em consideração ju s ta m e n te os três Poderes da República, para em seguida espeeificarem-se os órgãos e as unidades orçam entárias.
4 .3 . Classificações o rç a m e n tá ria s da despesa p ú b lica: as despesas do Poder Judiciário no o rç a m e n to
A atividade g o vern a m e ntal é realizada por m eio de estru tu ra s a d m i nistrativas (que podem ser órgãos, unidades o rça m e n tárias ou o utras es tabelecidas pela organização da A d m in istra ç ã o Pública), que executam os
program as previstos legalm ente.
0 o rça m e n to público deve ser fo rm u la d o de m o d o a fa c ilita r a reali zação desses programas, sendo fu n d a m e n ta l, neste processo, elaborar uma classificação que atenda aos o bjetivo s que o G overno pretende atingir. Jesse Burkhead considera a classificação "a chave e strutural para a organização consciente e racional do o rç a m e n to do Governo", id e n tific a n d o q u a tro o b je tivo s dessa classificação:
a) fa c ilita r a fo rm u la ç ã o de program as - as contas o rça m e n tárias de vem evidenciar claram ente os programas, as alterações a serem fe itas ao
lon go do te m p o e suas fo n te s de fin a n c ia m e n to ;
b) c o n trib u ir para a execução efetiva do o rça m e n to - as contas o r çam entárias devem propiciar ao a d m in is tra d o r as in fo rm a ç õe s acerca do m o n ta n te de recursos fina nceiros disponíveis, m ecanism os de com paração e dem ais meios para que possa gerir com eficiência;
c) fa c ilita r a prestação de conta s - as contas devem ser organizadas de m o d o a p e rm itir que outras pessoas v e rifiq u e m a aplicação dos recursos; e
d) p e rm itir a análise dos efeito s econôm icos - q u a n d o as atividades govern am entais tiverem responsabilidade pela estabilização econôm ica e/ ou o desenvolvim ento, as con tas tê m de p e rm itir que se avaliem os efeitos por ela produzidos sobre a e c o n o m ia .113
A tarefa de classificar as despesas públicas é bastante com plexa, dada a m u ltip lic id a d e de crité rio s que se podem a do tar para que seja satisfatória e adequadam ente realizada, mas, ao m esmo tem po, é fu n d a m e n ta l para a elaboração de um o rça m e n to que reflita com fidelidade as ações do G overno e a situação das contas públicas. Os vários aspectos da ação g o v e rn a m e n tal que devem ser evidenciados e analisados im pedem a utilização de uma
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classificação ú n ic a 114, to rn a n d o necessária a adoção de várias classificações sim ultane am ente, bem c om o inviab iliz an do que o o rça m e n to seja uma peça simples de ser com pree ndida e analisada.
O M anual Técnico de O rçam e n to Federal explicita de maneira bastante didática o c o n te ú d o das várias classificações adotadas pelo sistema orça m e n tá rio brasileiro, em tre ch o que vale reproduzir:
As classificações o rça m e n tá ria s p e rm ite m a visualização da despesa sob d ife re n te s enfoques ou abordagens, c o n fo rm e o â n g u lo que se pretende a n a li sar. Cada um a delas possui um a fu n ç ã o ou fin a lid a d e específica e um objetivo o rigin a l que ju s tific a m sua criação e pode ser associada a uma questão básica que procura responder.
R esum idam ente, te m o s as seguintes associações:
E stru tu ra P ro g ra m á tic a - responde à indagação pa ra que os recursos são
alocados? (finalidade)
C lassificação In s titu c io n a l - responde à indagação quem é o responsável
pela program ação?
C lassificação E conôm ica - a despesa por natureza, responde à indagação
o que será a d q u irid o e q u a l o e fe ito e co n ô m ico da realização da despesa?
C lassificação F u n cio n a l - responde à indagação em que área de ação
g o ve rn a m e nta l a despesa será realizada?
A aplicação adequada da e s tru tu ra program ática e das classificações o r çam entárias tem co m o re su lta d o a c o n fig u ra çã o de um orça m e n to onde esta riam evidenciados, separadam ente:
- o que será im p le m e n ta d o , - p a ra quê,
- q u a l o p ro d u to (finalidade, resultados esperados, serviços e bens a se rem obtidos);
- quem na a d m in is tra ç ã o federal é responsável pela program ação; - q u a is os insum os u tiliz a d o s ou a d q u irid o s na im plem entação; - em que área de ação g o ve rn a m e n ta l a despesa será realizada.115
A seguir, serão feitas breves explicações sobre as diversas classificações adotadas pela legislação brasileira, e ve ntua lm en te enfocando-se os aspectos
114. BURKHEAD considera in fru tífe ro e enganoso o esforço para se te n ta r chegar a uma classificação única (O rçam ento público, p. 145).
relacionados ao Poder Judiciário, na o rde m em que são apresentadas pela Lei n° 4.320/64.
Antes, porém, para a m e lh o r com pree nsão dos assuntos a serem a bor dados, cum pre esclarecer os con ce ito s de d ota ção orça m en tária, c ré d ito o r çam entário, célula o rça m e n tária e u n ida de orça m e ntária.
D otaçã o "deve ser a m edida, ou q u a n tific a ç ã o m on etária do recurso
a po rta d o a um program a, atividade, p roje to, categoria econôm ica ou objeto de despesa".116
C rédito o rç a m e n tá rio é "a a uto riz a çã o através de lei de o rç a m e n to ou
de créditos adicionais, para a execução de program a, p rojeto ou atividade ou para o desembolso de q u a n tia a p o rta da a ob jeto de despesa, v in cu la do a uma categoria econôm ica, e, pois, a um program a. Assim, o cré d ito o rça m e n tá rio seria p o rta d o r de uma d o ta ç ã o e esta o lim ite a utorizado, q u a n ti ficado m on etariam ente ".117
Célula o rç a m e n tá ria é um c o n ce ito in fo rm a l, que vem se desenvol
vendo em razão dos m odern os sistem as de a dm inistra çã o financeira (SIAFI e SIAFEM, por exemplo); é a classificação que vai desde o órgão, unidade orçam entária, até a fo n te de recursos.118
U nidade o rç a m e n tá ria é "o a g ru p a m e n to de serviços subordinados ao
mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias" (Lei 4.320/64, art. 14). Este c o n ce ito será v is to em mais detalhes no item 4.3.2.
4 .3.1. Classificação por categorias econômicas
A classificação econôm ica, ou classificação por categorias econômicas, perm ite vislu m b ra r in fo rm a ç õe s úteis do p o n to de vista m acroeconôm ico, evidenciando os efeitos das despesas públicas sobre a e conom ia e sobre o p rod uto nacional.
A classificação por categorias econôm icas consta dos arts. 12 a 21 da Lei n° 4.320/64, que prevêem duas categorias e cinco subcategorias - e
116. MACHADO JÚNIOR; REIS, A Lei 4.320 com entada, p. 21. Ou, segundo José Afonso da Silva, dotação é a "consignação de recursos no orçam ento para o aten d im e n to de qualquer despesa e tam bém para as despesas to ta is dos órgãos do Governo (legislativos, executivos e jud iciá rio s) e da adm inistração (M inistérios, organism os autônom os, departam entos etc.)” (O rça m e n to -p ro g ra m a ..., p. 314).
117. MACHADO JÚNIOR; REIS, 4 Lei 4.320..., p. 21.
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estas, por sua vez, c o n tê m a d is crim in ação por elementos. Esta lei exige que a lei o rça m e n tá ria discrim in e a despesa por elem entos (art. 15). Elementos correspondem ao "desd o bra m e n to da despesa com pessoal, m aterial, ser viços, obras e o u tro s meios de que se serve a adm in istraçã o pública para consecução dos seus fins" (Lei n° 4.320/64, art. 15, § 1o).
As duas categorias econôm icas são as despesas corre ntes e as despe
sas de cap ita l.
As despesas correntes são "os gastos de natureza operacional realiza dos pela a dm in istra çã o pública, para a m a n u te n çã o e fu n c io n a m e n to dos seus órgãos".119
As despesas de capital são "os gastos realizados pela adm inistração pública, cujo prop ósito é o de criar novos bens de capital ou mesmo a d q u i rir bens de capital já em uso, c o m o é o caso dos in vestim e nto s e inversões financeiras, respectivam ente, e que co n stitu irã o , em ú ltim a análise, in c o r porações ao p a trim ô n io púb lico de fo rm a efetiva ou através de m utação patrim onial".120
A classificação até o nível de ele m e ntos obedece ao seguinte esquema, nos te rm o s do art. 13 da Lei n° 4 .3 2 0 /6 4 [CATEGORIA ECONÔMICA: S ubca
te g o ria e co n ô m ica (elem ento, elem e nto)]:
DESPESAS CORRENTES: Despesas de custe io (pessoal civil, pessoal m i litar, m aterial de consum o, serviços de terceiros, encargos diversos); Trans
ferências c o rre n te s (subvenções sociais, subvenções econômicas, inativos,
pensionistas, salá rio -fa m ília e abono fam iliar, ju ro s da dívida pública, c o n tri buições da previdência social, diversas transferências correntes).
DESPESAS DE CAPITAL: In v e s tim e n to s (obras públicas, serviços em re gim e de program ação especial, e q u ip a m e n to s e instalações, m aterial per m anente, participação em c o n s titu iç ã o ou a u m e n to de capital de empresas ou entidades ind ustria is ou agrícolas); Inversões fin a n ce ira s (aquisição de imóveis, p articipação em c o n s titu iç ã o ou a u m e n to de capital de empresas ou entidades com erciais ou financeiras, aquisição de títu lo s representativos de capital de empresas em fu n c io n a m e n to , co n stitu içã o de fu n d o s rotativos, concessão de em préstim os, diversas inversões financeiras); Transferência de
c a p ita l (am ortização da dívida pública, auxílios para obras públicas, auxílios
para e q u ip am e n to s e instalações, auxílios para inversões financeiras, outras contribuições).
Esse esquema de especificação da despesa deve ser observado em cada unidade a d m in istra tiva ou órgão de g o ve rn o (Lei n° 4.320/64, art. 13, caput), abrangendo, p o rta n to, o Poder Judiciário.
A classificação da despesa segundo as categorias econôm icas consta expressamente da lei o rçam entária, nos te rm o s do art. 2o, § 1o, II, e Anexo 1, da Lei n° 4.320/64.
4 .3 .2 . Classificação institucional
A classificação in s titu cio n a l leva em consideração a u nida de respon sável pela execução da despesa. Esta classificação apresenta especial rele vância para o presente trabalho, pois é nela que se id e n tifica cla ram en te o Poder Judiciário no c o n te xto o rça m e n tário . E consta o b rig a to ria m e n te da lei o rçam entária, co n fo rm e previsto pelo art. 2o, § 1o, IV, da Lei n° 4.320/64.
0 processo de elaboração e execução o rçam en tária, te m a que será v isto nos itens 4.4 e 4.5, te m com o agentes responsáveis o órgão central de o rç a m e n to 121, os órgãos setoriais e as unidades orçam entárias, e vide nciand o a im p o rtâ n cia da classificação in s titu c io n a l para to d o o ciclo o rça m e n tá rio.
Nas esferas federal e estaduais, a classificação in s titu c io n a l é fe ita in i cia lm en te pela divisão nos três poderes: Legislativo, Jud iciário e Executivo, os quais podem ser divididos em órgãos, ou considerados c o m o tais. Os ó r gãos, por sua vez, são subdivididos em unidades orçam entárias.
0 con ce ito de u n id a d e o rça m e n tá ria , ao qual já fo i fe ita breve refe rência a n te rio rm e n te , é de fu n d a m e n ta l im p o rtâ n cia . Segundo o art. 14 da Lei n° 4.320/64, com o já m encionado, "c o n s titu i unidade o rça m e n tá ria o a g ru p a m e n to de serviços subordinados ao m esm o órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias"; é "o órgão ou a g ru p a m e n to de serviços com auto rid a d e para m o v im e n ta r dotações", na apropriada síntese de M achado Jr. e Costa Reis122; tra ta -se do "m e n o r nível da classificação in stitu c io n a l, agrupada em órgãos orçam entários, e n te n d id o s estes com o os de m aior nível da classificação in s titu c io n a l"123. A unidade o rça m e n tária é o cen tro de planejam ento, elaboração orça m en tária, execução o rç a m e n tária, co n tro le in te rn o e de verificação de custos e resultados, to rn a n d o -s e
121. Na esfera federal, é a Secretaria de O rçam ento Federal do M in isté rio do Planeja m ento, O rçam ento e Gestão (SOF).
122. A Lei 4.320..., p. 55.
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responsável pelo p la n e ja m e n to e pela execução de projetos e atividades, sendo c o m p e te n te para a u to riz a r e/ou em p en ha r despesas.124 A unidade o r çam entária p erm ite m a io r eficiência na descentralização das tarefas a serem realizadas com as dotações a ela destinadas.
Na esfera federal, o Poder Judiciário brasileiro te m com o órgãos o Su prem o Tribunal Federal, o S uperior Tribunal de Justiça, a Justiça Federal, a Justiça M ilitar, a Justiça Eleitoral, a Justiça do Trabalho e a Justiça do D istrito
Federal e Territórios.
Esses órgãos podem ser d ividido s em unidades orçam entárias, com o é o caso, por exemplo, da Justiça Federal, que tem seis unidades o rç a m e n tá rias: Justiça Federal de prim eira instância, TRF da 1a Região, TRF da 2a Região, TRF da 3 a Região, TRF da 4 a Região e TRF da 5a Região. O m esmo ocorre com a Justiça do Trabalho, que te m 25 unidades orçam entárias: o Tribunal Su perior do Trabalho (TST) e os 2 4 Tribunais Regionais do Trabalho. Há órgãos com postos de apenas uma u n idade orça m en tária, com o o Suprem o Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça e a Justiça M ilita r da União.
No caso do Estado de São Paulo, a Lei Estadual n° 11.816, de 30.12.2004 (orçam ento para o exercício de 2005), prevê, em seu o rça m e n to fiscal, o Poder Judiciário (item 4.2 do o rçam ento), que te m com o unidades orçam entárias o Tribunal de Justiça (código 03000), o Primeiro Tribunal de Alçada Civil (código 04000), o Tribunal de Alçada C rim inal (código 05000), o Tribunal de Justiça M ilita r (código 06000) e o Segundo Tribunal de Alçada Civil (código 22000). Essa classificação fo i alterada no exercício financeiro de 2006, te nd o em vista a extinção dos Tribunais de Alçada, medida im plem entada em decorrência da prom ulgação da Emenda C on stitucio na l 45, de 2004. A tu a lm e n te são apenas duas as unidades orçam entárias: Tribunal de Justiça (03000) e Tribunal de Justiça M ilita r (06000) (Lei 12.298/06 - o rça m e nto de 2006).
4.3.3. Classificação fu ncio nal e por programas
A adoção da técnica de o rç a m e n to -p ro g ra m a tro u x e inovações e m o dernizou a fo rm a de apresentação dos orçamentos, dan d o origem à classi ficação fu n c io n a l e por programas, que enfatiza os o bjetivo s do Governo, v in cu la n d o os gastos públicos aos program as que se pretende desenvolver. Confere m a io r transparência às atividades governam entais, in ce n tiv a n d o e fa c ilita n d o a fiscalização dos atos e a cobrança de resultados.
A Lei n° 4.320/64, ao estabelecer em seu art. 2 o que a Lei de O rça m en to deverá evidenciar a política e co n ô m ic o -fin a n c e ira e o program a de tra b a lh o do Governo, c o n te n d o o sum ário da despesa por funçõ es do G overno (art. 2o, § 1o, I) e estabelecendo a d iscrim in açã o da despesa pela classificação f u n cional, nos te rm o s do Anexo 5 (art. 8 o, § 2o), a d o to u claram ente a técnica de o rç a m e n to -p ro g ra m a , fazendo da classificação fu n c io n a l e por program as a mais relevante do orçam e nto.
0 Anexo 5 da Lei n° 4.320/64, com a atualização dada pela Portaria 42 do M in istério do O rçam en to e G estão125, de 1999, especifica o c o n te ú d o e a fo rm a da classificação fu n c io n a l e por programas.
Nessa classificação, as ações g o v e rn a m e n ta is passam a ser classifica das e identificadas em te rm o s de fu n ç õ e s e subfunções, programas, projetos, atividades e operações especiais.
Função corresponde ao m a io r nível de agregação das diversas áreas do
setor público (Portaria 42, art. 1o, § 1o). S u b fu n ç ã o é uma p a rtiçã o da fu n ç ã o que agrega d e te rm in a d o s u b c o n ju n to do setor público (§ 3o).
P ro gra m a é o in s tru m e n to de organização da ação g o v e rn a m e n ta l v i
sando à concretização dos objetivo s prete n did os (Portaria 42, art. 2o, o; Lei n° 10.934/004, art. 4 o, I).
Cada program a contém um o b je tivo , in d ica d o r que q u a n tific a a situação que o program a te n h a por fim m o d ific a r e os p ro d u to s (bens e serviços) necessá rios para a tin g ir o o b je tivo . A p a rtir do program a são id e n tific a d a s as ações, sob a fo rm a de atividades, projetos ou operações especiais, especificando os respec tiv o s valores e m etas e as unidades o rça m e n tá ria s responsáveis pela realização da ação. A cada p ro je to ou a tiv id a d e só poderá estar associado um p ro d u to , que, q u a n tific a d o por sua unidade de m edida, dará origem à m e ta .126
0 Decreto n° 2.829, de 1998, ao estabelecer norm as para a elaboração e execução das le is lfrç ã m é n tá ria s na esfera federal, d e te rm in a que toda ação finalística do governo federal seja estrutu rad a em fo rm a de program as (art. 1o).
P rojeto é o in s tru m e n to de program ação destinado a alcançar o o b
je tiv o de um program a, que com preende um c o n ju n to de operações, em um período d e te rm in a d o , que resultam em um p ro d u to v o lta d o à expansão
125. A tual M in istério do Planejam ento, O rçam ento e Gestão.
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ou ao a p e rfe iço a m e n to da ação de governo (Portaria 42, art. 2o, b; Lei n° 10.934/04, art. 4 o, III).
Já a a tiv id a d e corresponde a um in s tru m e n to de program ação que visa alcançar um objetivo de um programa, envolvendo um c o n ju n to de opera ções contínuas e permanentes, das quais resulta um produto necessário à m an utenção do G overno (Portaria 42, art. 2o, c; Lei n° 10.934/04, art. 4o, II).
Operações especiais é um a categoria que engloba as despesas que não
co n trib u e m para a m a n u te n ç ã o das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram con tra pre stação sob a fo rm a de bem ou serviço (Portaria 42, art. 2o, d ; Lei n° 10.934/04, art. 4o, IV).
Os program as poderão ser d ivididos em subprogramas. Esses, em cada área de Governo, serão o b rig a to ria m e n te desdobrados em projetos e a tiv i dades (Portaria SOF 9, de 28.1.1974). A Lei de Diretrizes O rçam entárias da União para 2005 (n° 10.934/04) prevê ainda a categoria do s u b títu lo , que corresponde ao m e n o r nível da categoria de program ação, devendo ser u t i lizado para especificar a localização física da ação.
No caso do Poder Judiciário, o Anexo 5, atualizado, prevê, entre as funções, a categoria "ju diciária", a trib u in d o -lh e o núm ero classificatório 02, d iv id in d o -a n a s s u b fu n ç õ e s "ação ju d ic iá ria " (061) e "defesa do interesse p ú blico no processo ju d ic iá rio " (062). Há ainda funções ta m b é m relacionadas à atividade ju risd icio n a l, c o m o a fu n ç ã o "essencial à justiça" (03), que se divide nas subfunções "defesa da o rde m ju ríd ica " (091) e "representação ju d icial e extrajudicial" (092).
No Estado de São Paulo, o o rça m e n to para o exercício de 2005 (Lei Es tadual n° 11.816/04), em seu qua dro VI (d em onstrativo da despesa por f u n ção, sub fu nção e p rogram a, c o n fo rm e o vín cu lo de recursos) prevê a fu nçã o "judiciária" (02), d ividida nas subfunções "ação ju d iciá ria " (061), "represen tação ju d icia l e e x tra ju d ic ia l" (092), "adm inistração geral" (122), "tecnologia da in fo rm a çã o " (126), "fo rm a ç ã o de recursos hum anos" (128), "previdência do regim e e s ta tu tá rio " (272) e "ou tros encargos especiais" (846). Cada uma dessas subfunções abrange um ou vários programas.
É im p o rta n te notar, a p a rtir desse exemplo, que não há uma corres pondência absoluta entre a "fu n ç ã o ju d iciá ria " (classificação fu n c io n a l e por programas) e o "Poder Ju d iciá rio " (classificação institucional), o que mostra a independência das diversas classificações orçam entárias, ind ica ndo que cada uma te m p or fin a lid a d e evidenciar um aspecto da despesa pública.
geral" (122), que in tegram a fu n ç ã o "ju d iciá ria " (02), abrangem program as vinculados ao órgão "Procuradoria do Estado" (40000), que integra o Poder
Executivo.
A subfunção "previdência do regim e e sta tu tá rio " (272), embora se refira a despesas vinculadas a unidades o rça m e n tá ria s do Poder Judiciário (Tribunal de Justiça, Primeiro Tribunal de Alçada Civil, Tribunal de Alçada Cri minal, Tribunal de Justiça M ilita r e S egundo Tribunal de Alçada Civil), integra o program a "obrigações prevideneiárias" (0101).
Os program as podem variar a cada o rça m e n to , te n d o em vista que as dem andas por bens e serviços, que a sociedade deseja ver atendidas, a lte ra m-se ao longo do tem po.
Para citar um exem plo de program a, u tiliz a n d o o mesmo o rça m e n to do Estado de São Paulo para o exercício de 2005, existe, entre os vários p ro gramas relacionados ao Poder Judiciário, o program a "Processo Judiciário no Tribunal de Justiça" (0303).127 É um p rogram a v in cu la d o ao órgão Tribunal de Justiça (03000), que te m com o o b je tiv o "a m plia r e m od e rn iza r a prestação jurisdieion al em 1a e 2 a instâncias às causas que tra ta m da capacidade e es
ta do das pessoas", sendo seu p ú b lic o -a lv o "o cidadão que recorre à Justiça", englobando cinco ações: "diligências ju d icia is" (4567), "criação e instalação de seções do Tribunal de Justiça no in te rio r" (4825), "distribu içã o da Justiça" (4826), "in fo rm a tiz a ç ã o " (4827) e "instalação de varas ju diciais" (4828). Cada uma dessas ações apresenta um p ro d u to , um a m eta e o v alor o rça m e n tá rio correspondente. A ação "instalação de varas judiciais", por exemplo, tem com o p ro d u to "varas instaladas", m ensuradas em te rm o s de unidades (cada unidade corresponde a uma vara instalada). A meta prevista para esta ação é 25, ou seja, pretende-se instalar 25 varas no exercício fin a n ce iro de 2005. 0 valor previsto para esta ação é de R$ 2.640.324,00, a qual viabiliza um program a por m eio de um projeto, por e nvolver um c o n ju n to de operações lim itadas no te m po , das quais resultam p ro d u to s - as varas instaladas, com o ta m b é m ocorre com a ação "criação e instalação de seções do Tribunal de Justiça no interior". Já a ação "d istribu iç ã o da Justiça" te m com o in s tru m e n
to de program ação uma atividade, por envolver um c o n ju n to de operações que se realizam de m odo c o n tín u o e perm anente.
Além desse, há o u tro s program as vin cu la d o s ao Poder Judiciário no o rçam e nto do Estado de São Paulo de 2005, tais com o: "processo ju d ic iá rio no Primeiro Tribunal de Alçada Civil" (0401), "processo ju d ic iá rio no Tribunal
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de Alçada C rim inal" (0501), "processo ju d ic iá rio m ilita r" (0600) e "processo ju d ic iá rio no Segundo Tribunal de Alçada Civil" (2201).
Há casos em que despesas de interesse do Poder Judiciário integram program as a ele não vinculados, considerada a classificação in stituciona l, o que suscita questões im p o rta n te s para a discussão acerca da a u to n o m ia deste Poder.
Um exem plo que evidencia isso de m aneira inequívoca pode ser ex traído do m esmo o rça m e n to que vem sendo analisado (Lei Estadual de São Paulo n° 11.816/04). Trata-se do program a "Construção, am pliação e re for ma de edificações forenses do Jud iciá rio " (1717), cujo o bjetivo é "d o ta r as comarcas de edificações forenses adequadas à prestação de serviços com qualidade", e te m c om o ação "construção, am pliação e reform a de fóruns" (1430). Este é um program a v in c u la d o ao órgão "Justiça" (17000), que, na classificação in stitu c io n a l, corresponde à Secretaria da Justiça e Defesa da Cidadania, a qual é in te g ra n te do Poder Executivo.
0 fa to de - ao m enos no Estado de São Paulo, em que essa fo rm a de organização g o ve rn a m e n ta l é adotada - a trib u ir-s e à Secretaria da Justiça e Defesa da Cidadania a fu n ç ã o de construir, re fo rm a r e conservar os edi fícios dos fó ru n s gera a lg um as distorções na apresentação e conseqüente in te rpre ta ção do o rça m e n to . Isso porque, ao analisar-se o Poder Judiciário no orça m e nto, ver-se-á que p ra tic a m e n te não há despesas de capital, mas tã o -s o m e n te despesas correntes (considerada a classificação por categorias econômicas), o que pode fazer crer não estarem sendo fe itos investim entos na área do Poder Judiciário. Mas essa será uma impressão falsa, pois os investim entos na área do Poder Judiciário, que se c o n stitu iria m fu n d a m e n ta lm e n te em construções de edificações para abrigar fó ru n s e varas, não vão aparecer no o rça m e n to do Poder Judiciário (analisando-se a classificação institu cional), e sim no do Poder Executivo, por estarem na esfera de a tri buição da Secretaria da Justiça e Defesa da Cidadania, órgão in te gra nte do Poder Executivo.
de edificações forenses do Judiciário" (1717), v in c u la d o ao órgão "Justiça" (17000).128 C onseqüentem ente, parte do c u m p rim e n to do projeto de insta lação de varas judiciais, sob o c o m a n d o do Poder Judiciário, fica v in cu la d o à prévia realização de projetos gerenciados pelo Poder Executivo.
Nesse caso, a perda de a u to n o m ia a d m in is tra tiv a e financeira do Po der Judiciário resulta, em parte, da organização da A d m in istra çã o Pública, que a trib u iu a órgão do Poder Executivo tarefa de interesse d ire to do Po der Judiciário. Outra parte é responsabilidade da elaboração e organização do o rça m e n to público, que criou um program a in trin s e c a m e n te ligado ao Poder Judiciário e o vin cu lo u ao Poder Executivo. A solução desta questão envolve necessariamente uma decisão política a ser to m a d a no sentido de serem feitas as alterações na A d m in istra ç ã o Pública e no o rç a m e n to com a fina lid ade de c o rrig ir essa distorção. A m a n u te n ç ã o dessa situação é preju dicial por várias razões. Primeiro, porque produz uma equivocada visão do Poder Judiciário ao se analisar o o rça m e n to , pois deixam de ser id e ntifica do s os investim entos realizados com a construção, am p liação e re form a de f ó runs nas despesas do Poder Judiciário. Segundo, porque reduz a a u to n o m ia adm in istra tiva e financeira do Poder Judiciário, que passa a depender do Po der Executivo nas questões relacionadas à construção, a m pliação e reform a de edificações, o que está em desacordo com o p rinc íp io da separação de poderes e com a a u to n o m ia a d m in is tra tiv a e fina nceira do Poder Judiciário, previstas nos arts. 2o e 99 da CF. Terceiro, porque vin cu la o c u m p rim e n to de um programa, sob a gerência do Poder Judiciário, à conclusão prévia de um projeto ad m in istra d o por o u tro Poder, d im in u in d o a eficiência do programa, dados os diversos problem as decorrentes dessa a dm in istra çã o c o n ju n ta e dependente, por órgãos e sistemas a d m in is tra tiv o s diferentes.
0 mesmo não ocorre em o utras adm inistrações. Na esfera federal, por exemplo, havia a previsão, no o rç a m e n to da União para 2 0 0 4 (Lei n° 10.837/04), do p rojeto "Construção do Edifíeio-Sede da Seção Judiciária em Cuiabá-M T - no m u n icíp io de C uiabá-M T" (classificação fu n c io n a l progra
mática 0569 7241 0101), vin cu lada ao órgão "Justiça Federal" (12000) e à unidade orçam en tária "Tribunal Regional Federal da 1a Região" (12102), que in te gra m o Poder Judiciário. Essa previsão se m anteve no o rça m e n to da União para 2005 (Lei n° 11.100/05).
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4 .4 . A elab o ração do o rç a m e n to
A análise da a u to n o m ia financeira do Poder Jud iciário requer um es tu d o sobre as fases de elaboração das leis orçam entárias, uma vez que o mecanism o pelo qual se operacionaliza este p ro ce d im e n to é fu n d a m e n ta l na avaliação do grau de a u to n o m ia que se confere ao Poder Judiciário, p rin cip alm ente para a decisão a respeito de suas despesas.
O sistema de organização das contas públicas no Brasil prevê, com o já m encionado, a existência de três leis de natureza o rça m e n tária que se co o r denam de fo rm a a assegurar o p la n e ja m e n to da ação g o vern am e ntal.
O plano p lu ria n u a l (PPA) é e la borado no p rim e iro ano do m a n d a to do chefe do Poder Executivo, d e ve n d o o p ro je to ser e n c a m in h a d o por ele ao Poder Legislativo até o dia 31 de agosto (q u a tro meses antes do encerra m e n to do p rim e iro exercício fin a n c e iro ) e d e v o lvid o p or esse para sanção até o e n c e rra m e n to da sessão legislativa. Uma vez p ro m u lg a d o , o plano p lu ria n u a l é v á lid o por q u a tro anos (até o fin a l do p rim e iro ano de m a n d a to do sucessor), seg un d o as n o rm a s a tu a lm e n te em v ig o r (CF, arts. 82 e
165, I; ADCT, art. 35, § 2o, I; e Lei n° 4 .32 0/64, art. 34). Nele constarão as diretrizes, os o b je tivo s e as m etas da A d m in is tra ç ã o Pública para o período m e n cio n a d o , no que se refere às despesas de c a p ita l e aos program as de duração c o n tin u a d a .
A lei de d ire trize s o rç a m e n tá ria s (LDO) é elaborada a n u a lm e n te , de v e n d o o p ro je to ser e n c a m in h a d o pelo chefe do E xecu tivo ao Poder Le g is la tiv o até o dia 15 de a bril (o ito meses e m eio a nte s do e n c e rra m e n to do exercício fin a n c e iro ) e d e v o lv id o por esse para sanção até o e n ce rra m e n to do p rim e iro p e río d o da sessão le gislativa (CF, a rt. 165, II; ADCT, art. 35, § 2o, II; e Lei n° 4 .3 2 0 /6 4 , art. 34). A LDO te m p o r fu n ç ã o o rie n ta r a elabo ração da lei o rç a m e n tá ria anual, estabelecendo, basicam ente, as m etas e as p rio rid a d e s da A d m in is tra ç ã o Pública para o exercício f in a n ceiro seg uinte.
A lei o rç a m e n tá ria (LOA) ta m b é m é anual, d e v e n d o o chefe do Poder E xecutivo e n c a m in h a r o p ro je to de lei ao Poder Legislativo até o dia 31 de a g o sto (q u a tro meses a nte s do e n c e rra m e n to do p rim e iro exercício fin a n c e iro ) e d e v o lv id o p o r esse para sanção até o e n c e rra m e n to da ses são le g isla tiva (CF, art. 165, § 5o; ADCT, art. 35, § 2 o, III; e Lei n° 4.320/64, a rt. 34).
plurianual, coordenando-se, assim, o sistema de p la n e ja m e n to da ação g o v e rn am e nta l por m eio das leis o rçam en tárias.129
D ciclo o rça m e n tá rio , que corresponde ao período em que se proees- / sam atividades peculiares ao processo o rça m e n tá rio , com o a preparação,
a votação e a execução130, com preende um processo de elaboração da lei | orçam en tária no sentido "de baixo para cima", ou seja, das unidades o rça
mentárias, que gerenciam os program as e as respectivas despesas, para os órgãos setoriais, e desses para o órgão central, que vai consolidar as p ro postas apresentadas e d e fin ir o projeto de lei o rça m e n tária a ser enviado
I ao Poder Legislativo. Paralelamente, há um processo de elaboração da lei í orça m e n tá ria no sentido "de cima para baixo", que se inicia com a fase da d efinição de "m acrodiretrizes", em que são analisados e estabelecidos os parâmetros, as m etas e os riscos fiscais, bem c om o os objetivos das políticas g overn a m e n ta is nas áreas de moeda, créd ito e câm bio, te n d o -se em vista o disposto na lei de diretrizes o rçam entárias.131
Far-se-á, inicialm ente, um estudo sobre o processo de elaboração da lei orça m e n tá ria anual da União, por ser o mais c om plexo e co m p le to , e, ha ven do relevância em algum aspecto, poderá ser fe ita referência às fases de elaboração das leis orça m en tárias estaduais e m unicipais. Pretende-se e vitar com isso repetição desnecessária de p ro ced im e n to s que, no mais das vezes, são sem elhantes e nada acrescentarão ao objeto central deste trabalho.
Também para e vita r repetições da mesma natureza, p a rtir-s e -á do pressuposto, no processo de elaboração da lei o rça m e ntária, da existência do plano p lurianu al e da lei de diretrizes orçam entárias. Essas leis, embora possam d ivergir da lei o rça m e ntária q u a n to a prazos e m esm o q u a n to a a lgum as etapas do sistema de elaboração, em sua m a io r parte apresentam m ecanism os semelhantes, sendo mais ú til e m enos re d u n d a n te a m enção e ve ntua l a aspectos que possam interessar do que a descrição dos processos referentes a cada um a dessas leis.132
129. LC 101/00 (LRF), art. 5o. A C onstituição Federal, no art. 166, § 3o, im pede a aprova ção de emendas à lei orçam entária incom patíveis com o plano plu ria n u a l e com a lei de diretrizes orçam entárias.
130. SILVA, José Afonso da. O rçam ento-program a, p. 229-30.
131. BRASIL, M in istério do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento..., p. 51.
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O processo de elaboração das leis orçam en tárias pode ser d ivid id o em duas fases: a primeira, a qual d e n o m in a re m os fase a dm in istrativa, c o m preende as etapas de elaboração e fo rm a liza çã o das propostas, até que se chegue ao p ro d u to final, que é o p rojeto de lei o rçam en tária a ser e n c a m i nhado ao Poder Legislativo; e a segunda, a fase legislativa, que corresponde à tra m ita çã o do p ro je to enviado pelo chefe do Executivo d e n tro do Poder Legislativo, até a aprovação final, c u lm in a n d o com a p ro m ulga çã o da lei o rça m e ntária anual.
No Brasil, o ciclo o rça m e n tá rio , abrangendo os processos de elabora ção e de execução das leis orçam entárias, é realizado por m eio de sistemas inform atizados, que, na esfera federal, tê m com o principal fe rram e nta o SIAFI (Sistema In fo rm a tiz a d o de A d m in istra ção Financeira do governo fe deral). 0 SIAFI surgiu em 1986, com a criação da Secretaria do Tesouro Na cional (STN), a qual, te n d o c o m o missão auxiliar o M in istério da Fazenda na execução de um o rç a m e n to u nifica d o , desenvolveu e im p la n to u o sistema, que passou a v ig o ra r em ja n e iro do ano seguinte.133 A lgu ns países im p la n ta ram sistema sem elhante, c om o o SI Dl F (S istem a In te g ra d o de In fo rm a c ió n
Financiera), na A rg e n tina , e o SIC'2 (S istem a de In fo rm a c ió n C on ta ble y Pre- supuestaria), na Espanha.134
4.4.1. Fase adm inistrativa
A elaboração do o rç a m e n to federal, na fase a d m in istra tiva, envolve agentes de três naturezas: o órgão central, os órgãos setoriais e as unidades orçam entárias.
0 M in is té rio do P lanejam ento, O rçam ento e Gestão, por m eio da Se cretaria de O rçam e n to Federal (SOF), é responsável pela coordenação, c o n solidação e elaboração da proposta orçam en tária da União, exercendo a fu n ç ã o de órgão central. Os órgãos setoriais tê m a responsabilidade de fazer o le v a n ta m e n to das despesas necessárias em suas respectivas áreas, e as unidades orçam entárias, já vistas a n te rio rm e n te no item 4.3.2, devem ava liar os program as e respectivos custos sob sua gestão.135
Para fins orçam en tários, o Poder Judiciário, na esfera federal, para o exercício de 2004, te m sete órgãos (STF, STJ, Justiça Federal, Justiça M ilita r
133. Disponível em: w w w .stn.fazenda.gov.br/siafi. Acesso em: 11.9.2004. 134. PETREI, B u d ge t a n d Control.
da União, Justiça Eleitoral, Justiça do Trabalho e Justiça do D is trito Federal e dos Territórios), eom 65 unidades orçam entárias, distribuídas da seguinte fo rm a (órgão - n ú m e ro de unidades o rça m entárias): STF - 1 ; STJ - 1 ; Justiça Federal - 6; Justiça M ilita r da U nião - 1; Justiça Eleitoral - 28; Justiça do Trabalho - 25; Justiça do D istrito Federal e dos Territórios - 2; e um fu n d o (Fundo Partidário).136 Para ilustrar essa organização do Poder Jud iciá rio na esfera federal, u tilizarem o s o órgão setorial Justiça Federal, o qual é c o m posto, com o m encionado, por seis unidades orça m en tárias (TRF da 1a Re gião, TRF da 2a Região, TRF da 3 a Região, TRF da 4a Região, TRF da 5a Região e a Justiça Federal de p rim e iro grau), cabendo ao Conselho da Justiça Federal coordenar a elaboração do o rç a m e n to do setor.
As unidades o rça m e n tá rias pod em te r unidades a dm in is tra tiv a s des tinadas a m elho r o rganizar seus serviços. Essas unidades coordenam o p ro cesso de elaboração da proposta o rç a m e n tá ria no seu â m b ito de atuação, in te gra n d o e a rtic u la n d o o tra b a lh o das unidades a d m in is tra tiv a s c o m p o nentes. São responsáveis pela apresentação da program ação o rça m e n tá ria detalhada da despesa por program a, ação orça m e n tária e sub títu lo , d even do estabelecer suas diretrizes, fix a r as prioridades, consolidar e fo rm a liz a r a respectiva proposta o rç a m e n tá ria .137
Id entificam -se três etapas no processo de elaboração o rça m e ntária, em sua fase a d m in is tra tiv a : a etapa preliminar, a etapa in te rm e d iá ria e a etapa final.
4 .4 .7.7. Etapa p re lim in a r
Na etapa preliminar, o órgão central de planejamento, que na esfera federal corresponde ao M inistério do Planejamento, O rçam ento e Gestão (Lei n° 10.180/01, art. 4o, I), elabora as diretrizes e fixa as norm as gerais para a elaboração do o rçam e nto federal. É fe ito um planejam ento do processo de elaboração, com a definição das etapas, agentês7esponsáveís7cro^hõgTãrnã~e instruções necessárias, para, em seguida, estabeleeererrï-sëlis prioridãdíês"7is metas, bem com o elaborar-se a estrutura programãticãTFaz-se, então,cTcáleú-' lo das receitas estimadas, o que perm ite passar à fase seguinte, de fixação dos referenciais monetários, os quais serão enviados aos órgãos setoriais, para que, com base neles, sejam elaboradas as respectivas propostas orçamentárias.
136. Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, previsto nos arts. 38 e seguintes da Lei n° 9.096/95.
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A estim ativa da receita a ser arrecadada é uma questão complexa, pois envolve previsões de arrecadação de trib u to s e ta m b é m receitas de outras fontes, cujos valores estão sujeitos, na m aior parte dos casos, às variações do c o m p o rta m e n to do m ercado nacional e in te rna ciona l, além de co n ju ntura s políticas e o utras circunstâncias difíceis de se prever com precisão, tais como câm bio, juros, inflação, crescim e nto da econom ia, nível de e n d ivid a m en to e outros. Dependem de in fo rm a ç õ e s de o u tro s órgãos, em especial daqueles ligados à arrecadação trib u tá ria , com o o M in is té rio da Fazenda, bem com o to d o s os dem ais que te n h a m fo n te s próprias de arrecadação. Além disso, há divergências q u a n to aos c rité rio s a serem adotados em diversos aspectos da elaboração desses cálculos. A estim a tiva da receita pública, a par das d ific u l dades enfrentadas, é de grande relevância para a elaboração orçam entária, ! pois os valores nela previstos servirão de base para a fixação das despesas j
públicas e, c o n se q ü e n te m e n te , para o cálculo das dotações a cada um dos j
program as existentes. — ■
A fixação dos referenciais m o n e tá rio s para a apresentação das propos tas o rça m e ntárias setoriais, no caso do Poder Judiciário, obedece a diretrizes estabelecidas previa m e nte na lei de diretrizes orçam entárias, nos term o s do § 1o do art. 99 da CF.138
Para exemplificar, na lei de diretrizes orça m en tárias (LDO) da União para 2005 (Lei n° 10.934/04), que c o n té m as diretrizes para a elaboração do o rça m e n to de 2005, fo i estabelecido, no art. 17, que o Poder Judiciário terá com o parâm etro para suas despesas139 o c o n ju n to das dotações fixadas na lei o rça m e n tá ria de 2004, com as alterações decorrentes dos créditos suple m entares e especiais, aprovados até 30.6.2004. 0 que se observa, em regra, é que as leis de diretrizes o rça m e n tá ria s da União vêm m a n te n d o redação sem elhante neste p on to , estabelecendo este padrão de lim ite de despesas para o Poder Judiciário. Ou seja: basicam ente, o Poder Judiciário tem como lim ite de despesas, fixa d o pela lei de diretrizes orçam entárias, o mesmo valor do ano anterior, com as alterações que ocorreram no decorrer do exercício e eventuais acréscim os para despesas não ordinárias já previstas. 0 mesmo art. 17 (LDO para 2005) já estabelece alguns acréscimos a esse m on tante,
138. "Art. 99. Ao Poder Ju d iciá rio é assegurada a u tonom ia adm inistrativa e financeira. § 1o - Os trib u n a is elaborarão suas propostas orçam entárias dentro dos lim ite s esti
pula do s c o n ju n ta m e n te com os dem ais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias".
(g rifo nosso).
com o a inclusão das despesas com m a n u te n ç ã o de im óveis cuja aquisição ou conclusão esteja prevista para os exercícios de 2 0 0 4 e 2005, a im p la n tação de novas varas e juizad os especiais federais, bem com o as despesas necessárias para a realização do referendo p o p u la r sobre a proibição e a com ercialização de armas de fogo.
Cumpre n o ta r que o m ecanism o para a elaboração do o rça m en to, da fo rm a com o vem sendo u tilizado no Brasil, não adota a técnica do "orça
m e n to base zero", que te m com o fu n d a m e n to a o brig a to ried a d e do a d m i nistrado r de ju s tific a r to d o s os recursos pleiteados.140 0 que se observa é a m anuten çã o dos gastos que já v in h a m sendo fe ito s em exercícios a n te riores, ju s tific a n d o -s e tã o -s o m e n te os in cre m en to s incorp ora do s ao novo orça m e n to. É o que se pode d e n o m in a r de "sistema in c rem e n ta lista '^ nas palavras de José Joaquim Teixeira Ribeiro.141
4.4.1.2. Etapa in te rm e d iá ria
Com base nos parâm etros e referenciais m o n e tá rio s fixados pela Se cretaria de O rçam ento Federal do M in is té rio do P lanejam ento, O rçam en to e Gestão, os órgãos setoriais elaboram suas propostas orçam entárias. Essa ela boração envolve a análise da adequação da e stru tu ra p rogram ática do setor e das necessidades de alterações, com a fixação dos referenciais m on etários a serem observados pelas unidades orçam entárias.
No â m b ito da Justiça Federal, cabe destaque, neste p o n to , ao C on selho da Justiça Federal, que é o ó rgão cria do pela C o n s titu iç ã o para f u n cio n a r ju n to ao Superior Tribunal de Justiça, com a fin a lid a d e de exercer a supervisão a d m in is tra tiv a e o rça m e n tá ria da Justiça Federal de p rim eiro e segundo graus (CF, art. 105, p a rá gra fo único). Cabe a ele elaborar a p ro posta o rçam en tária setorial das unidades o rç a m e n tá ria s que com põe m a Justiça Federal.
As unidades orçam entárias, lim ita da s pelos valores indicados pelo órgão setorial, verificam as propostas das unidades a dm in istra tiv as (onde houver), a adequação da estrutu ra p rogram ática, os gastos dos exercícios
140. 0 orçam ento base zero "é um processo operacional de planejam ento e orçam ento que exige de cada adm inistrado a fu n d a m e n ta ção da necessidade dos recursos totais solicitados, e em detalhes lhe transfere o ônus da prova, a fim de que ele ju s tifiq u e a despesa" (KOHAMA, Contabilidade..., p. 81). Surgiu nos Estados Unidos, e houve te n ta tiva de im p la n tá -lo , na década de 1970, especialm ente durante o Governo de Jim m y Carter.
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anteriores, as prioridades e as necessidades do setor, além de fo rm a liz a r sua proposta orçam e ntária.
A proposta da unidade orçamentária é encaminhada ao órgão setorial, que desempenha o papel de artieulador em seu âm bito de atuação. Cabe aos órgãos setoriais fixar, atendidas as prioridades de sua área, os referenciais m o netários a serem seguidos pelas unidades orçamentárias, bem como coordenar o processo de elaboração de sua proposta. Deve, por conseguinte, avaliar as pro postas das unidades orçamentárias em função das necessidades a serem atendi das e consolidá-las, form alizando a proposta orçamentária do órgão setorial.142 A proposta orçamentária setorial é, então, encaminhada ao órgão central.
No caso dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem com o do M in istério Público da União, esses e nc am in ha rã o suas propostas ao órgão central, por m eio do Sistema Integrado de Dados O rçam entá rio s (Sidor), até o dia 10 de agosto (art. 14 da Lei n° 10.934/04 - LDO para 2005).
4.4.1.3. E tapa fin a l
C om pete à Secretaria de O rçam ento Federal consolidar e fo rm a liza r a proposta o rça m e n tá ria da União.
Ela recebe in fo rm a çõe s da Secretaria de Política Econômica do M in is té rio da Fazenda sobre m eta de inflação, taxa média de juros, taxa média de câm bio, evolução da massa salarial, expectativa de crescim ento real do PIB, repassando-as à Secretaria da Receita Federal, que faz as previsões de arrecadação trib u tá ria .
Com esses dados, mais as info rm a ções relacionadas ao m o n ta n te de re fin a n c ia m e n to da dívida, resultado p rim á rio desejado e outras, a Secreta ria de O rçam en to Federal passa ao processo decisório, em que são analisadas as propostas setoriais e definidas as dotações, sendo então consolidadas as propostas setoriais e finalizada a proposta orçam e ntária, a qual é e n ca m i nhada à Presidência da República, acom pa nhada de exposição de m otivos do M in is tro do P lanejam ento, O rçam en to e Gestão.143
0 Presidente, co n co rd an d o com a proposta, rem ete o projeto de lei para o Congresso Nacional, por m eio de M ensagem , até o dia 31 de agosto (CF, art. 84, XXIII; ADCT, art. 35, § 2o, III).
142. BRASIL, M in istério do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento, p. 15.
143. BRASIL, Senado Federal, C onsultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle, Siste
m a o rça m e n tá rio brasileiro, p. 1. Disponível em: w w w .senado.gov.br/sf/orcam ento/
4 .4.2. Fase legislativa
O papel do Poder Legislativo é fu n d a m e n ta l em m atéria o rç a m e n tá ria, especialm ente no sistema a d o ta d o pela legislação brasileira. Em nosso processo orçam en tário, cabe ao Poder Legislativo aprovar o projeto de lei orçam entária anual (bem c o m o os p roje to s das dem ais leis orçam entárias), te nd o o poder de alterar a proposta enviada pelo Presidente da R e p ú b lic a .^ J Além disso, o Poder Legislativo é responsável pela fiscalização financeira e orçam entária de toda a A d m in is tra ç ã o Pública, assunto que será o bjeto de referência no item 4.6. Cum pre ressaltar que o Poder Executivo sempre teve papel p re d o m in a n te na elaboração e aprovaçãoAJa lei o rça m e n tária , o que c o n tin u a ocorren do até hoje em m u ito s países. No Brasil, a situação é diferente, pois o Poder Legislativo desem penha papel relevante, p rin c ip a l m ente após a C on stituição de 1988, d ecorrente não só dos poderes que te m sobre a aprovação da lei o rça m e n tá ria, com o ta m b é m da fixação das m etas e prioridades na lei de diretrizes o rça m e n tária s e da possibilidade de p rop or e aprovar emendas ao te xto.
0 processo de aprovação da lei o rça m e n tária anual federal brasileira inicia sua fase legislativa q u a nd o a M ensagem do Presidente da República, e n ca m in h a n d o o p roje to de lei o rça m e ntária, é e ntre g ue ao Presidente do Senado, que a recebe e convoca sessão c on ju nta, na qual a M ensagem é lida (Resolução do Congresso Nacional 1, de 1970, art. 89). Em seguida, o p rojeto é e nc am in had o à Comissão M ista de Planos, O rçam entos Públicos e Fisca lização (CMO). Cabe à referida Comissão e xam ina r e e m itir parecer sobre o p rojeto de lei orça m e n tária e os program as previstos, bem c o m o sobre as emendas apresentadas (CF, art. 166, § 1o).
A Comissão Mista, com po sta por m em bros de ambas as Casas do C on gresso N acion al145, analisa o p ro je to por m eio de comissões tem áticas, sob o com a n d o de Relatores-setoriais, nas quais são realizadas audiências p ú b li cas e é elaborado um re latório setorial.
Esses relatórios, bem c om o eventuais mensagens m o d ifica tiva s enca m inhadas pelo Presidente da República, são direcionados ao Relator-G eral da Comissão Mista, a q uem caberá apresentar parecer p re lim in a r (RCN 1,
í 144. Em alguns sistemas, com o o inglês, o Parlam ento não pode in tro d u z ir m odificações, som ente aprovar ou rejeitar o p ro je to com o um to d o (VILLEGAS, Curso de finanzas, ; derecho financiero y trib u tá rio , p. 802).
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; A A U TO N O M IA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO
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de 2001, art. 18), poden do in c o rp o ra r ao p rojeto eventuais re estim a tivas de ' 1 receita (RCN 1, de 2001, art. 18, § 4 o). — -— ^
Uma vez e nca m in h a d o o p roje to de lei o rça m e ntária ao Poder Legisla tivo, superada a fase de análise pelas comissões te m á tica s e e m itid o o pare cer p relim ina r pelo R elator-G eral, as alterações só poderão ocorrer por meio de emendas dos parlam en tares e das Comissões Permanentes, observados os requisitos do art. 166, § 3 o, da CF e o art. 21 da RCN 1, de 2001.
Iniciada a votação, o Presidente da República não poderá mais propor m odificações ao p ro je to (CF, art. 166, § 5o).
Assim, eventuais m o d ifica çõe s em que o Poder Judiciário possa ter interesse, a p a rtir desta fase, som en te poderão ser feitas com intervenção de parlamentares, por m eio de emendas.
As emendas ao p ro je to de lei o rça m e n tá ria som ente podem ser a pro vadas caso (CF, art. 166, § 3o):
I - sejam co m p a tíve is com o plano p lu ria n u a l e com a lei de diretrizes orçam entárias;
II - in d iq u e m os recursos necessários, a d m itid o s apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida;
c) tra n sfe rê n cia s trib u tá ria s c o n s titu c io n a is para Estados, M unicípios e D istrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
! b) com os d isp o sitiv o s do te x to do p ro je to de lei
I E, ainda, “ não sejam c o n stitu íd a s de várias ações que devam ser objeto j de em endas distintas", nem c o n tra rie m as norm as da RCN 1, de 2001, bem
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com o as aprovadas p rev ia m e n te pela Comissão (RCN 1, de 2001).N ota-se haver restrições bastante significativas para a apresentação de emendas, dadas as diversas lim itações impostas, fica n d o m u ito reduzida a capacidade de a tua ção dos parlam entares.
, Analisadas as em endas e e m itid o o parecer final da Comissão Mista, este deve ser e n c a m in h a d o ao Congresso Nacional para votação. Em segui da, é feita a sistem atização das decisões e é gerado o A u tó g ra fo .
federal), que recebe o p rojeto e pode san eioná-lo ou v e tá -lo (total ou par cialmente).
Se houver veto to ta l ou parcial, o Congresso Nacional delibera sobre a decisão presidencial, podendo re jeitá-la ou não.
Rejeitado o veto, o projeto in ic ia lm e n te aprovado pelo Poder Legis lativo é e n cam in had o ao Poder Executivo para a prom ulgação. M a n tid o o veto, o projeto é p ro m u lg a d o sem a parte vetada. Em seguida, procede-se
à publicação.
4 .4.3. A estipulação dos lim ites orçam entários e a autonom ia financeira do Poder Judiciário
0 art. 99 da CF estabelece:
A rt. 99. Ao Poder Ju d iciá rio é assegurada a u to n o m ia a d m in is tra tiv a e f i nanceira.
§ 1o - Os trib u n a is elaborarão suas propostas o rça m e n tá ria s d e n tro dos lim ite s estipulados c o n ju n ta m e n te com os dem ais Poderes na lei de diretrizes orçam entárias.
§ 2° - 0 e n ca m in h a m e n to da proposta, o u vidos os o u tro s trib u n a is in te ressados, com pete:
I - no â m b ito da U nião, aos Presidentes do Suprem o Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos trib u n a is ;
II - no â m b ito dos Estados e no do D is trito Federal e Territórios, aos Presi dentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos trib u n a is.
§ 3o - Se os órgãos referidos no § 2° não e ncam inharem as respectivas propostas orça m e n tá ria s d e n tro do prazo estabelecido na lei de diretrize s o rça m entárias, o Poder Executivo considerará, para fin s de consolidação da proposta o rçam entária anual, os valores aprovados na lei o rça m e n tá ria vig e n te , ajustados de acordo com os lim ite s estipu la d o s na fo rm a do § 1o deste a rtig o .
§ 4o - Se as propostas orça m e n tá ria s de que tra ta este a rtig o forem e n cam inhadas em desacordo com os lim ite s estipulados na fo rm a do § 1o, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fin s de consolidação da pro posta orça m e n tá ria anual.
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O lim ite de despesas do Poder Judiciário, estipu la d o pela lei de d ire tri zes orçam entárias, a ser observado por ocasião da elaboração da proposta orçam entária, c o n fo rm e prevê o art. 99, § 1o, da CF, faz surgir uma das ques tões mais relevantes na discussão acerca da a u to n o m ia financeira do Poder Judiciário.
0 te x to c o n s titu c io n a l é claro ao dizer que os lim ites serão estipulados
c o n ju n ta m e n te com os dem ais poderes na lei de diretrizes orçam entárias.
Disso se infere que, por ocasião da elaboração da lei de diretrizes o r çamentárias, há necessidade de se observar m ecanismos que garantam a participação efetiva do Poder Judiciário no processo que leva à estipu la ção desses referenciais, sob pena de in c o n stitu c io n a lid a d e do dispositivo legal.146
0 Suprem o Tribunal Federal já teve o p o rtu n id a d e de se m an ifestar so bre o assunto em decisões cautelares:
0 S uprem o T ribunal Federal, em duas o p o rtu n id a d e s (ADIMC 468 -9 , Rei. M in. Carlos Velloso, e A D IM C 810-2, Rei. M in. Francisco Rezek), defe riu a sus pensão c a u te la r da vig ê n cia de disposições legais que fixaram lim ite percentual de p a rticip a çã o do Poder J u d iciá rio no O rçam ento do Estado sem a intervenção desse Poder. A hipótese dos autos ajusta-se aos precedentes referidos, te n d o em vista que se tra ta de im p u g n açã o d irig id a contra a Lei de D iretrizes O rçam en tárias do Estado do Paraná para o exercício de 1999, que fixo u o lim ite de 7°/o (sete por ce n to) de p a rticip a çã o do Poder Judiciário na receita geral do Estado to ta lm e n te à sua revelia. C autelar d e fe rid a .147
Uma vez estipula dos os lim ite s pela lei de diretrizes orçamentárias, há ainda outras questões relacionadas ao tem a que merecem reflexão.
146. No Estado de M inas Gerais, existe a Comissão de C om patibilização e Acom panha m ento O rçam entário, prevista no art. 155, § 2o, da CE, e instituída pela Lei Estadual n° 10.572/91, que tem com o função receber as propostas dos poderes e estabelecer, em regim e de colaboração, a com patibilização delas, fixando ao final os lim ites de despesas que constarão da LDO. 0 item 7.2.7 traz mais detalhes sobre o assunto. 147. Ac. un. do STF-Pleno, d e fe rin d o pedido de medida cautelar, para suspender, com
O Poder Judiciário, na esfera federal, te m sua a u to n o m ia financeira lim ita da pelos referenciais m on etários exatos fixado s na Secretaria de Orça m en to Federal, nos te rm os dos lim ite s da LDO. Esses valores são calculados com base nas in form a ções prestadas pelos diversos órgãos da A d m in istraç ão Pública envolvidos com a arrecadação de recursos e previsão de c o m p o rta m e n to dos agentes econômicos, c o n fo rm e p arâm etros estabelecidos pela lei de diretrizes orçam entárias.
A p artir desses valores que lhes são in fo rm a d o s, os Tribunais elaboram suas propostas orçam entárias, a dequando seus gastos aos referidos limites. Desse modo, nesta fase, a a u to n o m ia a d m in is tra tiv a e financeira do Poder Judiciário restringe-se à organização de alguns program as e à previsão das respectivas dotações, sem que possa reivindicar valores superiores aos es tabelecidos, ainda que se m ostrem necessários. Cabe ressaltar ta m b é m que outras lim itações são im postas ao exercício da a u to n o m ia financeira nesta fase, com o as despesas obrigatórias, cuja variação nas dotações é pequena - exem plo dos recursos destinados ao p a g a m e n to com pessoal, restando poucos itens sobre os quais o Poder Jud iciá rio te n h a condições de pleitear valores maiores. Assim, o que se constata é que a a u to n o m ia finance ira do Poder Judiciário, na fase ad m in istra tiva de elaboração do o rç a m e n to, é m í nim a. E, na fase subseqüente, eventuais acréscimos nas dotações te rão de ser pleiteados ju n to ao Poder Legislativo, com o o b je tivo de fazer aprovar emendas ao projeto que atendam às necessidades do Poder Judiciário.
O utro aspecto relevante é a inexistência de m ecanism os que p e rm i ta m ao Poder Judiciário aferir a correção dos cálculos elaborados u n ila te - ralm ente pela Secretaria de O rçam ento Federal, não havendo previsão de ■participação, direta ou por meio de fiscalização, do Poder Jud iciá rio nesse p rocedim ento. É evidente que os com plexos cálculos elaborados pela Se cretaria de O rçam ento Federal, bem com o pelos dem ais setores do Poder
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dependência de atos do Poder Executivo, que tra n s fo rm a m os lim ites em valores m on e tá rio s exatos. A d e te rm in a çã o con stitu cio n a l, nesta hipótese, não pode se restring ir à fase de elaboração e aprovação da lei de d ire tri zes orçam entárias, uma vez que esta se com pleta com a atuação do Poder Executivo ao elaborar os cálculos. Assim, é tam b ém imprescindível, para a observância fiel do que estabelece a C onstituição, a p articipação do Poder Judiciário neste procedim en to, sob pena de eivar de in co n stitu c io n a lid a d e o ato a d m in is tra tiv o dele resultante.
4 .4 .4 . O e n ca m in h a m e n to da proposta orçam entária do Poder Judiciário
C o n fo rm e estabelece o § 2o do art. 99 da CF, a n te rio rm e n te transcrito, com pe te aos Tribunais, pelas a uto rid ad e s m encionadas no referido disposi tiv o legal, e n ca m in h a r as respectivas propostas orçam entárias.
A lgu ns q u e stio n a m e n to s surgem em relação a quem deva ser e ncam i nhada a proposta: se ao Poder Executivo, para inclusão no p rojeto final de lei orça m e ntária, ou se d ire ta m e n te ao Poder Legislativo, a quem com petirá deliberar sobre o d o cu m e n to .
Clèmerson Clève faz referência à questão:
Não se sabe e xa ta m e n te se deve o Judiciário e n ca m in h a r a usa propos ta d ire ta m e n te ao Poder Legislativo (a proposta c o n s titu iria um a providência assim ilável à in ic ia tiv a legislativa) ou se, afinal, deve aquele Poder encam inhar referida proposta ao Executivo, d e te n to r da in icia tiva p riva tiva da lei orçam en tá ria (art. 165 da CF). A verdade é que, com o p rim e iro ou com o segundo e n ca m in h a m e n to deve necessariam ente ser considerada a proposta do Judiciário que, incluída no p ro je to de lei orça m e n tá ria (pelo Executivo ou já no â m b ito do Legislativo), su je ita r-s e -á à aprovação dos parlam entares.148
0 assunto está previsto na legislação em m u ito s casos. Na esfera fe -
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deral, por exemplo, a proposta deve ser encam inhada ao Poder Executivo, J 0 art. 14 da LDO da União para 2005 (Lei n° 10.934/04) d ete rm in a que os / ' Poderes Legislativo e Judiciário, bem com o o M in isté rio Público da União, / e n ca m in h e m suas propostas ao órgão central, por m eio do Sistema Inte gra do de Dados O rçam entá rio s (Sidor), até o dia 10 de agosto.O Estado de São Paulo ta m b é m utiliza esse p ro ce d im e n to :
D entro dos lim ite s e stipulados c o n ju n ta m e n te com os dem ais Poderes na lei de diretrizes orçam entárias, o T ribunal de Justiça, pelo seu Órgão Especial, elaborará proposta o rça m e n tá ria do Poder Ju d iciá rio , e n e a m in h a n d o -a , por in te rm é d io de seu Presidente, ao Poder Executivo, para inclusão no p ro je to de lei orçam entária (C onstituição Estadual, art. 56).
Isso não o co rre em o u tro s Estados, c o m o no Rio de Ja n e iro : " 0 e n c a m in h a m e n to da p rop osta , d ep ois de a p ro va da pelo T rib u n a l de Justiça, será f e it o pelo seu Presidente, à A ssem bléia Legislativa (CE, a rt. 152, § 2°).
Também no Ceará o e n c a m in h a m e n to é fe ito d ire ta m e n te ao Poder Legislativo:
0 T rib u n al de Justiça e la b ora rá p ro p o s ta o rç a m e n tá ria re la tiv a ao Poder J u d ic iá rio , d e n tro dos lim ite s e s tip u la d o s na Lei de D ire trize s O rça m e n tá ria s, depois de o u v id o s os trib u n a is de segunda in s tâ n c ia , os q u a is a p re s e n ta rã o suas pro po sta s p a rcia is e, sendo aprovada pelo p le n á rio do T rib u n a l de Jus tiça , será e n ca m in h a d a pelo P residente à A ssem bléia L e gislativa (CE, a rt. 99,
§ 1o).
A C onstituiçã o prevê a inicia tiva privativa da lei o rça m e n tária para o Presidente da República (esfera federal), nos te rm o s do art. 165, III. No enta nto, a a u to n o m ia financeira, que dá aos trib u n a is co m p e tê n cia para elaboração e e n c a m in h a m e n to da proposta o rça m e ntária (art. 99, §§ 1o e 2o), torna necessária uma análise sistem ática do te x to c o n s titu c io n a l que com patibilize os m encionados dispositivos, a fim de que se possa c o n c lu ir qual é o p ro ced im en to a ser a do tado no e n c a m in h a m e n to da proposta o r çam entária do Poder Judiciário.
0 STF já te m se m an ife stad o sobre questão d ire ta m e n te relacionada ao tem a em discussão, que traz subsídios im p o rta n te s para a com preensão e a solução do problem a posto.
Trata-se da possibilidade ou não de alteração, pelo Poder Executivo, da proposta elaborada pelos tribunais, q ua nd o essa lhe é encam in ha da para inclusão no projeto fina l da lei orçam en tária. E decidiu que:
