Módulo: Orçamento Público Elaboração, Controle e Monitoramento

Módulo: Orçamento Público

Elaboração, Controle e Monitoramento

Agosto de 2007

1. O que é orçamento?

O orçamento é uma forma de planejar e executar despesas que tanto os indivíduos quanto as instituições utilizam. Todo o orçamento distribui o planejamento das ações envolvidas em termos de receitas e despesas.

No caso dos orçamentos domésticos, esse planejamento é feito mensalmente ou até mesmo semanalmente e no caso do orçamento público, esse planejamento é sempre feito anualmente através de um processo legal.

Orçamento Público

O orçamento público possui muitas características parecidas com o orçamento doméstico, como o planejamento e a necessidade de compatibilizar receitas e despesas, mas possui também algumas diferenças fundamentais, essencialmente relacionadas à finalidade de orientar as finanças públicas e ao processo legal ao qual está submetido.

O orçamento público é uma Lei que deve refletir o compromisso formulado anualmente entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo (que representa os cidadãos) para viabilizar a implementação de ações realizadas pelo poder público. A lei que rege os orçamentos públicos é a Lei Federal 4.320/64. Ela prevê que:

“A lei do orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, da universalidade e da anualidade.”

2. Base legal para o processo orçamentário

Está baseado na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais, nas Leis Orgânicas dos Municípios, na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF e na Lei Federal 4.320/64.

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Constituição Federal

A C.F. estabelecem que as Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.

Os Artigos que abordam o orçamento vão do 165 ao 169.

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Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF

Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Cabe problematizar que, apesar da importância de contribuir para o controle e transparência da gestão fiscal, a LRF tem como finalidade principal a contenção de gastos públicos para pagamento da dívida pública, e em seu artigo 4º, define que a LDO deverá conter os anexo de Metas Fiscais e anexo de Riscos Fiscais.

3. O Processo Orçamentário

O processo orçamentário é constituído pelo Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei do Orçamento Anual – LOA.

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Plano Plurianual - PPA

O PPA é a lei que define as prioridades do Poder Executivo para um período de 4 (quatro) anos. Esta

lei entra em vigor a partir do 2º ano de uma gestão e se estende até o 1º ano de outra gestão. O plano plurianual estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital (relativas a obras e construção de equipamentos públicos) e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão sob pena de crime de responsabilidade. O executivo tem que enviar o projeto de lei do PPA para análise do legislativo até 30 de setembro do

seu 1º ano de mandato.

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Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

A LDO estabelece anualmente as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente, orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação de recursos financeiros das agências financeiras de fomento, baseada no artigo 165 § 2º e 169 § 1º da Constituição Federal. A LDO define as metas e prioridades de programas de governo, baseadas no PPA, e nela deve constar:

• Os limites para elaboração das propostas orçamentárias dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público;

• Autorização específica para a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão de pessoal, pelos órgãos e entidades da administração direta e indireta, ressalvadas as empresas públicas e sociedades de economia mista.

O executivo tem que enviar o projeto de lei da LDO para análise do legislativo até 30 de abril de cada ano. No caso de São Paulo a Lei Orgânica do Município determina que o projeto da LDO deve ser enviado à Câmara dos Vereadores até 15 de abril e votado até 30 de junho.

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Lei de Orçamento Anual – LOA

A Lei Orçamentária Anual disciplina todos os programas e ações do Poder Executivo em exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada no Orçamento.

A Lei Orçamentária Anual estima as receitas e autoriza as despesas do governo de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Legislativo um novo projeto de lei solicitando crédito adicional.

O executivo tem que enviar o projeto da LOA à Câmara dos Vereadores até 30 de setembro e o projeto tem que ser votado até 31 de dezembro.

4. Trâmite do Projeto de lei Orçamentária

É importante destacar que, apesar de a lei orçamentária ser um ato de autorização de despesas e não obrigue o Poder Executivo a efetivá-las integralmente, ela é uma referência para embasar a execução orçamentária e é um instrumento que pode ser utilizado para cobrança dos reais compromissos da administração pública com a sociedade.

Além disso, é essencial atentar para o % de remanejamento entre as secretarias, no caso do município de São Paulo correspondente a 15%, que costuma ser praticado pelos governos na execução orçamentária. Vale lembrar que as despesas previstas para pagamento de pessoal e pagamento da dívida estão excluídas dessa margem. Esse % está definido na L.O.A. e permite que os governantes reorganizem o orçamento aprovado conforme suas prioridades, sem que elas sejam examinadas pelos vereadores. Contudo, são os próprios vereadores que, na aprovação da Lei, dão ao prefeito o aval para utilizar essa manobra.

5. Composição do orçamento público

5.1. Receitas

A composição das receitas do orçamento público provém de tributos arrecadados pelo Poder Executivo. A Constituição Federal nos seus artigos 145 a 162 define os tributos Federais, Estaduais e Municipais. A arrecadação da receita pública se dá por meio de:

Impostos

Tributo obrigatório cobrado pela União, estados e municípios, que devem reverter para a comunidade sob forma de serviços públicos de interesse geral, tais como educação, saúde, transporte, etc.

Taxas Tributo obrigatório cobrado pela União, estados e municípios, pela prestação de

serviços específicos à população. Ex:Taxa do lixo.

Contribuições de melhoria

Tributo gerado pela valorização imobiliária decorrente de obras públicas realizadas pelo governo. Ex: construção do metrô.

Tarifas Pagamento de serviço prestado pelo Poder Público ou concessionária desse Poder.

Ex: Tarifas de água e energia elétrica.

O quadro abaixo indica os principais tributos a cargo de cada esfera de governo:

Principais Tributos Municipais:

IPTU – Imposto Territorial e Predial Urbano ISS – Imposto sobre Serviços

ITBI – Imposto de Transmissão de Bens Intervivos Taxas – ex: limpeza pública

Contribuições de Melhoria

Principais Tributos Estaduais:

ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias – (25% deste imposto é

redistribuído aos municípios)

IPVA – Imposto sobre Proprietários de Veículos Automotores – (50% se destina ao

município arrecadador)

Principais Tributos Federais:

FPM – Fundo de Participação dos Municípios (Formado por 22,5% do IPI e do IR e

é repassado aos Municípios)

IR – Imposto de Renda Retido na Fonte ITR – Imposto Territorial Rural

Cada esfera de governo tem autonomia para realizar modificações nos tributos de sua responsabilidade. Por exemplo, somente o Governo Federal tem autonomia para modificar alíquotas ou a forma de

distribuição dos valores arrecadados pelo Fundo de Participação dos Estados e Municípios (FPE e FPM, respectivamente). Já em relação ao ICMS, quem define são os Estados e o IPTU fica a cargo dos Municípios.

Codificação da Natureza da Receita e seu detalhamento

ü Exemplo de codificação da receita no Município de São Paulo

1.1.1.2.02.02 – Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana

dígito 1 1 1 2 02 01

definição Categoria

Econômica

Subcategoria

Econômica Fonte Rubrica Alínea Subalínea

descrição Receita

Corrente Receita tributária Impostos

Impostos sobre o patrimônio e a renda Imposto sobre a propriedade predial e territorial e urbana Imposto sobre a propriedade predial

dígito 2 4 2 1 01 01

definição Categoria

Econômica

Subcategoria

Econômica Fonte Rubrica Alínea Subalínea

descrição Receitas de Capital Transferências de Capital Transferências Inter-governamentais Transferências da União Transferências de rec. do SUS Transferências de rec. do SUS

5.2. Despesas

As despesas são classificadas de formas diversas e com objetivos diferentes.

5.2.1 Classificação Institucional:

5.2.2 Classificação Funcional-Programática

Classificação Funcional: codificação via função e subfunção, destinada a classificar as despesas por

atribuições permanentes da administração pública, tais como educação, saúde, transporte, etc. Esta codificação segue uma mesma padronização nos municípios, estados e União.

Classificação Programática: codificação destinada a identificar os objetivos do Poder Executivo para

os quais as despesas estão programadas (programa, projeto, atividade e operação especial). Esta codificação não é uniforme, variando conforme os governos.

Veja o quanto você paga de Impostos !!!

É importante chamar a atenção para a soma de tributos que o cidadão paga a cada produto que compra afinal, são esses tributos que sustentam o aparato estatal.

Como a cobrança da maioria dos tributos é feita de forma indireta, isto é, vem embutido no preço final das mercadorias - caso do ICMS, IPI, COFINS - as pessoas não tem idéia de quanto estão pagando de tributos ao comprar um quilo de açúcar, uma televisão ou um litro de leite. Ao analisarmos o estudo feito pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT) passamos a ter uma noção de quanto é esse valor. Baseado nesse estudo, apontaremos algumas mercadorias e quanto se paga de impostos em cada uma delas:

Serviço/ Produto Preços em R$ % Tributos / Preço _Final Carga Tributária em _R$

Luz 100,00 45,80 45,80 Macarrão 1,69 35,20 0,59 Margarina (500g) 3,52 37,18 1,31 Leite 1,89 33,63 0,64 Açúcar 1,01 40,50 0,41 Café 4,12 36,52 1,50 Televisor (29 polegadas) 1.249,00 38,00 474,6

Programa: conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no Plano Plurianual, visando a solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. O programa é o nível integrador entre o PPA e

o orçamento. Os nomes dos programas são definidos pelo governo na elaboração do Planoplurianual e

os programas indicam as prioridades que o governo definiu para sua gestão.

Atividade: é o instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações contínuas e permanentes, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação dos Governos. Cada Administração tem a liberdade de definir os títulos de suas atividades.

Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, que envolve um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão

ou aperfeiçoamento da ação dos governos. Cada Administração tem a liberdade de definir os títulos de

seus projetos.

Operação Especial: despesas em relação às quais não se podem associar, no período, à geração de um bem ou serviço, tais como: dívidas, ressarcimentos, transferências, indenizações, financiamentos e outras afins. Ex: Encargos especiais (englobam o pagamento de condenações judiciais, encargos da dívida pública e despesas de exercícios anteriores, entre outros).

5.2.3 Exemplo de Dotação Orçamentária no Município de São Paulo

18.21 10.302. 0322 4.103 3.3.90.39 00

Institucional Funcional Programática Ação (atividade) Natureza da Despesa Fonte

Os quatro primeiros dígitos referem-se à classificação institucional e definem o Órgão – Secretaria da Saúde (18) e a Unidade – Hospital Maternidade Municipal Dr. Mário de Moraes Altenfelder Silva (21) - Que são definidas pelo próprio município

O 5º e 6º dígitos indicam a Função – Saúde (10). Determinação Obrigatória e igual em todo território brasileiro

Do 7º ao 9º temos a Subfunção – Assistência Hospitalar e Ambulatorial (302). Determinação Obrigatória e igual em todo território.

Do 10º ao 13º (0322) temos o Programa de Trabalho – Integralidade da Atenção - Designa o conjunto de projetos e atividades a cargo de um órgão ou unidade orçamentária, em um determinado exercício, podendo também se referir à programação de todo o setor público. Esta codificação também fica a critério de cada município.

Do 14º ao 17º temos uma ATIVIDADE (inicia-se com nº par) – Operação/Manutenção de Unidades Hospitalares, Pronto Socorro/Atendimentos e Ambulatórios (4.103) Definido pelo município.

Após, identificamos a natureza da despesa – Material de Consumo (3.3.90.30.00) – Determinação Obrigatória e igual em todo território. Ou seja, nesta dotação orçamentária os gastos serão feitos para a aquisição de materiais de consumo, como por exemplo, papel sulfite, canetas, etc.

Já os dois últimos dígitos indicam a Fonte de Recursos – Tesouro Municipal

(00)

6. Execução Orçamentária

6.1 Medidas preliminares para a execução orçamentária:

• Divisão de cotas orçamentária/ financeira – No primeiro mês de cada exercício o prefeito lança um decreto para a divisão das cotas orçamentárias e financeiras durante o exercício (normalmente janeiro a dezembro). Por exemplo: A Secretaria de Educação tem um orçamento inicial de R$ 12 milhões para todo o exercício, como o valor não é financeiro e sim orçamentário, precisa-se dividir este valor para ser utilizada ao longo do exercício. Neste decreto cada cota será de R$ 1,0 milhão por mês. Vale lembrar que esta cota pode ser diferenciada com um valor maior no 1º mês para empenho de pessoal.

• Contingenciamento - São intitulados Decretos de Contingenciamento, que limitam as despesas abaixo dos limites aprovados na lei orçamentária. (Artigo 48 da Lei 4320/64)

• Créditos Adicionais - (artigos 40 e 41 da Lei 4.320/64) - São créditos adicionais às autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. Esses créditos adicionais são classificados em: a) suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; b) especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; c) extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

6.2 Etapas da Execução Orçamentária

• Reserva de Empenho – Lei 4.320/64 - art. 47 da Lei 4.320/64 – a reserva de empenho é realizada para garantir recurso orçamentário para uma determinada ação.

• Licitação - Lei 8.666/93 - existem várias formas de licitação, todas definidas na lei. As mais conhecidas são:

o Concorrência pública – para valores acima de R$ 800.000,00 para serviços e R$ 1.500.000, 00 para obras.

o Tomada de Preços – com valores de R$ 80.000,00 a R$ 800.000,00 para serviços e de R$ 150.000,00 a R$ 1.500.000,00 para obras

o Convite – de R$ R$ 8.000,00 a 80.000,00 para serviços e de 15.000,00 a R$ 150.000,00 para obras.

Existe também uma modalidade mais recente que chama-se “Pregão”. Esta modalidade visa agilizar a forma de licitação e funciona de forma inversa às anteriores. Os fornecedores passam, em primeiro lugar, o preço para depois, no caso do vencedor, apresentar as documentações necessárias. Se o fornecedor que apresentou o preço mais baixo não estiver com as documentações em ordem, chama-se imediatamente o segundo colocado. Mas esta modalidade ainda não atinge todos os tipos de

aquisições, sendo somente para compras e serviços (as obras de grande vulto continuam atreladas à lei federal 8.666)

• Empenho – de acordo com a Lei n°4320/64 - o empenho é a garantia de que um determinado recurso será usado somente para determinada ação. Nenhuma despesa pública poderá ser realizada sem prévio empenho.

• Liquidação – art 62/63 Lei 4.320/64 - é neste momento que o poder executivo assume a

responsabilidade pelo serviço prestado ou pela parcela da obra realizada. A liquidação de empenho só acontece após um funcionário do poder executivo receber a nota fiscal e atestar que o serviço foi realizado de forma adequada.

• Pagamento - art 64/65 Lei 4.320/64 – é a efetivação da liquidação, o pagamento é realizado após o setor contábil da prefeitura processar todas as notas fiscais e realizar seu cronograma de pagamento.