As metas do Plano Nacional de Educação e a oferta de educação infantil: um estudo de caso em municípios do Rio Grande do Sul
Msc. Ariete Brusius Mestre em Educação - Universidade Federal do Rio Grande do Sul Professora da Rede Municipal de Educação de Novo Hamburgo Drª. Maria Luiza Rodrigues Flores Mestre e Doutora em Educação Professora Adjunta da Faculdade de Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Apresentando o estudo
Este artigo apresenta dados de uma pesquisa que monitora a expansão da oferta da educação infantil, primeira etapa da educação básica brasileira, de acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN 9394/96), em um conjunto de municípios gaúchos, no contexto das determinações da Constituição Federal de 1988 (CF/88) em relação ao direito das crianças e das famílias a esta oferta educacional. Como indicadores para a análise da trajetória destes municípios, são consideradas as metas previstas no Plano Nacional de Educação (PNE) 2001-2010, criado pela Lei 10.172/01 e cujo alcance encontrava-se previsto para até o final daquela década e, ainda, as determinações do novo PNE 2014-2024, criado pela Lei 13.005/14.
Ao final da década, os dados do Censo Educacional de 2011 indicaram que o país avançou em termos de expansão do atendimento para a educação infantil. “Seguindo a tendência de 2010, a creche continua com forte expansão no número de matrículas, registrando aumento da ordem de 11%, o que corresponde a 234 mil novas matrículas.” (INEP, 2012, p. 18). Houve uma diminuição da matrícula na pré-escola de 4.692.045 em 2010, para 4.681.345, “[...] correspondendo a uma queda de 0,2%, que pode ser atribuída ao processo de implantação do ensino fundamental de 9 anos, que implica a matrícula de alunos de seis anos no ensino fundamental e não mais na pré-escola.” (INEP, 2012, p. 18). Assim, o país fechou a década com 20,93% de atendimento no grupo etário creche e 80,23%, em relação à população de quatro e cinco anos.
Neste artigo, analisamos dados de dois destes municípios da Região Metropolitana do Estado do Rio Grande do Sul, Novo Hamburgo (NH) e São Leopoldo (SL), cujo perfil sociopolítico-econômico e educacional apresenta algumas características aproximadas, o que permitiu que suas trajetórias no que se refere à oferta de educação para crianças de até seis anos fossem colocadas em relação. Os dados analisados são oriundos das Radiografias da
Educação Infantil, divulgadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE/RS) no período 2007-2015 e se referem à evolução das matrículas no estado e às informações relativas ao investimento dos municípios na educação infantil apresentadas no último estudo deste Tribunal (TCE-RS, 2015). A pesquisa incluiu, ainda, consulta a sites relacionados, tomando como referência agências que acompanham indicadores municipais. Do ponto de vista teórico-metodológico, o estudo se enquadra em uma abordagem quali-quantitativa em educação (ANDRÉ, 2013) desenvolvendo análises a partir de dados estatísticos demográficos e educacionais destes dois municípios, caracterizando-se como estudos de caso múltiplos (YIN, 2005), para os quais procedemos à análise documental buscando “[...] focalizar um fenômeno particular, levando em conta seu contexto e suas múltiplas dimensões.” (ANDRÉ, 2013, p. 97).
As análises se apoiam em uma perspectiva histórico-crítica no campo da pesquisa em política educacional, visando abordar as diferentes realidades de maneira particular em seus contextos, inspirada em Dahlberg, Moss e Pence (2003), quando estes afirmam a impossibilidade de analisar as diferentes realidades mundiais em relação à atenção a primeira infância sem considerar contextos locais. As análises sobre a expansão desta oferta educacional nestes dois municípios no período analisado evidenciam que ambos apresentaram ampliação no percentual de atendimento. Em relação aos recursos recebidos e investidos pelos municípios desta/nesta oferta educacional, as análises evidenciaram dados muito diferenciados, considerada a origem do recurso, apesar de o número de matrículas em cada sub-faixa da educação mostrar-se muito próximo. Em relação aos recursos aplicados, o investimento por aluno de SL é exatamente o dobro do investimento de NH, o que se mostra como muito singular, uma vez que em SL a política de conveniamento para a oferta de educação infantil vem sendo adotada há alguns anos e as vagas desta tipologia representam a maior parte das matrículas no ano de 2012.
De maneira a colocar as duas trajetórias de oferta de educação infantil em relação, este artigo se encontra assim organizado: na próxima seção, intitulada Contextualizando os
municípios da amostra, apresentamos breve contextualização dos dois municípios em
questão, trazendo dados referentes a aspectos socioeconômicos, culturais e educacionais. Na seção Analisando a oferta de Educação Infantil, abordamos a trajetória recente dos Planos Nacionais de Educação no Brasil, focando na Meta 1 referente à educação infantil e analisamos os dados da oferta de educação para crianças de até seis anos destes entes municipais no período 2006-2013, destacando-se os desafios que estão colocados para o
cumprimento das metas do atual PNE. Ainda nesta seção, resgatamos alguns movimentos políticos das últimas décadas relativos ao financiamento educacional para esta etapa educacional e colocamos em diálogo os dados destes dois municípios no que se refere a recursos recebidos e aplicados na educação infantil de acordo com a última Radiografia do TCE-RS que contempla o exercício 2013 (TCE-RS, 2015). Por fim, na seção Retomando as
questões iniciais, resgatamos os objetivos do presente artigo, evidenciando alguns desafios
colocados para os dois municípios para que ambos atendam às metas previstas no atual PNE e apresentamos alguns questionamentos em consequência dos dados contábeis relativos a recursos recebidos e aplicados por estes dois entes federados que analisamos.
Contextualizando os municípios da amostra
Dentre o conjunto de municípios gaúchos, enfocamos a trajetória de São Leopoldo e de Novo Hamburgo porque compartilham um conjunto de características sócio-históricas, demográficas e econômicas que os coloca em posições muito próximas em diversas estatísticas. De acordo com os dados da Fundação de Economia e Estatística (FEE/RS, 2014), o estado do Rio Grande do Sul (RS) concentra um total de 10,8 milhões de habitantes, sendo este o quinto estado mais populoso do Brasil (FEE/RS, 2014). Estes dois entes federados se encontram localizados na mesma região do estado, chamada de Regional Funcional 1 (RF 1), de acordo com a organização dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES), que concentrava 46% do Produto Interno Bruto (PIB) do estado, com um desenvolvimento econômico alavancado pelo setor de Serviços e Comércio, seguido pela Indústria e, em terceiro lugar, pela Agropecuária (FEE/RS, 2011). A RF 1 é também o maior aglomerado populacional do estado, concentrando 41% da população (FEE/RS, 2013), com um total de 4.389.629 milhões de habitantes.
Em relação às características socioeconômicas, culturais e educacionais, há várias semelhanças entre estes dois municípios, guardadas suas especificidades. Do ponto de vista histórico, Novo Hamburgo é considerada a maior cidade em concentração de população de origem alemã do Rio Grande do Sul, sendo que seu “[...] primeiro nome foi Hamburger Berg, que significa Morro dos Hamburgueses, mais tarde Hamburgo Velho.” (IBGE, 2014). Do ponto de vista de sua formação administrativa, o Distrito foi criado com a denominação de Novo Hamburgo pela Lei Provincial n.º 1.000, de 08-05-1875, como subordinado ao município de São Leopoldo, e “Pelo Ato Municipal n.º 1, de 07-04-1927, é criado o distrito de Hamburgo Velho e anexado ao município de Novo Hamburgo.” (IBGE CIDADES, 2014, s/d).
A Cidade de São Leopoldo, fundada em 1824, é o berço da colonização alemã no Brasil. De acordo com os dados do IBGE (2014) o histórico do município se dá a partir de quando: “Os primeiros imigrantes chegaram a Porto Alegre, capital da Província de São Pedro do Rio Grande, em 18/7/1824.” (IBGE, CIDADES, 2014, s/d). Em São Leopoldo, a matriz econômica se apoia na indústria, comércio, serviços e hortifrutigranjeiros, pecuária leiteira e avicultura colonial (GUIA ECONÔMICO, 2014/2015), havendo, também, a presença da indústria calçadista. (ABC DOMINGO, 2015).
Elencando alguns dados do perfil sociodemográfico de Novo Hamburgo, identificamos que no Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010), a população de NH era de 238.940 habitantes, colocando-se como o oitavo maior município do estado neste quesito, com uma área de 223,8 Km2 com densidade populacional de 1.067,55 hab/km2. A análise comparativa entre os dados do censo populacional dos anos de 2000 e 2010 evidencia redução do número de crianças em faixa etária correspondente à educação infantil. Castro (2010) refere que, paulatinamente, até o ano de 2050 a população de até três anos deverá reduzir em aproximadamente 50%. Segundo este autor (2010), o ponto de inflexão para a faixa etária de zero a três anos foi o ano de 2004, enquanto para aquela de quatro e cinco anos, esse ponto ocorreu em 2007. Para o grupo etário de zero a quatro anos, no ano 2000, NH tinha 21.342 crianças, correspondendo a 9% do total da população. Em 2010, houve uma redução neste número para 14.750, passando a representar 6,2% do total da população. A economia de NH encontra-se baseada na indústria, comércio, serviços e produção hortigranjeira, tendo sido reconhecida como a Capital Nacional do Calçado (GUIA ECONÔMICO, 2014/2015). Segundo o Jornal ABC Domingo (2015), de acordo com a RAIS 2013, a cidade conta atualmente com 351 empresas calçadistas que geram 8.760 empregos diretos.
No município de SL, com população de 214.087 habitantes (IBGE, 2010), a área total é de 102,31 km2, resultando em uma densidade populacional de 2.083,82 hab/km2. Analisando a queda da população na faixa etária da educação infantil, observamos que para o grupo etário de zero a quatro anos, no ano 2000, SL tinha 17.776 crianças, correspondendo a 9,1 % do total da população. Em 2010, assim como em NH, houve uma redução neste número para 14.381, passando a representar 6,7% do total da população. Para mensurar o nível de desenvolvimento dos municípios, foi criado o Índice de Desenvolvimento Socioeconômico (IDESE), composto por um total de 12 indicadores, divididos em três blocos: Saúde, Renda e Educação. No
pela média dos três blocos, Novo Hamburgo ocupava o 10º lugar e São Leopoldo, o 11º lugar. Analisando os dados do Quadro 1, a seguir, observamos que a situação das duas cidades em relação à situação econômica é muito próxima. No caso da receita de impostos, observamos que Novo Hamburgo arrecada mais do que São Leopoldo, resultando em uma receita de impostos superior. A renda familiar mensal apresenta pequena variação a favor de São Leopoldo; já em termos de Coeficiente de Gini1, encontramos apenas um ponto percentual de diferença, evidenciando menor desigualdade em São Leopoldo.
Quadro 1: Perfil econômico dos municípios de NH e SL (2013) Municípios Receitas de impostos Receita de impostos
per capita
Renda média domiciliar per capita em 2010
Coeficiente de Gini em 2010
Crianças de até 5 anos em situação de pobreza NH R$ 300.070.309,32 R$ 1.253,66 R$ 922,07 0,5387 14, 18% SL R$ 247.620.942,35 R$ 1.140,12 R$ 925,45 0,5357 15,69%
Fonte: Radiografia do TCE-RS (2013). Sistematização das autoras (2015).
Contextualizando brevemente a oferta educacional nestes dois municípios, podemos identificar algumas aproximações, conforme evidencia o Quadro 2, no qual observamos que NH possui um número bem maior de escolas de ensino fundamental (93) do que SL (68) repercutindo em um número maior de matrículas também. Em termos de matrícula total, há uma diferença em torno de 1500 matrículas nesta etapa a mais para NH. Em relação à oferta de ensino médio, SL possui apenas uma escola a mais que NH, mas em número de matrículas, há uma diferença de quase três mil vagas a mais em prol de NH, o que pode ser explicado devido ao tamanho das escolas de ensino médio de NH.
Quadro 2: Rede Escolar de Ensino Fundamental e Médio de Novo Hamburgo e São Leopoldo (2012)
Municípios
Escolas de Ensino Fundamental Escolas de Ensino Médio
Total Privadas Estaduais Municipais Matrículas Total Privadas Estaduais Matriculas
NH 93 11 27 55 33.123 21 9 12 9534
SL 68 11 22 35 31.831 22 8 14 6.729
Fonte: IBGE Cidades, 2012. Sistematização das autoras (2015).
Utilizando o IDEB como um dos indicadores em relação à qualidade da educação municipal, observamos que NH apresentou um IDEB médio de 5,6 para os anos iniciais do ensino e 3,8 para os anos finais (2013). SL, no mesmo período, apresentou um IDEB médio
1
Coeficiente de Gini: “Mede o grau de concentração de renda – Quanto mais alto, maior a concentração de renda. Varia entre 0 (igualdade absoluta) a 1 (desigualdade absoluta).” (TCE-RS, 2015).
de 5,3 para os anos iniciais do ensino e 3,7 para os anos finais. Novamente, aqui, os dados são muito próximos evidenciando processos comuns aos dois municípios. No que se refere à taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais de idade, ambos os municípios encontram-se acima da média estadual que é de 4,53%, estando NH com 7,52% e SL com 8,25% (IBGE 2010). Na seção seguinte, apresentaremos a evolução da oferta de educação infantil nos municípios deste estudo, com o objetivo de analisar o alcance das metas do PNE, acrescentando reflexões acerca do investimento próprio para a educação infantil em cada um deles.
Analisando a oferta de educação infantil
A educação infantil, primeira etapa da educação básica, está presente no arcabouço normativo educacional, assegurando, na letra da Lei como diz Silva (2011), a dimensão do direito, o que, contudo, não assegura que este direito se efetive na realidade: “A afirmação da educação como direito impõe permanente e intensa luta em diferentes campos, âmbitos e dimensões.” (SILVA, 2011, p. 229). Resgatando o ordenamento legal vigente, podemos iniciar pela Constituição Federal de 1988 (CF/88), onde esta etapa aparece nos artigos 208 e 227 como responsabilidade do Estado, e elevada à categoria de direito fundamental.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 9394/96 (LDBEN), alterada pela Lei nº 12.796, de 2013, em decorrência das alterações consequentes à Emenda Constitucional 59/09 (EC 59/09) afirma em seu Art. 4º o dever do Estado para com a educação escolar pública com aquele a ser efetivado a partir da garantia de educação básica obrigatória e gratuita dos quatro aos 17 anos de idade. No artigo 29, a LDBEN conceitua a educação infantil, como: “[...] primeira etapa da educação básica, tem como finalidade o desenvolvimento integral da criança de até 5 (cinco) anos, em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade.” No artigo 30, encontramos a definição sobre onde deve ocorrer esse atendimento: “[...] I - creches, ou entidades equivalentes, para crianças de até três anos de idade; II - pré-escolas, para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade.” (BRASIL, Lei nº 9394/96, art. 30). O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), criado pela Lei 8069/90, regulamenta este direito educacional em vários artigos, colocando a criança como prioridade absoluta no acesso às políticas sociais. No ano de 1999, foram criadas as primeiras Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação infantil (DCNEI), pela Resolução CEB/CNE 01/99, revogadas 10
anos depois, pelo Parecer CEB/CNE 20/2009, que embasa as novas DCNEI, aprovadas pela Resolução CEB/CNE 05/09.
Do ponto de vista da presença nos planos decenais de educação do Brasil, no primeiro destes documentos instituído por lei, o PNE 2001-2010, Lei 10.172/01, a educação infantil aparecia na Meta 1, determinando a ampliação da oferta da educação infantil de forma a atender, no mínimo, em cinco anos, 30% da população de até três anos de idade e 60% da população de quatro a seis anos (ou quatro e cinco anos) e, até o final da década, alcançar a meta de 50% das crianças de zero a três anos e 80% das de quatro a seis anos. No PNE 2014– 2024, criado pela Lei 13.005/14, o texto da Meta 1 determina que o país deve universalizar, até 2016, “[...] a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches, de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE.”
Em termos de metas de atendimento, para o caso da creche, comparando-se o determinado no PNE anterior e no atual, percebe-se que a Meta 1 permaneceu a mesma. Se considerarmos que o país, ao final da vigência do PNE 2001-2010 alcançou apenas 20,93% para esta sub-faixa da educação infantil (TCE-RS, 2012), verificamos que a mesma meta do atendimento para a creche permanece como sendo, ainda, um grande desafio a ser superado. A meta da década 2001-2010 para a pré-escola previa atingir nos primeiros cinco anos 60% da cobertura, ampliando o atendimento para 80% no final dos 10 anos. Ao final daquela década, o país alcançou na média o percentual de 80,23%, atingindo o previsto. Contudo, vários estudos apontam para as desigualdades regionais no acesso a esse direito, como por exemplo, o Estado do Rio Grande do Sul (RS) que, em 2011, alcançou apenas 63,39% de atendimento na faixa da pré-escola (TCE-RS, 2012). No Plano atual, a Meta 1 prevê a universalização da pré-escola até 2016 em consonância com a CF/88, alterada pela EC 59/09.
Tomando como referência o papel do Estado em relação ao seu dever para com a oferta educacional, o TCE-RS publicou em 2007 um estudo divulgando a situação do RS quanto à oferta de educação infantil, evidenciando a defasagem deste estado em relação às metas do PNE 2001-2010. Com base neste estudo, o órgão desencadeou um processo de monitoramento de 45 municípios gaúchos que representavam 70% do déficit de atendimento na área. Este acompanhamento objetivou a ampliação da oferta de vagas para a educação infantil, tendo o TCE-RS avaliado, após a divulgação dos resultados do Censo Educacional do Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) no ano de 2011, que
aqueles municípios monitorados aumentaram suas matrículas em um percentual acima daqueles que não foram monitorados. (TCE-RS, 2011).
O mesmo Tribunal vem, desde então e periodicamente, divulgando uma análise individualizada por Município (2011, 2012, 2013 e 2015), tornando público os dados municipais e, ainda, a cada ano, trazendo um conjunto maior de informações e produzindo um aprofundamento das análises. As Radiografias apresentam um conjunto de dados populacionais sobre as crianças correspondente à faixa etária da educação infantil, bem como os dados referentes às matrículas existentes. Após a aprovação da EC 59/09, as radiografias consideram os números referentes às vagas a serem criadas na pré-escola prevendo a universalização do atendimento a esta sub-faixa até 2016.
Para fins deste artigo, fizemos o recorte a partir de três dentre os estudos do TCE-RS: aquele referente ao ano de 2007, por ser o primeiro estudo divulgado, mas, também, porque se refere ao exercício 2006, servindo como linha de base para a avaliação do alcance das metas intermediárias do PNE 2001-2010; a Radiografia de 2011, por conter os dados censitários do primeiro ano após o término da vigência do PNE 2001-2010, demarcando o período previsto para o alcance das metas decenais e, por fim, utilizamos dados da última Radiografia (TCE-RS, 2015), cujos dados são referentes ao exercício 2013, tomando os mesmos como linha de base para o monitoramento das metas para o decênio 2014-2024. Os dados da oferta de educação para crianças de até seis anos destes entes municipais, nos três momentos investigados, são apresentados no Quadro 3, a seguir.
Quadro 3: Evolução do atendimento da creche em Novo Hamburgo e São Leopoldo (2006; 2011; 2013)
Municípios 2006 2011 2013
População* Matrícula Taxa bruta População Matrícula Taxa bruta População Matrícula Taxa bruta
NH 18.504 989 5,34% 11.591 1.949 16,81% 11.810 2.720 23,03
SL 15.537 626 4,03% 11.433 2.369 20,72% 11.706 2.715 23,12
Fonte: TCE-RS, 2015. *Estimativa populacional do ano de 2012 (IBGE). Sistematização das autoras (2015).
Considerando-se que aquele PNE tinha como meta para a creche, em 5 anos, a oferta de atendimento ao percentual de 30% da população, ao verificarmos as matrículas para a sub-faixa correspondente à creche, no ano de 2006, observamos que a taxa bruta de atendimento em NH era de 5,34%, enquanto em SL a mesma taxa se encontrava em 4,03%, estando ambos muito aquém daquela meta intermediária. Em relação ao final da década, cuja exigência
estava colocada como o atendimento a 50% da faixa etária de até três anos, os dados do Quadro 3 indicam que NH triplicou o atendimento em cinco anos passando de 5,34% para 16,81%; contudo, não alcançou nem a meta intermediária prevista para 2006. Em relação a SL, o alcance do percentual de 20,72% de atendimento significa que a ampliação da capacidade foi quadriplicada, mas, ainda assim, este município chega a 2011 abaixo do percentual de atendimento exigido para o ano de 2006.
Rosemberg (2012, 2013, 2014) chamou a atenção para a inobservância por parte dos gestores municipais no que se refere à efetivação do direito educacional para as crianças de até três anos, afirmando a existência de uma discriminação em relação a este grupo etário no que se refere ao acesso à educação e destacando que, quando desagregamos os dados por idade, fica ainda mais evidente esta desigualdade, pois, quanto menor a criança, menos atendimento existe. Observando-se os dados do TCE-RS (2015), constatamos esse aspecto, uma vez que em NH, no ano de 2013, o percentual da população atendida, de acordo com a faixa etária, era o seguinte: 6,9% para crianças menores de um ano; 15%, entre um e dois anos; e 31% entre crianças de dois a três anos. No mesmo ano, o estudo aponta que em SL, encontravam-se matriculadas 7,4% das crianças menores de um ano; 19,2%, entre um e dois anos; e 30,4% entre crianças de dois a três anos. Analisando a evolução do estado em relação aos dados apresentados de acordo com o Censo Educacional de 2006, quando havia municípios que não ofertavam nenhuma vaga para a faixa etária creche, o TCE-RS (2015), avaliando os resultados censitários de 2013 destaca o desempenho do Estado na criação de vagas em creches, atingindo o percentual de 27,70%.
Haja vista o baixo desempenho geral do país em relação ao atendimento à faixa etária correspondente à creche, o novo PNE repetiu a mesma meta para o grupo etário creche, sem apresentar meta intermediária; isto é, projetando o alcance de 50% de atendimento para o ano de 2024. Analisando-se os dados do TCE correspondentes às matrículas do ano de 2013, verificamos que NH encontrava-se com o percentual de atendimento de 23,03% para esta faixa etária, enquanto SL atingiu o percentual de 23,12%; quando estavam ambos, ainda, abaixo da metade da meta prevista, necessitando duplicar sua oferta de atendimento no decênio referente ao Plano atual.
Quadro 4: Evolução do atendimento da pré-escola em Novo Hamburgo e São Leopoldo (2006, 2011, 2013)
2006 2011 2013
Município
NH 14.649 2.732 18.65% 6.459 4.202 65,06 % 6.029 4.200 69,65% SL 11.982 1.736 14,48% 6.098 3.387 55,54% 5.825 3.865 66,23%
Fonte: TCE-RS, 2015. *Estimativa populacional do ano de 2012/ IBGE. Sistematização das autoras (2015).
Em relação à pré-escola, cuja meta intermediária do PNE 2001-2010 estava colocada como o atendimento a, no mínimo, 60% da população da faixa etária, observamos que NH apresentava a taxa bruta de 18,65% no ano de 2006, não alcançando um terço do previsto, enquanto SL tinha uma taxa de atendimento ainda mais baixa para esse grupo etário, atingindo apenas 14,48% da população. Ao final da vigência daquele PNE, a meta projetada era de 80% da população e os dados demonstram que a cidade de NH triplicou o atendimento existente em 2006, atingindo a taxa de 65,06%, mas, ainda assim, não alcançou a determinação daquele Plano. Observamos, ainda, que São Leopoldo evoluiu de 14,48%, em 2006, para 55,54% no final da década, o que significa uma ampliação do percentual de atendimento em aproximadamente quatro vezes em relação ao estudo anterior, mas, com esta taxa, o município apenas se aproximou, em 2011, da meta esperada para 2006.
Uma vez que o PNE atual coloca a obrigatoriedade da universalização da pré-escola até o mês de março de 2016, a análise dos dados relativos ao ano de 2013 remete para a necessidade de um considerável esforço para que estes dois entes federados cumpram tal legislação, pois que, em 2013, NH apresentava um percentual de atendimento de 69,65% das crianças da faixa etária de quatro e cinco anos, enquanto SL atingiu 66,23%. O acompanhamento dos movimentos para a efetivação desta obrigatoriedade tem chamado a atenção para os riscos relativos a uma inadequada implementação desta determinação. Malta Campos (2010), alerta quanto a indesejados processos de escolarização precoce das crianças de quatro e cinco; Roselane Campos (2010), Flores et al. (2009) e Vieira (2011) destacam, ainda, riscos em relação a possível cisão entre creche e pré-escola, à redução do direito ao tempo integral ou, mesmo, ao congelamento das vagas para a sub-faixa correspondente à creche. É consenso entre estas autoras a importância do controle social para que o direito à matrícula na pré-escola não traga em seu bojo a perda de outros direitos para as crianças com direito à frequência na educação infantil.
Em nosso entendimento, o estudo divulgado em 2015 pelo TCE-RS contribui sobremaneira para um planejamento estratégico no âmbito dos sistemas municipais de ensino, ao apontar, inclusive, o número de vagas a serem criadas pelos municípios para sua adequação à Lei 13.005/14, informando, ainda, os valores do Fundeb que os municípios arrecadariam se atendessem ao disposto naquela Lei. No caso de NH, o município necessitaria ampliar sua oferta em mais 1.895 vagas de maneira a alcançar a universalização do atendimento da pré-escola e 3.037 vagas na creche para alcançar os 50% previsto na meta do PNE e em função destas vagas, receberia R$ 19.145.580,12 a mais. Analisando-se os mesmos aspectos, verificamos que SL, em 2013, atingiu uma taxa de atendimento de 63,23% para a faixa etária de pré-escola, necessitando ampliar a oferta em mais 2.142 vagas de maneira a alcançar a universalização deste atendimento e ainda ampliar 2.954 vagas na creche para alcançar os 50% previstos na meta do PNE. Com a criação destas vagas, e considerando os valores vigentes no Fundeb para a faixa etária, SL poderia receber mais R$ 19.782.213,36, valor próximo daquele a ser recebido por NH.
Em função da importância de um financiamento adequado de maneira a sustentar uma expansão da oferta de acordo com os padrões de qualidade necessários, trazemos algumas reflexões sobre o tema, analisando os dados destes dois municípios no que se refere a recursos recebidos e aplicados na educação infantil de acordo com a última Radiografia do TCE-RS (2015) que contempla o exercício 2013. Explicando a estrutura de financiamento da educação no Brasil, Castro (2010) destaca que a mesma está garantida desde 1983, sendo “[...] mista e complexa, com a maior parte dos recursos provenientes de fontes do aparato fiscal, o caso típico da vinculação de impostos.” (CASTRO, 2010, p. 172). No que se refere ao
financiamento específico para a educação infantil, podemos afirmar que este se coloca como uma política recente na realidade brasileira, pois ao longo da vigência do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), de 1996 a 2006, os recursos deste fundo contábil priorizavam exclusivamente o financiamento das matrículas no ensino fundamental.
Alterações no ordenamento legal vigente, incluindo a CF/88 e, posteriormente, LDBEN, reforçam a distribuição de competências entre os entes federados, definindo as esferas de atuação para a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Em 2006, com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), em substituição ao Fundef, as matrículas da educação infantil - creche e pré-escola puderam ser incluídas, pois está prevista a
remuneração das matrículas de toda a educação básica neste segundo Fundo. A redistribuição dos recursos do Fundeb é realizada em acordo com: “[...] fatores de ponderação estabelecidos para cada nível, modalidade e tipo de estabelecimento de ensino, cujo peso varia entre um intervalo mínimo de 0,7 e máximo de 1,3 pontos [...].” (BASSI, 2011, p. 120). No caso da remuneração das matrículas, o Fundeb foi implementado de maneira progressiva e aquelas referentes à educação infantil apenas foram remuneradas em sua totalidade a partir de 2009. Além disso, no primeiro ano do Fundeb, o fator de ponderação para a creche foi estipulado como 0,8, enquanto o da pré-escola ficou em 0,9 do valor de referência. Esta realidade repercutiu na aceleração da municipalização da oferta de educação infantil no país, sendo que nos dois municípios analisados, identificamos tal processo, não havendo oferta educacional por parte do estado em nenhum deles no ano de 2012. (IBGE Cidades, 2012).
De acordo com os dados do IBGE (2012), em termos do número total de escolas que ofereciam matrículas para a educação infantil, em SL esta oferta ocorre em 13 escolas a mais do que em NH. Analisando-se a dependência administrativa desta oferta, percebemos que o número de escolas privadas em SL (70) é muito superior ao número de NH (22), invertendo-se essa situação no que invertendo-se refere ao número de escolas mantidas pelo município, uma vez que em SL este número é de apenas 29, enquanto em NH há um total de 64 escolas públicas municipais onde ocorre essa oferta.
Com dificuldades para fazer frente às responsabilidades constitucionalmente postas, os municípios, apoiados pelos estados em certas áreas de demanda, tem problematizado a distribuição de recursos entre os entes federados. Como a CF/88 determina uma distribuição das competências entre os entes federados, esta etapa educacional encontra-se como responsabilidade prioritária para os entes municipais. Sanches (2010), representando a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) alerta sobre os desafios do poder público municipal para a efetivação da garantia do acesso à pré-escola, sem descontinuar a ampliação do acesso à creche, tendo em vista a urgência posta pela EC nº 59/2009 em relação à obrigatoriedade de matrícula escolar para a faixa etária entre quatro e 17 anos. A determinação desta responsabilidade, de maneira quase exclusiva para os municípios em um contexto sócio-histórico de descentralização de competências, mas de concentração de recursos no ente federal, tem levado os municípios a diversos questionamentos em relação à possibilidade efetiva de alcance das metas previstas no atual PNE, que determina a expansão de vagas para a creche em movimento concomitante de ampliação da oferta de vagas para a faixa de quatro e cinco anos, este último com prazo para até 2016.
A Radiografia do Estado divulgada em 2015 agregou informações acerca da dependência administrativa das matrículas ofertadas na etapa da educação infantil, onde constatamos que a rede municipal de SL, em 2013, ofereceu 2.190 matrículas, enquanto a rede privada era responsável por 4.390 matrículas. Na mesma fonte (TCE/RS, 2015) identificamos que a rede municipal de NH oferecia 4.808 matrículas e a rede privada, um total de 2.111 matrículas. Para uma análise mais qualificada destes dados seria necessário identificar a tipologia das instituições presentes no grupo das instituições privadas, uma vez que podem encontrar-se neste grupo instituições privadas particulares, bem como instituições privadas filantrópicas. Igualmente, no total de matrículas informadas como municipais, torna-se necessário identificar torna-se todas são de fato de mantença exclusiva pelo poder público municipal, uma vez que devido a urgência em relação a expansão de matrículas na pré-escola diversos arranjos e parcerias vem sendo implementados pelos municípios brasileiros (SUSIN; PERONI, 2011; PEREIRA; PINTO, 2011).
Quadro 5: Recursos municipais para a educação infantil - exercício 2013 (FNDE)
Muni-cípios
Recursos recebidos Recursos aplicados
Valores totais FUNDEB FUNDEB municipal FUNDEB conveniada
TOTAL MDE FUNDEB VINCULADO
NH 16.228.103,40 14.553.208,73 1.694.894,67 24.610.576,78 7.375.062,87 10.840.777,51 6.394.736,40
SL 13.925.835,24 7.405.153,55 6.520.681,69 29.409.200,53 14.257.240,69 12.570.240,69 2.581.038,45 Fonte: Radiografia da Educação Infantil (TCE-RS, 2015). Sistematização das autoras (2015).
De acordo com os dados do Quadro 5, no ano de 2013, o Município de NH recebeu R$ 2.302,268,00 a mais em termos de FUNDEB em relação a SL pelas matrículas de educação infantil. Analisando-se os recursos de acordo com a dependência administrativa da vaga, percebemos aqui uma diferença significativa, pois no que se refere ao Fundeb vinculado a matrículas municipais, NH recebeu o dobro do recurso recebido por SL, enquanto a situação se inverteu naquele ano no que tange às matrículas da rede conveniada, ficando SL com um valor superior em relação a NH na ordem R$ 4.825.787,00.
Em decorrência de um processo amplo de reconfiguração do espaço público que atinge inúmeros países, vários municípios no Brasil, alegando insuficiência de recursos, tem recorrido a conveniamentos para a oferta de serviços, efetivando parcerias entre o setor público e o privado, incluindo-se, também, a oferta de educação infantil. No mesmo Quadro 5, identifica-se o volume de recursos municipais para a educação infantil no exercício 2013
recebidos do FUNDEB pelos municípios de nossa amostra. Enquanto naquele ano NH recebeu R$ 1.694.894,67 correspondentes a 551 crianças matriculadas na rede conveniada, SL recebeu R$ 6.520.681,69 correspondentes a 1.820 matrículas em instituições privadas conveniadas. No caso de um direito recentemente consolidado na legislação educacional, mas ainda carente de reconhecimento pela sociedade, torna-se relevante problematizar essa opção política pelo conveniamento para a oferta de educação infantil, que muitas vezes é resultante de uma intenção de economia de recursos.
Diversos estudos (PEREIRA e PINTO, 2011, MACÊDO e DIAS, 2011; CORRÊA, 2010, SUSIN, 2005; FLORES e SUSIN, 2013; OLIVEIRA e BORGES, 2013) analisam a opção pelo conveniamento para a expansão de vagas na educação infantil, enfatizando o risco da perda de qualidade na conquista de um direito que, em primeiro lugar, é responsabilidade constitucional do Estado. Uma vez que o recurso repassado às instituições conveniadas é sempre menor do que aquele investido na rede própria, é recorrente o fato de que, em função do repasse da responsabilidade para com a oferta a uma instituição privada filantrópica, beneficente ou comunitária, haja perda em algum dos parâmetros de qualidade, tais como a contratação de profissionais que não atendem à formação mínima exigida, a falta de acesso cotidiano a materiais, espaços e oportunidades adequadas ou, ainda, a cobrança de mensalidades das famílias, ainda que a título de contribuição espontânea.
Em relação aos recursos totais aplicados em educação infantil, São Leopoldo apresenta valor maior, ultrapassando NH em R$ 4.798.624,00. Quando analisamos os valores por origem dos recursos, verificamos que aqueles aplicados em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) por SL atingem o dobro do valor de NH. Já no que se refere aos valores vinculados, NH alcança o triplo do valor investido por SL. Alcançando 25,13% de investimento em educação, SL aplicou R$ 6.861,42 por aluno/ano em 2013 (TCE-RS, 2015).
De acordo com a mesma fonte, em 2013, NH aplicou R$ 3.424,67 por aluno/ano, atingindo 25,66% de investimento em educação. A análise dos dados referentes aos recursos recebidos e aplicados por estes municípios para/na educação infantil levantam algumas questões. Escolhemos São Leopoldo e Novo Hamburgo para a amostra deste estudo em função de que ambos apresentavam um perfil muito aproximado em relação a vários aspectos: origem, colonização, localização no estado, aspectos de ordem socioeconômica, cultural e educacional. Em relação aos dados demográficos referentes à população em geral e às crianças na faixa etária de educação infantil, também existem várias semelhanças.
Contudo, ao analisarmos aspectos em relação ao financiamento educacional nesses dois municípios, identificamos uma diferença significativa em termos de recursos aplicados na Educação Infantil, consideradas as diferentes origens e o custo aluno/ano. Para analisar especificamente estas questões, precisariam ser realizados estudos futuros.
Nos dados do TCE-RS (2015) a diferença no custo aluno/ano representaria exatamente o dobro do investimento nessa etapa educacional por parte de SL. Uma possibilidade explicativa poderia estar ligada ao lançamento ou não na rubrica de pessoal específica da educação infantil daqueles profissionais do Magistério, sejam os que atuam nas escolas exclusivas desta etapa, sejam os docentes das turmas de pré-escola localizadas nas escolas que também oferecem ensino fundamental. Isto é, o “lugar” onde cada um dos municípios lançou os professores desta etapa pode implicar em um investimento por aluno diferenciado.
Considerando-se que SL apresenta um maior valor aplicado por aluno da educação infantil com recursos do artigo 212 da CF/88 em relação a NH, ainda poderíamos supor que tal diferença deve-se ao fato de que, como SL informa um número superior de convênios com instituições privadas, neste município, na rubrica pessoal, seriam lançados poucos profissionais do magistério, enquanto que, para o caso de NH, uma vez que todo o quadro que atua junto às crianças desta etapa é constituído por docentes, seria lançado um número bem maior de professores na subfunção educação infantil. Enfim, o fato de que haja maior número de matrículas na rede própria de NH, somado ao fato de que em todas as turmas, as profissionais responsáveis tenham, no mínimo, o curso de magistério Modalidade Normal, pode impactar de maneira importante na divisão dos recursos financeiros que resultam no custo aluno/ano.
Outros aspectos, tais como duração da jornada diária de atendimento, relação adulto/criança/faixa etária, plano de carreira, salário e a existência ou não de outros profissionais atuando junto às crianças também precisariam ser investigados para que se possa explicar as diferenças encontradas em relação ao financiamento da educação infantil nestas duas unidades da federação.
Retomando as questões iniciais
No presente artigo, tivemos dois objetivos inter-relacionados. Em primeiro lugar, colocar em relação a trajetória de dois municípios gaúchos no que tange à oferta de educação infantil tendo como indicador o alcance das metas dos Planos Nacionais de Educação
2001-2010 e 2014-2024. Em segundo lugar, e de maneira estreitamente relacionado ao anterior, identificar os recursos recebidos em função desta oferta educacional, bem como aqueles recursos investidos especificamente nesta etapa da Educação Básica. Utilizamos como metodologia a abordagem quanti-qualitativa de pesquisa em educação, desenvolvendo um estudo de dois casos e colocando-os em relação, tendo como fonte documental principal três estudos realizados pelo TCE-RS (2007, 2011 e 2013). As análises evidenciaram diversas semelhanças do ponto de vista do perfil destes dois municípios tanto no que tange a aspectos históricos e econômicos, quanto nas trajetórias municipais relativas à oferta de educação infantil.
Considerando o término da vigência do PNE 2001-2010 e o fato de que o país encerrou aquela década com 20,93% de atendimento para o grupo etário creche e 80,23%, em relação à população de quatro e cinco anos, observamos que estes municípios acompanharam o movimento nacional no que se refere à primeira sub-faixa, mantendo atendimentos próximos a 23% daquela população, em torno de 3% acima da média nacional. Neste sentido, em relação às metas do PNE 2001-2010, ambos não alcançaram nem a meta intermediária de 30% em cinco anos, nem aquela estabelecida para o final da década que indicava a matrícula de, no mínimo, 50% das crianças na faixa de até três anos.
Em relação às matrículas na pré-escola, evidenciou-se que ambos se encontravam aquém da média nacional, não atingindo a 70% da população. Tomando como indicador a exigência imposta pela CF/88 no sentido de que a matrícula na pré-escola deve ser universalizada até março 2016, ambos os municípios ainda possuem um longo percurso a ser realizado para o alcance desta determinação. Já em relação à faixa etária da pré-escola, a média do país ultrapassou o mínimo determinado.
A despeito dos diversos aspectos em que as trajetórias destes dois municípios se assemelham, identificamos vários aspectos em que estas se diferenciam quando colocamos em diálogo os dados referentes aos recursos recebidos em consequência das matrículas informadas para a faixa etária de até seis anos, bem como aqueles referentes aos investimentos nesta etapa. Nesse sentido, causou estranhamento o distanciamento contábil em relação a certas rubricas, especialmente o investimento por aluno ano no qual, em 2013, o município de SL aparece com um valor que representa exatamente o dobro daquele investido em NH. Uma das hipóteses que poderiam justificar estas diferenças poderia ser a rubrica de lançamento dos profissionais docentes em cada um dos municípios, ou, ainda, o fato de que o
município de SL, por apresentar significativo contingente de crianças atendidas em instituições privadas conveniadas apresente maior valor de recursos investidos por criança, uma vez que não evidencia lançamento de recursos humanos do quadro do magistério nesta etapa educacional. Como resultado final, identificamos um desafio significativo colocado para os dois municípios de maneira a que ambos atendam às metas previstas no atual PNE, efetivando o direito a esta etapa da educação para as crianças de até cinco anos dentro dos parâmetros atuais de qualidade.
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