Influências dos Sistemas de Informação nas Estratégias e no Alinhamento Estratégico da Tecnologia da Informação ao Planejamento Municipal de uma Prefeitura
Paranaense. Autoria: Denis Alcides Rezende, José Augusto Guagliardi
Os municípios estão enfrentando novas dificuldades para a sua gestão. As cidades estão sendo desafiadas por profundas mudanças sociais, econômicas, políticas e ambientais. Esses desafios e transformações requerem inexoráveis estratégias e inovadores modelos públicos de gestão, assim como efetivos instrumentos, procedimentos e formas de ação, a fim de permitir que os gestores municipais tratem das mudanças contempladas pela sociedade globalizada. Os Sistemas de Informação (SI) podem oferecer alternativas para influenciar e apoiar os gestores, fornecendo informações com qualidade, personalizadas e oportunas. Os SI requerem o alinhamento dos recursos da Tecnologia da Informação (TI) ao Planejamento Estratégico Municipal (PEM). O objetivo desse artigo é descrever como os SI podem contribuir nas estratégias municipais e no alinhamento do PETI ao PEM. O método de pesquisa utilizado foi um estudo de caso numa prefeitura paranaense, o qual mostra que os seus SI podem facilitar as suas atividades de gestão. Os resultados obtidos estão expressos nas contribuições desse trabalho que resgatam a visão moderna da utilização dos SI e da TI nas estratégias e nos serviços municipais. A conclusão reitera a importância dessa proposta para contribuir de forma efetiva na gestão urbana compartilhada com seus cidadãos e demais atores da cidade. 1. INTRODUÇÃO
Em tempos de globalização, as cidades do mundo inteiro estão sendo desafiadas por profundas mudanças sociais, econômicas, políticas e ambientais. Em adição, os municípios estão muito envolvidos em ambientes turbulentos, globalizados, competitivos e complexos. Isso evidencia uma realidade efetivamente relevante: a gestão municipal e a gestão pública enfrentam a cada dia novos desafios para a atuação nos seus objetivos, projetos, estratégias e ações. Além disso, gerir uma cidade também inclui pensar no bem estar dos cidadãos da sua comunidade e envolver os diversos atores relacionados com o município.
Como as prefeituras devem obedecer a novas legislações e enfrentar esses recentes ambientes, elas necessitam realizar sua reestruturação, reorganização, flexibilização, adaptação e modificação de forma política, social, ambiental e econômica, para continuarem atuantes de forma competente e participativa. Esses desafios e transformações requerem novos e inovadores modelos públicos de gestão, assim como efetivos instrumentos, procedimentos e formas de ação, a fim de permitir que os gestores municipais tratem das mudanças contempladas pela sociedade globalizada. Tais instrumentos incluem os sistemas de informação (SI) que podem oferecer alternativas para apoiar os gestores públicos, fornecendo informações com qualidade, personalizadas e oportunas. Os SI também exigem o alinhamento dos recursos da tecnologia da informação (TI) ao planejamento estratégico municipal (PEM).
São requeridos exaustivos exercícios práticos embasados em profunda fundamentação teórica para alinhar os emergentes e estratégicos recursos dos SI e da TI aos serviços públicos das prefeituras. Esses exercícios estão relacionados às atividades cotidianas, dinâmicas e inteligentes dos planejamentos estratégicos municipais e da TI. Tais atividades devem ser elaboradas de forma integrada e estruturadas, onde as informações oportunas e os conhecimentos personalizados são fatores essenciais para a gestão urbana.
A estruturação das informações e a disponibilização compartilhada dos conhecimentos não acontece da noite para o dia e exigem das prefeituras os referidos planejamentos a curtos,
médios e longos prazos. A partir da estruturação das informações e da disponibilização compartilhada dos conhecimentos organizacionais personalizados, os SI e a TI e seus recursos podem agregar valores aos seus serviços públicos, auxiliando a promoção da sua inteligência organizacional (LUFTMAN; BRIER, 1999).
O alinhamento estratégico dos serviços públicos municipais e da TI é muito importante para a atuação efetiva dessas organizações, principalmente quando ele é utilizado como uma ferramenta de gestão. Muitos são os fatores que em conjunto levam ao sucesso essa atividade, sejam humanos, comportamentais, sociais, culturais políticos, ambientais, organizacionais, sistêmicos e tecnológicos (STRASSMANN; BIENKOWSKI, 1999; CARRUTHERS, 2000). Além desses fatores, os preceitos e aplicações dos estudos de New
Public Management (NPM) devem ser considerados (OSBORNE; GAEBLER, 1992;
BARZELAY, 2001).
O objetivo desse artigo é descrever como os Sistemas de Informação (SI) podem contribuir nas estratégias municipais e no alinhamento do Planejamento Estratégico da Tecnologia da Informação (PETI) ao Planejamento Estratégico Municipal (PEM) por meio de um estudo de caso numa prefeitura paranaense.
2. REVISÃO DA LITERATURA
Esse capítulo resgata e resume os conceitos que envolvem o trabalho elaborado. Esses conceitos são partes integrantes do modelo proposto de alinhamento (Figura 1).
2.1. Estratégia e planejamento estratégico municipal
A literatura nacional e internacional é rica em conceitos e fundamentos de estratégias. A estratégia pode ser entendida como um conjunto de atividades ou ações para atingir os objetivos organizacionais. Os objetivos organizacionais podem ser entendidos como os alvos ou as metas qualificadas e quantificadas que as organizações pretendem alcançar. A palavra estratégia está vinculada aos objetivos macros, as ações globais de maior tempo e maior amplitude. Pode ser decomposta em diversas táticas com ações menores, direcionadas, de menor tempo e menor amplitude, a fim de atender às respectivas estratégias. Como analogia, pode-se relacionar estratégia com a palavra guerra e táticas com a palavra batalhas.
O planejamento estratégico (PE) das organizações é um processo dinâmico e interativo para determinação de objetivos, políticas e estratégias (atuais e futuras) das funções organizacionais e dos procedimentos das organizações. É elaborado por meio de técnicas de análises do ambiente (interno e externo), das ameaças e oportunidades, dos seus pontos fortes e fracos, que possibilitam os gestores estabelecerem um rumo para organizações, buscando um certo nível de otimização no relacionamento entre a organização e o meio ambiente que a cerca. É formalizado para produzir e articular resultados, na forma de integração sinérgica de decisões e ações organizacionais (BOAR, 1993; VASCONCELOS; PAGNONCELLI, 2001; MINTZBERG; QUINN, 2001). Especificamente o Planejamento Estratégico Municipal (PEM) é um projeto direcionado a prefeituras que possibilita os gestores públicos estabelecerem um rumo para as mesmas, visando a integração sinérgica de decisões e ações municipais com os diversos atores e cidadãos envolvidos.
2.2. Tecnologia da informação
A tecnologia da informação (TI) pode ser conceituada como recursos tecnológicos e computacionais para guarda, geração e uso da informação (STAIR, 1996). Está fundamentada nos seguintes componentes: hardware e seus dispositivos e periféricos; software e seus recursos; sistemas de telecomunicações; gestão de dados e informações.
Os sistemas de telecomunicações e seus respectivos recursos são subsistemas especiais do sistema de informação global das organizações. As comunicações podem ser definidas como as transmissões de sinais por um meio qualquer, de um emissor para um receptor. As telecomunicações se referem à transmissão eletrônica de sinais para comunicações. As comunicações de dados são um subconjunto especializado de telecomunicações que se referem à coleta, processamento e distribuição eletrônica de dados, normalmente entre os dispositivos de hardware de computadores.
A gestão de dados e informações compreende as atividades de guarda e recuperação de dados, níveis e controle de acesso das informações (NORTON, 1996). Requerendo para essa gestão um completo plano de contingência e um plano de segurança de dados e informações.
Todos estes componentes interagem e necessitam do componente fundamental que é o recurso humano, peopleware ou humanware. Embora conceitualmente esse componente não faça parte da TI, sem ele esta tecnologia não teria funcionalidade e utilidade.
As principais TI aplicadas à geração de informações oportunas e conhecimentos organizacionais personalizados são: executive information systems; enterprise resource
planning; sistemas de apoio a decisões; sistemas gerenciadores de banco de dados; data warehouse; inteligência artificial; sistemas especialistas; data mining; database marketing;
recursos da Internet e portais; automação de escritórios; recursos on-line analytic processing e
on-line transaction processing; gerenciamento eletrônico de documentos; groupware; workflow e automação de processos; software de business intelligence; ferramentas de apoio à
inovação e produtos; software específico; entre diversas outras (STAIR, 1996; LAUDON; LAUDON, 1996; O’BRIEN, 2001; REZENDE, 2005).
2.3. Planejamento estratégico da tecnologia da informação
O planejamento estratégico da tecnologia da informação (PETI) é um processo dinâmico e interativo para estruturar estratégica, tática e operacionalmente as informações organizacionais, a TI (e seus recursos: hardware, software, sistemas de telecomunicações, gestão de dados e informações), os sistemas de informação (estratégicos, gerenciais e operacionais), os sistemas de conhecimentos, as pessoas envolvidas e a infra-estrutura necessária para o atendimento de todas as decisões, ações e respectivos processos das organizações, sejam privadas ou públicas (PREMKUMAR; KING, 1992; BOAR, 1993; KEARNS; LEDERER, 1997; REZENDE, 2002).
2.4. Alinhamento dos planejamentos estratégicos
O alinhamento entre o PETI e o PEM se constitui a partir das relações verticais, horizontais, transversais, dinâmicas e sinérgicas das funções organizacionais da prefeitura. Promove o ajuste ou a adequação estratégica das tecnologias disponíveis de toda a prefeitura, como uma ferramenta de gestão pública. O alinhamento contempla os conceitos de qualidade, produtividade, efetividade, modernidade, perenidade, accountability (responsabilidades), inteligência competitiva e inteligência organizacional (OSBORNE; GAEBLER, 1992; HENDERSON; VENKATRAMAN, 1993; BARZELAY, 2001; BOAR, 1993).
As funções organizacionais são as principais macroatividades de todos os órgãos da prefeitura, sem as quais as mesmas não funcionariam em sua plenitude (REZENDE, 2005). Podem ser divididas em grupos integrados de atividades: serviços; marketing; materiais ou logística; financeira; recursos humanos; jurídico legal entre outras. São decompostas em módulos, os quais podem se apresentar de forma diferente de prefeitura para prefeitura.
A integração dos planejamentos organizacionais, além de políticas públicas definidas e vivenciadas, envolve recursos humanos e não-humanos (BOYNTON et al., 1992).
2.5. Sistemas de informação
Todo sistema, usando ou não recursos da TI, que guarda dados, manipula e gera informações pode ser genericamente considerado sistema de informação (SI). Seu maior objetivo é auxiliar os processos de tomadas de decisões nas organizações. Seu foco está direcionado para as principais atividades da organização.
Na prática, não existe uma classificação rígida, permitindo aos autores e principalmente às organizações classificarem seus sistemas de diversas maneiras. Genericamente, os SI podem ser classificados em operacional, gerencial e estratégico (STAIR, 1996; LAUDON; LAUDON, 1996; O’BRIEN, 2001; REZENDE, 2005).
Os SI operacionais (SIO) também são chamados de Sistemas de Apoio as Operações Organizacionais, Sistemas de Controle ou Sistemas de Processamento de Transações (SPT). Contemplam o processamento de operações e transações rotineiras quotidianas, em seu detalhe, incluindo seus respectivos procedimentos. Controlam os dados detalhados das operações das funções organizacionais imprescindíveis ao funcionamento harmônico da organização, auxiliando a tomada de decisão do corpo técnico das unidades departamentais.
Os SI gerenciais (SIG) também são chamados de Sistemas de Apoio à Gestão Organizacional ou Sistemas Gerenciais. Contemplam o processamento de grupos de dados das operações e transações operacionais, transformando-os em informações agrupadas para gestão. Trabalham com os dados agrupados (ou sintetizados) das operações das funções organizacionais, auxiliando a tomada de decisão do corpo gestor ou gerencial das unidades departamentais, em sinergia com as demais unidades.
Os SI estratégicos (SIE) também são chamados de Sistemas de Informação Executivos ou Sistemas de Suporte à Decisão Estratégica ou ainda, Executive Information Systems. Contemplam o processamento de grupos de dados das operações operacionais e transações gerenciais, transformando-os em informações estratégicas. Trabalham com os dados no nível macro, filtrados das operações das funções organizacionais, considerando ainda, o meio ambiente interno ou externo. Visam auxiliar o processo de tomada de decisão da alta administração, tal como, presidentes, diretores, sócios, acionistas, proprietários, etc.
Os SI também podem se apresentar em níveis organizacionais, tais como pessoal, de grupo ou departamental, organizacional e os interorganizacionais, nos quais se enquadram os sistemas globais de informação, envolvendo várias organizações (KROENKE, 1992).
As decisões nas organizações necessitam de informações sistematizadas. Nesse sentido, três fases do processo decisório e de feedback são constantes. Na fase de “inteligência ou investigação”, podem aparecer as dificuldades quanto a identificar, definir e categorizar os problemas. Na fase de “desenho ou concepção”, as dificuldades são de gerar, quantificar ou descrever alternativas e estabelecer critérios de desempenho. Já na fase de “escolha da decisão”, as dificuldades aparecem ha forma de identificar o método de seleção, organizar e apresentar a informação e de selecionar alternativas (FREITAS; BECKER; KLADIS; HOPPEN, 1997).
Os SI tem grande importância dentro das organizações, pois quando efetivo e focado nos objetivos organizacionais, pode ter um grande impacto nas suas estratégias e ações. 2.6. Governança pública e política e governança eletrônica
Apesar das concepções teóricas de governança serem multifacetadas (HIRST, 2000; RHODES, 2000) estão ocorrendo mudanças substanciais dos conceitos tradicionais baseados no princípio da autoridade estatal para abordagens de governança. Assim, são contemplados novas tendências de gestão compartilhada e interinstitucional que envolvem o setor público, o setor produtivo e o crescente setor voluntário ou terceiro setor (FREY, 2002). A criação de redes e das parcerias públicas-privadas é processos políticos cada dia mais dominantes no novo mundo urbano fragmentado e são essenciais para a abordagem da governança (STOKER, 2000).
A governança pode ser traduzida como a capacidade financeira e administrativa de implementar políticas públicas que objetiva tornar o Estado mais forte e menor pela superação da crise fiscal, pela delimitação da sua área de atuação, distinção entre o núcleo estratégico e as unidades descentralizadas, pelo estabelecimento de uma elite política capaz de tomar as decisões necessárias e pela dotação de uma burocracia capaz e motivada (CUNHA, 2000).
A governança eletrônica (E-gov) pode ser entendida como a aplicação dos recursos da TI ou Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) na gestão pública e política das organizações desse tipo (MARQUES; CUNHA; MEIRELLES, 2002).
2.7. Gestão urbana e New public management
O conceito de gestão, sob a ótica da administração, está relacionado com o conjunto de recursos e a aplicação de atividades destinadas aos atos de gerir. O processo de gestão é uma função orgânica básica da administração. São processos mentais e físicos de estabelecer o que é desejável e como serão elaborados. Gestão é fazer administração nas organizações. Procura reunir planejamento estratégico e administração em um único processo (CHIAVENATO, 2000; MINTZBERG; QUINN, 2001).
Gestão urbana (GU) é gestão de cidades. A cidade é um organismo dinâmico e complexo. Esse organismo pode ser caracterizado por grandes diversidades e múltiplos contrastes, gerando inúmeras dificuldades ao gestor público. Nesse sentido a gestão urbana deve desempenhar um papel relevante para contribuir na diminuição desses contrastes, dificuldades e conflitos e também na solução dos múltiplos problemas enfrentados (FREY, 2002).
Na iniciativa pública os conceitos de estratégias estão relacionados com os estudos e com as aplicações da teoria New Public Management (NPM). A nova administração ou gestão pública ou a NPM pressupõe aplicar nas organizações públicas os modelos de gestão da iniciativa privada e os conceitos de administração estratégica focados nos negócios empresariais e nos princípios de empreendedorismo (OSBORNE; GAEBLER, 1992; BARZELAY, 2001). Seus preceitos ou princípios estão relacionados com a reestruturação, reengenharia, reinvenção, realinhamento e reconceituação da gestão pública (JONES; THOMPSON, 2000).
Esse estudo de caso é um exemplo da aplicação da teoria NPM na gestão pública municipal, pois o modelo proposto de alinhamento entre o PETI e o PEM (Figura 1) foi originalmente aplicado nas organizações privadas. Os conceitos de E-gov, GU e NPM estão contemplados no referido modelo.
3. METODOLOGIA DA PESQUISA
A metodologia teve sua natureza aplicada, onde sua abordagem contemplou as variantes qualitativas e quantitativas, caracterizada como uma pesquisa exploratória e também descritiva. Foi justificativa pelo ecletismo e integração de métodos (AUDY; BEKER; FREITAS, 1999; BRODBECK; HOPPEN, 2000; NOGUEIRA; REINHARD; MOREIRA, 2000; FREITAS; MOSCAROLA, 2000).
Para realizar os objetivos propostos, diversos passos foram trabalhados nas suas respectivas subfases (preparação, definição, realização preliminar e realização final), as quais definiram os objetivos, as atividades elaboradas e os resultados auferidos. A ênfase desse trabalho está na elaboração de um estudo de caso numa prefeitura paranaense (NACHMIAS; NACHMIAS, 1987; YIN, 1994).
3.1. Fases das pesquisas
Com a primeira fase realizada foi possível mostrar a importância e necessidade do alinhamento do PETI ao PE e concomitantemente identificar os principais problemas
enfrentados pelas organizações na efetivação desse alinhamento. Dois pré-testes e oito testes piloto foram realizados. Também foram elaboradas as análises de um survey em 78 organizações participantes (18 de serviços públicos) e documentados os respectivos resultados. O período de realização dessas atividades foi durante o ano de 2001 e 2002.
A segunda fase permitiu realizar estudos de casos em prefeituras. Em especial, esse trabalho descreve um estudo de caso numa prefeitura paranaense durante o segundo semestre do ano de 2004, onde o estudo enfatiza o construto sistemas de informação (SI) do modelo proposto de alinhamento do PETI ao PEM (Figura 1).
3.2. Instrumentos de coleta de dados da pesquisa
O questionário foi organizado e estruturado a partir do referencial teórico e das experiências vivenciadas do pesquisador. Foi cuidadosamente analisado por professores, pesquisadores e profissionais da área, para corroborar com sua confiabilidade e validabilidade. Estava estruturado em: dados da prefeitura; identificação do respondente; 89 perguntas fechadas e 2 abertas, divididas em 6 partes. As escalas das perguntas fechadas foram centradas na técnica de Likert. A ênfase desse estudo continha 16 perguntas referente ao construto SI e SC.
3.3. Protocolo de análise de dados da pesquisa
A análise dos dados da pesquisa envolveu técnicas quantitativas e qualitativas, oriundas das variáveis contempladas pelo modelo proposto de alinhamento e das atividades trabalhadas na coleta de dados. Os dados foram analisados e tabulados de forma sistemática, incluindo algumas observações de conteúdo.
Para que análise dos dados da pesquisa fosse viabilizada, foi necessário elaborar critérios para interpretarem os seus resultados por meio de um protocolo de análise. Nesse protocolo se estabeleceu uma relação entre os construtos e respectivas variáveis com os autores que fundamentaram as perguntas constantes nos questionários utilizados na pesquisa. Cada variável continha duas ou mais perguntas, as quais tinham uma estratégia e forma de medição. As palavras-chave do protocolo de análise de pesquisa para cada variável a ser medida foram: adequação ou planejamento ou exigência. A palavra “adequação” está relacionada com as atividades de adequar, ajustar, adaptar, acomodar e conveniente ou oportuna. A palavra “planejamento” está relacionada com as atividades de planejar, preparar, detalhar, projetar, traçar, planear e elaborar um plano de trabalho. A palavra “exigência” está relacionada com as atividades de exigir, precisar, pretender, requerer e como uma obrigação ou dever.
O modelo foi gerado a partir dos resultados das análises dos dados da primeira fase da pesquisa, em participações preliminares e em discussões definitivas após a realização do modelo de alinhamento do PETI ao PEM (Figura 1).
4. MODELO DE ALINHAMENTO DO “PETI” AO “PEM”
O modelo de alinhamento do PETI ao PEM é sustentado por quatro grandes grupos de fatores ou construtos: tecnologia da informação (TI); sistemas de informação (SI) e sistemas de conhecimentos (SC); pessoas ou recursos humanos (RH); e contexto organizacional ou infra-estrutura (CO) (REZENDE, 2002).
Pode-se conceituar a TI como recursos tecnológicos e computacionais para geração e uso da informação, fundamentada nos componentes: hardware e seus dispositivos e periféricos; software e seus recursos; sistemas de telecomunicações; e gestão de dados e informações (LAUDON; LAUDON, 1996; REZENDE, 2005).
Os SI são o conjunto de partes (quaisquer) que geram informações, ou também, o conjunto de software, hardware, recursos humanos e respectivos procedimentos que
antecedem e sucedem o software. Têm como maior objetivo o apoio nos processos de tomada de decisões na organização e o seu foco está direcionado ao principal negócio ou atividade da organização de serviços públicos. Genericamente, os SI podem ser classificados em operacional, gerencial e estratégico (LAUDON; LAUDON, 1996; REZENDE, 2005). Juntamente com os SI surgem os SC, onde são geradas informações, muitas vezes com conhecimentos agregados (NOLAN, 1993). O que significa a difusão das informações relevantes e úteis, “trabalhadas” por pessoas ou por recursos computacionais, produzidas com qualidade e de forma antecipada, transformando-as em conhecimento explicito, que possa ser utilizado por todas as pessoas da organização, como suporte à obtenção da vantagem competitiva inteligente (DAVENPORT; PRUSACK, 1998).
Com relação ao RH, administrar uma organização é, sobretudo lidar com pessoas e com a abordagem humanística das teorias das relações humanas e comportamentais (CARRUTHERS, 2000). A gestão de pessoas tem sido a responsável pela excelência das organizações bem-sucedidas e pelo aporte de capital intelectual que simboliza a importância do fator humano. O diferencial oferecido pelas organizações é dependente dos recursos humanos que nelas trabalham, de sua capacitação, de sua satisfação e de sua habilidade de gestão (STRASSMANN; BIENKOWSKI, 1999).
O CO compreende todas as infra-estruturas estratégicas, operacionais e culturais necessária à organização. Para cada CO as necessidades de informações são diferentes, necessitando de um PE adequado a esse contexto, que envolve diferentes medidas de motivação e de desempenho dos componentes da organização (VASCONCELOS; PAGNONCELLI, 2001; MINTZBERG; QUINN, 2001).
4.1. Visão geral do modelo proposto de alinhamento do “PETI” ao “PEM”
O alinhamento entre o PETI e o PEM acontece quando é sustentado pelos coerentes e essenciais recursos sustentadores ou construtos: TI, SI, RH e CO.
Para se ter uma idéia mais ampla da pesquisa elaborada e do modelo proposto, a Figura 1 mostra o escopo do mesmo com suas dimensões, construtos e variáveis.
4.2. Dimensões, construtos e variáveis
O modelo proposto possui três dimensões: PETI e de seus recursos e ferramentas; PEM e de seus “negócios” ou atividades públicas; e recursos sustentadores do alinhamento PETI ao PEM. As dimensões são desmembradas em construtos: alinhamento estratégico entre PETI e PEM; TI, SI e SC, RH e CO.
TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO (TI)
SISTEMAS DE INFORMAÇÃO (SI) E DE CONHECIMENTOS (SC) RECURSOS SUSTENTADORES DO ALINHAMENTO ESTRATÉGICO
PESSOAS OU RECURSOS HUMANOS (RH) CONTEXTO ORGANIZACIONAL OU INFRA-ESTRUTURA (CO) PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO (PETI) PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO MUNICIPAL (PEM) ALINHAMENTO ESTRATÉGICO (AE)
A dimensão do PETI fornece uma visão geral de conceitos, modelos, métodos e ferramentas de TI necessárias para facilitar a estratégia de “negócios” ou das atividades públicas e suportar as decisões, as ações organizacionais e os respectivos processos da organização. Além de relatar as configurações técnicas da TI e da E-gov. Devem estruturar de forma estratégica, tática e operacionalmente as informações organizacionais, os sistemas de informação, os sistemas de conhecimentos, as pessoas envolvidas e a infra-estrutura necessária.
A dimensão do PEM fornece uma visão geral de conceitos, modelos, métodos e instrumentos de como fazer acontecer à estratégia de “negócios” ou das atividades das prefeituras. Ela possibilita uma clara e adequada compreensão da situação dos negócios ou atividades públicas, da atuação das funções organizacionais, contemplando o ambiente interno e externo à organização. Pode relatar também as ameaças, oportunidades, potenciais, fatores críticos de sucesso, atuação no mercado, satisfação dos “clientes” ou cidadãos, estrutura organizacional, competências essenciais, capacitação dos recursos humanos e outros fatores fundamentais para a atuação da prefeitura.
A dimensão dos “recursos sustentadores do alinhamento PETI ao PEM” fornece uma visão geral das atividades, variáveis e fatores que facilitam o referido alinhamento. Essa dimensão é composta pelos construtos: TI, SI e SC, RH e CO.
O construto “alinhamento estratégico entre PETI e PEM (AE)” contempla as variáveis: sinergia das funções organizacionais; adequação das tecnologias disponíveis; gestão dos planejamentos PETI e PEM; inteligência competitiva e inteligência organizacional. É relevante ressaltar que os municípios competem entre eles em diversas abordagens.
O construto TI envolve as variáveis: hardware; software; sistemas de telecomunicação; e gestão de dados e informação. O construto SI envolve as variáveis: SI estratégicos; SI gerenciais; SI operacionais; e SC. O construto RH envolve as variáveis: valores e comportamentos; perfil profissional; competências e capacitação; plano de trabalho; comunicação e relação; multiequipe e parcerias; clima, ambiente e motivação; planejamento informal participativo; e consciência e participação efetiva; e vontade e comprometimento. E finalmente o construto CO envolve as variáveis: imagem institucional; missão organizacional, objetivos e estratégias; modelos decisórios; processos e procedimentos; cultura, filosofia e políticas organizacionais; estrutura organizacional departamental; investimento e custos; domínio do negócio ou das atividades públicas e preocupação com resultados; e metodologia ou processo formal de planejamento; e infra-estrutura organizacional.
5. ANÁLISE DA PRÁTICA DA PREFEITURA PARTICIPANTE
As análises envolvem o estudo de caso elaborado na referida prefeitura, com ênfase no construto sistemas de informação (SI) do modelo de alinhamento do PETI ao PEM (Figura 1). 5.1. População e amostra analisada
A população ou universo pesquisado se constituiu em uma única organização pública na forma de amostra não probabilística por conveniência.
A prefeitura pesquisada possui características peculiares. A cidade possui mais de 1,6 milhão de habitantes descendes de imigrantes italianos, poloneses, alemães, ucranianos, japoneses, sírios e libaneses. Seu tempo de existência supera os 300 anos. São 25 os municípios que compõem a região metropolitana da cidade. O número de funcionários diretos supera 25.000 pessoas, sendo 4.000 inativos. Possui 16 secretarias, 3 autarquias, 2 fundações e 3 instituições de economia mista.
Não tem um percentual fixo sobre a arrecadação para investimentos em TI e E-gov, pois possui um contrato de gestão da TI com uma organização privada e também destina
verbas específicas para algumas secretarias municipais. Já o percentual da arrecadação destinado à capacitação dos recursos humanos corresponde a 0,3% e é gerido por um instituto de administração da prefeitura.
A unidade de observação da amostra foi constituída pela equipe de planejamento estratégico do seu instituto de administração municipal e da sua assessoria de informações. Essa equipe é formada por gestores urbanos, gestor de informações, técnicos de serviços municipais e técnicos de informática. É considerada uma equipe multidisciplinar.
5.2. As estratégias e o planejamento estratégico da prefeitura
A cidade utilizou na fase inicial do projeto uma assessoria externa que desenvolveu uma específica metodologia do PEM para seu projeto, com base em duas outras metodologias externas (planejamento estratégico situacional e planejamento orientado por objetivos).
Antes de elaborar o PEM foi criado um modelo de gestão para a cidade para definir como a atual administração municipal se organizaria para cumprir a missão da cidade, embasado na tríplice: pensar, agir e avaliar. Com duas condicionantes: obediência do aparato legal e liderança do prefeito e seus gestores. Com instrumentos relacionados com a gestão da tríplice definida: metodologia de planejamento; ornamentação; sistemas de informações; métodos de avaliação; conjunto de indicadores de produtos, de processos e de resultados; estrutura e funcionamento organizacional; execução financeira; capacitação pessoal; e métodos de trabalho. E finalizadas pelas características do modelo de gestão: estratégica; compartilhada; descentralizada; intersetorial; e voltada para resultados. A metodologia adaptada foi implementada em nove grandes etapas: definir o ator que planeja; ter clara a missão da prefeitura; formular os problemas; descrever os problemas; entender a gênese e as causas dos problemas; desenhar operações para enfrentar os nós críticos; analisar a viabilidade do plano ou se organizar para criar sua viabilidade; elaborar o plano operativo; e gerir o plano. Para implementar o PEM mais um documento foi elaborado definindo os passos para a construção da chamada arquitetura estratégica com os seguintes passos formais: definição e análise dos elos relevantes de legitimação; explicitação da missão, da visão e dos valores da prefeitura; análise da ambiência externa; análise da ambiência interna; descrição das questões e objetivos estratégicos da cidade; definição dos indicadores e vetores de desempenho. O último documento formal do projeto PEM descreve os movimentos de inovação em planejamento, enfatizando os desafios da prática avaliativa dos resultados do modelo de gestão municipal e do PEM. Mais dois documentos complementares foram elaborados: relatório anual das atividades da prefeitura; e um guia de serviços públicos municipais. Todos esses projetos foram elaborados com equipe interna da prefeitura sem a participação da comunidade local.
5.3. Análise dos dados da pesquisa
Das 89 perguntas fechadas do questionário, 16 estavam relacionadas ao construto sistemas de informação (SI) e sistemas de conhecimentos (SC), as quais correspondem as variáveis dos construtos do modelo de alinhamento proposto (Figura 1).
a. Relação dos sistemas de informação (SI) com a tecnologia da informação (TI)
A tecnologia da informação (TI) e seus recursos correspondem à infra-estrutura para o funcionamento dos SI. A prefeitura conta com 12500 equipamentos de hardware (desses, 7500 são microcomputadores) interligados com sistemas de 270 redes de telecomunicações em múltiplos locais. O software de programação está centrado num sistema gerenciador de banco de dados relacional, em aplicações web e num software workflow. As variáveis
correspondentes a esse construto estão parcialmente adequadas. Apesar dessa parcial adequação, todos os recursos de TI estão totalmente planejados.
As respostas obtidas no estudo de caso validam a relevância e as influências dos sistemas de informação no alinhamento estratégico da tecnologia da informação ao planejamento municipal da prefeitura e suas respectivas estratégias municipais.
b. Relação dos sistemas de informação (SI) com as pessoas ou recursos humanos (RH) As pessoas ou o quadro funcional da prefeitura (gestores, técnicos e auxiliares) correspondem aos usuários dos SI existentes e também são componentes dos projetos de aquisição ou desenvolvimento de SI para a prefeitura. Os recursos humanos ligados às atividades de TI ultrapassam o número de 500 pessoas.
As variáveis correspondentes a esse construto estão adequadas. A quantidade e o perfil das pessoas necessárias também estão totalmente planejados. Os planos de capacitação estão sendo continuadamente elaborados. As atividades pertinentes ao PEM e ao PETI são totalmente elaboradas por equipe multidisciplinar que preserva os talentos internos da prefeitura. O trocar experiências já é uma cultura instalada na prefeitura.
A junção das respostas obtidas no estudo de caso reitera que as pessoas da prefeitura participante também validam a relevância e as influências dos sistemas de informação no alinhamento estratégico da tecnologia da informação ao planejamento municipal da prefeitura e suas respectivas estratégias municipais.
c. Relação dos sistemas de informação (SI) com o contexto organizacional (CO)
O contexto organizacional corresponde a toda a infra-estrutura (exceto de TI) necessária para o desenvolvimento e utilização dos SI da prefeitura.
As variáveis correspondentes a esse construto estão parcialmente adequadas. As necessidades complementares de infra-estrutura estão totalmente planejadas para todos os diferentes e distantes órgãos da prefeitura. Os processos e os procedimentos das funções organizacionais estão totalmente definidos, descritos e comunicados para os envolvidos nessas atividades. Os planos de ação relacionados ao PEM e ao PETI estão parcialmente definidos, descritos e comunicados para os envolvidos nessas atividades. As infra-estruturas tecnológica e organizacional facilitam parcialmente as atividades de planejamento na prefeitura. Pela característica atual da cidade e pela disponibilidade financeira, ainda são necessários investimentos de infra-estrutura nas áreas sociais. Algumas configurações de equipamentos continuam necessitando de melhorias.
As respostas obtidas relacionadas ao construto CO no estudo de caso elaborado, também validam a relevância do modelo proposto de alinhamento do PETI ao PEM, bem como reiteram a relevância e as influências dos sistemas de informação no alinhamento estratégico da tecnologia da informação ao planejamento municipal da prefeitura e suas respectivas estratégias municipais.
d. Análise dos sistemas de informação (SI) e Sistemas de conhecimentos (SC)
Para essa análise foram considerados 7 SI: sistema integrado de atendimento (SIA); sistema de gestão pública municipal (SGPM); sistema de gestão tributária municipal (SGTM); sistema integrado de saúde (SIS); sistema de gestão unificada de recursos humanos (SGURH); governança eletrônica municipal (E-GOVM); e cartão de qualidade.
O SIA ou 156 possibilita o cidadão a pedir serviços municipais via telefone ou Internet, a prefeitura executa os serviços e entra em contato com o cidadão para perguntar sobre a sua satisfação ou para informar a não execução do serviço. O SGPM controla todos os dados e as ações orçamentárias, aquisições, empenhos, liquidações, licitações etc. o SGTM
controla os dados e as ações financeiras, arrecadações, movimentos bancários, pagamentos etc. O SIS controla os dados e as ações dos serviços médicos dos servidores municipais quanto ao seu prontuário médico, necessidades de atendimentos, exames, internações, remédios etc. O SGURH está relacionado com as atividades de gestão dos servidores municipais quanto à folha de pagamento, carreira, aposentadoria e etc. O EGOVM é o portal na Internet que dispõe informações internas e externas dos serviços aos cidadãos e do andamento das atividades da prefeitura, incluindo inclusive pedidos de documentos e acompanhamento de projetos municipais. Esse sistema também funciona como um descentralizador de ações municipais, permitindo que o cidadão acione e tenha resultados da prefeitura em qualquer lugar e não somente na prefeitura com sua presença física.
Todos esses SI estão desenvolvidos num sistema gerenciador de banco de dados relacional e em aplicações web.
Também foi considerado nessa análise um conjunto de sistemas (ou módulos) chamado “Sistema de Informações Gerenciais e Estratégicas” desenvolvido em software específico para esse fim, inclusive com recursos de data warehouse. Esse sistema acessa a base de dados de todos os SI e gera informações personalizadas, oportunas, agrupadas e relacionadas ou comparadas entre atividades planejadas e realizadas.
Com relação aos SI Operacionais existentes, eles estão parcialmente adequados à estratégia da prefeitura, gerando parciais informações no detalhe para auxiliar as decisões do seu corpo técnico. Esses sistemas operacionais estão parcialmente planejados para atender as estratégias atuais e futuras da prefeitura. Isso acontece por conta da descentralização dos seus múltiplos órgãos. As bases de dados dos os sistemas também não estão unificadas, permitindo a existência de informações redundantes na prefeitura e em alguns casos, ausência de dados relevantes. Mesmo assim, essas bases de dados de alguns sistemas, apóiam o lançamento de
novos produtos ou serviços por meio das informações disponíveis, como por exemplo, o guia
de serviços municipais e o cadastro único de alguns órgãos. Também apóiam a manutenção e elaboração das estratégias municipais
Os SI Gerenciais (conjunto de módulos de sistemas) estão parcialmente adequados à estratégia da prefeitura. Eles estão gerando parciais informações agrupadas para auxiliar as decisões do corpo gestor da prefeitura. Isso acontece porque anteriormente a ênfase do PEM estava voltada “para fora” da prefeitura, priorizando o cidadão e a comunidade, ou seja, esses sistemas não eram prioridade e sim os cidadãos. Os SI Estratégicos (conjunto de módulos de sistemas) também estão parcialmente adequados à estratégia da prefeitura, gerando algumas inadequadas macroinformações relacionadas com o meio ambiente interno ou externo para auxiliar as decisões da alta administração da prefeitura. Esses sistemas estão totalmente planejados para atender as estratégias atuais e futuras da prefeitura. Por outro lado, esses sistemas estão totalmente planejados para atender as estratégias atuais e futuras da prefeitura e estão em franco desenvolvimento (melhorias contínuas).
Juntamente com o “Sistema de Informações Gerenciais e Estratégicas” existem módulos considerados Sistemas de Conhecimentos (SC) que produzem e compartilham alguns conhecimentos sobre as atividades da prefeitura, gerando parciais cenários e simulações. Alguns órgãos estão utilizando esse conceito com tecnologia aplicada para esse fim, com conhecimentos específicos ou restritos e outros divulgados e compartilhados para todos. Esses sistemas também funcionam como agentes multiplicadores de conhecimentos na prefeitura. Eles também estão parcialmente planejados. Esses sistemas ainda se constituem num grande desafio para a realidade cotidiana da prefeitura. Tal como nas organizações privadas, o pleno funcionamento desses sistemas é um desejo dos seus gestores. Um portal de conhecimentos municipais está sendo desenvolvido.
A partir das respostas obtidas no estudo de caso da prefeitura participante, o conjunto dessas variáveis dos SI e SC reitera a necessidade de que esses recursos descritos devem existir de forma efetiva, devem gerar informações adequadas aos tomadores de decisões em todos os níveis e devem ser planejados para atender as suas estratégias atuais e futuras, a fim de apoiar o alinhamento do PETI ao PEM. As informações aqui auferidas validam a relevância do modelo proposto de alinhamento do PETI ao PEM e também legitimam a relevância dos sistemas de informação no planejamento municipal da prefeitura e a aplicação dos preceitos de NPM como na gestão urbana.
À medida que os cidadãos utilizam os SI da prefeitura, são geradas as demandas de serviços e com essa demanda são geradas informações para a elaboração, manutenção e desenvolvimento de estratégias municipais. Essa tem sido uma forma de contribuição efetiva dos SI no PEM da prefeitura e suas respectivas estratégias municipais. Nesse sentido, todos os SI recebem, armazenam e fornecem informações para a elaboração e execução das estratégias municipais da cidade.
e. Contribuição dos sistemas de informação (SI) no alinhamento do “PETI” ao “PEM” A análise do percentual do alinhamento do PETI ao PEM está relacionada com pergunta “Diante de todas essas respostas anteriores, qual o percentual de alinhamento entre o PETI e o PEM em sua prefeitura e qual a relação dos sistemas de informação nesse percentual?”.
A média em consenso da equipe multidisciplinar entrevistada foi de 85%. Esse percentual tem relação direta com os SI, pois algumas informações ainda não estão disponíveis e integradas nos SI e nem todos os dados estão armazenados nos computadores. A infra-estrutura da tecnologia da informação necessita de ajustes e melhorias em determinados órgãos. Dessa forma, à medida que os SI sejam mais bem desenvolvidos e utilizados, esse percentual tende a aumentar.
No que diz respeito à pergunta “Destaque os principais fatores (ou variáveis) que sustentam o alinhamento entre o PETI e o PEM de sua prefeitura e qual a relação dos sistemas de informação nesses fatores?”.
Como os SI ainda necessitam de integrações, ajustes e desenvolvimento de melhorias, essa relação é muito próxima. A partir das respostas obtidas, observa-se que quanto mais efetivos forem os SI, mais alinhado estarão os planejamentos PETI e PEM. Observa-se que as variáveis relacionadas às ações de algumas pessoas da prefeitura é que fazem o alinhamento acontecer, destacando a competência e a vontade das equipes gestoras que foram capacitadas para a elaboração do PEM e do PETI e para desenvolvimento, manutenção e utilização dos SI. Muitas dessas pessoas são apaixonadas pela cidade e pelo seu trabalho e isso pode contribuir positivamente com o sucesso das atividades de planejamento e de estratégias municipais. 6. CONCLUSÃO
Esse estudo de caso propicia uma discussão inicial sobre a relevância e sobre as influências dos sistemas de informação (SI) no alinhamento do planejamento estratégico da tecnologia da informação (PETI) ao planejamento estratégico municipal (PEM) de prefeituras e suas respectivas estratégias municipais.
Como o objetivo desse trabalho está relacionado com a análise de como os Sistemas de Informação (SI) podem influencias na integração e no alinhamento do PETI ao PEM e suas respectivas estratégias municipais, por meio de um estudo de caso numa prefeitura, algumas descrições merecem destaque. A conclusão evidencia a dificuldade para alinhar o PETI ao PEM na prefeitura estudada. Também reitera a importância dos SI e do referido alinhamento para se constituir numa essencial ferramenta para auxiliar na gestão das prefeituras nesses
tempos desafiadores de mudanças substanciais nas formas de conduzir a sua governança pública e política. A almejada gestão participativa e efetiva requer estratégias e ações práticas, dinâmicas e inteligentes nas decisões e nas atividades dos gestores públicos, onde as informações oportunas e os conhecimentos personalizados são fatores muito relevantes.
Nesse sentido, os SI efetivamente disponíveis têm um papel fundamental na prefeitura e nas suas respectivas estratégias municipais. A realidade cotidiana diagnosticada nesse estudo de caso na prefeitura participante mostra a que a estruturação das informações com qualidade e o compartilhamento dos conhecimentos personalizados não acontecem facilmente do dia para a noite e exigem planejamentos, estratégias, ações e decisões de curto, médio e longo prazo. Da mesma maneira que modelar e desenvolver SI efetivos nas prefeituras, pois envolvem múltiplas e diferentes variáveis, sejam internas ou externas as organizações públicas.
A partir da guarda dos seus dados e da geração de suas informações, os SI analisados contribuem principalmente nas seguintes atividades da prefeitura: elaboração, manutenção e eliminação de estratégias, táticas e ações das funções organizacionais; definição dos processos operacionais do município; priorização de atividades municipais; acompanhamento de projetos municipais; elaboração e gestão do PEM e do PETI; revisões da qualidade e do alinhamento do PEM e do PETI; definição e controle dos indicadores municipais; avaliações dos resultados do PEM e do PETI; e desenvolvimento ou aquisição e manutenção de SI e SC.
Além dessas atividades, os SI também são fundamentais na elaboração de projetos municipais de governança eletrônica onde são proporcionadas às relações com os cidadãos e onde são externadas as informações da gestão urbana para a comunidade.
Os SI também tem contribuído nos projetos municipais que envolvem os conceitos de
inteligência competitiva e de inteligência organizacional por meio de suas informações com
qualidade, personalizadas e oportunas. Esses conceitos são conhecidos e empregados pelos gestores e técnicos da prefeitura, principalmente por ter desenvolvido o PEM com uma metodologia formal e personalizada.
Em projetos que envolvem os preceitos da NPM (reestruturação, reengenharia, reinvenção, realinhamento e reconceituação da gestão pública) que são conhecidos e parcialmente aplicados pela prefeitura de forma parcial, os SI armazenam dados e geram informações pertinentes aos resultados de aplicações desses preceitos.
Mesmo com essas contribuições, as análises do construto SI e SC (parte do questionário) mostram que os sistemas de prefeitura ainda carecem de ajustes e alguns novos desenvolvimentos (pois na sua maioria não estão totalmente adequados) para influenciar mais positivamente as estratégias municipais. Juntamente com os sistemas, as bases de dados e as necessidades de informações devem ser complementadas e unificadas. Observou-se também, que os sistemas de conhecimentos podem ser mais bem utilizados à medida que os SI Gerenciais e os Estratégicos forem totalmente desenvolvidos e à medida que os processos das atividades municipais sejam totalmente reorganizados.
Além da reorganização de determinados processos, também é relevante na prefeitura a seleção dos dados e a modelagem das informações para a competente utilização dos SI disponíveis e os novos SI a serem adquiridos ou desenvolvidos. A modelagem das informações deverá levar em conta o conceito de informação oportuna e informação personalizada a prefeitura e aos cidadãos. A informação oportuna pode ser entendida como toda e qualquer informação de qualidade inquestionável, porém antecipada para os gestores municipais, sendo a antítese da informação do passado. A informação personalizada pode ser entendida com toda e qualquer informação peculiar, específica para a prefeitura e também pode estar relacionada com uma característica ímpar de cidadão, de uma comunidade, de um projeto municipal ou de uma cidade. Ambos tipos de informação podem ser chamadas de
informações inteligentes ou informações que efetivamente contribuem com a inteligência da prefeitura estudada. Essas informações devem propiciar a identificação dos problemas e das necessidades da prefeitura nos vários níveis (estratégico, tático e operacional), bem como, fornecer subsídios para avaliar o impacto das diversas decisões tomadas pelos técnicos e gestores municipais.
A atividade de tomada de decisões é complexa e crucial na prefeitura estudada. Ela é necessária a todo tempo e em todos os níveis da mesma, carecendo ações momentâneas e análise de futuro. Na prática das atividades municipais, os gestores e os técnicos podem encontrar muitas dificuldades no momento da decisão. Elas são na verdade, fatores restritivos que podem contribuir para que o resultado final do processo seja prejudicado. Para o efetivo apoio nas decisões municipais, os decisores urbanos necessitam de SI efetivos e com suporte de TI adequada nas diferentes fases do processo decisório, possibilitando a especificação de resultados adequados e o estabelecimento de relacionamentos entre as múltiplas variáveis relevantes.
Ainda como conclusão, quando os SI estiverem totalmente desenvolvidos e efetivamente implantados, poderão proporcionar ainda mais segurança nas tomadas de decisões para as soluções de determinados problemas municipais e poderão diminuir os problemas organizacionais das prefeituras. Também se observa que se os SI municipais forem utilizados corretamente, poderão contribuir na gestão urbana e conseqüentemente, na realização dos objetivos, estratégias, projetos e ações da prefeitura participante desse estudo de caso. E para essas realizações, se observou nas entrevistas e nas atividades do estudo de caso, que o esforço pessoal do quadro funcional da prefeitura, em especial a equipe multidisciplinar dos projetos de planejamento e da execução do modelo de gestão participativa da cidade (ou plano de governo), é que fazem o alinhamento proposto acontecer na prefeitura (85% sob a percepção dos respondentes), apesar das dificuldades práticas e das limitações dos SI disponíveis.
Os SI, a TI, a E-gov e o modelo proposto de alinhamento do PETI ao PEM auferidos a partir de análises quanti-qualitativas, podem se constituir em essenciais ferramentas para auxiliar na identificação de estratégias e na gestão competente das prefeituras, visando principalmente à participação e satisfação dos cidadãos da comunidade local (cidade).
As contribuições resgatam a visão moderna dos SI, da TI e da E-gov alinhadas aos serviços públicos e possibilitam que as prefeituras estabeleçam analogias e perspectivas de seu crescimento municipal. As contribuições para a academia estão na metodologia da pesquisa utilizada, nas análises quantitativa e qualitativa elaboradas e no modelo proposto de alinhamento do PETI ao PEM e suas respectivas estratégias municipais.
A principal limitação desse trabalho está relacionada com as respostas fornecidas ao pesquisador, que nem sempre refletem a realidade aprofundada da prefeitura e a verdade absoluta das respostas que podem ser manipuladas nas entrevistas e nas pesquisas do estudo de caso elaborado.
Outras pesquisas e outros trabalhos podem ser elaborados a partir desse estudo de caso, principalmente as direcionadas a melhorar as propostas sugeridas, sejam nos métodos científicos, nos modelos propostos ou também, na quantidade da amostra e como respostas para novas questões ou ainda, com a inclusão de outras prefeituras.
O maior desafio dos gestores públicos municipais é fazer com que os SI, os SC, a TI e a E-gov desempenhem seus relevantes papéis estratégicos nas prefeituras, agregando valores aos seus serviços e auxiliando a promoção da inteligência organizacional pública. A promoção dessa inteligência deve considerar a diminuição da exclusão digital e o aumento da inclusão social e participação política dos cidadãos brasileiros.
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