exceção dos anos de 2001 e 2002. A tendência foi de crescimento na emissão das notificações, em ambos os casos, até os anos de 2009/2010. Entre as causas desse crescimento da normatização técnica, sanitária e fitossanitária estão o crescimento geral do comércio interna-cional, o crescimento do número de países membros da OMC, os quais passaram a utilizar as normas da organização e o aprendizado na utilização e na adequação das suas exigências aos Acordos SPS e TBT. Contudo, a partir de 2009/2010,
verifica-se uma queda que, nitidamente, está relacionada com a queda do comércio internacional como um todo, a partir da crise financeira internacional.
As notificações regulares têm por foco a divulgação das exigências dos países no que diz respeito às suas importações, legislação e propostas normativas. Além disso, os países emitem também notifi-cações emergenciais, que, como o nome sugere, entram em vigor imediatamente após sua expedição pela OMC. Geral-mente, as notificações emergenciais são emitidas quando ocorrem surtos eminen-tes de doenças ou pragas que colocam em risco a vida e a saúde humana, animal e vegetal. Somente ao Acordo SPS, entre 1995 e 2012, foram emitidas 9.995 no-tificações regulares e 1.434 nono-tificações emergenciais. Esses números aparecem no Quadro 2, que mostra as notificações SPS regulares (1.919) e emergenciais (185), específicas para produtos vegetais, emiti-das naquele período. Novamente, é clara a tendência de crescimento na emissão das notificações regulares e o grande número das notificações de emergência.
Os objetivos declarados nas notifica-ções SPS relacionados com os produtos vegetais estão apresentados no Quadro 3. É importante chamar a atenção para o fato de que é comum aparecer em uma mesma notificação mais de um objetivo, fazendo com que os números mostrados no Qua-dro 3 sejam maiores que o número total de notificações emitidas. A fitossanidade aparece como objetivo principal, mas qua-se qua-sempre acompanhada dos objetivos de proteção da saúde humana ou do território. Outras razões importantes para a emissão das notificações têm sido a proteção contra pestes, limites máximos de resíduos e pes-ticidas, além das exigências de certificação e rotulagem.
De maneira geral, os principais países emissores de notificações são aqueles desenvolvidos, que se destacam como grandes importadores e onde a preocupa-ção com a saúde humana, animal e vegetal é maior e, os países exportadores, que procuram se adequar às exigências do mercado. O Quadro 4 mostra que, no pri-meiro caso, podem-se destacar os Estados Unidos, UE, Canadá e Japão, enquanto que no segundo estão Peru, Brasil, Austrália e Argentina. No caso das notificações de
emergência, a maior ocorrência se dá nos países desenvolvidos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS Enquanto as tarifas são utilizadas principalmente com o objetivo de proteger produtores e empregos, as medidas não tarifárias, como as notificações aos Acordos SPS e TBT, são regulatórias por natureza e incluem padrões, testes e procedimentos de certificação. Enquanto as tarifas são transparentes, com efeitos previsíveis, as medidas não tarifárias são opacas quanto aos seus efeitos sobre o comércio. Tais me-didas refletem as necessidades e as aspira-ções das sociedades, as quais se modificam constantemente. Deve-se, portanto, atentar para a importância crescente das medidas sanitárias e técnicas, que exigem avaliação e acompanhamento também constantes.
Por ser um dos mais importantes participantes no mercado internacional de produtos agrícolas, o Brasil tem sido afetado diretamente e com intensidade pelos regulamentos e normas sanitárias, fi-tossanitárias e técnicas adotadas pelos seus parceiros comerciais. Buscando adaptar a essas novas condições de mercado, o País tem-se tornado, também, muito atuante na área, cuidando para que as condições sanitárias e fitossanitárias internas sejam cientificamente adequadas e atendam não só aos padrões domésticos, mas também aos níveis das exigências internacionais.
Para tanto, além de acompanhar o que acontece no mercado internacional, com adequação da legislação e participação frequente e ativa nas reuniões dos órgãos internacionais de defesa, o País precisa melhorar a capacidade nacional de acom-panhamento e avaliação sanitária e fitossa-nitária, com investimentos na infraestrutura laboratorial e no treinamento e qualificação técnica contínuos. Somente assim, far-se-á frente aos riscos inerentes a um país com tamanha extensão territorial e fronteira seca, com inúmeros portos e aeroportos e com uma migração intensa e crescente, por onde podem chegar e ser disseminadas pra-gas e doenças capazes de trazer prejuízos incalculáveis à economia nacional.
Gráfico 1 - Evolução do número total de notificações aos Acordos SPS e TBT emitidas entre 1995 e 2012
FONTE: Dados básicos: Organização Mundial do Comércio (OMC).
NOTA: SPS - Sanitary and Phytosanitary Measures (Acordo sobre Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias); TBT - Technical Barriers to Trade (Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio). 2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 201 1 2012 TBT SPS
QUADRO 2 - Número de notificações regulares e emergenciais emitidas ao Acordo sobre SPS, total e específicas para produtos vegetais, no período 1995-2012
Ano Notificação SPS Notificação SPS (produto vegetal)
Regular Emergência Total Regular Emergência Total
1995 188 5 193 55 2 57 1996 202 29 231 26 9 35 1997 272 16 288 64 3 67 1998 277 23 300 52 4 56 1999 329 78 407 40 7 47 2000 349 55 404 28 10 38 2001 410 223 633 62 14 76 2002 524 97 621 90 17 107 2003 626 69 695 126 18 144 2004 503 121 624 75 7 82 2005 597 71 668 121 5 126 2006 812 101 913 139 10 149 2007 767 94 861 125 6 131 2008 788 106 894 200 10 210 2009 668 76 744 113 14 127 2010 981 83 1064 208 13 221 2011 915 107 1022 189 20 209 2012 787 80 867 206 16 222 Total 9995 1434 11429 1919 185 2104
FONTE: Dados básicos: Organização Mundial do Comércio (OMC).
NOTA: SPS - Sanitary and Phytosanitary Measures (Acordo sobre Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias).
QUADRO 3 - Objetivos declarados nas notificações emitidas ao Acordo SPS, no período 1995-2012
Objetivo Regular Emergencial Total
Fitossanidade 1429 137 1566
Pestes 558 104 662
Proteção da saúde humana 558 40 598
Proteção de território 292 46 338
Sementes 299 16 315
Regionalização 230 38 268
Pesticidas 159 2 161
Limites máximos de resíduos 146 1 147
Doenças de plantas 100 39 139
Certificação, controle e inspeção 111 8 119
Rotulagem 117 0 117
Mosca da fruta 83 12 95
Embalagem 86 1 87
FONTE: Dados básicos: Organização Mundial do Comércio (OMC).
REFERÊNCIAS
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Viçosa, MG: UFV, 2010. p.11-19.
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internacional. Viçosa, MG: UFV, 2012.
20f. Apostila. Curso de Mestrado Profis-sional em Defesa Sanitária Vegetal.
WTO. Agreement on Technical Barriers to Trade. Geneva, [2012b]. p.117-137. Disponível em: <http://www.wto.org/english/ docs_e/legal_e/17-tbt.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2012.
WTO. Agreement on the Application of
Sa-nitary and PhytosaSa-nitary Measures. Gene-va, [2012a]. p.69-83. Disponível em: <http:// www.wto.org/english/docs_e/legal_e/17-tbt. pdf>. Acesso em: 10 dez. 2012.
WTO. The GATT years: from Havana to
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WTO. Committee on Sanitary and Phytosa-nitary Measures. Revision of the procedure to monitor the processs of international harmonization. Geneva, 2004. 3p. (WTO. G/SPS/11.Rev.1). País Notificação Regular Emergencial Peru 325 4 Brasil 233 3 Chile 190 1 Estados Unidos 143 19 Nova Zelândia 128 10
União Europeia (UE) 114 16
Japão 90 1 México 70 12 Austrália 55 8 Canadá 43 17 Argentina 57 0 Equador 55 0 China 50 3
QUADRO 4 - Principais países emissores de notificações SPS relacionadas com os produtos vegetais, no período 1995-2012
FONTE: Dados básicos: Organização Mundial do Comércio (OMC).
NOTA: SPS - Sanitary and Phytosanitary Measures (Acordo sobre Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias). ISSN 01003364 R$ 15,00 9770100 33600 24 7200 9 770100336002 67200 ISSN 01003364 R$ 15,00
