ANDRÉ GUSTAVO MONTEIRO LIMA
A PADRONIZAÇÃO COMO POLÍTICA E ESTRATÉGIA
PROPULSORA PARA A INTEROPERABILIDADE E A BASE
INDUSTRIAL DE DEFESA E SEGURANÇA PÚBLICA
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia.
Orientador: Gustavo Alberto Trompowsky Heck
Rio de Janeiro 2018
C2018 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitida a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG.
_________________________________ André Gustavo Monteiro Lima
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Elaborada por Alessandra Alves dos Santos – CRB-7/6327 L732p Lima, André Gustavo Monteiro.
A padronização como política e estratégia propulsora para a Interoperabilidade e a Base Industrial de Defesa e Segurança Pública / Coronel do Quadro de Engenheiros Militares André Gustavo Monteiro Lima. - Rio de Janeiro: ESG, 2018.
46 f.: il.
Orientador: Professor Gustavo Alberto Trompowsky Heck.
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2018.
1. Base Industrial de Defesa. 2. Integração. 3. Padronização. I. Título. CDD – 355.26
Ao amor de minha vida, Cintia Regina Vasconcellos da Costa Lima.
AGRADECIMENTOS
Aos meus professores de todas as épocas por terem sido responsáveis por parte considerável da minha formação e do meu aprendizado.
Aos estagiários da Turma Ética e Democracia, a melhor Turma do CAEPE, pelo convívio harmonioso de todas as horas.
Ao Corpo Permanente da ESG pelos ensinamentos e orientações que me fizeram refletir, cada vez mais, sobre a importância de se estudar o Brasil com a responsabilidade implícita de ter que melhorar.
Aflições não precisam de engenharias, mas se não calculada podem ser destruidoras de suas oportunidades de elevação.
RESUMO
Este trabalho propõe a padronização, a exemplo do que fora realizado no Atlântico Norte, como forma de criar um mercado mais estável e perene para a Indústria de Defesa Nacional e Regional. Com o fim de alcançar este objetivo, inicia com o levantamento da base legal da indústria de defesa no Brasil, bem como sua evolução ao longo do tempo. O mercado interno de defesa da América do Sul é analisado, concluindo-se quanto à capacidade de expansão ou não do mercado regional. As bases de criação da Organização do Tratado do Atlântico Norte são estudadas, verificando-se sua capacidade de alavancagem da indústria de defesa e sua similaridade com o a continente sul-americano. Com tais informações, uma proposta de padronização é realizada. Tendo como certo que somente esta ação não é suficiente para impulsionar a indústria de defesa nacional, sugestões de ações e temas são realizadas.
ABSTRACT
This work proposes standardization, as was done in the North Atlantic area, as a way to create a more stable and perennial market for the National and Regional Defense Industry. In order to reach this objective, it begins with the survey of the legal basis of the defense industry in Brazil, as well as its historical evolution. The internal defense market of South America is analyzed, concluding on the capacity of expansion or not of the regional market. The premises for the creation of the North Atlantic Treaty Organization are studied, with their capacity to leverage the defense industry and its similarity with the South American continent. With this information, it is proposed the standardization of Defense and Public Security products in the South American continent. Assuming that only this action is not enough to boost the national defense industry, suggestions for actions and themes are carried out.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Gastos Militares no mundo em 2017 ...19
Figura 2 – Gastos Militares na AS desde 1950 (U$ milhões) ...20
Figura 3 – Gastos Militares na AS desde 1950 como percentual do PIB ...21
Figura 4 – Gastos Militares na AS desde 2000 (U$ milhões) ...21
Figura 5 – Gastos Militares na AS desde 2000 como percentual do PIB ...22
Figura 6 – Proposta de Áreas Temáticas para Padronização na AS ...34
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Gastos Militares na AS ... 20 Tabela 2 – Importações da AS no período de 2000 a 2017 ... 23
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
IGM 1ª Guerra Mundial
IIGM 2ª Guerra Mundial
ABIMDE Associação Brasileira das Indústrias de Materiais de Defesa e Segurança
AED Ação Estratégica de Defesa
AS América do Sul
BID Base Industrial de Defesa
C4ISR Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance, and Reconnaissance
CDS Conselho de Defesa Sul-Americano COTS Commercial Off The Shelf
CS Committee for Standardization CSN Companhia Siderúrgica Nacional
ED Estratégia de Defesa
END Estratégia Nacional de Defesa ESG Escola Superior de Guerra JID Junta Interamericana de Defesa
MD Ministério da Defesa
MOS Military Office for Standardization ONS Office for NATO Standardization
OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte PED Produtos Estratégicos de Defesa
PDP Política de Desenvolvimento Produtivo PND Política Nacional de Defesa
PNEMEM Política Nacional de Exportação de Material de Emprego Militar PNEPRODE Política Nacional de Exportações de Produtos de Defesa
PNID Política Nacional da Indústria de Defesa PNaSP Política Nacional de Segurança Pública PRODE Produtos de Defesa
RETID Regime Especial Tributário para a Indústria de Defesa SIPRI Stockholm International Peace Research Institute STANAG Standardization Agreement
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 12 2 REFERENCIAL TEÓRICO ... 14 3 SITUAÇÃO ATUAL DO MERCADO DA BID NACIONAL E DA AMÉRICA DO SUL ... 18 4 HISTÓRICO DA PADRONIZAÇÃO NO ÂMBITO DA OTAN E MOTIVAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DE UMA PADRONIZAÇÃO REGIONAL ... 28 5 ÓBICES EXISTENTES PARA A CRIAÇÃO DA PADRONIZAÇÃO ... 35 6 EFETIVIDADE DA CRIAÇÃO DA PADRONIZAÇÃO E PROPOSTAS DE AÇÕES COMPLEMENTARES ... 38 7 CONCLUSÃO... 43 REFERÊNCIAS ... 44
1 INTRODUÇÃO
De acordo com a Política Nacional da Indústria de Defesa (PNID) (BRASIL, 2005), Base Industrial de Defesa (BID) é o conjunto das empresas estatais e privadas, bem como organizações civis e militares, que participem de uma ou mais das etapas de pesquisa, desenvolvimento, produção, distribuição e manutenção de produtos estratégicos de defesa. A mesma política define Produtos Estratégicos de Defesa (PED) como bens e serviços que, pelas peculiaridades de obtenção, produção, distribuição, armazenagem, manutenção ou emprego, possam comprometer, direta ou indiretamente, a consecução de objetivos relacionados à segurança ou à defesa do País.
Nos últimos anos, voltou-se a focar atenções no sentido de capacitar a Base Industrial de Defesa a fim de que conquiste autonomia em tecnologias indispensáveis à Defesa Nacional. Entretanto, o alcance desta autonomia não é suficiente se não houver mercado para sustentar a BID. O orçamento de defesa do Brasil não tem sido suficiente para fomentar esta base nos níveis desejados. Portanto, é fundamental a busca por mercados alternativos para a sua manutenção.
Em paralelo a esta questão, verifica-se, ainda, uma falta de integração interna, entre Forças Singulares e entre estas e órgãos de segurança. No contexto regional, se nota dificuldades de operações conjuntas junto aos países da América do Sul. Tal fato revela uma oportunidade de melhoria na interoperabilidade não só de processos, mas também de equipamentos relacionados às respectivas atividades.
Nesse sentido, este trabalho tem como objetivo principal responder ao seguinte questionamento: em que medida a padronização de produtos de segurança e defesa poderia funcionar como um fator potencializador de integração no contexto nacional e regional, bem como uma estratégia da formação de um mercado fomentador da BID nacional?
Como objetivos intermediários, pretende-se: a) posicionar a BID nacional a partir da leitura de um referencial teórico. Este posicionamento, a ser realizado no segundo capítulo, apresentará um breve histórico da evolução da indústria de defesa nacional, sua evolução normativa e suas políticas e estratégias atuais; b) no capítulo três, pretende-se analisar a situação atual do mercado nacional e regional de
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produtos de defesa; c) no capítulo quatro, será levantado um histórico da padronização no âmbito da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) representada por suas STANdardization AGreement (STANAG). Com base nessa experiência, pretende-se avaliar as condicionantes motivadoras para a criação das STANAG na OTAN de forma a avaliar a possibilidade da criação de uma padronização no contexto regional; d) já no capítulo cinco, serão apresentados os óbices existentes para a criação de tal padronização, considerando a geopolítica no continente sul-americano; e) o capítulo seis analisará a efetividade da criação da padronização, concluindo quanto à necessidade de ações complementares e apresentando-as; f) o capítulo seguinte concluirá o trabalho.
O estudo está restrito ao continente Sul-Americano, tendo como principal objetivo o fortalecimento da BID brasileira. O estudo da padronização da OTAN (STANAG) limita-se a obter argumentos e informações mínimas que permitam realizar uma análise quanto à sua aplicabilidade no ambiente da América do Sul. As ações complementares propostas não são estudadas com maior profundidade neste trabalho, sendo uma sinalização para possíveis futuros trabalhos.
Quanto aos meios de investigação, segundo Vergara (2006), esta monografia classifica-se como metodológica. A pesquisa bibliográfica foi o principal meio de investigação. Não obstante, se obteve informações documentais com representantes de classes da Base Industrial de Defesa – BID. Há um conjunto considerável de bibliografia e estudos relacionados com o tema BID, sua importância e sua necessidade disponível. A fonte de consulta básica é a Política Nacional de Defesa e a Estratégia Nacional de Defesa. Quanto ao mercado de Defesa da BID nacional e regional, a fonte básica foi o Stockholm International Peace Research Institute - SIPRI – e a Associação Brasileira das Indústrias de Materiais de Defesa e Segurança – ABIMDE.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Pode-se dizer que a primeira indústria de defesa da América do Sul surgiu no Brasil, em 1762, por iniciativa do governador da Capitania do Rio de Janeiro Gomes Freire de Andrade, o Conde de Bobadela. De acordo com o histórico contido no sítio do Arsenal de Guerra do Rio de Janeiro (BRASIL, 2015), a Casa do Trem era destinada a armazenar armamentos e munições e neles realizar pequenos reparos. Importante observar que o termo trem se relaciona ao conjunto de equipamentos necessários à atividade bélica. Note-se, também, que as atividades realizadas nessa primeira instituição se limitavam a manutenção e reparos, dado que a atividade industrial só veio a ser permitida no país após a vinda da Família Real, em 1808. Por esse motivo, Dellagneze (DELLAGNEZE, 2008) prefere adotar a implantação da Fábrica Real de Pólvora da Lagoa Rodrigo de Freitas, em 1808, por Decreto do Príncipe Regente D. João, como o marco do surgimento da indústria de defesa no país.
Em importante trabalho realizado pelo IPEA (IPEA, 2016), de mapeamento da base industrial nacional de defesa, adota-se a evolução da BID em quatro fases: ciclo das fábricas militares, do início da Proclamação da República até os anos 1940; a fase do conhecimento, dos anos 1940 até 1964, com iniciativas que resultaram em instituições de ensino superior e centros tecnológicos das três Forças; na terceira fase, dos anos 1964 até o início dos anos 1990, observou-se o grande crescimento da indústria de defesa no país, com o seu auge, mas terminando com o início do declínio do setor; por fim, a quarta fase é marcada pela derrocada da BID e se estendeu até o início dos anos 2000. Durante o período que compreende essas quatro fases, alguns fatos são de capital importância ao desenvolvimento da BID: quais sejam: a 1ª Guerra Mundial (IGM); a criação da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN); a 2ª Guerra Mundial (II GM); a criação da Escola Superior de Guerra (ESG); a Revolução Democrática no Brasil, com sucessivos Governos militares; a tensão militar no Oriente Médio; o fim da Guerra Fria; a globalização; e a expansão do neoliberalismo.
Neste trabalho, o período compreendido entre o início dos anos 2000 até os dias atuais é definido, por este autor, como Período Reestruturante e é nele que será dado o foco. Observe-se que o início deste período quase que coincide com a
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criação do Ministério da Defesa (MD), que ocorreu em 10 de julho de 1999. A criação do MD possibilitou uma coordenação e orquestração das três Forças, além de criar uma interface política única entre a Defesa e o Governo Federal, no nível político. Adicionalmente, o assunto Defesa passou, também, a ser discutido, ainda que de forma tímida, por uma parcela maior da sociedade. Deste debate, surgiu o tema da Indústria de Defesa, o qual será apresentado, em seguida, em uma ordem cronológica.
A Política Nacional de Defesa (PND), aprovada pelo Decreto No 5484, de 30 de junho de 2005 e, atualmente, com uma atualização em análise para aprovação (BRASIL, 2016a), constata, em sua análise de cenário, que a falta de regularidade nas aquisições de Produtos de Defesa (PRODE) e da alocação de recursos orçamentários tem desestimulado os investimentos por parte da BID, o que acarretará, nos próximos vinte anos seguintes à PND, na continuidade da dependência externa em área de Defesa. Entretanto, apesar desta dependência, considera que o porte da economia nacional poderá permitir melhores condições de cooperação com nações mais avançadas no campo tecnológico ou, mesmo, o aproveitamento de projetos de desenvolvimento nacional ligados à área de Defesa, de modo a mitigar as eventuais insuficiência e obsolescência de equipamentos das Forças Armadas, sem representar impacto excessivo em seus orçamentos, enquanto se maximizam os desdobramentos positivos dos investimentos em defesa para a economia nacional. Aponta para a possibilidade de, no âmbito regional, considerando o período sem conflitos graves e a convergência de interesses, do incremento da cooperação entre os países Sul-americanos, possibilitando a execução de projetos de defesa, visando, dentre outros, ao desenvolvimento de capacidades tecnológicas e industriais, além de estratégias para a solução de problemas comuns. Assim, com base nestes diagnósticos, aponta como um dos Objetivos Nacionais de Defesa a promoção da autonomia produtiva e tecnológica na área de defesa, o que acarreta no desenvolvimento da Base Industrial de Defesa e de produtos de emprego dual (civil e militar).
Ainda em 2005, a Política Nacional da Indústria de Defesa (PNID), publicada pela Portaria No 899/MD (BRASIL, 2005), de 19 de julho de 2005, foi criada com o objetivo geral do fortalecimento da BID, tendo como uns de seus objetivos específicos a diminuição progressiva da dependência externa de produtos
estratégicos de defesa e o aumento da competitividade da BID brasileira para expandir as exportações.
A Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), publicada em 2008 (IEDI, 2008), colocou como um de seus Programas Mobilizadores em Áreas Estratégicas o Complexo de Defesa, adotando como estratégia a focalização (especialização) e como objetivo recuperar e incentivar o crescimento da base industrial instalada, ampliando o fornecimento para as Forças Armadas brasileiras e para as exportações. A gestão deste programa ficou a cargo do Ministério da Defesa.
A Estratégia Nacional de Defesa (END), decorrente da PND, também, com uma versão preliminar sob análise (BRASIL, 2016b), em sua análise de capacidades no Poder Nacional, verifica que o permanente fortalecimento da Base Industrial de Defesa – BID tem o potencial de incrementar o Poder Nacional para a Capacidade de Mobilização do país. E para incentivar este objetivo, propõe uma rede de desenvolvimento, produção e comercialização submetida a regimes legal, regulatório e tributário especiais, proporcionando à Base Industrial de Defesa condições de aumentar sua competitividade, em especial com relação ao mercado externo, de forma a incrementar sua escala de produção e, dessa forma, promover maior regularidade às demandas de produtos, quer sejam exclusivamente de defesa, quer sejam de aplicação dual. Considera, ainda, no contexto da globalização nas áreas comercial e industrial, que a busca por parcerias estratégicas com outros países deve ser uma prioridade, que demanda ação coordenada de diversos órgãos governamentais e de entes privados, com o propósito de alcançar e consolidar a capacidade de desenvolver e fabricar produtos de defesa, minimizando-se a dependência da importação de componentes críticos, de produtos e de serviços.
Coroando o setor, a END define como Estratégia de Defesa (ED-15) a promoção da sustentabilidade da cadeia produtiva da Base Industrial de Defesa, da qual resultam doze Ações Estratégicas de Defesa (AED), das quais se destacam a AED-61 (Estender as prerrogativas da Base Industrial de Defesa para os produtos ou sistemas destinados à segurança pública) e a AED-62 (Promover as exportações da Base Industrial de Defesa).
Em 2011, a edição da Medida Provisória No 544, de 29 de setembro de 2011, que resultou na Lei No 12598, de 22 de março de 2012 (BRASIL, 2012), estabeleceu normas especiais para as compras, as contratações e o desenvolvimento de produtos e de sistemas de defesa, além de ser criado o Regime
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Especial Tributário para a Indústria de Defesa (RETID), dando condições especiais às Empresas Estratégicas de Defesa.
Por fim, em 2012, o Livro Branco de Defesa Nacional (BRASIL, 2016c) dá sustentação à PND e à END ao trazer os conceitos da BID como forma de crescimento econômico para o setor. Nele, são apresentados diversos programas e projetos estratégicos das três Forças.
Como mais um fator reestruturante do setor da Indústria de Defesa, aguarda-se a Política Nacional de Exportações de Produtos de Defesa (PNEPRODE), prevista no Livro Branco de Defesa Nacional. Esta política substituirá a Política Nacional de Exportação de Material de Emprego Militar (PNEMEM), da década de 1970. Busca-se, com ela, aperfeiçoar a regulamentação referente ao sistema de controle de exportação de produtos de defesa e incluir um programa de apoio às exportações. Complementará esta política o Sistema de Exportação de Produtos de Defesa - Exprodef, cujo objetivo é agilizar o processo de aprovação de autorização de negociações preliminares e de pedidos de exportação, reduzindo o prazo de autorização das exportações (MARQUES).
Verifica-se, portanto, que o Período Reestruturante trouxe diversas inovações legais em apoio à Base Industrial de Defesa. Adicionalmente, percebe-se que as necessidades básicas do setor já foram mapeadas no nível político e estratégico.
3 SITUAÇÃO ATUAL DO MERCADO DA BID NACIONAL E DA AMÉRICA DO SUL
Conforme visto, a Política Nacional de Defesa - PND (BRASIL, 2016a), em sua análise do ambiente nacional, diagnostica a falta de regularidade nas aquisições de Produtos de Defesa como fator de desestímulo aos investimentos por parte da Base Industrial de Defesa (BID). De acordo com as conclusões apresentadas por Amaral (2016), os constantes cortes de gastos federais têm resultado em instabilidade e imprevisibilidade dos investimentos em Defesa. Ainda que o orçamento em defesa tenha tido um crescimento nominal, resta uma margem média máxima de 10% para investimento, dado que cerca de 90% desses recursos são voltados para gastos de natureza corrente. Com frequência, ocorrem cortes e contingenciamentos, em função da crise fiscal e econômica vivida pelo país e as limitações impostas pela Emenda Constitucional No 95, de 15 de dezembro de 2016 (BRASIL, 1988).
Em outra vertente, em seu relatório, Brick (2014) levanta que 80% das empresas entendem como a principal causa de suas dificuldades a deficiência de governança da logística de defesa. Entre as deficiências levantadas no relatório, destacam-se, aqui: exigências exageradas, com especificação inexistente ou incompatível com a capacidade industrial brasileira; exiguidade de tempo para cumprir exigências de editais; falta de definição de necessidades ou definição com prazos curtos para o seu cumprimento; deficiência de inteligência tecnológica para identificar produtos que têm mercado dual; processo de aquisição descentralizado e despadronizado; demanda pequena e/ou descontínua.
Já o Gen Div Amarantes (AMARANTES, 2012), um dos maiores estudiosos do tema no Brasil, constata que nem mesmo um país desenvolvido é capaz de suportar sua BID única e exclusivamente com as demandas de suas Forças Armadas, sendo fundamental a conquista e a manutenção do mercado externo por parte das empresas nacionais do setor de defesa. No estudo supracitado (BRICK, 2014), as exportações representaram um percentual muito grande do faturamento (maior do que 75%) para somente cerca de 20% das empresas que participaram de levantamento realizado. Em 66% dos casos, as exportações representaram menos que 25% do faturamento total. Isto leva a crer que há espaço para o aumento das
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exportações da BID nacional. A América do Sul representa cerca de 41% dos destinos dessas exportações.
Figura 1: Gastos Militares no mundo em 2017
Fonte: Stockholm International Peace Research Institute, 2018
Os gastos militares no mundo, em 2017, foram de U$1.74 trilhões. Nota-se, pela Figura 1, que os gastos do Brasil são maiores que grande fatia dos países no mundo. A Tabela 1 indica os gastos militares na América do Sul, também em 2017. Observa-se que os gastos do Brasil representam 1.6 % dos gastos mundiais. Ainda, da análise da Tabela 1, verifica-se que o Brasil realizou o maior gasto militar do continente em 2017, totalizando aproximadamente U$ 29.3 bilhões, seguido da Colômbia, com U$ 9.7 bilhões. O gasto do Brasil representa a 51.3% do total de gastos na América do Sul, seguido de 17%, da Colômbia.
A Figura 2 apresenta uma série temporal dos gastos militares na América do Sul desde 1950, em U$ milhões. Tais dados são abertos e foram coletados da Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), em sipri.org. Conforme descrito em seu portal, o SIPRI é um instituto internacional independente dedicado à pesquisa de conflitos, armamentos, controle de armas e desarmamento. Depreende-se, da análise da Figura 2, que os gastos militares do Brasil são historicamente os mais altos do continente, exceto por períodos pontuais situados de 1979 a 1983 e de 1983 a 1985, em que, respectivamente, a Venezuela e a Argentina superaram os gastos do Brasil.
Tabela 1: Gastos Militares na AS em 2017
País Gasto (U$ milhões)
Brasil 29283 Colômbia 9714 Argentina 5681 Chile 5135 Equador 2427 Peru 2086 Uruguai 1242 Bolívia 657 Venezuela 465 Paraguai 348 Guiana 57.3
Fonte: elaborado pelo autor com base no
Stockholm International Peace Research Institute, 2018
Figura 2: Gastos Militares na AS desde 1950 (U$ milhões)
Fonte: elaborado pelo autor com base no Stockholm International Peace Research Institute, 2018
Entretanto, quando se analisa os gastos como percentual do PIB de cada país, conforme a Figura 3, verifica-se que não há um destaque do país. Em geral, o percentual alcançado pelo Brasil oscilou entre 1 e 2% na maior parte do tempo, exceto no período de 1953 a 1975, em que oscilou entre 3 e 4,4 %, tendo sido o seu
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maior índice no período analisado em 1957. Sobre este enfoque, destacam-se a Colômbia e o Equador.
Figura 3: Gastos Militares na AS desde 1950 como percentual do PIB
Fonte: elaborado pelo autor com base no Stockholm International Peace Research Institute, 2018
Figura 4: Gastos Militares na AS desde 2000 (U$ milhões)
Figura 5: Gastos Militares na AS desde 2000 como percentual do PIB
Fonte: elaborado pelo autor com base no Stockholm International Peace Research Institute, 2018
As Figuras 4 e 5 apresentam as mesmas informações com foco no período reestruturante da BID (2000 até o presente).
A Tabela 2 apresenta um quadro geral das importações de produtos de defesa no âmbito da América do Sul no período reestruturante em estudo. Tal tabela foi elaborada com base nos dados disponíveis no portal SIPRI. A tabela apresenta, para cada país do continente, os países dos quais importou desde 2000 e o somatório dos valores correspondentes em U$ milhões. Valores abaixo de U$ 0.5 milhões são desprezados pelo SIPRI.
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Tabela 2: Importações da AS no período de 2000 a 2017 (U$ milhões)
Argentina Bolívia Chile Colômbia Equador Guiana Paraguai Peru Uruguai Venezuela Brasil TOTAL
África do Sul 0 0 0 0 96 0 0 0 0 0 13 109 Argentina 0 2 0 0 0 0 1 0 4 0 0 7 Alemanha 264 13 676 254 0 0 0 37 29 68 714 2055 Áustria 4 1 0 0 0 0 0 3 0 9 13 30 Bahrain 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 2 Bélgica 0 0 53 0 0 0 0 0 0 0 26 79 Bielorussia 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 2 Brasil 1 5 58 111 96 0 4 0 7 0 0 282 Canadá 10 0 13 46 19 0 0 50 18 0 103 259 China 1 49 0 0 8 3 0 15 0 631 0 707 Chile 0 0 0 0 101 0 0 0 0 0 0 101 Coreia do Sul 0 0 0 80 0 0 0 181 0 45 0 306 Dinamarca 0 0 0 7 0 0 0 0 0 0 14 21 Espanha 19 5 385 143 121 0 4 0 22 290 156 1145 Estados Unidos 235 26 821 1312 14 0 2 166 0 37 704 3317 Equador 0 0 0 0 0 0 0 0 6 0 0 6 Finlândia 0 0 16 12 0 0 0 0 0 0 0 28 França 11 45 539 36 18 0 0 68 3 39 1057 1816 Holanda 25 0 1094 79 37 0 0 94 3 193 0 1525 Índia 0 0 0 0 27 0 0 0 0 0 0 27 Irã 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 Irlanda 0 0 5 0 0 0 0 0 0 0 0 5 Israel 6 0 153 372 33 0 12 16 0 44 235 871 Itália 25 0 197 18 8 0 0 790 2 32 306 1378 Jordânia 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 13 13 Noruega 0 0 60 0 0 0 0 0 0 0 21 81
Nova Zelândia 0 0 0 0 0 0 0 12 0 0 0 12 Polônia 0 0 0 0 0 0 0 2 0 39 0 41 Portugal 0 0 24 0 0 0 0 0 82 0 0 106 Reino Unido 0 0 704 4 10 7 0 8 2 4 170 909 República Checa 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 República Dominicana 0 0 0 4 0 0 0 0 0 0 0 4 Rússia 14 0 0 101 18 0 0 233 7 3893 175 4441 Singapura 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 11 11 Suécia 3 0 0 0 0 0 0 0 7 32 158 200 Suíça 0 0 18 0 0 0 0 0 0 28 33 79 Taiwan 0 0 0 0 0 0 6 0 0 0 0 6 Turquia 0 0 0 4 0 0 0 0 0 0 0 4 Ucrânia 0 4 0 0 10 0 0 0 0 184 0 198 Venezuela 0 10 0 0 40 0 0 0 0 0 0 50 Desconhecidos 4 1 5 1 0 0 0 1 3 0 0 15 TOTAL 622 162 4823 2584 656 10 29 1678 195 5569 3922 16328 % DO GASTO 1,06 2,73 7,04 1,97 2,39 2,08 0,83 5,25 1,67 12,05 1,02 2,12
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Da análise da tabela, diversas informações podem ser produzidas, das quais, chama atenção, em particular, o baixo percentual das importações intrarregionais. Do cruzamento da linha cabeçalho com as linhas restantes, calcula-se que do total de importações realizadas por países do continente, somente 2,7% ocorrerão com países da AS. Dos U$ 16,328.00 mi exportados para países sul-americanos, somente U$ 282.00 mi foram feitas pelo Brasil. Os três maiores exportadores para a AS são: Rússia, com U$ 4,441.00 mi; Estados Unidos, com U$ 3,317.00 mi; e Alemanha, com U$ 2,055.00 mi. Entretanto, se considerar-se a Europa como um grande bloco, o seu total de exportações para a América do Sul foi de U$ 9,894.00 mi, superando a Rússia mais que o dobro.
Ainda extraindo-se informações dos bancos de dado do SIPRI, verifica-se que o total de exportações do Brasil para o mundo no mesmo período foi de U$ 799.00 mi. Este valor é menor do que o valor de exportação individual de 9 países para o continente: Alemanha, Espanha, Estados Unidos, França, Holanda, Israel, Itália, Reino Unido e Rússia.
Os três maiores importadores da América do Sul são: Venezuela, com U$ 5,569.00; Chile, com U$ 4,823.00; e o Brasil, com U$ 3,922.00. Os únicos países sul-americanos que exportaram para o próprio continente no período em estudo são: Argentina; Brasil; Chile; Equador; e Venezuela.
A última linha da tabela apresenta o percentual das importações de cada país da América do Sul em relação ao total de gastos com defesa no mesmo período. Verifica-se que aqueles países que apresentam maior índice de importação são, respectivamente: Venezuela; Chile; e Peru. Pode-se considerar a Venezuela como um ponto fora da curva, dado o momento político conturbado que vem vivendo há alguns anos. Os países que apresentam os três menores índices são: Paraguai; Brasil; e Argentina. Este índice pode retratar algumas possibilidades: baixo ou maior índice de investimento dos países, refletindo em menor ou maior capacidade de importação; maior ou menor grau de capacidade da indústria de defesa, refletindo em menor ou maior necessidade de importação e, portanto, maior ou menor independência tecnológica. No caso do Brasil, parece haver uma combinação de baixa capacidade de investimento com uma preponderância regional no que diz respeito à capacidade de indústria de defesa e independência tecnológica, quando comparado com os outros países do continente. É importante observar que, no período compreendido entre 2002 e 2016, somente uma empresa sul-americana, a
brasileira EMBRAER, se apresentou como TOP 100 das empresas exportadoras de defesa no mundo.
Todas estas informações extraídas da Tabela 2 permitem concluir parcialmente a existência de uma ampla oportunidade de expansão da indústria de defesa no continente. Tal fato leva a crer que um planejamento mais assertivo poderia levar ao aproveitamento deste vazio regional para complementar as demandas de produtos de defesa das indústrias nacionais.
Por outro lado, verifica-se uma falta de integração interna, entre Forças Armadas e entre estas e órgãos de segurança, e externa, junto aos países da América do Sul. Neste viés, a Junta Interamericana de Defesa- JID - representa um importante foro de discussão, com possibilidades de definição de estratégia de fortalecimento de uma Indústria de Defesa e Segurança regional. Outra opção seria o Conselho de Defesa Sul-Americano – CDS. Em reunião do Conselho Sul-americano em Matéria de Segurança, Cidadania, Justiça e Coordenação de Ações contra os Crimes Organizados Transnacionais da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), ocorrida em dezembro de 2017, colocou-se na pauta para os anos 2018-2020, entre outros temas, a promoção da gestão integrada de fronteiras como modelo de segurança na fronteira da região (DOT, 2017). Como atividade, foi proposta a elaboração de um manual de gestão integrada de fronteiras que contribua com a padronização, harmonização, integração e melhoria das práticas de gestão de controles fronteiriços. Essa pauta envolve, como se pode empreender, tecnologias e equipamentos de segurança e defesa. Não obstante, verifica-se que, em 2018, houve uma paralisação das atividades do CSD.
Assim, se for associada a capacidade de crescimento da indústria de defesa com o potencial de equipamentos de segurança pública do continente, por meio da exploração de produtos duais, pelas mesmas indústrias, revela-se um mercado ainda mais amplo. Por não haver bases de dados para segurança organizados como para a defesa, não se pode estimar a amplitude desta oportunidade. Não obstante, é de notório conhecimento a intensidade de importações que se faz, também, neste setor. Inclusive pelas Forças Armadas, quando exercendo suas missões subsidiárias e de GLO. Fóruns como o CSD são importantes para mapear tais oportunidades e definir demandas tecnológicas adequadas para a BID. Isto exige uma articulação entre Forças Armadas, Ministério da Defesa, Ministério das Relações Exteriores,
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Ministério de Ciência e Tecnologia, Ministério Extraordinário de Segurança Pública e a própria Base Industrial de Defesa.
4 HISTÓRICO DA PADRONIZAÇÃO NO ÂMBITO DA OTAN E MOTIVAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DE UMA PADRONIZAÇÃO REGIONAL
De acordo com o constante do portal da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTANa), a Aliança do Atlântico Norte foi criada para servir a três propósitos: dissuadir o expansionismo soviético; proibir o renascimento do militarismo nacionalista na Europa, por meio de uma forte presença norte-americana no continente; e encorajar a integração política europeia. A mudança de posicionamento dos Estados Unidos, abandonando o isolacionismo diplomático, e a ajuda do Plano Marshall à Europa encontraram o caminho para a estabilização econômica. Entretanto, os estados europeus ainda precisavam de confiança em sua segurança, no que surgiu a necessidade de se conjugar as ações de reconstrução da Europa com uma cooperação militar.
Assim, surgiu o Tratado do Atlântico Norte, que foi assinado em 4 de abril de 1949 e previa, em seu Artigo 5, que os Aliados concordam que “um ataque armado
contra um ou mais deles… seria considerado um ataque contra todos eles”.
Restava, naquele momento, criar a estrutura militar relacionada à ação do tratado. A detonação de uma bomba atômica pela União Soviética, em 1949, e a Guerra da Coréia, em 1950, aceleraram a criação desta estrutura militar e de sua governança. Consolidou-se, portanto, as bases para a estabilidade política e a restauração econômica da Europa Ocidental. Mais adiante, o lançamento do satélite Sputnik, pela União Soviética, em 1956, alertou os Aliados quanto à necessidade de uma maior cooperação científica, resultando na criação do Programa Científico da OTAN.
Logo após a criação da Aliança, verificou-se que o desenvolvimento coordenado de políticas, procedimentos e equipamentos pelos membros da OTAN tinha grande potencial para aumentar a eficácia e a eficiência militar da Organização. Assim, o Escritório Militar de Padronização (Military Office for Standardization - MOS) foi estabelecido em Londres, em janeiro de 1951, com o objetivo de promover a padronização de práticas operacionais e administrativas (OTANc).
Após o período da Détente, na década de 60, em que houve uma aceitação pela União Soviética e pelos Estados Unidos do status quo existente, a invasão soviética no Afeganistão, em 1979, e a instalação soviética de mísseis balísticos SS-20 Sabre na Europa levaram à sua suspensão. A tensão voltou a diminuir com o
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enfraquecimento econômico da União Soviética e, portanto, do Pacto de Varsóvia, resultando na queda do Muro de Berlim, em 9 de novembro de 1989. Surge a questão: persistia a necessidade da Aliança Atlântica? A OTAN passou, então, por um processo de mudança, que persiste até os dias atuais, mudando seus objetivos, enfoques e, inclusive, área de atuação.
Em paralelo a tudo isto, a capacidade de trabalhar em conjunto mostrou-se essencial para a Aliança. Havia a necessidade de compartilhar um conjunto comum de normas, especialmente entre forças militares, para realizar operações multinacionais. A padronização foi o instrumento essencial para a obtenção da interoperabilidade entre as forças componentes do Tratado, permitindo o uso mais eficiente dos recursos e a melhoria da eficácia operacional (OTANb). Um dos instrumentos para atingir estes objetivos foi a adoção de um documento de padronização especificando um acordo entre os países participantes, chamado Acordo de Padronização (Standardization Agreement - STANAG). Tal procedimento permitiu o alcance da interoperabilidade, ou seja, “a capacidade de agir em conjunto de forma coerente, eficaz e eficiente para alcançar os objetivos táticos, operacionais e estratégicos dos Aliados”.
Na OTAN, a padronização é definida como “o desenvolvimento e a
implementação de conceitos, doutrinas e procedimentos para alcançar e manter a compatibilidade e a intercambialidade necessários para alcançar a interoperabilidade”. Não ocorre somente no campo técnico, envolvendo também os
campos operacionais, processuais, materiais e administrativos, resultando em uma doutrina comum. Previne a duplicação e promove uma melhor utilização dos recursos econômicos. O Acordo de Padronização da OTAN (STANAG) é o documento de padronização utilizado para especificar um acordo entre seus países membros para executar um padrão a fim de atender a um requisito de interoperabilidade.
Para administrar esta estrutura de padronização, a OTAN conta com um Comitê de Padronização (Committee for Standardization - CS) e com um Gabinete de Normalização (Office for NATO Standardization - ONS). O primeiro emite políticas e orientações para todas as atividades de padronização da OTAN, exercendo o domínio de governança para a política de padronização e gestão para contribuir com o desenvolvimento de forças e capacidades militares interoperáveis e econômicas. Já o ONS inicia, coordena, apoia e administra as atividades de normalização da
OTAN conduzidas sob a autoridade do CS, bem como apoia o desenvolvimento da padronização operacional militar.
Toda esta ação de padronização da OTAN é articulada com a indústria, conforme se pode verificar no Portal de Negócios da OTAN (OTANd). Para cumprir a sua missão, a OTAN precisa de capacidades que são, principalmente, desenvolvidas pela indústria. Assim, a OTAN interage com a indústria através do Grupo Consultivo Industrial da OTAN (NATO Industrial Advisory Group - NIAG), da Parceria Cibernética da Indústria da NATO (NATO Industry Cyber Partnership - NICP), do Fórum da Indústria da NATO, entre outros.
O Grupo Consultivo Industrial da OTAN (NIAG) é o órgão consultivo de alto nível de industriais dos países membros, com troca de opiniões sobre aspectos industriais, técnicos, econômicos, gerenciais e outros relevantes da pesquisa, desenvolvimento e produção de equipamentos de defesa e segurança dentro da Aliança. Permite à OTAN o acesso ao conhecimento industrial e a consulta a relatórios de estudo de consultoria de tecnologia para apoiar as atividades de desenvolvimento de capacidades da OTAN pelos membros da Aliança. Já para a indústria permite o trabalho em conjunto com a OTAN e com as nações, bem como a criação de uma rede de relacionamentos com especialistas em governos e indústrias da Aliança (OTANe).
A Parceria Cibernética da Indústria da OTAN (NICP) visa a melhorar a proteção das redes da Aliança como parte de uma parceria aberta, transparente e mutuamente benéfica (OTANf). Já a Organização de Ciência e Tecnologia (Science and Technology Organization - STO) promove e conduz pesquisas colaborativas para apoiar o desenvolvimento de capacidades e fornecer assessoria estratégica aos tomadores de decisão da OTAN (OTANg).
Por fim, a Agência de Comunicação e Informação da NATO (NATO Communications and Information - NCI) conecta forças onde e quando necessário, fornecendo comunicações interoperáveis e sistemas e serviços de informação e capacidades C4ISR de última geração. A Agência aplica as melhores práticas da indústria e fornece uma abordagem completa do ciclo de vida: da análise e desenvolvimento de conceitos até operações e manutenção para missões e exercícios (OTANh).
Percebe-se, portanto, que a padronização na OTAN vai além daquela técnica de equipamentos de Defesa. Aborda, também, doutrinas e processos das
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Forças e países envolvidos. Os países membros do Tratado têm a clara noção de que poderio militar, ciência, tecnologia e indústria estão intrinsicamente relacionados. Sua estrutura retrata isto. Os objetivos traçados em sua criação foram plenamente alcançados. Atualmente, o continente europeu e os Estados Unidos possuem uma base industrial de defesa e segurança forte e são grandes exportadores desses produtos. Em particular, para a América do Sul. Retornando aos dados da Tabela 2, juntos, Estados Unidos e a Europa exportaram cerca de U$ 13,200.00 mi para o continente sul-americano. Esta grande quantidade de material de defesa adquirido junto a países OTAN acabam por criar uma dependência de seus produtos e padrões. É comum encontrar, nas especificações técnicas contidas em licitações de Forças da América do Sul a imposição pelo atendimento de normas STANAG. Há críticos de estratégia militar que afirmam que a Argentina foi derrotada, nas Malvinas, pela sua dependência de material de emprego militar STANAG.
O fato mais interessante é que, como foi observado, os padrões STANAG visam atender às padronizações de doutrina e de processos empregados pelos países OTAN. Como pode as Forças Armadas dos países da AS adotarem tais materiais se não assumem, plenamente, tais doutrinas e processos? De fato, é muito comum que equipamentos comprados no padrão STANAG, e mesmo em outros padrões existentes no mundo, possuam mais funcionalidades do que aquelas necessárias para o exercício da doutrina autóctone. Ou seja, paga-se por uma doutrina externa e utiliza-se muito menos do que disponível e necessário para a doutrina interna. Por vezes, determinadas funcionalidades necessitadas não existem em equipamentos de prateleira (COTS - Commercial Off The Shelf) e a doutrina fica prejudicada. Há experiências, ainda, da compra de equipamentos em que constam determinadas funcionalidades em seu catálogo ou padrão, mas que ao ser entregue para países fora do Tratado são negadas. A exportação de materiais de emprego militar padronizado para todo o mundo viabiliza o retorno dos investimentos nas tecnologias feitos por sua base industrial de defesa. Desta forma, tais indústrias mantêm-se sempre evoluindo, forte e produzindo lucros, de forma indireta, também financiada por países de fora do Tratado.
Considerando este quadro, porque não criar um conjunto de padrões regional que seja mais aderente às doutrinas predominantes na América do Sul? É claro que não existem as mesmas condições, no continente, que levaram à criação da OTAN no Atlântico Norte. O enfoque neste trabalho é propor uma padronização
visando o fortalecimento da indústria de defesa regional e não o estabelecimento de uma estabilidade política ou a contenção militar e armamentista. Há de se concordar que este objetivo é muito menos ambicioso que uma padronização ampla, envolvendo doutrina e processos.
De fato, há dificuldades em padronizar doutrinas e processos mesmo entre as Forças Armadas no próprio Brasil. A criação recente do Ministério da Defesa poderia acelerar este caminho, mas isto não vem sendo observado, até o momento. Igualmente, na Segurança Pública há dificuldades grandes de integração. Este é um dos objetivos colocados na Política Nacional de Segurança Pública (BRASIL, 2018). Em 2015, o Exército Brasileiro iniciou um movimento visando a padronização das comunicações entre Forças Armadas e Segurança Pública, chamado Sistema Nacional de Comunicações Críticas (SISNACC). Foi criado, no Plano Plurianual 2016-2019, o Programa "Comunicações para o Desenvolvimento, a Inclusão e a Democracia" com uma ação (060T) que visava a implantação deste sistema. Entretanto, o programa não conquistou o envolvimento de órgãos públicos em nível nacional. O programa visava cobrir todas as áreas geográficas de possível emprego dos órgãos de Defesa, Segurança Pública, Fiscalização, Saúde, entre outros, nos três níveis da Administração Pública, bem como viabilizar a criação de um Parque Tecnológico voltado para as comunicações (projeto, desenvolvimento e fabricação) (BRASIL, 2015). Este passo muito se assemelha com a ideia de padronização ora em estudo.
Por este motivo, uma padronização não deveria ser considerada como fator impositivo para os seus membros, mas tão somente orientador da Indústria de Defesa regional quanto a investimentos no desenvolvimento de produtos com maior potencial de compra por todos os países participantes. Muitos dos países da América do Sul sofrem as mesmas dificuldades orçamentárias de Defesa. Na medida em que se indica um nicho de produtos com potencial de compras por todos os países, há um equilíbrio natural de demanda pelo produto. Se, em um momento, um país não demandar aquele produto, haverá outro que o necessita, aumentando a probabilidade de haver uma continuidade de vendas para a BID.
Há, ainda, um aumento na qualidade técnica das especificações. Muitas vezes, conforme já citado, editais são lançados com exigências muito apertadas e, por vezes, impossíveis de serem atingidas pela BID, seja pelo objeto seja pelo tempo de atendimento. Considerando que um grupo de profissionais de alto nível,
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em cada área, de todo o continente, se reunirá para definir padrões, estes já constituem uma especificação técnica padronizada. Se, neste grupo, for permitida a participação da indústria, como é feito na OTAN, garante-se que tais especificações serão possíveis de serem realizadas. Com a indicação desse padrão, as indústrias já estarão preparadas para atender a demandas dos respectivos países com maior agilidade.
Cabe aqui observar que este movimento de padronização deve ser do tipo “ganha-ganha” para todos os países envolvidos e em todos os aspectos relacionados. Note, na Tabela 2, que há 17 países da OTAN que exportam produtos de Defesa para a América do Sul. O fato de países como a Polônia ter capacidade industrial em Defesa e exportar, por exemplo, para o Brasil não torna as grandes potências, tais como os Estados Unidos, a França e a Alemanha, países mais fracos no contexto global. O mesmo deveria se aplicar à América do Sul em que o Brasil é a principal potência militar. Este autor entende que não deveria ser visto como um aspecto negativo que outros países do continente desenvolvessem sua capacidade industrial de Defesa. Tal fato não revelaria uma fragilidade do Brasil, mas sim um fortalecimento regional. Se este fortalecimento for realizado baseado em uma complementariedade de economias e capacidades, bem como sob a liderança do Brasil, melhor.
Nas condições atuais, é complicado acreditar que um país isoladamente alcançaria uma capacidade plena de atendimento de todas as suas necessidades de Defesa. Nem mesmo o continente, como um todo, possui condições de atender a este requisito. Portanto, entende-se a complementariedade de capacidades como um caminho mais pavimentado para o fortalecimento de uma BID regional, como um todo, com importações de itens específicos fora do continente. É razoável entender que, naturalmente, países com maior capacidade tecnológica teriam maior facilidade neste desenvolvimento. O Brasil destaca-se neste aspecto, havendo, ainda espaço para outros países como a Argentina.
De acordo com o Ministério da Defesa, o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) tem o objetivo de consolidar a América do Sul como uma zona de paz, criando condições para a estabilidade política e o desenvolvimento econômico-social; bem como construir uma identidade de defesa sul-americana, gerando consensos que contribuam para fortalecer a cooperação no continente. Parte dos objetivos buscados pelo CDS se aproxima bastante das possibilidades que uma
padronização de materiais de emprego militar, a exemplo do que é realizado na OTAN, tem o potencial de alcançar. Por este motivo, propõe-se que o corpo de padronização seja criado dentro deste Conselho já estabelecido.
Propõe-se, ainda, que tal corpo de padronização seja estabelecido por áreas temáticas. Um exemplo de uma possibilidade é apresentado na Figura 6. Não obstante, mesmo esta estruturação deve ser objeto de entendimento conjunto com os outros países da AS.
Figura 6: Proposta de Áreas Temáticas para Padronização na AS
Fonte: elaborada pelo autor
Aeronaves Navios Veículos Blindados
Defesa Aérea
Artilharia
Mísseis Sensores Comando e Controle
Telecomu-nicações
Sistemas Espaciais
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5 ÓBICES EXISTENTES PARA A CRIAÇÃO DA PADRONIZAÇÃO
Segundo Colmenero (COLMENERO), as relações entre parte dos países da AS sofrem de sentimentos de desconfiança mútua, motivados por reivindicações e interesses conflitantes ao longo de sua história. Ainda hoje, muitos destes conflitos continuam ativos no continente.
Bolívia ainda reivindica do Chile sua saída para o mar ao norte do território chileno, na cidade portuária de Antofagasta, perdida pela Bolívia na Guerra do Pacífico (1879 a 1883), visando solucionar seu problema de mediterraneidade. O caso encontra-se na Corte Internacional de Justiça da Haia. Para os bolivianos, este é um objetivo fundamental.
Nos dias atuais, talvez o caso que cause maior preocupação seja a fronteira da Venezuela com a Guiana. A área disputada (Esequibo) compreende cerca de 160 mil km2, o que equivale a quase 75% do território da Guiana. Esta reinvindicação encontra-se na Organização das Nações Unidas (ONU). Os venezuelanos mantêm esta área em seus mapas oficiais. Como agravante, a área requerida possui petróleo em sua plataforma marítima. Também na Venezuela, em sua fronteira Oeste junto à Colômbia, há uma disputa por uma área de 3700 km2, no Golfo de Coquibacoa área também rica em petróleo.
A Argentina ainda entende ser a detentora do território das Ilhas Malvinas, controladas pela Inglaterra. Este conflito encontra-se na ONU.
O Brasil não está de fora deste jogo de interesses. Uruguai entende que Isla Brasilera faz parte do seu território, enquanto o Brasil não concorda pelo fato da ilha se encontrar no Rio Quaraí. Uruguai, por sua vez, afirma que a ilha está no Rio Uruguai.
O continente vive uma grave crise democrática na Venezuela, desde o Governo Chaves até o Governo atual, do Maduro. O país enfrenta altos índices de inflação, desabastecimento de alimentos, água e medicamentos, altos índices de violência e uma crise migratória que atinge a diversos países no continente. Conforme visto na Tabela 2, em meio a toda esta crise, a Venezuela vem realizando grandes importações de materiais de Defesa da Rússia, o que sugere haver um entrosamento entre essas nações. Grande parte dos outros países da AS são contra o regime implantado na Venezuela. Tal fato fortalece o clima de desconfiança entre os respectivos países.
Por sua vez, a Unasul está congelada, desde janeiro de 2017, por conta do veto ao candidato argentino ao secretariado geral, por parte da Venezuela, com o apoio do Suriname, Equador e Bolívia. Os países opositores não apresentaram opções para o cargo, que ficou sem ninguém. Portanto, neste momento, este órgão encontra-se inativo. O problema da Unasul está em seu DNA. Foi idealizada por Hugo Chávez, com um viés claramente ideológico em um momento em que os Governos do continente estavam alinhados nesta mesma direção. Não obstante, a virada ideológica que parece ocorrer em parte dos países sul-americanos, chegou à Unasul que vive o conflito entre buscar uma maior integração ou manter o discurso anti-imperialista focado no embate Norte-Sul.
Se, por um lado, a Venezuela demonstra possuir apoio da Rússia, recentemente, a Colômbia demonstrou estar cada vez mais entrosada com os Estados Unidos, com a entrada na Aliança do Atlântico Norte (OTAN), na condição de parceiro global, o que permite, entre outras coisas, participar de programas da OTAN de ajuda a países, participação em cursos, acesso a determinadas tecnologias e padrões, etc. Não obstante, como parceiro global, não está coberto pelo artigo da defesa mútua. No entanto, note que a Guiana é um território francês na América do Sul e a França é um país membro da OTAN.
Cita-se, ainda, como problema do continente a falta de visão coletiva do todo em detrimento de seus objetivos de Estado, muitas das vezes, acarretando em decisões controversas tais como aquela tomada pela Bolívia em relação ao Brasil no caso do gás. Citam-se, ainda, a questão de Itaipu, com o Paraguai, a questão dos herbicidas, entre Colômbia e Equador, o desconforto do BNDS, entre Brasil e Equador, a questão da celulose, entre Uruguai e Argentina, entre tantos outros. Isto demonstra que uma mentalidade de comunidade ainda não foi amadurecida no continente americano.
Por fim, a diferença em todas as expressões do poder favorável ao Brasil em relação aos outros países da América do Sul, aliada ao passado colonial expansionista português, aumenta ainda mais a desconfiança dos vizinhos em relação ao país. Uma negociação entre lados que apresentam diferenças tão grandes de possibilidades tende a criar dificuldades maiores em sua concretização, conforme é de conhecimento nas relações internacionais.
Com todas estas dificuldades, Colmenero propõe diversas ações estratégicas para o fortalecimento das relações na AS e na UNASUL. Entre elas, na
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expressão militar, proporcionar incentivos fiscais para a criação de uma base de indústrias de defesa nos países sul-americanos e desenvolver equipamentos e meios militares em conjunto com outros países sul-americanos.
Já Duarte (DUARTE), observa que, apesar das divergências e da dificuldade da vivência em comunidade, a integração no continente tem avançado e acredita que deve envolver a Defesa e o segmento militar. Enquanto as teorias de relações internacionais apontam a integração como caminho mais adequado, a geopolítica exige políticas, inclusive as de defesa.
Neste sentido, embora existam diversos óbices no continente, eles devem servir como variáveis de planejamento. É importante retornar ao estudo da OTAN e perceber que, àquele momento, o cenário europeu era muito mais crítico. Inclusive, o Tratado tinha como objetivo conter o armamentismo no continente Europeu e proporcionar o relacionamento político entre os países. Portanto, não é utópico buscar uma integração e uma padronização mínima no continente, baseada em especificações de material de emprego militar que venham a fortalecer a indústria de defesa de todos os países que se disponham a participar desta padronização. Conforme pensamento de Pierre (PIERRE), “a cooperação em defesa na América
do Sul deve ser tratada como a base capaz de sustentar a integração do subcontinente e não como o teto, realizada após essa”. Atenção especial deve ser
dada à postura a ser adotada pelas grandes potências que, atualmente, exercem influência militar no continente, especialmente a Rússia, os países do Atlântico Norte, a China e os Estados Unidos.
6 EFETIVIDADE DA CRIAÇÃO DA PADRONIZAÇÃO E PROPOSTAS DE AÇÕES COMPLEMENTARES
Conforme verificado na análise dos óbices, a criação de uma padronização de material de defesa pode funcionar como impulsionador para a integração na América do Sul. No caminho reverso, o fortalecimento desta integração e o estabelecimento de padrões mais adequados para a realidade regional, tem o potencial de dar à BID sul-americana uma maior estabilidade e constância, facilitando o seu crescimento. Mas a padronização, por si só, não reúne todos os elementos para o fortalecimento e o crescimento da indústria de defesa, sendo, tão somente, um forte catalisador. Diante deste fato, sugere-se a adoção de algumas ações adicionais, as quais não serão objetos de aprofundamento neste estudo, mas são aqui apresentadas como um complemento e inspiração para novos trabalhos.
Um primeiro aspecto está relacionado à dualidade dos materiais de defesa. Especificamente quando esta dualidade se dá entre aplicações de Defesa e Segurança Pública. São vários os itens que se encaixam neste conceito, com destaques para armas leves, sistemas de comunicações, sistemas de comando e controle (chamados sistemas de despacho, no jargão policial), coletes, carros blindados, sensores, entre tantos outros. Antes de mais nada, a exemplo do caminho que vem sendo seguido pela OTAN, uma padronização de material de defesa implantado na AS deveria incluir, também, materiais relacionados à segurança pública. Inclusive porque, especialmente, no Brasil, as Forças Armadas vem sendo aplicadas em ações constitucionais de Garantia da Lei e da Ordem e outras Ações Subsidiárias. Ações estas, muitas vezes, equivalentes àquelas desempenhadas pelas forças de Segurança Pública. Assim, não faz sentido adotar, para um mesmo material utilizado com o mesmo objetivo uma legislação diferente em função do destinatário ou comprador do material. Isto se aplica tanto à padronização quanto a todos os outros benefícios oferecidos pelas políticas e legislações da BID.
Propõe-se uma Base Industrial de Defesa e Segurança Pública (BIDSP). Uma indústria se enquadra nesta classe e nesta legislação para todo material por ela oferecido dentro de algum padrão criado na estrutura proposta no Capítulo 4 e cujo destinatário seja um órgão de Defesa ou de Segurança Pública. Isto deveria ser impositivo no Brasil e, se possível, nos países sul-americanos que participarem da
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estrutura de padronização. Tal padronização seria oportuna, inclusive, nas ações relacionadas ao combate a crimes transnacionais, uma vez que a adoção de padrões permitem uma maior facilidade na integração e interoperabilidade.
Outro aspecto relaciona-se com a Lei 12598 (BRASIL, 2012), que instituiu o Regime Especial Tributário de Indústria de Defesa. Seguindo a lógica do parágrafo anterior, este regime deveria ser estendido a produtos relacionados à segurança pública. Entretanto uma proposta mais agressiva seria instituir uma Contribuição de Defesa e Segurança Pública (CPDSP) somente para a compra e venda de produtos de defesa e segurança pública. Algo equivalente ao que foi realizado com a imposição da Contribuição de Movimentação Financeira (CPMF) que visava atender à área de saúde.
O embasamento para isto é o artigo 149 da Constituição Federal (BRASIL, 1988, em que se permite à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas. Os recursos desta arrecadação devem ser utilizados impositivamente nas atividades mencionadas, independente da atividade ser realizada pela União ou por terceiro. O que se propõe é a criação do CPDSP para atender especificamente a área de Defesa e Segurança Pública, aplicada somente na compra e na venda de produtos de defesa e segurança pública, com a aplicação dos recursos arrecadados somente em empresas nacionais que atendam aos padrões propostos no Capítulo 4. A contribuição se aplica em qualquer compra e venda de produtos de defesa e segurança pública. Entretanto, a aplicação do recurso arrecadado se daria somente nas compra de produtos de defesa e segurança pública realizadas em empresas nacionais e dentro dos padrões definidos.
Em princípio, a imposição de uma contribuição, ou seja, um tributo, sobre a compra e a venda da área da BIDSP pode parecer contraditória com o objetivo de impulsionar o setor. Entretanto, observe as vantagens advindas desta contribuição:
- conforme visto na Tabela 4, as compras internas médias no continente são de algo em torno de somente 2% (arredondando). Se em um determinado ano o mercado de Defesa mobiliza recursos de cerca de U$ 1 milhão, é de se esperar que somente U$20,000.00 tenham sido gastos dentro do continente, sem nenhuma
garantia de que tais gastos estivessem relacionados a um padrão específico. Se a CPDSP aplicada for de 4%, então, no próximo ano, haverá um recurso arrecadado de U$40,000.00 que necessariamente deverá ser aplicado na indústria de defesa nacional. Portanto, há um impulsionamento para aquisições domésticas. Os tributos que a BID paga em um ano, voltam ainda maiores no próximo ano, em volume maior;
- note que quando a BID exportar um material de defesa, o país comprador irá pagar esta contribuição, que retornará como recurso para aquisição no mercado nacional no ano seguinte. Neste caso, trata-se do financiamento externo compulsório da indústria nacional de defesa.
- além de impulsionar a BID nacional, fortalece a segurança pública em todas as unidades federativas, pela disponibilização de recursos exclusivos para a segurança pública. Talvez, isto sirva como um motivador para que tais unidades federativas participem do RETID e diminuam ou retirem o ICMS, ainda cobrado hoje. Afinal, os produtos devem ser competitivos e a imposição de contribuições vai de encontro a isto;
- para que tal sugestão possa se viabilizar é necessário que o RETID seja acessível às indústrias de defesa. Têm sido relatadas dificuldades de se obter os benefícios previstos em lei pelas indústrias de defesa junto à Receita Federal.
Ainda como ação complementar importante, este trabalho se solidariza à proposta apresentada pelo Gen Mosqueira (MOSQUEIRA, 2012), da centralização de uma estrutura técnica no Ministério da Defesa, no mesmo nível do Estado-Maior de Defesa, com quem possui um canal técnico. A ideia é adotar um modelo equivalente ao Departamento Geral de Armamento (DGA) empregado no Ministério de Defesa Francês, conforme Figura 7. A concentração de engenheiros das três Forças em uma diretoria única, em nível estratégico adequado, favorece: a elaboração de especificações mais elaboradas; a padronização; ao uso mais racional dos investimentos em Defesa; em uma articulação mais forte junto ao Ministério da Defesa. Considerando a proposta deste trabalho no caminho da padronização, a ideia da DGA brasileira se compatibiliza. Entretanto, se a padronização atender à Segurança Pública, conforme também proposto neste
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trabalho, uma estrutura diferente e à parte da DGA deveria ser pensada para se adequar a ela.
Figura 7 - Nova Estrutura do Ministério da Defesa
Fonte: Um novo modelo de gestão das atividades de C&T de interesse da Defesa Nacional (MOSQUEIRA,2012)
Ainda, a fim de complementar as ações visando a BID, não se pode deixar de considerar dois aspectos: estabelecimento de mecanismos que encurtem os caminhos entre a Ciência e Tecnologia e a Inovação. O Brasil produz muita C&T, mas um percentual pequeno dela se transforma em produto ou inovação. É o chamado Vale da Morte. Criar mecanismos que aproximem a indústria da Academia e dos Institutos de Ciência e Tecnologia é fundamental para o desenvolvimento da BID. Seja por meio de subsídios, onde a atuação e o investimento do Governo forem fundamentais, seja por fomentos a empresas de todos os portes. Se tais investimentos e fomentos forem guiados por uma estrutura de padronização, a assertividade da ação ganha maior probabilidade.
Em qualquer contexto, o protecionismo ao mercado regional não deve ser descartado. Esta ação tem melhor capacidade de ser efetiva se orquestrada com a padronização proposta. Uma sinalização de padrões à indústria, conjugado com o
aceno de que aqueles produtos gozarão de exclusividade para a compra no mercado regional tem o poder de alavancar e desenvolver uma indústria mais consistente e forte. Adicionalmente, por se tratar de produtos de tal natureza, não configura como ilegal junto à comunidade internacional. Tal ação poderia ser realizada de forma gradativa, na mesma velocidade em que padrões venham a ser definidos no continente sul-americano.
Fundamental, ainda, é buscar fontes de recursos para investimento. Uma maneira de atingir este objetivo sem aumentar o percentual dos gastos com Defesa em relação ao PIB é reduzir o custeio das Forças Armadas. Percebem-se ações das três Forças neste sentido. A Força Aérea está proporcionando uma completa reforma de sua organização em todo o país. O Exército tem atuado no sentido de aumentar o número de militares temporários, o que reduz a calda previdenciária. Entretanto, a fim de aumentar a capacidade de investimento e de arcar com a infraestrutura resultante deste investimento, sugere-se estudar ações mais intensas que proporcionem um enxugamento maior dos efetivos das Forças Armadas.
Por fim, é necessário que exista um Plano de Estado que una todos os esforços relacionados ao fortalecimento da BID, à integração da AS, à liderança regional do Brasil e ao estabelecimento do país como uma grande nação mundial.
