Sistema Europeu
Comum de Asilo
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(*) As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores, cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar.
Mais informações sobre a União Europeia encontram-se disponíveis na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)
Uma fi cha catalográfi ca fi gura no fi m desta publicação Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2014 ISBN 978-92-79-34639-2
doi:10.2837/76258 © União Europeia, 2014
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Um espaço de proteção
e de solidariedade para os mais vulneráveis
O Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) foi, desde o início do
meu mandato, a minha principal prioridade, tendo participado nas suas
negociações desde o primeiro dia. A concretização do SECA é um marco
histórico, um objetivo que os Estados-Membros da União Europeia e o
Parlamento Europeu vêm prosseguindo desde 1999.
O SECA facilitará o acesso ao procedimento de asilo para as pessoas que
procuram proteção; conduzirá a decisões mais justas, céleres e de melhor
qualidade em matéria de asilo; garantirá que as pessoas suscetíveis de
serem alvo de perseguição não serão de novo expostas a esse perigo;
proporcionando condições dignas tanto para os que solicitam asilo
como para aqueles a quem é concedida proteção internacional
na União Europeia.
Percorremos um longo caminho para chegar a este ponto. Todavia,
o nosso trabalho não termina aqui. Temos ainda de envidar esforços
significativos para pôr em prática a legislação e garantir que o sistema
comum funciona bem e uniformemente. Só então disporemos de um
espaço de proteção e de solidariedade digno do seu nome — uma
realização de que nos podemos orgulhar.
Cecilia Malmström,
comissária para os Assuntos Internos
Sistema Europeu Comum de Asilo
O asilo na União Europeia
Diretiva «Procedimentos de asilo»
Diretiva «Condições de acolhimento»
Diretiva «Estatuto de refugiado»
Regulamento de Dublim
SISTEMA EUROPEU COMUM DE ASILO
Pode ser concedido asilo a qualquer pessoa que procure escapar a
perseguições ou a ofensas graves.
O processo para requerer asilo é agora idêntico em toda a União Europeia (Diretiva «Procedimentos de asilo»).
O requerente de asilo beneficia de condições materiais de acolhimento, nomeadamente alojamento e alimentação (Diretiva «Condições de acolhimento»).
Anulação pelo tribunal da decisão negativa da «primeira instância». O requerente de asilo é convocado para uma entrevista com um assistente
especializado em direito da União Europeia, com a ajuda de um intérprete, a fim de apurar se pode beneficiar do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária (Diretiva «Estatuto de refugiado» e Diretiva «Procedimentos de asilo»).
As impressões digitais do requerente são recolhidas e transmitidas à base de dados Eurodac (Regulamento Eurodac). Esses dados são utilizados para ajudar a identificar o país que é responsável pelo pedido de asilo (Regulamento de Dublim).
Se o asilo não for concedido ao requerente em «primeira instância», a recusa pode ser contestada em tribunal.
Se a decisão negativa da «primeira instância» for confirmada pelo tribunal, o requerente pode ser repatriado para o seu país de origem ou de trânsito.
A concessão do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária confere ao requerente determinados direitos, nomeadamente o acesso a uma autorização de residência, ao mercado laboral e aos cuidados de saúde (Diretiva «Estatuto de refugiado»).
UM DEVER DE PROTEÇÃO
• Pode ser concedido asilo às pessoas que tentam escapar a perse-guições ou a ofensas graves. O asilo é um direito fundamental e a sua concessão constitui uma obrigação internacional por força da Convenção de Genebra de 1951 relativa à proteção dos refugiados. • Num espaço com fronteiras abertas e onde existe livre circulação como na União Europeia é necessária uma abordagem comum do asilo. • Os fluxos de requerentes de asilo não são constantes nem se dis-tribuem uniformemente por toda a União Europeia. Variaram, por exemplo, entre um máximo de 425 000 pedidos apresentados em 2001 aos 27 Estados-Membros e os menos de 200 000 pedi-dos apresentados em 2006. Em 2012 foram apresentados mais de 330 000 pedidos de asilo. • O asilo não pode ser concedido ao acaso. Os Estados-Membros da União Europeia partilham a responsabilidade de acolher os requerentes de asilo de uma forma digna, garantindo que estes são tratados com justiça e que o seu caso concreto é analisado segundo regras uniformes, de modo a que, independentemente do país onde o pedido é apresentado, os resultados sejam sempre semelhantes.
A UNIÃO EUROPEIA COMO ESPAÇO DE PROTEÇÃO
A União Europeia tem vindo a trabalhar desde 1999 para criar um Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) e melhorar o enquadra-mento legislativo em vigor. A União Europeia adotou novas normas em matéria de asilo, que esta-belecem padrões comuns exigentes e aprofundam a cooperação, a fim de garantir que os requerentes de asilo são tratados da mesma forma no âmbito de um sistema aberto e justo qualquer que seja o país onde solicitam asilo. Resumindo:
• A revisão da Diretiva «Procedimentos de asilo» visa garantir que são tomadas decisões mais justas, céleres e de melhor qualidade. Os requerentes de asilo com necessidades especiais receberão
o apoio necessário para justificarem o seu pedido de asilo e os menores não acompanhados e as vítimas de tortura beneficiarão de maior proteção.
• A revisão da Diretiva «Condições de acolhimento» visa assegu-rar que existem em toda a União Europeia condições humanas e materiais de acolhimento dos requerentes de asilo (por exemplo, em matéria de alojamento) e que os seus direitos fundamentais são plenamente respeitados. Visa ainda garantir que a detenção só se aplica como medida de último recurso.
• A revisão da Diretiva «Estatuto de refugiado» procura clari-ficar os motivos para a concessão de proteção internacional e, desse modo, contribuir para a coerência das decisões de asilo. Melhora também o acesso aos direitos e às medidas de integração por parte dos beneficiários de proteção internacional.
• A revisão do Regulamento de Dublim reforçou a proteção dos requerentes de asilo durante o processo de determinação do Estado responsável pela análise do pedido, clarificando as regras que regem as relações entre Estados-Membros. Criou ainda um sistema para detetar precocemente os problemas que possam ocorrer nos sistemas nacionais de asilo e de acolhimento e abor-dar as suas causas mais profundas antes que estes se transformem em verdadeiras crises.
• A revisão do Regulamento Eurodac permite o acesso das auto-ridades policiais, em circunstâncias estritamente limitadas, às bases de dados europeias de impressões digitais dos requerentes de asilo, a fim de prevenir, detetar ou investigar crimes graves, nomeadamente homicídios ou atos de terrorismo.
O ASILO NA UNIÃO
EUROPEIA
É necessário garantir um conjunto de direitos comuns às pessoas que procuram escapar a perseguições e que solicitam proteção internacional. Os requerentes de asilo devem ter acesso a procedimentos justos e eficazes.
PARA QUE SERVE A DIRETIVA «PROCEDIMENTOS DE ASILO»? A Diretiva «Procedimentos de asilo» (1) regulamenta todo o processo para a apresentação de um pedido de asilo, nomeadamente como for-mular o pedido; de que forma este será analisado; de que ajuda pode o requerente beneficiar; como interpor recurso de uma decisão e se esse recurso permite à pessoa permanecer no território; o que pode ser feito em caso de ausência do requerente ou como tratar os pedidos de asilo apresentados várias vezes. A diretiva que estava em vigor constituía na altura o mais pequeno denominador comum entre os Estados-Membros. As regras que esta previa eram muitas vezes demasiado vagas e as derrogações permitiam aos Estados-Membros conservarem as suas próprias regras, mesmo não sendo tão rigorosas como as normas mínimas acordadas. PRINCIPAIS RESULTADOS A nova Diretiva «Procedimentos de asilo» (2) é muito mais rigorosa. Cria um sistema coerente para garantir que as decisões de asilo são tomadas da forma mais justa e eficaz e que todos os Estados-Membros analisam os pedidos com a mesma elevada qualidade. • Estabelece regras mais claras sobre a forma de apresentar o pedido de asilo e estipula que devem ser adotadas medidas concretas nas fronteiras para garantir que qualquer pessoa que pretenda reque-rer asilo possa fazê-lo de uma forma rápida e eficaz. • Os procedimentos serão mais rápidos e eficientes. Normalmente, um procedimento de concessão de asilo não demorará mais de seis meses. Será ministrada uma melhor formação aos responsá-(1) Diretiva 2005/85/CE do Conselho, de 1 de dezembro de 2005, relativa a nor-mas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros. (2) Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (reformulação) (aplicável a partir de 21 de julho de 2015). veis pela tomada de decisões e aumentada a ajuda prestada aos requerentes, de modo a que os pedidos sejam mais rapidamente analisados. Estes investimentos permitirão poupar dinheiro, na medida em que os requerentes de asilo estarão menos tempo nas instalações de acolhimento financiadas pelo Estado e haverá menos decisões erradas, reduzindo assim o número de recursos dispendiosos.
• Qualquer pessoa com necessidade de assistência especial — por exemplo, em virtude da sua idade, deficiência, doença, orientação sexual, ou experiência traumática, pode beneficiar de apoio ade- quado, incluindo um período de tempo suficiente para justificar o pedido apresentado. As autoridades nacionais devem nomear uma pessoa qualificada para representar os menores não acompanhados.
• Os casos presumivelmente infundados serão tratados através de procedimentos especiais (procedimentos «acelerado» e «de fronteira»). As regras sobre quando se podem aplicar estes pro- cedimentos são muito claras, de modo a evitar que sejam apli-cadas a casos devidamente fundamentados. Neste contexto, os menores não acompanhados que requeiram asilo ou tenham sido vítimas de tortura beneficiam de um tratamento especial. • As regras relativas à interposição de recursos nos tribunais foram
também clarificadas. Neste momento, a legislação da União Europeia é muito vaga e os sistemas nacionais nem sempre garan-tem o pleno acesso aos tribunais. Consequentemente, muitos processos acabam no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, em Estrasburgo, o que é muito oneroso e gera incerteza jurídica. As novas regras respeitam na íntegra os direitos fundamentais e contribuirão para reduzir a pressão sobre o referido tribunal. • Os Estados-Membros também ficarão mais bem equipados para
responder aos pedidos abusivos, nomeadamente quando são apresentados vários pedidos pela mesma pessoa. As pessoas que não precisem efetivamente de proteção deixarão de poder adiar indefinidamente o seu repatriamento apresentando continua-mente novos pedidos de asilo.
DIRETIVA «PROCEDIMENTOS
DE ASILO»
Os requerentes de asilo que aguardam uma decisão sobre o seu pedido devem poder dispor de condições que proporcionem uma qualidade de vida digna.
PARA QUE SERVE A DIRETIVA «CONDIÇÕES DE ACOLHIMENTO»? A Diretiva «Condições de acolhimento» (1 ) procura garantir con-dições de acolhimento adequadas aos requerentes de asilo enquanto estes aguardam o resultado da análise do seu pedido. Visa assegurar o acesso dos requerentes a habitação, alimentação, cuidados de saúde e emprego, assim como cuidados médicos e psicológicos. No passado, as práticas diferentes dos vários Estados-Membros causa- ram condições materiais de acolhimento inadequadas para os reque-rentes de asilo. PRINCIPAIS RESULTADOS A nova diretiva (2) visa garantir condições de acolhimento melhores e harmonizadas em toda a União. • Pela primeira vez, foram adotadas normas comuns em matéria de detenção dos requerentes de asilo que garantem o pleno respeito dos seus direitos fundamentais. Concretamente, a diretiva: — prevê uma lista exaustiva dos fundamentos de detenção, o que ajudará a prevenir detenções arbitrárias e a limitar a detenção ao mais curto período de tempo possível;
— restringe a detenção de pessoas vulneráveis, nomeadamen- te menores; — prevê importantes garantias jurídicas, como o acesso a assis-tência jurídica gratuita e informações por escrito aquando da apresentação de um recurso contra uma decisão de detenção; (1) Diretiva 2003/9/CE do Conselho, de 27 de janeiro de 2003, que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Esta-dos-Membros. (2) Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de pro-teção internacional (reformulação) (aplicável a partir de 21 de julho de 2015). — introduz condições de acolhimento específicas para os cen- tros de detenção, como a disponibilidade de ar puro e a possi-bilidade de comunicar com os advogados, as organizações não governamentais e os respetivos familiares. • A nova diretiva clarifica igualmente a obrigação de se proceder a uma apreciação individual para identificar as necessidades de acolhimento especiais das pessoas vulneráveis. Presta especial atenção aos menores não acompanhados e às vítimas de tortura, garantindo que os requerentes mais vulneráveis beneficiam de apoio psicológico. Por último, regulamenta igualmente o esta-tuto dos representantes dos menores não acompanhados. • O acesso ao emprego por parte dos requerentes de asilo passa a
ter de ser concedido no prazo máximo de nove meses.
DIRETIVA «CONDIÇÕES
Para que uma pessoa possa beneficiar de asilo deve primeiro ser reconhecida como refugiada ou beneficiária de proteção subsidiária.
PARA QUE SERVE A DIRETIVA «ESTATUTO DE REFUGIADO»?
A Diretiva «Estatuto de refugiado» (1) define as condições para a concessão de proteção internacional.
As suas disposições preveem igualmente uma série de direitos em matéria de proteção contra a repulsão, autorizações de residência e documentos de viagem, acesso ao emprego, educação, segurança social, cuidados de saúde, alojamento, mecanismos de integração, bem como disposições específicas para as crianças e as pessoas vulneráveis. As normas mínimas previstas pela diretiva anterior eram bastante imprecisas, o que gerou divergências quanto à legislação e às práticas nacionais em matéria de asilo. As possibilidades de uma pessoa benefi-ciar de proteção internacional podiam variar grandemente consoante o Estado-Membro responsável pelo pedido de asilo. PRINCIPAIS RESULTADOS A nova diretiva relativa ao estatuto de refugiado (2) contribuiu para melhorar a qualidade do processo de decisão e garantir que as pessoas que procuram escapar de perseguições, de guerra ou de tortura são tratadas com justiça e de um modo uniforme. • Clarifica as condições para a concessão de proteção internacio-nal e proporciona maior coerência às decisões, melhorando assim (1) Diretiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de proteção internacional, bem como relativas ao respetivo estatuto, e relativas ao conteúdo da proteção concedida.
(2) Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas ele- gíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (refor-mulação) (aplicável a partir de 21 de dezembro de 2013). a eficácia do procedimento de asilo e da prevenção da fraude e assegurando a coerência com as sentenças do Tribunal Europeu. •
Harmoniza, em grande medida, os direitos concedidos aos bene-ficiários de proteção internacional (refugiados reconhecidos e beneficiários da denominada «proteção subsidiária») em maté-ria de acesso ao emprego e aos cuidados de saúde. Além disso, alarga o prazo de validade das autorizações de residência dos beneficiários de proteção subsidiária.
• Garante que os interesses dos menores e as questões de género são tidos em conta na análise dos pedidos de asilo, assim como na aplicação das regras relativas ao conteúdo da prote-ção internacional. • Melhora o acesso dos beneficiários de proteção internacional aos direitos e às medidas de integração, tendo devidamente em conta as dificuldades práticas concretas que se deparam aos beneficiá-rios de proteção internacional.
DIRETIVA «ESTATUTO
DE REFUGIADO»
Todos os pedidos de asilo apresentados no território da União Europeia devem ser objeto de análise. Cada país da União deve ter capacidade para determinar se e quando é responsável pelo tratamento de um pedido de asilo.
PARA QUE SERVE O REGULAMENTO DE DUBLIM?
O princípio fundamental do Regulamento de Dublim (1) é que a responsabilidade pela análise do pedido deve incumbir, em primeiro lugar, ao Estado-Membro que tiver tido a principal responsabilidade na entrada ou residência do requerente na União Europeia. Os crité- rios para a determinação da responsabilidade são, por ordem hierár-quica, as considerações de ordem familiar, a emissão recente de um visto ou de uma autorização de residência num Estado-Membro e o facto de o requerente ter entrado na União de forma regular ou irregular. A experiência adquirida com o sistema anterior revelou, contudo, a necessidade de fazer face a situações de especial pressão sobre as capa-cidades de acolhimento e os sistemas de asilo dos Estados-Membros. PRINCIPAIS RESULTADOS O novo Regulamento de Dublim (2 ) prevê procedimentos mais efi-cazes para proteger os requerentes de asilo, aumentando a eficácia do sistema através de: • um mecanismo de alerta rápido, de preparação e de gestão de cri-ses, para solucionar os principais problemas dos sistemas de asilo nacionais ou que resultem de situações de grande pressão; • uma série de disposições em matéria de proteção dos requeren-tes, nomeadamente a obrigatoriedade de uma entrevista pessoal, (1) Regulamento (CE) n.° 343/2003 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise e um pedido de asilo apresentado num dos Estados- -Membros por um nacional de um país terceiro. (2) Regulamento (UE) n.° 603/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo à criação do sistema «Eurodac» de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efetiva do Regulamento (UE) n.° 604/2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacio- nal apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país ter-ceiro ou um apátrida, (reformulação) (aplicável a partir de 1 de janeiro de 2014).
garantias para os menores (incluindo uma descrição pormeno-rizada dos fatores em que deve assentar a avaliação do interesse superior da criança) e novas possibilidades de reunifica- ção familiar;
• a possibilidade de o recurso suspender a execução do repatria-mento durante o período em que este estiver a ser apreciado, juntamente com o direito da pessoa a permanecer no território enquanto aguarda a decisão do tribunal quanto à suspensão do repatriamento na pendência do recurso;
• a obrigação de assegurar assistência judiciária gratuita a pedido do requerente;
• um único motivo de detenção: o risco de fuga. A duração do período de detenção foi rigorosamente limitada;
• a possibilidade de o requerente de asilo que, em certos casos, poderia ser considerado imigrante ilegal e repatriado ao abrigo da Diretiva «Regresso», ser tratado ao abrigo do procedimento de Dublim, o que lhe confere mais proteção que a que é conferida pela referida diretiva; • a obrigação de garantir o direito de recurso contra uma decisão de transferência; • maior clareza jurídica dos procedimentos entre os Estados-Mem-bros, por exemplo, prazos mais exaustivos e mais claros. O pro-cesso de Dublim não pode levar mais de 11 meses para se chagar a uma decisão quanto ao pedido do requerente ou 9 meses para o repatriar (exceto em caso de fuga ou quando a pessoa se encontre detida).
O Eurodac ajuda os Estados-Membros da União Europeia a determinarem a quem incumbe a responsabilidade pela análise de um pedido de asilo mediante a comparação das impressões digitais.
O QUE É O EURODAC? O Regulamento Eurodac (1) cria uma base de dados de impressões digitais da União Europeia em matéria de asilo. Quando alguém apre-senta um pedido de asilo na União, independentemente do local em que o faça, as suas impressões digitais são transmitidas ao sistema cen-tral do Eurodac. O sistema funciona desde 2003 e tem demonstrado ser um instrumento informático muito eficaz.
O Eurodac requereu todavia algumas atualizações, nomeadamente a fim de reduzir os prazos de transmissão de dados por alguns Esta-dos-Membros, de dar resposta a algumas preocupações em matéria de proteção dos dados e de contribuir para a luta contra o terrorismo e a criminalidade grave. PRINCIPAIS RESULTADOS O novo regulamento (2) vem melhorar o funcionamento do Eurodac. • Fixa novos prazos para a transmissão das impressões digitais,
reduzindo o tempo decorrido entre a recolha e o envio das mes-mas para a unidade central do Eurodac. (1) Regulamento (CE) n.° 2725/2000 do Conselho, de 11 de dezembro de 2000, relativa à criação do Sistema «Eurodac» de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação da Convenção de Dublim. (2) Regulamento (UE) n.° 603/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo à criação do sistema «Eurodac» de compara-ção de impressões digitais para efeitos da aplicação efetiva do Regulamento (UE) n.° 604/2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determina-ção do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou um apátrida, e de pedidos de comparação com os dados Eurodac apresentados pelas autoridades responsáveis dos Estados-Membros e pela Europol para fins de aplicação da lei e que altera o Regulamento (UE) n.° 1077/2011 que cria uma agência europeia para a gestão operacional de sis-temas informáticos de grande escala no espaço de liberdade, segurança e justiça (reformulação) (aplicável a partir de 20 de julho de 2015). • Garante a plena compatibilidade com a legislação mais recente em matéria de asilo e responde de forma mais adequada às exigên-cias em matéria de proteção de dados. • Até à data, a base de dados Eurodac só podia ser utilizada para efeitos de asilo. O novo regulamento veio permitir às forças de polícia nacionais e à Europol compararem impressões digitais relacionadas com investigações criminais com as contidas no Eurodac. Essa comparação só pode ter lugar em circunstâncias rigorosamente controladas e apenas para efeitos de prevenção, deteção e investigação de crimes graves e atos de terrorismo. — As salvaguardas específicas incluem a exigência de consultar primeiro todas as outras bases de dados de registos criminais e a limitação da pesquisa aos crimes mais graves, como os homi-cídios e os atos de terrorismo. — Além disso, antes de procederem a uma «verificação Euro- dac», as autoridades policiais devem proceder a uma compa-ração das impressões digitais com o Sistema de Informação sobre Vistos (sempre que autorizado). — O controlo pelas autoridades policiais não pode ser efetuado de forma sistemática, mas apenas como último recurso e quando todas as condições de acesso se encontrarem satisfeitas. — Os dados recebidos do Eurodac não podem ser partilhados com países terceiros.
REGULAMENTO EURODAC
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