O CONSELHO DE ESTADO IMPERIAL

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0 CONSELHO DE ESTADO IMPERIAL (*)

J o ã o Ca m i l o d e O l i v e i r a T o r r e s

§ í.* Es t r u t u r a

Os lib e r a is , c o m b a te n d o o P o d e r M o d erad o r, c o m b a tia m o C onselho de E sta d o , seu c o m p le m e n to in d is p e n sá v e l e m e io de faz er com q u e êle p e rd e sse a sua fo rm a rig id a m e n te p e s s o a l. P o d e ría m o s d iz e r que o P o d e r M o d e ra d o r e ra delegado p riv a tiv a m e n -te ao I m p e r a d o r . . . o u v id o o C o n se lh o de E sta d o . N a fe itu ra do Ato A d ic io n a l, a su p ressão do C onselho seguiu-se à d o P o d e r M o d e ra d o r. N a “re a ç ã o ” de 1841, foi re s ta u ra d o p o r B e rn a rd o P e re ir a de V asco n celo s e o V isc o n d e de U ru g u a i; os lib e r a is de M inas le v a n ta ra m -se c o n tra êle, ta x a n d o -o de in s tru m e n to d e coação

do jovem Im p e ra d o r, m e n in o zin h o ro d e a d o de ferozes o g re s re a c io -n á r i o s . . . (A h is tó r ia a u tê n tic a d a R e g ên c ia e d a M a io rid a d e so-m e n te p o d e rá escrev ê-la uso-m e s p e c ia lista eso-m co n to s de f a d a s : a rev o lu ção de 1842 d e stin a v a-se a lib e r t a r o r e iz in h o da c o a ç ã o . . . ) .

De fato, o C onselho de E sta d o , e ra u m ó rg ão “ c o n s e r v a d o r ” ; m a s não do P a r tid o C o n s e rv a d o r. S eus m em bros, se m p re os es-co lh e u o I m p e r a d o r em am bos os p a r ti d o s . A v e rd a d e é que, de vo lta ao p o d e r, os lib e r a is a c e ita ra m o C onselho de E sta d o , reco- n h ec en d o -llie a im p o rta n te m issão d e “m o d e ra d o r ” do P o d e r Mo-d e r a Mo-d o r. A lém d isto , a o b rig aç ão d e e s tu d a r c o n s ta n te m e n te to d o s os a ssu n to s p o lític o s ou a d m in is tra tiv o s , q u e su b ia m à c o n s id e ra -ção da C o rô a, d av a aos co n s e lh e iro s um co n h e c im en to d a cousa p ú b lic a ja m a is s u p e ra d o e n tre n ó s . N en h u m títu lo m a is h o n ro so tivem os em n o ssa h is tó ria do q u e o de C o n selh e iro ; a q u ê le s que o re c e b e ra m n ão o a b a n d o n a ra m , nem p elo de P re s id e n te da R e-p ú b lic a , co m o n o s casos de R o d rig u e s A lves e A fonso P e n a . Isto sem fa la r em R ui B a rb o s a . E os h is to ria d o r e s m o d e rn o s são ú n â- nim e s em r e c o n h e c e r o v a lo r do C onselho de E sta d o co m o órgão seletivo e o r ie n ta d o r .

V am os e s tu d a r em lin h a s g e ra is o o rg an ism o c ria d o p ela lei de 23 de n o v e m b ro de 1841, cu ja v ig ê n c ia veio a té o fim do re in a d o .

O C o n se lh o co m p u n h a -se de 12 m e m b ro s o r d in á r io s , 12 extr a o r d in á r io s e m a is os m in is extro s d e E sta d o que p a ssa v a m a c o n -se lh eiro s, a s s im com o os m in is tro s do S u p re m o T rib u n a l e o u tra s

(*) C a p ítu lo do liv ro in é d ito — Democracia coroada — , p rê m io C idade

p esso as que tin h a m o títu lo h o n o rific à m e n te . F u n c io n a v a e m cm a- r a p le n a , sob a p re s id ê n c ia do I m p e r a d o r , ou p o r secções, p r e s id i-d a s p o r um m in is tr o . O s c o n s e lh e iro s e ra m v ita líc io s, m as o Im p e ra d o r p o d ia d e ix a r de co n v o c a r q u a lq u e r dêles p o r tem po in d e te rm in a d o , q u a n d o , então, e n tra v a um dos e x tra o rd in á r io s .

P a ra a n o m e aç ão , re q u e ria m se as m esm as co n d iç õ e s d e id a -de, c id a d a n ia e c a p a c id a d e s q u e c o n c o r ria m p a r a a s e n a to ria . Os co n selh e iro s e ra m re sp o n sá v e is pelas sugestões que déssem ao Im -p e ra d o r, em m a té r ia re fe re n te ao e x e rc íc io do P o d e r M o d erad o r, o po sto s à C o n s titu iç ã o e aos in te re sse s do E sta d o ; c a b ia lh e s p r o -cesso, m ovido p e lo S enado, n a fo rm a d a le i de re sp o n s a b ilid a d e dos m in istro s, se in frin g isse m tais d is p o s itiv o s . E sta re s p o n s a b i-lid a d e (a r t. 4.° d a lei) r e tira v a do e x e rc íc io do P o d e r M o d e ra d o r tô d as as c a r a c te rís tic a s de a r b itra rie d a d e s q u e nêle m uitos p r e te n -deram v e r. O P o d e r M oderador, se p r iv a tiv o do m o n a rc a , n ã o e ra um p o d e r p esso al, p ela a u d iê n c ia o b r ig a tó ria d ev id a pelo I m p e r a -d o r ao C onselho.

Os c o n selh o s e ra m dados se m p re que o Im p e ra d o r h o u v e s-se p o r bem o u v lo s e p rin c ip a lm e n te s ô b re o e x e rc íc io d as a t r i b u i-ções do artig o 101 d a C o n stitu iç ão ( a tr ib u iç õ e s do P o d e r M o d e ra-d or, e x e rc ira-d o , a ssim , c o letiv am en te p e lo I m p e r a ra-d o r e seu C onse-l h o ) ; sôbre p o onse-lític a e x te r io r; sô b re p rê s a s e in d e n iz a ç õ e s; sô b re co n flito s de ju r is d iç õ e s e n tre a u to rid a d e s e c le siástic as (a Q uestão R eligiosa em g e r m e ); sôbre d ec reto s, reg u la m en to s e d em a is d e li-b e ra ç õ e s.

Q uantos aos m em b ro s da Casa I m p e ria l, a le i d e te rm in o u o se g u in te : o P rín c ip e Im p e ria l, s e ria co n s e lh e iro aos 18 a n o s ; os dem ais, se n o m e a d o s. N ão se ria m m e m b ro s o rd in á rio s e to m a-ria m p a rte a p e n a s em co n selh o s p le n o s . P o r ú ltim o , a L ei 231, de 23 de n o v e m b ro de 1841, d e te rm in a v a q u e ao g o v êrn o c a b e ria re g u la m e n ta r a su a execu ção e qu e, q u a n d o em e x e rc íc io , v e n c e -ria m os c o n s e lh e iro s u m a g ra tific a ç ã o ig u al a um têrço d o su b sí-dio dos m in is tr o s .

F o i d e 72 o n ú m e ro to ta l d e C o n selh e iro s efetivos d u r a n te o 2.° R einado, se n d o o Rio de J a n e ir o co m 17, a B ah ia c o m 14 e M inas G erais, c o m 13, as p ro v ín c ia s q u e d era m c o n tin g e n te m a io r de c o n s e lh e iro s . O m ais antigo foi o m in e iro B e rn a rd o d e V as-co n c elo s e o ú ltim o se ria o u tro m in e iro , o g e n e ra l Couto d e M aga-lh ã e s . N ão f a lta r a m g ra n d e s n o m e s no C o n selh o : O lin d a , P a -ra n á , A b -ran tes, U ru g u a i, A baeté, J o s é C lem ente, Ita b o -ra í, São V i-cente, N abuco, Bom R etiro, R io B ra n c o , C axias, o V isco n d e de C a-ravelas, M artim F ra n c isc o , Ouro P rê to , L afaiete, Jo ã o A lfred o , A n-d ra n-d e F ig u eira , S ilv e ira M artins, M a rtin h o C am pos, e o u tr o s . A fam ília im p e ria l foi re p re s e n ta d a p o r D . Isab e l e p elo C o n d e d ’E u .

0 D e c re to n.° 124 de 5 d e fe v e re iro d e 1842 r e g u l a m e n t o u “p r o v is o r ia m e n te ” o C onselho de E s ta d o . D iv id ia -se e m q u a t r o c a p ítu lo s : do C onselho de E s ta d o e suas s e c ç õ e s : d o s o b je to s n ão c o n te n c io so s; dos objetos c o n te n c io s o s ; d isp o s iç õ e s g e ra is .

Ás se cç õ es c o m p u n h a m -se de trê s c o n s e lh e iro s e e ra m em n ú m e ro d e 4 : I m p é rio ; J u s tiç a e E s tra n g e iro s ; G u e rra , e Ma-r in h a . C ada secção e ra p r e s id i d a p elo m in is tro c o r r e s p o n d e n te o u pelo m in is tr o sô b re cuja p a s ta ex istisse d isc u ssã o . O b rig av a- se o m in is tr o a fo rn e c e r to d o s os elem e n to s n e c e s s á rio s ao bom c o n h e c im e n to do a s su n to p elo s c o n s e lh e iro s . O m in is tr o p r e s i-d en te i-de se c ç ã o m a rc a r ia i-dia, h o r a e lo c al i-d a r e u n iã o , b em c o m o o re s p e c tiv o re la to r, m as não v o ta v a . O Im p e r a d o r p o d e r ia o u v ir todo o co n s e lh o ou so m en te a s e c ç ã o . Se a secção a c h a sse que c o n v in h a tr a n s f o r m a r se u p a r e c e r em lei, re g u la m e n to o u decre* to, d e v e ria d a r ao tex to a fo rm a e o d esen v o lv im e n to n e c e s s á r io s .

O c o n s e lh o p le n o só p o d e r ia fu n c io n a r com u m m ín im o de sete m e m b ro s, re u n in d o -s e n o s p a ç o s im p e ria is , q u a n d o o Im p e -r a d o -r h o u v e sse p o -r b em c o n v o c a -r. Os c o n s e lh e iro s fala v am e votavam q u a n d o o Im p e ra d o r o r d e n a s s e . E q u a n d o n ã o se v e r i-fica v a u n a n im id a d e , os c o n s e lh e iro s d a ria m o voto p o r e s c r ito . Ao d isc u tir-se a d em issã o do m in is té r io o u a d isso lu ç ã o d a C âm a-r a dos D e p u ta d o s, os m in is ta-ro s n ã o V o ta v a m n e m a s s is tia m à v o ta -çã o . A re so lu ç ã o im p e r ia l q u e se to m asse em co n s e lh o , e x p e d ir- se-ia em fo rm a de d e c re to .

H a v ia se m p re 12 c o n s e lh e iro s em se rv iç o , u m d o s q u a is se -c re ta r ia v a as re u n iõ e s . Se, p o r m o tiv o de d o en ç a o u eq u iv a le n te , um c o n s e lh e iro p assasse m ais d e 15 d ia s sem i r a c o n s e lh o , ou se o I m p e r a d o r o d isp e n sasse, ou se fôsse n o m e ad o m in is tro , logo se d e s ig n a ria um e x tra o rd in á rio p a r a s u b s titu í- lo .

0 d e c re to re g u la v a a in d a os v en c im en to s, as ihonras e os u n ifo rm e s dos co n se lh e iro s, a s sim co m o o u tra s q u e s tõ e s de o rd e m

a d m in is tra tiv a .

N os c a p ítu lo s II e III o d e c re to d is p u n h a s ô b re as a trib u ições do C onselho de E sta d o co m o tr ib u n a l a d m in is tra tiv o , c o n h e cen d o d ú v id a s e co n flito s s ô b re a s su n to s c o n te n c io so s e n ão c o n -te n c io so s, e x p lic ita n d o o que d e -te r m in a v a o n.° 4 d o a rtig o 7 da L ei 234, d e 23 de n o v em b ro d e 1841, “ sô b re c o n flito s d e ju ris d iç ã o e n tre as a u to rid a d e s a d m in is tra tiv a s e e n tre estas e as ju d ic iá r ia s ” .

C rem o s que b a s ta ria m e s ta s a trib u iç õ e s p a ra fa z e r do C on-selho u m ó rg ão de im p o r tâ n c ia e x tr a o r d in á r ia .

§ 2.° — Hi s t ó r i a e Do u t r i n a

Q u a n d o se c u id o u do re e s ta b e le c im e n to do C o n selh o de E s-tado, v á rio s arg u m e n to s fo ra m a d u z id o s c o n tra a id é i a . A a n á

li-se desta discussão é m u ito in s tru tiv a . E stu d e m o s, em sé rie , os a rg u m e n to s c o n tra a cé lè b re in s titu iç ã o ,

1 —

o

re e sta b e le c im e n to do C o n selh o , p o r le i o r d in á r ia , s e ria in c o n s titu c io n a l (V e rg u e iro e P a u l a S o u za) . S egundo os d e

-fen so res do C onselho, o V isco n d e do U ru g u a i e B e rn a rd o P e r e ir a de V asconcelos, n ão p re v a le c ia a tacha, p o is , o Ato A d icio n al a b o -lir a o q u e e x istia a n te s, m as n ão p r o ib ir a o u tro s fu tu ro s . De fato, o fam oso artig o 32, ú ltim o da lei, d iz ia : “ F ic a su p rim id o o C o n - selh o de E stado de q u e tr a ta o títu lo H l, a rtig o 7.° da C o n s titu iç ã o ” . E o novo se ria b e m d ife re n te do an tig o ; u m m eio de “ m o d e ra r” as a trib u iç õ e s do P o d e r M o d e ra d o r e a te n u a r ou a n u la r o c a r á te r p e s -so al de seu e x e r c íc io . Aliás, o m e n c io n a d o artig o 32 fico u de “ s o b ra ” . C o n stav a do p ro je to in ic ia l d o A to A d icio n al a a b o liç ã o do P o d e r M o d e ra d o r. C o n seq ü en tem en te su p rim ia -se o C o n selh o de E sta d o . C ain d o n o S enado e sta p a rte , a su p re ssã o do P o d e r Mo-d e ra Mo-d o r, p e rm a n e c e u o a p ê n Mo-d ic e e c o ro lá rio , a ab o liçã o Mo-do C o n selh o de E s ta d o .

2 — S e ria u m a esp éc ie coacção p a r a a C o rô a. Se v ita líc io s os C onselheiros, o m o n a rc a fic a ria o b rig a d o a ouvi-los se m p re e

som ente a êles. O v isc o n d e do U ruguai fêz iro n ia s c o n tra os d e -fen so res d as p r e r ro g a tiv a s d a C oroa, a n te rio rm e n te p a r tid á r io s d a e x tin ç ã o do P o d e r M o d e ra d o r.

•0 “M anifesto dos m in e iro s ” de 1842, q u e 1 deu o rig em à re v o -lu ç ão de S anta L u z ia , b a tia n a m esm a te c la , a c e n tu a n d o a p o ssív e l fa c c io sid a d e da c o m p o siç ã o do c o n s e lh o :

“E porque não bastasse a escravidão do povo e o a n iq u ila -m ento das garantias co nstitucionais, p a ra que -m ais se fortalecesse a oligarquia que h oje d o m in a o país, essa facção alentou co n tra a Corôa, escravizandoa po r m eio de u m C onselho que se d e n o -m in o u de E stado e que reduziu o M onarca a o uvir só e ú n icainente os m em bros d esta m esm a facção, que a todo custo quer conserva r

o seu d o m ínio e x clu sivo . H avendo chegado as cousas a êsle

ponto, não era p o ssív e l que a população se conservasse in d ife r e n -te . 0 clam or p ú b lico ecôou os gritos da oposição veem en -te que no Senado fizera m a estas duas leis d e refo rm a (dos C ódigos) e do Conselho de E stado, alguns de seus m a is ilustrados m e m b ro s” .

E sta a rg u m e n ta ç ã o p a r tia de u m a q u e stã o de fato e n ã o d e d ir e ito . S om ente te ria fu n d am e n to se os lu g a re s to d o s do C o n selh o fôssem p r e e n c h id o s de u m a só vez e p o r gen te do m esm o p a r -tid o . O fato é q u e em 1842 foram n o m e a d o s 7 m em b ro s o r d in á -rio s e 5 e x tra o rd in á r io s . E m 1843, n o m e o u -se u m c o n s e lh e iro ; «m 1845, o u tro ; em 1848, dois, e assim su c e ssiv a m e n te .

3 — A v ita lic ie d a d e d o C o nselho foi lo n g a m e n te co m b a-tid a . P a u l a S o u z a alegava, em 3 d e ju n h o de 1841, que ta l d isp o siçã o im p o rta ria , em o u tra s p a la v ra s, n a tra n s fo rm a ç ã o daqu ele c o rp o cm m useu de m ú m ias e m p a lh a d a s, r e p e tin d o ao Im p e -r a d o -r as id é ia s de su a m o c id a d e . A rg u m en to , re c o n h e ç a m o s, de c e rta m o n ta . B e rn a rd o de V asc o n ce lo s, p o rém , r e s p o n d e num d isc u rso q u e é um a c o n fe rê n c ia . Aliás, p o d e r ia êle d a r a u la s sô b re

a m a té r ia . Q uem n ão c o n h e c e o d isc u rs o em que e x p õ e a sua evolução p o lític a ? “F u i liberal: então a liberdade era nova no

país, estava nas aspirações de todos, m as não nas leis, não nas idéias práticas; o p o d er era tu d o : fu i lib era l. Iíoje, porém , é d iv e rso o aspecto da sociedade: os p rin c íp io s dem ocráticos, tudo ganharam e m u ito co m p ro m etera m ; a sociedade, que então corria risco pelo p oder, corre agora risco pela desorganização e pela a n a rq u ia . Como então quis, quero hoje servi-la, quero salvá-la, e por isso sou regres- sista. N ão sou trânsfuga, não aba n d o n o a causa que d e fe n d i, no dia de seus perigos, da sua fraqueza; deixo-a no d ia em q ue tão segu-ro é o seu triu n fo que até o excesso a co m p segu-ro m e te”.

E is a defesa d a v ita lic e id a d e , p r o f e r id a a l.° de o u tu b ro de 1841:

“O utra hipótese dos nobres adversários é que o C onselho de E stado fiq u e condenado a p ro fessa r sem p re as idéias que tin h a no tem po em que fo i nom eado; que o C onselheiro de E stado, h o m em político, não acom panhe as circu n stâ n cia s de seu país; q ue não sáiba o bedecer ao seu im p ério ; que não é p erfec tív el, não é capaz de de-senvolver a sua razão, de se e sc la re c er. Ora, éste a rg u m en to tem contra s i a opinião de todos os que têm escrito sóbre a filo so fia do D ireito; todos os publicistas tê m reco n h ecid o que n e n h u m hom em pode ser im u tá vel, ainda os que m a is se in cu lca m po r ta is; que tudo m u d a nto h o m em e em tôrno do h o m e m ; p o r conseguinte, sua in te-ligência está sujeita a essa lei de m u d a n ça . E u com isto não ju s tifi-co a versa tilid a d e no h om em ; u m a tifi-cousa é abandonar a op in iã o sem m otivo, p o r um a in consistência in q u a lific á ve l” .

" 0 h o m em p o lítico que fa c ilm e n te abdica das suas idéias, ou vevela a sua incapacidade, ou m ás in ten çõ es; e outra cousa é m o d i-fic a r as suas idéias, segundo o estado social, fazê-las s e r v ir ao bem do país; é p o r isto que nós co m p o m o s a sociedade à im agem do h o m em . 7'òda sociedade bem organizada d eve ser co m p o sta à sua sem elhança e um a das p rin c ip a is obrigações ê a d esen vo lver a quali-dade do h o m em que é ser p e r fe c tív e l. Ora, o C onselheiro de Esta-do, pôsto n o m eio da ad m in istra çã o pública, observando todos os dias o estado da opinião do país, já no m eio da discussão o ficia l, já pelo da espontânea, ha-de em perrar se m p re na idéia que tin h a no tem po em que fo i nom eado conselheiro? E u co n sid ero que n e n h u m h o m em

pode conservar-se estacionário quando tem de votar, de d eferir n e-gócios de alta im p o rtâ n cia que estão a seu cargo; pode po r algum tem po, p o r m uito, p o r tôda a vida, conservar-se estacionário o h o m em que abandonar a vid a política, que dela n a d a m ais quer, m as n u n c a aquêle que tem obrigações de votar todos os dias, de o u vir reclam ações, de atender às representações e que sôbre todos os objetos im

-portantes é obrigado todos os dias a dar seu parecer. Podese e n

-tender que a in telig ên cia não se m ove, que não com para às n ec essidades do país, para se acom odar à m a rch a e m o vim en to social; p o -derá ser, mas a m in h a convicção é m u i diversa, e fe lizm en te em a bone dela tenho autoridades resp eitá veis”.

. ■. “Q uer-se que o C onselheiro de E stado seja da o p in iã o e sen tim en to do M inistério, e por conseqüência que seja nom eado e d e -m itid o liv re -m e n te. E sta opinião não é a d m issível. Pode c o n v ir um Conselheiro d e E stado de opiniões diversa s do M inistério e m iiit0 interessará à Coroa o u vir o pró e o con tra de um a discussão co n tra -d itória. Se o conselheiro -de esta-do se se rv ir -do seu lugar para revelar segredos, para contra ria r por todos os m eio s as m ed id a s m in isteria is, não deve co n tin u a r m ais a servir com êsse M inistério. E m caso algum , quer seja vitalício, quer am ovível, deve se r dispensado som ente p ele fato de não ser da opinião do M inistério. De que serve um Conselho que não deve d iscrep a r da opinião daqueles que o consultam ? De um sem elhante Conselho, em tudo e p o r tudo sem pre da opinião dos M inistros é que se p o deria d izer que, de algum m odo, coage o M onar-ca, e que em m u ito s casos lhe há-de en c o b rir a verd a d e”.

“Cada adm inistração, p rin cip a lm en te, entre nós, tende a desfa zer o que fê z a a n te rio r. O Conselho de Estado, vitalício e lim ita -do, tende a m o d ific a r o m o vim en to inverso de um a adm inistração que sucede à outra. S e cada M inistério tro u x er consigo o seu C onselho d e Estado, terem os não só o novo M inistério, com o o novo C onselho de Estado, a d esfazerem po r p rin cíp io d e contradição ou n o vid a d e • que fizerem os seus antecessores”.

A coleção co m p le ta dos d eb ates em tô rn o do C onselho d e E s -ta d o fo rn e c e ria u m dos m ais belos e s tu d o s sô b re p o lític a b ra s ile ir* . São v e rd a d e iro s en sa io s de d ire ito p ú b lic o e de c iê n c ia p o lític a . E p a ra c o n c ilia r a n e c e s sid a d e de re n o v a ção com as ex ig ên c ias d a c o n -tin u id a d e , B e r n a r d o , em an á lises la p id a re s , d efe n d e o texto q u e f o i a d o ta d o : 12 c o n s e lh e iro s o rd in á rio s , 12 e x tra o rd in á rio s , to d o s v ita líc io s, rev e zan d o -se n a m e d id a d a s n e c e s sid a d e s. Com i s t o m a n terseia um a c e r ta c o n tin u id a d e a d m in is tra tiv a em m eio d a tr e m e n d a d e s c o n tin u id a d e p o lític a o rig in a d a pelas m u d a n ça s c o n s ta n tes de m in isté rio s , m e rc ê da falta de b ase p o p u la r da p o lític a b r a -s i l e i r a .

4 —i O u tra objeção, com a q u al c o n c o rd a Ur u g u a i, é q u e o C onselho p o ssu ia fu n çõ es m is ta s, p o lític a s e a d m in is tra tiv a s ; ac o n se lh av a ao I m p e r a d o r e aos m in is tr o s ; e ra um ó rg ã o d o P o d e r M o d e ra d o r e d o P o d e r E x e c u tiv o . D a d a a d istin ç ã o e n tr e p o lític a e a d m in is tra ç ã o , e n tre as a trib u iç õ e s dos P o d e re s M o d e ra d o r e E x ec u tiv o , c o m p re e n d e -se que o ó rg ão co n su ltiv o de u m a d estas fu n çõ es p ú b lic a s n ão estiv esse em co n d içõ e s de s e r v ir à o u tr a . U n i exem plo c o n c r e to : o C o nselho de E sta d o , com o ó rg ã o c o n s u l-tiv o do P o d e r M o d e ra d o r, estav a a c im a dos p a r tid o s ; c a b ia -lh e a c o n s e lh a r ao m o n a rc a se d ev ia o u n ão c o n c e d e r d e m issã o ao m i-n is té rio o u d iss o lv e r a C â m a ra ; co m o ó rg ão do P o d e r Executivo» a c o n s e lh a ria aos jnesm os m in is tr o s o m odo de re s o lv e r qu estõ eí co n c re ta s d e a d m in is tra ç ã o p ú b lic a .

A d ú v id a e s ta ria re so lv id a co m a c ria ç ã o , ao la d o do C on-selh o de E sta d o , q u e fic a ria ta l e q u a l com o ó rgão c o n s u ltiv o do P o d e r M o d e ra d o r, de u m a sé rie d e c o n selh o s té c n ic o s e s p e c ia liz a -dos, d e s d o b ra m e n to s das secções d o c o n selh o p rim itiv o , d e s tin a d o s a “ a c o n s e lh a re m ” os d ife re n te s ó rg ã o s do P o d e r E x e c u tiv o e, q u a n d o fôsse m is te r, ao P o d e r M o d e ra d o r.

N este se n tid o , os se n a d o re s Ve r g u e i r o, Pa u l a So u z a e Ma r q u ê s d e Ba r b a c e n a a p re s e n ta ra m , d u r a n te a d isc u ssã o da le i q u e c rio u

o seg u n d o C onselh o de E sta d o , u m su b stitu tiv o , que Pa u l a So u s a

re fu n d iu m a is ta rd e e p ro p ô s ao S e n a d o em 3 de a g ô sto de 1846, sem m a io r ê x ito . V am os d is c u tir aq u i o p ro je to de 1846, que além de c o n te r as id é ia s b á s ic a s do a n te r io r , é m e lh o r, te n d o sid o r e d i-g id o com m a is v a i-g a r.

H a v e ria um C onselho de E sta d o , com 8 m e m b ro s, e um C on-selh o de A d m in is tra ç ã o , com 12. O p r im e iro a c o n s e lh a ria ao Im -p e ra d o r, n ã o sò m e n te sô b re as m a té r ia s r e la tiv a s ao P o d e r M odera-d o r, com o as q u e odera-d issessem r e s p e ito ao E x e c u tiv o . O odera-d a A odera-dm i-n istra ç ã o , d iv id id o em 4 secçõ es — Im p é rio , F a z e i-n d a , J u s tiç a e E s tra n g e iro s , G u e rra e M a rin h a , — a c o n s e lh a ria os r e s p e c tiv o s m i-n is tro s . P a r a a n o m eação , o p r o je to exig ia, além d as m e sm a s c o n d iç õ es p e d id a s p a r a a s e n a tó ria , u m “ estág io ” p ré v io n o P a r la m e n -to, em alg u m a s e c r e ta ria de E s ta d o , em p re s id ê n c ia d e p ro v ín c ia ,

em b a ix a d a , co m a n d o m ilita r, e tc .

A re s ta u r a ç ã o do C onselho d e E sta d o e stav a e n tr e as g ra n d e s a s p ira ç õ e s n a c io n a is, p o r o ca siã o d a M a io rid ad e , ta n to q u e os lib e -r a is a p -r e s e n ta -ra m um p -ro je to n e s te se n tid o , em 13 d e m a io de 1840, ju n ta m e n te com a p ro p o s ta d a M a io rid a d e p r e m a tu r a . Coube, p o rém , ao s c o n s e rv a d o re s, no “ R e g re s s o ” de 1841, r e a liz a r a id é ia , q u e já c o n s ta v a da F a la do T r o n o de 3 de m a io . A m a rc h a foi r á p i d a 1. o p ro je to p ro p o sto ao S e n a d o em 14 de ju n h o p o r Ca e t a

-n o Ma r i a Lo p e s Ga m a, Ca s s i a n o Es p e r i d i ã o d e Me l o e Ma t o s, o

-n o d a Co s t a Pe r e i r a , Fr a n c i s c o d e Pa u l a Al b u q u e r q u e, An t ô n i o

Au g u s t o Mo n t e i r o d e Ba r r o s, se ria L ei em 23 de n o v em b ro , q u ase sem alte ra ç õ e s. C o n fro n tan d o -se os te x to s, v erific a-se um a o u tra em e n d a de re d a ç ã o e, no fim , a in c lu sã o de u m a de Va s c o n c e l o s, fix a n d o em um tê rç o do o rd e n a d o dos m in is tro s a g ra tific a ç ã o dos co n selh e iro s em e x e r c íc io . A pesar de a m p lo s e calorosos d eb ates, n u m p la n o te ó ric o e elevado, com a p a r tic ip a ç ã o de fig u ras ilu s -tre s com o Ve r g u e i r o, Pa u l a So u z a, Be r n a r d o — êste p r in c i p a

l-m ente, — Al v e s Br a n c o e o u tro s, o p r e je to foi ap ro v a d o , r à p id a -

m ente e sem m a io re s a lte ra ç õ e s .

F o ra m -lh e a p re s e n ta d o s d o is su b stitu tiv o s, o de Pa u l a So u z a, Ve r g u e i r o e Ba r b a c e n a, que já com entam os, e o de Va s c o n c e l o s. U m a 25 e o o u tro a 26 de agô sto . O d e Be r n a r d o d e Va s c o n c e l o s

c o n tin h a com o n o v id a d e de m a io r m o n ta , além da g r a tific a ç ã o de u m tê rç o do o r d e n a d o dos m in istro s, a p ro v a d a , a te m p o ra rie d a d e d o s co n selh e iro s e x tra n u m e rá rio s , q u e se rv iria m a p e n a s e n q u a n to d u ra sse o m in is té rio que os n om eassem , e a a p o s e n ta d o ria d o s v

i-ta líc io s aos 70 a n o s ou p o r m o lé stia. ,

Como c o n c lu sã o sô b re o se n tid o d a re s ta u ra ç ã o do C o n selh o de E stado, n a d a m e lh o r que as p a la v ra s do S r. Jo s é Ma r i a d o s

Sa n t o s:

“Com a reunião de um grupo de h o m en s notáveis no paço, im -perial, no d ia 23 d e m arço de 18M , para o fim d e obter do Im p era d o r a dem issão de A n tô n io Carlos com o m e d id a d e salvação pú b lica , o Conselho de E stado inom inada e in sta ntâneam ente se recom pôs, a g in -do exatam ente sô b re aquêle p onto que, com fo rm a l exclusão, lhe era vedado na letra co n stitu cio n a l antes da refo rm a . A Lei de 23 de novem bro, que to rn o u legal e d e fin itiv o aquêle restabelecim ento oca-sional do Conselho de Estado, não p o d ia m ais ressucitar a restriçã o do artigo 1^2. O Conselho de E stado não som ente reentrou na posse d e tôdas as suas antigas atribuições, com o, especialm ente, a d q u iriu m ais a d e p ro n u nciar-se sôbre a escolha e a dem issão do m in istério , que antes não tin h a .” (1)

§ 3.“ — ATBIBUIÇÕES DO CONSELHO DE ESTADO

V ariav am la rg a m e n te as fu n çõ es do C onselho de E s ta d o e b em a n d a ra m os que, com o Pa u l a So u z a, su g e rira m a su a d iv isã o em d o is órgãos d is tin to s : C onselho de E s ta d o p rò p ria m e n te d ito , p a r a o p in a r sô b re o e x e r c íc io do P o d e r M o d e ra d o r, e C onselho de A d m i-n istra ç ã o , v isa i-n d o a m a té ria s e s trita m e i-n te a d m ii-n is tra tiv a s e g o v e r-n a m e r-n ta is .

0 i l u s t r e m a r q u ê s d e S ã o V ic e .n te — Jo s é An t ô n i o Pi m e n t a

Bu e n o — a s sim c la ssific a as d iv e rs a s a trib u iç õ e s do C o n selh o de

E sta d o :

a) R e fe re n te s ao P o d e r M o d e ra d o r;

b ) re f e r e n te s a m a té ria s le g isla tiv a s ou r e g u la m e n ta re s ; c) r e f e r e n te s às fu n çõ e s p o lític a s do P o d e r E x e c u tiv o ; d ) r e f e r e n te s às m a té ria s d e a d m in is tra ç ã o i n t e r i o r ; e) r e f e r e n te s aos n egócios “ q u a se co n te n c io so s” ;

f) r e f e r e n te s aos neg ó cio s p ro p ria m e n te c o n te n c io so s ( 2 ) . N ão e r a m p o u c a s nem sin g e la s as ta re fa s dos c o n s e lh e ir o s . E ra m , além , d is to e x a u stiv as, d es d e q u e D. P e d ro II, de n a t u r a l i n

d ag a d o r, e x ig ia que os c o n s e lh e iro s, de fato, o a c o n se lh a ss e m a re s -p e ito de tu d o .

Im p o rta n tís s im a s as a trib u iç õ e s re fe re n te s ao P o d e r M o d e ra -d o r : c o n s is tia m em d iz e r se c o n v in h a ao I m p e r a d o r r e a liz a r o ato c o n c re to q u e e sta v a em d is c u s s ã o : n o m e a r se n a d o r, d iss o lv e r n C âm ara, d e m itir o m in isté rio , a n is tia r , in d u lta r , e tc . P le n o ca m p o da p r u d ê n c ia .

Mais c o m p lex a s, p o ré m , e r a m as a trib u iç õ e s r e la tiv a s às questões le g is la tiv a s e re g u la m e n ta re s . C om p etia ao P o d e r

E x ec u tiv o p r o p o r leis, assim co m o re g u la m e n ta r as s a n c io n a d a s . E ra e n c arg o do C onselho não so m e n te o p in a r s ô b re ê s te s a ssu n to s, com o, ta m b é m , p r e p a r a r a m a té ria , r e d ig ir p ro je to s de le is, de r e -g u la m en to s, e t c . Se, em geral, o C o n selh o n ã o tin h a in ic ia tiv a , p o d e ria , q u a n d o h o u v esse c o n v e n iê n c ia , s u g e rir as m e d id a s n e c e s . s á ria s .

P e la d o u tr in a do m a rq u ê s d e São V icente, a c o m p le x id a d e de m a té ria s a ca rg o do P o d e r E x e c u tiv o im p u n h a que fô sse e x e r c ido d ep o is d e o u v ir o C o n s e lh o : “Ê stes assuntos d e m a n d a m va ria

-das luzes e exp eriê n c ia bem am estra d a no serviço do E sta d o ” . Da

n e c e s sid ad e d e ou v ir-se o C onselho n a s q u estõ e s de a d m in is tra ç ã o in te r io r, fa la b e m alto a su a d iv is ã o em secções, de a c ô r d o co m a d is trib u iç ã o d a s p a sta s m in is te ria is .

F in a lm e n te , tem os os a s su n to s “ q u ase c o n te n c io so s” e os c o n -te n c io so s. N os “ q u ase c o n te n c io s o s ” in c lu ía m -se m u ita s e v a r ia d as coisas, com o p rê sa s, c o n flito s de a trib u iç ã o , c o n flito s de ju -risd iç ã o , “ a b u s o s ” de a u to rid a d e s e c le siá s tic a s e o u tro s . P a r a estas m a té ria s, co m o p a r a aq u e la s e s trita m e n te c o n te n c io sa s , o C onse-lho de E s ta d o fu n c io n a v a com o tr ib u n a l a d m in is tra tiv o s u p re m o . H á u m e x e m p lo c o n h e c id íssim o d ê s te uso do C o n s e lh o : o re c u rso

d a s irm a n d a d e s c o n tr a o in te rd ito q u e lh es ijn p u s e ra D . Vi t a l .

L evado ao C o n selh o de E sta d o , êste o p in o u fav o ràv e lm e n te à m a

-ç o n a r ia . ..

Como se p o d e v e rific a r, o C on selh o , p le n o ou em suas secções, d av a sua o p in iã o ao G ovêrno sô b re to d o s os assu n to s q u e lh e

fôssem su b m e tid o s; sô b re to d o s os a s su n to s d a p o lític a e d a a d m i-n istra ç ã o .

§

4

.” —

, O CONSELHO DE ESTADO COMO ÓRGÃO DO

POD ER MODERADOR

O P o d e r M o d e ra d o r, d ep o is de 1841, p asso u a re a liz a r a q u e la id é ia que os tr a ta d is ta s m e d iáv e is d e fin ia m com o “o rei em seus

conselhos”. O I m p e r a d o r e x e rc ia p riv a tiv a m en te o célebre p o d er, m as o u vido o C o n selh o . T al a u d iê n c ia e ra fac u ltativ a, e stá e s c r i-to n a le i. Mas, h a v ia a re s p o n s a b ilid a d e dos co n selh e iro s p o r seus conselhos, o que n ã o te ria se n tid o se fôsse re a lm e n te fa c u lta tiv a a c o n s u lta . Com o c o n d e n a r alguém p e lo e x e rc íc io de um a a t r i b u i-ção sem c o n s e q ü ê n c ia s o b rig a tó ria s? A a u d iê n c ia d o C o nselho se não d ev ia p o r o b rig a ç ã o legal, m as sim p o r p ru d ê n c ia e c o n v e n iê n -c ia ( 3 ) . A le i n ã o o b rig a v a e x p lic ita m e n te o m o n a rc a , p o r u m a q u estão de fó rm u la s de e tiq u e ta . N o fu n d o , p o rém , o b rig a v a -o . São atos, os do p o d e r régio, de ju d ic a tu ra e arb itra g e m , f ic a n d o os m in istro s su sp e ito s p a r a o p in a r a re s p e ito com o p a rte s in te r e s -sa d a s; o C onselho de E sta d o d ir á en tão ao Im p e ra d o r o que co n v é m e o que não c o n v é m . Além disto, os a to s do P o d e r M o d e ra d o r são de tal n atu re za q u e o Im p e ra d o r não p o d e r ia a g ir m al, m esm o q u e o q u ise sse : n o m e a r se n ad o res, de u m a lis ta já e le ita : te r m in is -tro s que não têm m eios de g o v e rn a r sem a c o n fia n ç a das C â m a ra s ; d isso lv e r a C â m a ra , m as fazer eleger o u tr a . Um tira n o , se o q u i-sesse (o que é p o ssív e l em q u a lq u e r re g im e ) p o d e ria siste in à tic a - m e n te a p lic a r o P o d e r M o d e ra d o r c o n tra a v o n ta d e do p o v o . Mas te ría m o s com o r e s u lta d o a rev o lu ç ão . O C onselho de E sta d o v is a -va a ro d e a r o m o n a rc a de hom ens sá b io s, p ru d e n te s, tir a d o s de tô d a s c o rre n te s p o lític a s , que lh e déssem co n selh o s ac e rta d o s s ô b re os m odos de a g ir .

P i m e n t a Bu e n o , la m e n ta n d o q u e a lei de 23 de n o v e m b ro

de 1841, ao r e s ta u r a r o C onselho de E sta d o , lh e te n h a r e tir a d o o c a rá le r o b rig a tó rio , em b o ra e x te n d e n d o -lh e as atrib u iç õ e s a té ao caso da dem issão d o s m in istro s, d e s c o n h e c id o n a C o n stitu ição , c o n

-(3) R ecorde-se q u e o Conselho de E stad o f o i re stab elec id o p o r lei o r d in á r ia

e u m a lei o r d in á ria n ã o p o d ia o b rig a r a u m d o s p o d e re s d a N ação, o u se ja , ao Im p e ra d o r.

s id e ra a a u d iê n c ia do C onselho de E sta d o a g a ra n tia c o n s titu c io -nal p a ra os a to s d o P o d e r M o d e ra d o r ( 4) .

N o u tro lo c al d e c la r a :

“E m bora tal audiência seja p u ra m en te facultativa, é claro que a sabedoria d a Corôa jam ais deixará d e o u vir o Conselho d e E stado desde que a m a g n itu d e do negócio assim d em a n d a r”. (5) Q uer

d i z e r : um a o b rig a ç ã o m o ra l e n ã o le g a l.

A pesar d e B r a z F l o r e n t i n o ta m b é m c o n s id e ra r p le n a m e n te fa c u lta tiv a a a u d iê n c ia do C onselho d e E stad o , J o s é M a r i a d o s S a n t o s , sem a f ir m a r c la ra m e n te a su a o b rig a to rie d a d e , p r o c la m a :

“O C onselho de E stado não so m en te reentrou na p o sse de tôdas as suas antigas atribuições, com o especialm ente a d q u iriu m ais a d e p ro n unciarse sôbre a escolha e a dem issão do s m in is -térios, que a n tes não tin h a ” .

“0 ca rá ter de evid en te e p ro v id e n c ia l utilidade, co m o qual aquêle co m p lem en to fu n d a m en ta l do P o d er M oderador ressu rg iu cm 18M , já é bastante para fa zer ver a p ro fu n d a e decisiva in flu ên c ia qne depois lhe coube em todo o segundo rein ad o ” .

Logo a d i a n te : “Seria im p o ssível ignorar a grande in flu ê n

-cia do C onselho de Estado, (na esco lh a do novo “ p re m ié re ” ) desde que as in icia tiva s de organização m in isteria l pa rtia m de deliberações em consulta co m os seus m em b ro s” . (6)

Um a p ro v a c o n c re ta de com o n in g u é m d u v id a v a, n a p r á ti-ca, do c a r á te r efe tiv a m e n te o b rig a tó rio d a a u d iê n c ia , te m o s p o r oca siã o da lu ta e n tre o C onde d ’Eu, que d eseja v a ir c o m b a te r n o

(4) Direito P úblico , p ág . 215. — S ô b re a c o b e rtu ra d o s atos do P o d e r Mode-ra d o r pelo C on selh o de E stad o , convem r e p ro d u z ir u m a p á g in a do v isc o n d e do U ru g u ai, n a q u a l o líd e r do “R egresso” d e m o n s tra que, m u ita s vêzes os C onser-v a d o re s n ão e r a m m en o s d em o cratas do q u e os lib e ra is :

“ A a u d iê n c ia n e c e ssá ria do Conselho d e E sta d o em ta is caso s (e fise s de g a b in e te ), a lé m d e se r u m a v a lio s a g a r a n tia d o acêrto d a s d elib e ra ç õ e s d o P o d e r M oderador, p o r q u e n ã o é crív e l que p r a tiq u e u m ato, c u jo s in c o n v e n ie n te s lh e f o ra m d e m o n s tra d o s , rem ove a r e s p o n s a b ilid a d e m o ra l d êsse p o d e r p a r a a q u e la •o rp o ra ç ã o . D eve d izer-se : f o i m a l a c o n se lh a d o p o r h o m e n s que lh e m e re c ia m •o n sid e ra ç ã o e c ré d ito . E se n ã o a re m o v e r co m p letam en te, certam en te a a te n u a rá do u m m odo c o n s id e rá v e l, d iv id in d o -a .” ( . . . ) “E m todo o caso e s s a c o rp o ra ç ã o a p re se n ta rá u m a lv o à c e n su ra , à s c o n je c tu ra s e às d isc u s s õ e s .” ( . . . ) “ Como j á vim o s, a in d a q u e o P a rla m e n to inglês a c re d ite q u e u m a to p a r tiu d a in flu ê n c ia p e s so a l do S o b eran o , su p õ e, se m p re, p a r a o d is c u tir, que f o i a c o n s e lh a d o . Supõe se m p re c o n se lh e iro s — supposed advisers — P o is bem , se ja m os C o n se lh e iro s de E sta d o , os v e rd a d e iro s os su p o sto s c o n se lh e iro s q u e c u b ra m a C oroa n o exercício do P o d e r M o d e ra d o r.” Direito A d m inistrativo , c it. V ol. II, pág. 100-101).

(5)', Ib id e m , p á g . 292.

P arag u ai, e o Im p e ra d o r, q u e não c o n c o rd a v a com os e n tu sia sm o s g u e rre iro s d o g ê n ro : o assu n to foi su b m e tid o ao C onselho, que achou in c o n v e n ie n te a id a do P rín c ip e à g u e r r a . A final, h a v e n d o C axias d eix ad o o com an d o , lá se fo i G a s t o n d ’O r l e a n s a g u e

r-r e a r-r. . . (7)

“Foi co m efeito uma grande concepção política, que m esm o a Inglaterra no s p odia invejar, êsse C onselho de Estado, o u vid o sôbre tôdas as grandes questões, co nservador das tradições p o lítica s do Im p ério ; para a qual os partidos contrá rio s eram cham ados a co-laborar no bom govêrno do país, o n d e a oposição tinha que revelar os seus planos, suas alternativas, seu m o d o diverso de en ca ra r as grandes questões, cuja solução p erten cia ao m in istério . E ssa ad-m irável criação do espírito brasileiro, que coad-m pletava a outra, não m enos adm irável, tom ada de B en ja m in Constant, o P oder M odera-dor, reunia, a ssim , em tôrno do Im p era d o r, as sum idades p o lítica s de um e outro lado, tôda a sua consum ada experiência, se m p re que era preciso co n su lta r sôbre um grave interêsse público, d e m ed o que a oposição era, até certo ponto, p a rtícip e da direção do país, fiscal dos seus interesses, depositária dos segredos de E sta d o ”.

( 'J o a q u i m N a b u c o > ( 8 ) .

(7) Ver Al b e r t o Ra n g e l, Gastão de O rléans, o últim o Conde d ’E u , R io,

1934, passim . »

(8) Um estadista do Im p ário, v o l. IV, d a s “ O b ras C o m p letas”, p á g . 112 — Convém d is tin g ü ir os C o n selh eiro s de E stad o , isto é, os m em b ro s n o m ead o s p a r a o Conselho de E sta d o , d aq u eles h o m en s p ú b lic o s q u e fô ssem "condecorados com o

titulo de Conselho” , co n se lh e iro s m eram en te h o n o rífic o s , o que, a liá s, e r a u m a g ra ç a que n in g u ém d e sp re z a v a , com o se d e m o n s tra do caso de R u i B a rb o sa , que se m p re se o rg u lh o u de seu titu lo . A fin al, os lib e r a is p erseg u iam u m a “ u to p ia ”, q u a n d o q u e ria m a p lic a r ao B ra s il a célebre m á x im a de T h ie rs e q u an d o f a la v a m em poder pessoal. U m re i que “n ad a fizesse” p o sitiv a m e n te se ria m u m a c o u sa sem se n tid o . A f ó r m u la the king do no wrong, because he does not nothing, sig n i-fic a v a co u sa bem d iv e r s a do que p en sav am os tra d u to re s b ra sile iro s . . . V e r ft resp eito , a v a s tís s im a do cu m en tação em S ir Iv o r Je n in g s The cabinet government