PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
Solange Silva dos Santos Fidelis
O processo de implementação e implantação
dos CRAS em municípios da região oeste do estado do Paraná
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
Solange Silva dos Santos Fidelis
O processo de implementação e implantação
dos CRAS em municípios da região oeste do estado do Paraná
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para a obtenção do título de Mestre em Serviço Social, sob a orientação do Professor Doutor Ademir Alves da Silva.
ERRATA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
OUTUBRO DE 2009
PRÉ TEXTO
SUMÁRIO:
Correção ortográfica – correções destacadas em negrito.
3.2 PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO E IMPLANTAÇÃO DOS CRAS NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ: AVANÇOS, RESISTÊNCIAS E DESAFIOS
3.2.12 Demandas e fluxo dos atendimentos
TEXTO:
INTRODUÇÃO:
pg 14 - 3º parágrafo – inserir a palavra social “social”- na frase “... definindo e organizando os serviços e os níveis de proteção social na área”.
pg 15 no parágrafo continuado da pagina 14 – substituir o termo “naqueles” por “nos”. pg 15 no 3º parágrafo – na frase: “o desafio constituiu-se em verificar se a proposta....” pg 3º parágrafo na palavra “atendimentos” excluir a letra “s”
pg 15 nota de rodapé 5 – “... necessidades e interesses dos cidadãos de uma sociedade, com finalidade ...” .
pg 16 nota de rodapé 6 – o artigo (e) que está em destaque na frase, deverá ficar em preto sem parênteses.
pg 17 no 3º item das definições dos municípios pelos critérios...
na frase “.... e por interesse pessoal “da pesquisadora que reside” no mesmo” alterar o termo em destaque para “por residir”.
pg. 18 no último parágrafo substituir a palavra bibliografia por “referências”.
CAPÍTULO 2
pg. 68 – no 6º parágrafo, referente aos aeroportos no Estado, inserir o aeroporto de
Maringá.
pg. 69 – 2º parágrafo – quando ressalto a expressiva parcela de municípios ainda em
gestão básica, na verdade me refiro a gestão inicial.
CAPÍTULO 3
pg. 92 – 1º parágrafo – ao invés de municípios de pequeno porte II é pequeno porte I.
CONSIDERAÇÕES FINAIS PÓS TEXTO
BANCA EXAMINADORA
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DEDICATÓRIA
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente à Deus, que mudou minha vida quando ainda criança, e me ensinou através da sua palavra que nada é impossível, basta sonhar e lutar para alcançar o que se deseja.
Edson, você sabe que sem seus estímulos e apoio, teria sido muito mais difícil enfrentar esse desafio, obrigada. Te amo.
A minha família e amigos, que sempre demonstraram cuidados quando eu estava distante de casa.
A minha querida tia Neci, que me proporcionou momentos de alegria e me ofereceu muito carinho, obrigada pela acolhida.
A Denise, Bena, Rafael e Éder, foi muito bom conviver com vocês.
As docentes e colegas, Esther, Zelimar, Cleonilda e Cristiane, que me apoiaram nessa investida e sempre que solicitado se dispuseram a esclarecer dúvidas e me acolher.
A Rafaela e Elaine, amigas que trilharam como eu, o caminho para o mestrado, um sonho que nasceu ainda na graduação, nós conseguimos!!!
Aos profissionais – sujeitos da pesquisa, que se dispuseram a contribuir para que esse trabalho pudesse ser construído.
Aos professores do programa que contribuíram imensamente para o aprimoramento dos meus conhecimentos, foi demais estar próxima de profissionais tão comprometidos com o debate e a construção da história do Serviço Social no país e, para além de suas fronteiras. A Kátia, secretária do programa, sempre tão dedicada a colaborar com o corpo discente, foi um prazer conhecê-la.
Aos colegas mestrandos e doutorandos que conheci no período em que residi em São Paulo, foi ótimo conviver com profissionais comprometidos e batalhadores.
Ao CNPq que investiu na minha qualificação, tornando possível o alcance desse sonho.
Ao Ademir, meu orientador, sou grata a Deus por tê-lo colocado em meu caminho, foi muito bom construir esse trabalho sob sua orientação, se fazendo sempre presente. Obrigada por sua dedicação.
RESUMO
Essa pesquisa teve como objetivo conhecer de que forma tem se desenvolvido o processo de implementação e implantação dos CRAS na região oeste do Paraná, considerando a delimitação político administrativa do Estado, pela SETP através do Escritório Regional de Cascavel. Inicialmente construiu-se um quadro com o perfil dos municípios que compõem a área de abrangência do ER de Cascavel, e a partir dos dados elencados estabeleceu-se os procedimentos metodológicos com recorte por amostragem intencional, definindo 7 de um total de 34 municípios. Foram entrevistados 10 profissionais que atuam nos CRAS, 4 profissionais da área de gestão da política de assistência municipal e 1 profissional da SETP enquanto representante do órgão gestor do Estado na região. Na coleta de dados foi utilizada a técnica de entrevista semi-estruturada, de forma a possibilitar a construção do perfil dos CRAS; as condições de estrutura física e humana; as ações desenvolvidas e as condições em que têm sido realizadas; a concepção dos sujeitos envolvidos diretamente com a assistência social pública quanto ao SUAS e ao CRAS; a relação entre CRAS e a rede socioassistencial; nesse contexto, considerando também as condições de desenvolvimento da política de assistência social. A partir daí foi possível visualizar os avanços alcançados depois de iniciada a implantação do SUAS, as limitações encontradas nesse processo e os desafios a fim de que se alcance o que preconiza a Política Nacional de Assistência Social/SUAS. Foi possível a partir do contato direto com os sujeitos da pesquisa, sistematizar como está se constituindo o SUAS nos municípios da região, considerando as distintas realidades estabelecidas na PNAS/SUAS, pelo índice populacional dos municípios, em grande porte e pequeno porte I, e os níveis de gestão plena e básica. Diante da variedade de realidades locais e de graus distintos de desenvolvimento da política de assistência social, a pesquisa permitiu identificar alguns problemas comuns, entre os quais, destacam-se: a falta de equipe completa de recursos humanos; a inadequada estrutura física e de equipamentos inadequadas; a fragilizada – ou por se constituir - identidade do CRAS, questão agravada quando instalado na mesma estrutura que serviços anteriormente estabelecidos; ausência de diagnóstico social para dar suporte às intervenções; ampla demanda emergencial assumindo destacado volume das ações realizadas e dificultando o avanço do trabalho socioeducativo; as atribuições do CRAS por se estabelecerem, principalmente no que se refere à relação com a rede socioassistencial no território. Por fim, essa dissertação vem contribuir para desencadear o debate acerca das condições concretas de implantação dos CRAS, enquanto proposta inovadora e essencial para o sucesso do SUAS, que representa um grande avanço para a política de assistência social.
ABSTRACT
This research aimed to understand how it has developed the process of implementation and deployment of CRAS in western Parana, considering the political administrative division of the State, the SETP by the Regional Office of Cascavel. First constructed a table with the profile of the municipalities that make up the coverage area of the ER in Cascavel, and from the data listed was established methodological procedures with clipping by intentional sampling by setting 7 of a total of 34 municipalities. It involved 10 professionals working in CRAS, 4 professionals in the management of municipal social care policy and 1 professional as the representative of the State Authorities in the region. In the data collection technique was used semi-structured interview in order to enable the construction of the profile of CRAS: conditions of physical infrastructure and human; the actions taken and the conditions that have been carried; conception of persons involved directly with the public social care as the SUAS and the CRAS; the relationship of CRAS and social care network in this context, considering also the conditions for the development of social care policy. It was then possible to view the progress made after initiating the deployment of SUAS, the limitations in that process and the challenges to the achievement of the advocates that the National Policy for Social Care/SUAS. It was possible from direct contact with the subjects, systematize and is currently regarded as the SUAS towns in the region, considering the different realities set in PNAS/SUAS at the rate of population municipalities, large and small porte I, and level of full and basic management. Considering the variety of realities and different degrees of development of social care policy, the research presented common issues, among which stands out: the lack of full team of human resources, physical structure and equipment inadequate; the vulnerable identity of CRAS, an issue exacerbated as installed in the same structure as previously established services, absence of social diagnosis to support interventions; wide emergency demand assuming seconded volume of actions taken hindering the advancement of social-educational work, and allocations of CRAS finally settled, especially as regards the relationship with the social care network in the territory. Finally, this work contributes to trigger the debate about the actual conditions for the deployment of CRAS as an innovative and essential proposal to the success of SUAS, which represents a breakthrough for social care policy.
LISTA DE ANEXOS
ANEXO01– Quadro: Sujeitos da pesquisa ... 143
ANEXO 02–Formulário e roteiro da entrevista - Coordenadores do CRAS... 145
ANEXO 03 – Formulário e roteiro da entrevista – Técnicos da gestão ... 152
ANEXO 04–Roteiro da entrevista – Chefe ER/SETP ... 155
ANEXO 05 - Mapa do Estado do Paraná ... 158
ANEXO 06 - Mapa do Estado do Paraná – referência população urbana e rural e população dos municípios... 159
ANEXO 07 – Mapa do Estado do Paraná – Renda municipal per capita ... 160
ANEXO 08 – Mapa do Estado do Paraná – Famílias pobres... 161
ANEXO 09 - Mapa do Estado do Paraná – Índice de Gini ... 162
ANEXO 10 - Mapa do Estado do Paraná – Subdivisão em Escritórios Regionais SETP... 163
ANEXO 11 - Mapa dos municípios de abrangência do ER/SETP Cascavel ... 164
ANEXO 12 - Mapa do Estado do Paraná – Municípios - piso básico fixo - CRAS ... 165
ANEXO 13 - Tabela de dados diversos dos municípios da região de abrangência do Escritório Regional de Cascavel/SETP/PR ... 166
ANEXO 14 – Gráfico: População e porte dos municípios da região de abrangência do Escritório Regional de Cascavel/SETP ... 167
ANEXO 15 – Regulamento da SETP – Títulos I e II... 168
LISTA DE SIGLAS
APMI Associação de Proteção à Maternidade e à Infância BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
CEAS Conselho Estadual de Assistência Social CFESS Conselho Federal de Serviço Social CIB Comissão Intergestores Bipartite CIT Comissão Intergestores Tripartite
CMAS Conselho Municipal de Assistência Social CNAS Conselho Nacional de Assistência Social
COGEMAS Colegiado de Gestores Municipais de Assistência Social do Paraná
CRAS Centro de Referência de Assistência Social
CREAS Centro de Referencia Especializado de Assistência Social CRESS Conselho Regional de Serviço Social
IPARDES Instituo Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social FMAS Fundo Municipal de Assistência Social
FNAS Fundo Nacional de Assistência Social FOREAS Fórum Estadual de Assistência Social LOAS Lei Orgânica de Assistência Social
NEMOS Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre Movimentos Sociais NEPP Núcleo de Políticas Públicas
NOB Norma Operacional Básica
NUCLEAS Núcleo de Coordenação Estadual da Política de Assistência Social
PNAS Política Nacional de Assistência Social PROVOPAR Programa do Voluntariado Paranaense
SECR Secretaria de Estado da Criança e Assuntos da Família SEDU Secretaria de Estado do Desenvolvimento Humano
SMAS Secretaria Municipal de Assistência Social
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO... . 13
CAPÍTULO1 1.1FUNDAMENTAÇÃOTEÓRICAE METODOLÓGICA... . 19
1.2 A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO CONTEXTO NEOLIBERAL ... . 28
1.3 A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E O SUAS ... . 39
CAPÍTULO2 2.1CARACTERIZAÇÃODAREGIÃOOESTEDOPARANÁ ... . 60
2.2BREVEHISTÓRIODAINSTITUCIONALIZAÇÃODAASSISTÊNCIASOCIALNO ESTADODOPARANÁEASECRETARIADEESTADO,TRABALHO,EMPREGOE PROMOÇÃOSOCIAL-SETP ... . 63
2.3 CARACTERIZAÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ... . 66
CAPÍTULO 3 - PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO E IMPLANTAÇÃO DOS CRAS 3.1CARACTERIZAÇÃO GERAL DOS MUNICÍPIOS PESQUISADOS ... . 71
3.2 PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO E IMPLANTAÇÃO DOS CRAS NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ:AVANÇOS, RESISTÊNCIAS E DESAFIOS... . 90
3.2.1 Instalações do CRAS... . 94
3.2.2 Recursos Humanos. ... . 99
3.2.3 Programas, projetos, serviços e benefícios prestados nos CRAS... 106
3.2.4 Dificuldades antes da implantação do SUAS ... 114
3.2.5 Período em que os profissionais conheceram o SUAS ... 115
3.2.6 Capacitação anterior a implantação do SUAS... 116
3.2.7 Concepção sobre o SUAS ... 117
3.2.8 Concepção sobre o CRAS ... 118
3.2.9 Desafios para a implantação do SUAS e dos CRAS... 120
3.2.10 Avanços a partir da implantação do SUAS e dos CRAS ... 127
3.2.11 Prioridades ... 129
3.2.12 Demandas e fluxo dos atendimentos ... 130
3.2.13 Relação entre o CRAS e a rede socioassistencial... 131
3.2.15 Identidade do CRAS... 135
CONSIDERAÇÕES FINAIS... 139
ANEXOS... 142
INTRODUÇÃO
A promulgação em 1988 da nova Constituição Federal brasileira representou a ampliação do elenco dos direitos sociais a par da instituição da participação popular e do controle social. Foram inúmeros os avanços na construção de uma sociedade pautada na democracia e na participação, de modo a suplantar as experiências ditatoriais até então experimentadas.
Mas esse processo é perpassado por tensões, devido à história vivenciada no país, demarcada por relações autoritárias. Vale ressaltar ainda as transformações ocorridas no mundo, entre as quais destacamos a globalização, a revolução tecnológica, a flexibilização do trabalho, a implantação do neoliberalismo, que acarretaram aumento do desemprego, informalidade e alto custo a ser pago pela sociedade, transfigurado nas várias expressões da questão social.
Nesse contexto turbulento a assistência social se constitui enquanto política pública, precisamente a partir do artigo 194 da Constituição Federal, que define o tripé da Seguridade Social, que se materializa na área da assistência social em 1993 com a aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS.
Desde então vem se trilhando caminhos, de forma a criar alternativas ao fortalecimento das políticas públicas sob a perspectiva da garantia de direitos, numa dinâmica de transformações que ocorrem no cenário mundial e por influencia dos organismos internacionais que interferem no conteúdo e forma das respostas produzidas pelo Estado, constituindo-se novos desenhos e relações entre o poder público, a sociedade civil e o mercado. Questões essas que influenciam na forma com que se redesenha o conjunto da proteção social no país.
A luta tem sido travada diariamente nos vários espaços coletivos, seja através dos Conselhos, Fóruns, Conferências, Congressos, espaços acadêmicos, até as instâncias como encontros entre profissionais localizados em nível regional, no sentido de construir reflexões que se concretizem em práticas que possibilitem a supressão do ranço histórico da assistência social vinculada e/ou reduzida a práticas assistencialistas, filantrópicas e caritativas. Sabemos ser esse um desafio a ser enfrentado não apenas pela categoria dos assistentes sociais, e sim, por todos os atores envolvidos com políticas públicas que tenham como pressuposto a ampliação e o acesso a direitos sociais sob perspectiva universalista.
SUAS. Portanto, vivenciamos uma nova fase da assistência social, com a PNAS/SUAS e a Norma Operacional Básica – NOB/SUAS - elaboradas a partir das demandas colocadas pelos diversos atores sociais, nos espaços das conferências de Assistência Social1 ao longo dos anos, bem como através das produções científicas que têm dado suporte aos debates subsidiando a construção de propostas para implementação da política de Assistência Social.
O que vinha ocorrendo antes do SUAS, era o fortalecimento da rede socioassistencial da sociedade civil, e pouco se desenvolvendo o setor governamental no que se refere à política de assistência social. Portanto, o SUAS vem no sentido de fortalecer a política de assistência social enquanto política pública. Não significa afirmar que inviabilizará os espaços já constituídos na rede da sociedade civil, e sim, fortalecer a política criando equipamentos que devem ser referência, tanto para a população quanto para a rede e a partir daí reunir esforços no sentido de facilitar e ampliar os acessos aos bens e serviços oferecidos.
Compreendemos essa proposta como resultado do amadurecimento das discussões ao longo dos anos na busca pela superação de práticas assistencialistas. Proposta esta que também visa à garantia da assistência social como uma política pública e de qualidade, a qual entendemos situar-se na contra-mão da lógica neoliberal de minimização do Estado quanto à provisão e garantia dos direitos sociais, implicando na transferência da responsabilidade para a sociedade civil através do chamado Terceiro Setor.
Portanto, a discussão apresentada neste trabalho dissertativo está situada em torno da atual PNAS/SUAS que vem estabelecer novos critérios e parâmetros de execução das ações de assistência social, definindo e organizando os serviços e os níveis de proteção na área.
Sob a perspectiva até aqui esboçada, o objeto desse estudo foi o processo de implementação e implantação2 dos Centros de Referência em Assistência Social - CRAS em
1 “É a principal deliberação da IV Conferência Nacional de Assistência Social e se inscreve no esforço de
viabilização de um projeto de desenvolvimento nacional, que pleiteia a universalização dos direitos à Seguridade Social e da proteção social pública com a composição da política pública de assistência social, em nível nacional.”
(site: www.mds.gov.br/programas/rede-suas/)
2 Para análise desse trabalho, compreendemos a Implementação como pré-condição para a implantação, “aquilo
municípios da região oeste do estado do Paraná. Quais as implicações que esse processo tem para a rede de serviços socioassistenciais estabelecida naqueles municípios e nas ações por ela desenvolvidas? Qual tem sido a compreensão dos sujeitos envolvidos diretamente com a Política de Assistência Social, seja órgão gestor ou a rede prestadora de serviços, quanto à função do CRAS? Estão de acordo com o que preconiza a Política Nacional de Assistência Social – PNAS?
O objetivo geral foi analisar como tem se desenvolvido o processo de implementação e implantação do CRAS em municípios da região oeste do Paraná, de abrangência do Escritório Regional de Cascavel, conforme delimitação político-administrativa do Estado, utilizada pela Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Promoção Social – SETP –, que contempla 34 municípios3.
Quanto aos objetivos específicos, procurou-se: identificar os CRAS implantados nos municípios do oeste do estado do Paraná, no âmbito das ações do Escritório Regional de Cascavel, pela subdivisão da Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Promoção Social – SETP –; verificar como está sendo implantado o SUAS; conhecer e estudar o processo de implementação e implantação dos CRAS em municípios da região oeste do estado do Paraná; identificar e descrever os serviços realizados pelos CRAS, na fase de implantação; identificar como os sujeitos envolvidos na implantação do SUAS concebem o CRAS.
A partir dessa análise, o desafio consistiu em verificar se a proposta do SUAS tem sido realmente viabilizada conforme o que preconizam a PNAS e a NOB que, para os CRAS, propõem ações para além da execução de atendimentos aos usuários no que se refere à proteção social básica4, mas, principalmente quanto à gestão5 da política de assistência social no território em que se encontra instalado. O CRAS deve desenvolver ações
vai se estabelecendo”, ou seja, é o processo de desenvolvimento, o ato em si de realizá-lo, de concretizá-lo. (Reflexão baseada no texto didático: Implantação e implementação: qual é a diferença? Do professor Dr. Ademir Alves da Silva, PUC-SP).
3 Ver anexos: Mapa dos municípios que compõem a Regional de Cascavel, planilha com dados diversos sobre a
população, e gráfico com dado populacional e gestão do SUAS.
4 “A proteção social básica tem como objetivos prevenir situações de risco, por meio do desenvolvimento de
potencialidades, aquisições e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se a população que vive em situação de vulnerabilidade social, decorrente da pobreza, privação [...] e/ou fragilização de vínculos afetivos. (NOB/SUAS 2005:20)
5 “A gestão social conforme estabelecida na LOAS é sobretudo a ação pública compromissada com demandas,
pautadas em informações concretas da realidade local, com propostas e programas realizados pelo poder público municipal em conjunto com a rede6 prestadora de serviços socioassistenciais, com base nos direitos sociais e na garantia da assistência social como política pública de caráter universal, na busca pelo rompimento de ações de cunho assistencialista, caracterizadas pela troca de favores, barganha política, e reprodução da condição de dependência e submissão dos usuários atendidos.
Logo, consideramos importante essa análise, de modo a responder à nossa hipótese de que o SUAS ainda é, para os profissionais que trabalham na área de assistência social, tanto da rede prestadora de serviços quanto do poder público, um grande desafio, pois são inúmeras as dúvidas, especialmente quanto ao funcionamento dos CRAS e sua relação com os demais órgãos que trabalham com a política de assistência social. Entendemos ainda que o efetivo funcionamento dos CRAS como preconiza a PNAS, é fundamental para o sucesso do SUAS. Neste sentido é que nos propusemos a conhecer e analisar como estão sendo construídos em municípios da região oeste do estado do Paraná, esses espaços, visando assim responder algumas questões que nos preocupam, principalmente por fazerem parte da realidade dinâmica que demandam novas ações.
Para responder aos objetivos dessa pesquisa, optou-se por um estudo exploratório que, conforme concepção de GIL (1991:45), “[...] tem como objetivo proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo explícito. [...] como objetivo principal o aprimoramento de idéias ou a descoberta de intuições”. E com abordagem de caráter qualitativo, compreendida como aquela que tem:
“[...] a facilidade de poder descrever a complexidade de uma determinada hipótese ou problema, analisar a interação de certas variáveis, compreender e classificar processos dinâmicos experimentados por grupos sociais, apresentar contribuições no processo de mudança [...] a interpretação das particularidades dos comportamentos ou atitudes dos indivíduos” (OLIVEIRA, 1998:117).
Dessa maneira, a pesquisa compreende algumas etapas, primeiramente um levantamento bibliográfico, visando elencar os avanços concretos alcançados pela Política de Assistência Social a partir da Constituição Federal de 1988, da Lei Orgânica de Assistência Social, normas e decretos resultando na atual proposta do Sistema Único de Assistência
6 “A rede socioassistencial é um conjunto integrado de ações e de iniciativa pública e da sociedade, que ofertam
Social. Também a análise documental e levantamento de informações no site do Ministério de Desenvolvimento Social utilizando a ferramenta do SUASWEB, para conhecer como está a dinâmica de implantação, implementação do SUAS e as condições dos CRAS implantados na região. Após a seleção de artigos, textos e documentos realizou-se a leitura e resenha com intuito de construção de categorias de análise e de reflexão.
Em um segundo momento, partiu-se para a pesquisa de campo em que se utilizou, como forma de coleta de dados, a técnica de entrevista semi-estruturada, “[...] que combina perguntas fechadas e abertas, em que o entrevistado tem a possibilidade de discorrer sobre o tema em questão sem se prender à indagação formulada”, segundo MINAYO (2007:64), compreendendo estes como instrumentos adequados para apreender, com maior propriedade, o contexto de cada realidade pesquisada. A realidade em questão é o conjunto de municípios do oeste do estado do Paraná, com delimitação da área geográfica a partir da SETP regional de Cascavel, que compõe 34 municípios, em que se fez o recorte por amostragem intencional, de modo a delimitar os municípios pesquisados e os sujeitos participantes da pesquisa.
Para selecionar os municípios foram utilizados os seguintes critérios:
• Municípios que se encontrem em nível de Gestão Plena ou Básica do SUAS;
• Municípios de população de Grande Porte e Pequeno Porte I;
• Municípios com Alta Taxa de Pobreza;
Optou-se por uma amostragem de 20% do total de 34 municípios que fazem parte da Regional a ser pesquisada, totalizando 7 municípios7.
Definição dos municípios conforme critérios acima indicados:
• O município de Cascavel, por ser a Sede da SETP/Regional, por estar em nível de Gestão Plena do SUAS (é o único da Regional nesse nível de Gestão), e ser de grande porte;
• O município de Toledo, por estar em nível de gestão básica, população de grande porte, por fazer parte de um contexto privilegiado com o curso de Serviço Social, pela Universidade Estadual do Oeste do Estado do Paraná – UNIOESTE –, e por interesse pessoal da pesquisadora que reside no mesmo;
• Os demais municípios8 são: Diamante do Sul, Campo Bonito, Guaraniaçu, Catanduvas e Diamante do Oeste, que estão no nível de Gestão Básica do SUAS, com população de Porte Pequeno I, e com as mais Altas Taxas de Pobreza da Regional;
Esses critérios permitiram realizar algumas comparações, já que a maioria dos municípios (6) a serem pesquisados encontra-se em nível de gestão básica do SUAS, 5 deles têm população de pequeno porte I e as mais altas taxas de pobreza da Regional, permitindo também a comparação com os 2 municípios de realidades distintas pela população de porte grande e de baixa taxa de pobreza comparada à média geral.
Como sujeitos da pesquisa,9 selecionou-se, na esfera estadual, um representante da SETP do Escritório Regional de Cascavel (Chefe), pois esse órgão tem um papel fundamental na orientação dos municípios quanto às diretrizes da Política de Assistência Social, na esfera municipal, um representante do órgão Gestor na área da Política de Assistência Social (Departamento Técnico da Secretaria responsável pela política), e as coordenadoras dos CRAS dos municípios pesquisados, compreendendo esses sujeitos como parte do quadro de maior envolvimento no processo de implantação e implementação dos CRAS, possibilitando, através das informações repassadas por esses sujeitos, conhecer de maneira mais completa e dinâmica cada realidade pesquisada no que se refere aos objetivos estabelecidos.
A dissertação está estruturada em três capítulos: O primeiro capítulo contém uma reflexão sobre a construção dos direitos sociais através das políticas públicas, em especial no que se refere à política de assistência social, no contexto histórico brasileiro e mundial marcado por profundas transformações que interferem diretamente nessa dinâmica. O segundo capítulo constitui uma caracterização do estado do Paraná, e particularidades da região oeste, e da SETP enquanto órgão gestor da política de assistência Social no Estado. O terceiro capítulo contempla a caracterização dos municípios pesquisados e a apresentação, análise e interpretação dos dados coletados juntos aos sujeitos envolvidos na pesquisa. Seguem-se as considerações finais, os anexos e a bibliografia.
CAPÍTULO 1
1.1 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA E METODOLÓGICA
A nova Constituição Federal de 1988, possibilitou a instituição da a assistência social passa no cenário brasileiro enquanto uma política pública10, incluída no tripé da Seguridade Social formando o conjunto de proteção social11 conforme art. 194:
“A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativas dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, previdência e assistência social” (Constituição Federal 1988:164).
A partir desse marco a assistência social passa a se constituir no país enquanto uma política pública, para tanto:
“[...] implica superar a perspectiva de alocação autoritária de decisões do Estado para a sociedade sem, contudo, descaracterizar a primazia da responsabilidade estatal pela sua condução. Implica incorrer um caminho em constante tensão, pois exige universalização dos direitos e sua inscrição “na
10Uma política pública visa respostas/soluções a determinados problemas da sociedade que passam a ser
demandados por meio da construção de agendas políticas, esse processo é complexo, campo de disputa entre os atores envolvidos. “Portanto, mesmo considerando-se a primazia do Estado pela condução das políticas públicas, a participação ativa da sociedade civil nos processos de definição e controle da sua execução é fundamental para a consolidação da sua dimensão efetivamente pública” (RAICHELIS E WANDERLEY, 2004: 7). Na instituição de uma política pública faz-se necessária sua constituição legal, a previsão de recursos financeiros, de ações sistematizadas e de estruturas para execução das ações. Pode ser definida como: “Um conjunto de ações e omissões que manifestam uma modalidade de intervenção do Estado em relação a uma questão que chama a atenção, o interesse e a mobilização de outros atores da sociedade civil. Desta intervenção, pode-se inferir uma determinada direção, uma determinada orientação normativa, que, presumivelmente, afetará o futuro curso do processo social desenvolvido, até então, em torno do tema”. (OSZLAK & O’DONNELL, 1976:21).
11 Segundo JACCOUND (2008) a Previdência Social, a política de Assistência Social e de Saúde, são os pilares
agenda pública e não apenas na governamental””. (FERNANDES, 135:2008)
Em 1993 a política de assistência social é regulamentada com a Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS12, segundo os preceitos da Constituição Federal (1988), estabelecendo que o Estado deve garantir os direitos sociais, mas não é o exclusivo executor das ações da Política de Assistência Social. Logo, a Assistência Social é uma política não contributiva e insere-se no conjunto das demais políticas setoriais visando o enfrentamento à pobreza, sendo que conta com a participação da sociedade civil no atendimento à população usuária, conforme prevê o art. 1º da LOAS:
“A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é política de seguridade social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada por meio de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas” (LOAS, 1993: 7).
Daí a convivência entre as diversas e diferentes entidades sociais que, em geral, são de caráter privado, filantrópicas13, mas, abastecidas financeiramente14 pelo Estado para desenvolver ações assistenciais.
No contexto de avanços através da Constituição Federal de 1988 com a implantação do controle social, a descentralização político-administrativa e um novo desenho de gestão pública, vem também a partir dos anos de 1990, a proposta de redução do Estado e de suas funções. Com o discurso de enxugamento da máquina estatal, foram realizadas privatizações nos diversos setores e o repasse de sua responsabilidade na área social para a sociedade civil, o que levou a um alto crescimento do setor não-governamental, assumindo funções do Estado na área das políticas sociais.
Nesse contexto houve também uma reorientação dos movimentos sociais de forma geral que, historicamente, foram protagonistas no alcance de direitos sociais e na construção de políticas públicas no país, resultantes de muita luta da sociedade brasileira;
12 Reforçamos aqui a importância da categoria profissional dos assistentes sociais na luta pela aprovação da
LOAS. “A ansiedade pelo nascimento da “menina” LOAS gera novas forças na sociedade brasileira. [...] os movimentos pró-assistência social passam a ser articulados com a presença de órgãos da categoria dos assistentes sociais que, através do então CRAS e CFAS – hoje CRESS e CFESS –, vão se movimentar [...] pleiteando a regulamentação da assistência social” (SPOSATI, 2003:30).
13 Historicamente as ações destes espaços eram pautadas “Na caridade ou na beneficência cristã, o amor ao
próximo e a assistência ao necessitado tem por fundamento o amor a Deus. A filantropia refere-se ao amor ao homem por razões humanitárias e expressa o sentido de solidariedade entre os homens.” (YAZBEK, 2004:17).
14 O financiamento do Estado para serviços oferecidos à população usuária da política de assistência social por
movimentos sociais que, naquele período, caracterizavam-se com forte traço sindical, ou seja, vinculados diretamente a questões do trabalho.
Os movimentos sociais e movimentos dos trabalhadores nas décadas de 1970 e 1980 tinham como base da luta coletiva, a busca por igualdade social, período esse de muitas fragilidades na área social, havia poucas garantias no campo dos direitos sociais, e eram diretamente vinculados ao trabalho15. Nesse contexto, a luta era centralizada na crítica ao sistema vigente, gerador de desigualdades sociais, em que se priorizava o grande capital. Em 1988, como resultado de muitas lutas, movimentações e manifestações coletivas, aprovou-se a Constituição Federal, que significou grande avanço na conquista de direitos sociais, conquistas essas que constituem caráter de direito legal e formal16 a ser garantido pelo Estado. Nesse sentido vale ressaltar que somente o aspecto formal não garante que haja de fato garantia e acesso a direitos, é preciso ultrapassar essa condição.
Diferente do que ocorreu nas décadas de 1970 e 1980, as organizações sofreram alterações, as demandas se tornaram mais segmentadas, porém, conforme SANTOS,
a luta contra as desigualdades sociais,
“[...] não pode ser apenas do movimento sindical, tem que estar na reunião dos movimentos, de movimentos sociais no conjunto das organizações sociais não-governamentais e da solidariedade global, dos movimentos ecológicos, indígenas, feministas, dos movimentos pacifistas, dos movimentos dos direitos das crianças, todos os outros movimentos reunidos”.
(2002:31)
Conforme explicitação de GOHN a respeito das novas configurações dos movimentos sociais, que apresentam características distintas das demandas de épocas passadas, as reivindicações,
15 “O Seguro Social tem como característica destinar-se à cobertura da população assalariada com a qual se
estabelece uma relação jurídica do tipo contratual: os benefícios são, em regra, proporcionais à contribuição efetuada, não guardando relação imediata com as necessidades do beneficiário. A participação tende a ser compulsória e, embora restrita a uma parcela da população, é uma relação de direito social estabelecida com base em um contrato. Trata-se, neste caso, da cidadania regulada pela condição de exercício de uma ocupação oficialmente reconhecida, o que lhe garante a assinatura da carteira de trabalho”. (FLEURY p. 14, acessado em 2008).
16 VIEIRA (2007:104) nos chama a atenção para a predominância de um Estado de direito democrático formal,
“[...] eram localizadas e mais simples, sendo que atualmente não se trata mais de movimentos populistas, nem de movimentos urbanos de bairro. Entraram em cena novíssimos movimentos globais, que trazem questões novas, tais como o bio-poder e a bio-diversidade. [...] se visualiza um novo formato das ações coletivas: questão das redes, das novas tecnologias e novas comunicações. [...] onde a luta reflete as disputas que tratam dos territórios de pertencimento X territórios de interesse do capital. Há, portanto, um acirramento dos conflitos sociais que têm rebatimento em nível mundial, fazendo com que os movimentos sociais se articulem globalmente, formando redes que são fundamentais para potencializar as lutas. Também as demandas éticas ganharam centralidade: questão indígena e racial, com grande força e articulação”. (Boletim CRESS, 2009).
Apresenta também uma preocupação, quanto à questão de que muitas ONGs, que também se denominam como movimentos sociais, tendem a se voltar para o individual das “demandas societárias”, ficando apenas com a contribuição na oferta de serviços e não de fato com as lutas coletivas pela superação do modelo econômico em que vivemos. Um aspecto (positivo) para o qual chama a atenção, refere-se ao importante papel dos movimentos sociais quanto ao processo educacional não formal17, em que criam possibilidades de protagonismos e dão espaços a evidência das subjetividades dos sujeitos, demarcando suas diferentes formas de expressão em que os projetos emancipatórios passam a ter uma ação mais integradora.
Portanto, houve uma reconfiguração das lutas, devido a diversas transformações ocorridas nas últimas décadas que, consequentemente, levaram parcela de movimentos sociais a institucionalizar-se caracterizando enquanto executores de políticas em parceria com o Estado, alterando a identidade de luta e mobilização para um caráter de prestação de serviços18.
Conforme NOGUEIRA,
“Não somente os movimentos sociais, mas também a própria literatura que de algum modo os acompanhava, trocarão um posicionamento mais combativo e emancipatório [...] por uma
17 Conforme descrição, GOHN afirma que é preciso avançar nas pesquisas acadêmicas sobre os movimentos
sociais, pois, são poucos os estudos acadêmicos na linha crítica e reflexiva. A maioria dos trabalhos acadêmicos que se apresentam revela muito ativismo de grupos e núcleos voltados à prestação de serviços e não a um trabalho de formação e de leitura crítica do mundo, nos quais, abandonou-se as abordagens críticas que são fundamentais para uma boa interpretação dos movimentos sociais e das mudanças que ocorrem no mundo atual.
18 Atualmente, há uma expressiva variedade de movimentos sociais com características distintas do período dos
postura pragmática [...] os movimentos sociais irão se dirigir então muito mais para a gestão da política do que para a oposição política.” (2005:58).
O desenho de sociedade civil representada por entidades não-governamentais se constituiu em uma perspectiva de colaborar com o Estado, desenvolvendo uma relação de “subalternidade” pela dependência financeira por via dos convênios. Dessa maneira, “Abandonará a fronteira do Estado como campo de lutas de emancipação para se concentrar numa idéia de Estado como espaço de regulação, elaboração, e implementação de políticas”. (Ibid. 59)
Isso descaracteriza a construção de uma sociedade civil organizada e fortalecida em seu caráter político e representativo. Distanciada desse caráter, a sociedade torna-se marginalizada, sem projeções e sem garantias futuras. “Sem política socialmente valorizada e sem um “bom” sistema político, as sociedades ficam despojadas da condição de projetar o futuro [...] Tornam-se sociedades erráticas, sem centros vitais de coordenação e indução, prisioneiras do acaso, das circunstâncias, de lideranças messiânicas e tiranias”. (Ibid. 62). É fundamental que a sociedade civil constitua um movimento para a “publicização das ações públicas”, com participação que expresse a realidade social do país, trazendo a público as concretas necessidades da população por via de propostas para a elaboração de políticas públicas. Conforme: RAICHELIS e WANDERLEY:
“[...] implica a criação de espaços públicos, nos quais sujeitos sociais investidos de representatividade social possam disputar lugares de reconhecimento político de suas demandas. A publicização configura, assim, um processo que impregna o tecido social direcionado pela correlação de forças políticas que se estabeleça entre atores sociais e que permite mobilizar espaços de representação, interlocução e negociação”19. (2004: 8)
O que podemos observar é a expressiva representatividade das organizações não-governamentais junto ao poder público, e minoritariamente a representatividade das massas populares20. Isso ocorre por conseqüência de uma construção histórica marcada pelo patrimonialismo, com relações clientelistas e de autoritarismo. A sociedade civil precisa se
19 Dessa forma se constitui o caráter sócio-histórico de cidadania, mesmo que essa noção na ordem capitalista
seja transfigurada pela concessão, não se desvincula do fato de ser um avanço e conquista da classe trabalhadora, como estratégia de garantia de direitos por via de regulamentações do Estado em resposta às demandas sociais.
20 Especialmente quanto ao controle social das políticas públicas, no que se refere a efetiva representação dos
revestir do seu caráter político21 para avançar nesse processo de construção de agendas22 políticas de alcance hegemônico23, possibilitando o acesso a direitos sociais de interesse coletivo. No Brasil, temos, historicamente, uma curta experiência no exercício da democracia24 e de cidadania que são constantemente bombardeadas por relações marcadas por nossa raiz histórica e pela forma com que vem sendo redesenhados o Estado, a sociedade e o mercado, sob princípios neoliberais, em que as reformas, por conseqüência das privatizações e minimização do aparato estatal, levam a população a um distanciamento do poder público, acessando mais os serviços terceirizados pela via das entidades não-governamentais e do mercado.
Dessa forma, vemos a esfera privada se fortalecendo e assumindo a função social do Estado. Nesse sentido, há aqueles que defendem que áreas de responsabilidade do Estado possam, aos poucos, ser transferidas25 para a sociedade civil. Segundo YAZBEK (2000:14).
“[...] a presença do setor privado na provisão de bens e serviços sociais não é uma novidade na trajetória das políticas sociais brasileiras, [...] vem assumindo uma posição de crescente relevância no incipiente sistema de Proteção Social
21 “A luta por direitos é um fator de avanço civilizacional e democrático, mas sua potência somente se explica
quando se politiza, até mesmo porque só tem como ser travada em meio a conflitos sociais, jogos institucionais e postulações de autoridade ou de poder. Uma eventual “estratégia de direitos” não tem como se completar fora da política”. (NOGUEIRA, 2005:64)
22 Agenda política faz parte do ciclo de vida de uma política: 1.Surgimento de uma situação social problemática
que pode ser resolvida com intervenção pública, 2.Ingresso da questão na agenda decisória, 3.Formulação de propostas, 4.Adoção de escolhas vinculantes, 5.Implementação, 6.Avaliação de resultados, 7.Eventual extinção da política empreendida ou rotinização. (Anotações na Atividade Programada do NEPP- Núcleo de Políticas de Públicas, PUCSP, 2007, ministrada pelo professor Geraldo Di Giovanni).
23 Gramsci define como “direção intelectual e moral”. “A idéia de hegemonia habilita-nos a entender que a
capacidade de dirigir [...] o ator hegemônico é aquele que consegue sair de si, ir aos demais e construir consensos [...]. Faz críticas ao existente, mas também apresenta um projeto para toda a sociedade”. (NOGUEIRA, 2005:35). A categoria hegemonia é central quanto à determinação do modelo de proteção social de um país, pois vai depender da cultura política historicamente construída e da força hegemônica da sociedade (construída e conquistada com caráter de direção para o conjunto da sociedade) para que se constitua uma regulação social que tenha perspectiva de maior ou menor universalidade e garantia de direitos.
24 Historicamente temos em 1889 a Proclamação da República que evidencia uma frágil democracia. Em 1891 a
1ª Carta Constitucional em Regime Presidencialista, sendo que a maioria da população (analfabetos e mulheres) era excluída do processo de escolha de representantes políticos. Em 1932 com o movimento “contra revolução” em São Paulo, conquista-se a ampliação dos foros de participação e o direito do voto feminino. Em 1937 se instaura o Estado Novo, com golpe por Getúlio Vargas que vai até 1945, interrompendo o processo democrático no país. Em 1946 se restabelece a democracia, mas que em 1964, novamente, é interrompida pela Ditadura Militar que se estende até 1985, quando é retomada a democracia. Se considerarmos nas contas a experiência de democracia a partir do período de 1932, que efetivamente a população em geral tinha o direito ao voto, somamos 47 anos de democracia considerando que estamos no ano de 2009. É um curto tempo de democracia e marcado por sequelas profundas.
25 Assim, “[...] estas instituições, ao tomar para si tais funções ‘deixadas’ pelo Estado, mesmo sem querer entram
do país, confirmando o deslocamento de ações públicas estatais no âmbito da proteção social para a esfera privada” (grifos do autor).
Com a transferência de responsabilidade do Estado para a sociedade civil por via das organizações sociais e do 3º setor, transfere-se também parte do “poder”, pois desenvolverão uma relação direta com a população usuária, através da prestação de serviços de proteção social, portanto essas devem ter “conteúdo e forma pública”26, sendo esse um grande desafio, pois é necessário avançar no sentido de constituir nesses espaços o caráter público, pois, “[...] a esfera pública transcende a forma estatal ou privada, [...] remete a adoção de novos mecanismos de articulação entre o estado e a sociedade civil e no interior dessas esferas, permitindo superar a perspectiva que identifica automaticamente o estatal com o público, e o privado com o mercado”. (RAICHELIS, 1998:79).
Esse desafio está presente também na esfera estatal, pois não se configura como uma ilha de virtudes, mas, compreendemos que é no Estado que se asseguram os direitos sociais, pois é intrínseco à sua própria concepção, concretizada a partir de um pacto social que venha reger a relação de poder entre os homens, estabelecendo um grau de igualdade e compromisso nas responsabilidades e no gozo de direitos. Essa relação se estabelece entre Estado e sociedade, através de leis pelo campo jurídico, por essa via se regula a vida em sociedade.
Logo, é no Estado27 que se constituem os mecanismos de regulação e de garantia dos direitos. Conforme GOHN (2005): “O Estado é sempre elemento referencial definidor, porque é na esfera pública estatal que se asseguram os direitos, da promulgação à garantia do acesso, e as sanções cabíveis pelo descumprimento dos direitos já normatizados e institucionalizados” (p.30). Portanto, o social só se constitui como direito com a presença do Estado, conforme NOGUEIRA, (2005: 34).
26 YAZBEK, 2004:24.
27 A partir da concepção de Estado Moderno, referimos algumas concepções entre autores clássicos: Em Hobbes
“[...] a ausência de Estado reduz o social a mero mundo dos interesses, a território da caça do mercado. O social que perde a conexão com um Estado ou a reduz à subalternidade expressa apenas um mercado desvinculado de qualquer idéia republicana, ou seja, é um espaço de interesses autonomizados, mas não de direitos”.
O que ocorre é que as políticas na área da proteção social, de forma geral, têm sido oferecidas pela esfera privada, seja por via de entidades sem fins lucrativos que recebem recursos financeiros para prestar os serviços, seja pela via do mercado com fins lucrativos, políticas entre as quais: educação, saúde, segurança, saneamento, previdência, que ganharam forte caráter de mercadoria, enfraquecendo a perspectiva do direito.
“O neoliberalismo tem ressignificado a cidadania e criado um novo tipo: a cidadania voltada para o mercado. Trata-se de um processo de desvirtuamento no qual o cidadão transforma-se em cliente, consumidor de bens e serviços, e não mais detentor de direitos, direitos esses que deveriam ser alcançados pelo acesso aos serviços públicos estatais”. (GOHN,2005:29)
Esse quadro é concreto em nossa sociedade, logo, é fundamental a transparência nas normas regulatórias para repasse e controle dos recursos públicos destinados às organizações não governamentais, evitando favoritismo político e facilitando o acompanhamento e controle da utilização desses recursos, já que a finalidade deve ser o bem público. Está posto o desafio de criar mecanismos para ampliar o controle social, proporcionando a fiscalização de todos os serviços na esfera estatal e privada, garantindo que os recursos públicos sejam efetivamente utilizados para o devido fim, e que as organizações que prestam serviços realmente concretizem sua finalidade pública, com visibilidade, publicização dos dados dos serviços prestados, e abertura para a participação da população preenchendo requisitos quanto à esfera pública. (RAICHELIS E WANDERLEY, 2004):
“[...] atributos centrais da esfera pública [...]: Visibilidade social no sentido que as ações governamentais e dos diferentes atores sociais devam expressar-se com transparência [...] Supõe publicidade e fidedignidade das informações.[...]
dialética entre conflito e consenso. [...] Cultura política, que supõe o enfrentamento do autoritarismo social e da “cultura privatista” de apropriação do público pelo privado [...]” (2004: 12) (grifos meus)
A constituição da esfera pública sob esses parâmetros é algo ainda a ser alcançado devido a questões como: o aspecto burocrático que dificulta a compreensão e acesso a informações, especialmente quanto ao orçamento público; a constituição de uma sociedade civil com pouca expressão e reduzida a organizações sociais, com um discurso de solidariedade28 assumindo o papel do Estado na oferta de serviços de proteção social, produzindo um caráter de insuficiência do Estado na provisão dos direitos sociais. Esse desenho de sociedade está perfeitamente ancorado na proposta neoliberal de um Estado mínimo e uma sociedade civil organizada, por via das organizações não governamentais, que assumam sua função de proteção social. O próprio Estado tem se utilizado das chamadas parcerias, repassando serviços para essas organizações no intuito de reduzir custos, sem dar a devida atenção ao acompanhamento e continuidade dos serviços, é a lógica do mercado se sobrepondo ao público estatal.
Outro aspecto a ser considerado é a questão da fragmentação, pois a formulação, regulação e gestão das políticas são elaboradas pelo Estado através de um corpo técnico distante dos executores das políticas, fragmentando o processo de construção das agendas políticas e sua implementação, fator esse que tem sido amenizado através de instrumentos como as Conferências, os Conselhos, Fóruns, nas esferas de governo, mas que ainda precisa ser superado. A precarização das condições de trabalho, a falta de equipes e as contratações temporárias, conseqüentemente, levam a uma baixa capacitação por falta de acúmulo de conhecimento devido à descontinuidade dos técnicos contratados nessas organizações. Esses fatores interferem na qualidade dos serviços prestados e diretamente na relação com o usuário no acesso aos benefícios e direitos sociais.
Ressaltamos essas questões não para desqualificar o importante papel que as organizações sociais privadas têm na sociedade, mas para repensar alguns equívocos a serem corrigidos e refletirmos no que temos ainda por conquistar para alcançar o sucesso na gestão
28 Há outras perspectivas quanto à solidariedade, porém é importante destacar que a mesma deixou de ser
das políticas sociais, visando a participação, a autonomia dos sujeitos coletivos por via do fortalecimento dos movimentos sociais, e de espaços como os conselhos gestores, consultivos e de garantia de direitos, os fóruns, assembléias, entre outros que são fundamentais no processo de vocalização das demandas, construção de agendas políticas e no controle social. Caminho este a ser percorrido para a efetivação dos direitos sociais e de uma sociedade mais igualitária.
1.2 POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO CONTEXTO NEOLIBERAL
Quanto à organização da política de assistência social no país, a LOAS previu a criação de um Sistema Descentralizado e Participativo29 viabilizado pela descentralização político-administrativa, na compreensão desta como instrumento de democratização de poder, através dos Conselhos Federal, Estaduais e Municipais de Assistência Social. Por meio dessas estruturas deve-se garantir o direcionamento da política de assistência social em cada esfera de governo e organizar a rede socioassistencial, contando com a participação da população30 e a responsabilidade do Estado pela manutenção desta política.
Registrou-se grande avanço a partir da década de 1980, quanto aos direitos sociais, e em 1990, consolidou-se com legislações específicas, entre as quais o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069, de 13/07/1990), o Sistema Único de Saúde (Lei nº 8080 de 19/09/1990), a Lei Orgânica de Assistência Social (Lei nº 8742 de 07/12/1993). Contudo, na contra mão desta lógica de um Estado provedor, contexto de expansão e garantias de direitos sociais, vivenciamos uma ‘nova ordem mundial’, a implantação do modelo neoliberal que, a partir dos anos de 1980, foi inaugurado por Margareth Tatcher no Reino Unido e por Ronald Reagan nos Estados Unidos, partindo dessas duas experiências, o modelo neoliberal vai sistematicamente sendo implantado em todo o mundo.
Conforme FREI BETO:
29 Conforme o Art. 6º da LOAS: “As ações na área de assistência social são organizadas em sistema
descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas por esta lei, que articule meios, esforços e recursos , e por um conjunto de instâncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na área”.
30 Participação esta regida por princípios de democratização expressos na Constituição Federal e na LOAS,
“O neoliberalismo é o novo caráter do velho capitalismo. [...] O capitalismo é uma religião laica fundada em dogmas que, historicamente, merecem pouca credibilidade. Um deles reza que a economia é regida pela "mão invisível" do mercado. [...] com o fim do Estado de Bem-Estar Social31, utilização da dívida externa como forma de controle dos países periféricos pelos chamados organismos multilaterais (FMI, OMC etc.) e o processo de erosão do socialismo real no Leste europeu. [...] Nasceu, assim, o neoliberalismo, tendo como parteiro o Consenso de Washington - a globalização do mercado "livre" e, segundo conveniências, do modelo norte-americano de democracia. (Extraído do texto: O que é neoliberalismo, de 21/03/2005).
No Brasil, assim como em muitos outros países da América Latina32, os princípios neoliberais passam a ser implantados com maior ênfase a partir da década de 1990 consolidando-se com a proposta de um Estado “mínimo”, com as privatizações de empresas estatais, contudo, “[...] corresponde, na sua maior parte, às empresas e/ou áreas empresariais públicas que são rentáveis e lucrativas, [...] enquanto aquelas que não são rentáveis, podem e devem continuar no Estado” (MONTAÑO, 1996:61). O fator fundamental que contribuiu com a implantação do modelo neoliberal foi a aplicação das exigências do Consenso de Washington33, regras com princípios reformistas que resultaram em uma “perda” do Estado, conforme NOGUEIRA:
“[...] fez com que os atores políticos ficassem com dificuldades ainda maiores para alcançar uma idéia revigorada de pacto político ou projeto nacional. Despojou o sistema político de um centro organizacional, de uma referência ética e política, [...] incentivando assim a proliferação de projetos de poder desvinculados de projetos de sociedade. [...] fez com
31 SANTOS define Estado de Bem-Estar enquanto um “[...] pacto entre o Estado, o capital e o trabalho que tinha
uma idéia muito simples: a de ligar ganhos de produtividade a direitos sociais e, portanto, tentar criar direitos sociais com base do desenvolvimento da economia”, caracterizando-se com “elevados níveis de proteção social garantidos como direitos de cidadania pelo Estado, cuja intervenção assegura a solidariedade nacional e torna possível a desmercadorização da proteção social” (2002:24). Existem algumas experiências distintas de Estado de Bem Estar Social. SILVA (2007) identifica e classifica as experiências entre modelo liberal, conservador, social-democrático, “radical” e modelo “latino”. Variam os modelos de acordo com as experiências de países e/ou regiões.
32 O Chile foi o país na América Latina que com maior ênfase realizou reformas e privatizações (a partir do
início dos anos 1980), sob a ditadura de Pinochet.
33 “Consenso de Washington, nome dado pelo economista John Williamson, em 1989, a uma lista de dez
que os movimentos sociais se soltassem ainda mais do político e procurassem forjar uma “legalidade” e uma “institucionalidade” próprias, desinteressando-se da formulação de projetos de hegemonia, [...] a pressão social aumentou, mas deixou de produzir efeitos virtuosos: criaram-se muitas zonas de contestação e de atrito com os governos, mas não de campos de força hegemônicos”. (2005:31)
Essas reformas e privatizações foram ‘reforçadas’ por pressões através de organismos internacionais que ofereciam suporte de assessorias através dos “police makers” demonstrando a importância das privatizações como solução para a crise econômica vivenciada pelos países. A conclusão destes profissionais, contratados pelo próprio Banco Mundial e BID –Banco Interamericano de Desenvolvimento –, teve forte influência sobre os dirigentes políticos na tomada de decisões quanto às privatizações e reformas, especialmente quanto à reforma da previdência social34.
“O apoio financeiro e de fundos das IFIs35 foi crucial para as campanhas da política de privatização dos governos locais. A privatização era uma nova política que exigia perícia técnica e fundos que não eram facilmente disponíveis. [...] o Banco Mundial e o BID preencheram esse vácuo financiando estudos técnicos que eram essenciais para o desenvolvimento das propostas da reforma”. (STEPHEN J. KAY, 2000)
Ressaltamos que não se deve ter uma leitura unilateral quanto à questão da globalização e reformas de políticas, é preciso considerar que além das pressões externas aos países por via dos organismos internacionais, também os dirigentes políticos dos países têm o poder de tomada de decisões e interesses, logo, não são passivos nesse processo36.
Os resultados das reformas e ajuste estrutural, mediante a abertura comercial e desregulamentação dos preços, trazem resultados visando desde o afastamento da gestão do Estado em setores da economia quanto na área de provisão e garantia de direitos sociais, repassando, gradativamente, a responsabilidade para a sociedade civil com o discurso da solidariedade37.
34 “O endosso concedido à privatização pelo Banco Mundial (Banco Mundial, 1994) foi notável por duas razões:
assinalou a posição do Banco Mundial como personagem dominante na arena internacional da seguridade social e simbolizou a transformação da privatização da aposentadoria de uma idéia radical para uma tendência geral, uma prescrição política global. A partir disso, o Banco Mundial vem sendo um advogado de peso da privatização da aposentadoria tanto na América Latina como na Europa Oriental”.(STEPHEN J. KAY, 2000).
35 IFIs – International Financial Institutions. 36 Questão referida por MELO (2004:169-172).
37 “Assim o “modelo” é um Estado que reduz suas intervenções no campo social e que apela à solidariedade
O Estado utiliza-se da legislação como instrumento a favor do capital, porém, deve ainda interferir mesmo que de maneira fragmentada na “questão social”38, através de políticas sociais39 como forma de manter a harmonia entre classes, com a manutenção do poder nas mãos de uma minoria sem que esta sofra intimidações por parte da grande massa de população expropriada de condições mínimas para a vida.
As políticas sociais para além da ótica de manutenção da ordem social devem ser pensadas também como um instrumento para o protagonismo popular, resultado do processo de luta, de reivindicações da sociedade em busca de garantia de direitos, neste sentido é que a política de assistência social, assim como outras políticas setoriais, devem, juntas com os profissionais da área e população usuária, estar ampla e politicamente organizados de forma a potencializar a emancipação40 para atendimento de suas demandas sendo contempladas a partir da construção de agendas políticas41, garantindo, para além da legislação, a sua real efetivação. Conforme afirma PAIVA:
“Neste contexto, pensar políticas sociais para além do horizonte da mera estratégia de acomodação de conflitos, requer referenciá-la no processo de disputa política, [...] de
alterar a imensa fratura entre necessidades e possibilidades efetivas de acesso a bens, serviços e recursos sociais”. YAZBEK (2001:37)
38 “A questão social diz respeito ao conjunto das expressões das desigualdades sociais engendradas na sociedade
capitalista madura, impensáveis sem a intermediação do Estado. Tem sua gênese no caráter coletivo da produção contraposto à apropriação privada da própria atividade humana – o trabalho”. (IAMAMOTO, 2001: 16). “O desenvolvimento capitalista produz, compulsoriamente, a “questão social” – diferentes estágios capitalistas reproduzem diferentes manifestações da “questão social”; [portanto], “A “questão social” é constitutiva do desenvolvimento do capitalismo”. (NETTO, 2001:45). Complemento o desdobramento dado à questão social no estudo realizado por WANDERLEY (2007:51-162) no contexto da América Latina. Considerando problemáticas presentes na questão rural, indígena, do negro, da mulher, enquanto manifestações da “questão social” no atual contexto, que expressam direta ou indiretamente sua relação com o modelo econômico vigente.
39 Segundo VIEIRA (1995:10) a política social: “[...] consiste numa estratégia utilizada pelo Estado brasileiro.
Trata-se de estratégias voltadas para o chamado desenvolvimento econômico e, consequentemente, para atuar na correlação de forças sociais, seguindo as determinações daquele desenvolvimento. Considera-se, portanto, que qualquer política social aplicada pelo governo representa de certa maneira as relações entre o Estado e a Economia, durante a época em questão”. O objetivo das políticas sociais não é o da transformação e/ou superação do modelo de sociedade em que vivemos. As políticas sociais se constituem de forma ambígua, pois, ao mesmo tempo em que tem por objetivo a primazia das necessidades sociais visando o acesso a direitos sociais, e, a minimizar as desigualdades sociais em uma sociedade, ela também cumpre seu papel enquanto “[...] estratégia de legitimação das condições e dos mecanismos necessários à preservação, revitalização, a coesão em torno do padrão dominante de relações humanas, o das relações sociais capitalistas”. (SILVA, 1997:191). O que vai determinar a sobreposição de um papel ou de outro, é o das lutas estabelecidas pela sociedade, e seu poder de vocalização na construção das diretrizes para políticas públicas no país.
40 Emancipação humana que “[...] busca na liberdade, justiça e direitos, o rumo de suas ações. Não apenas
normativa, um simples receituário de regras e orientações, fruto dos desejos de indivíduos isolados, que muitas vezes só mantêm na prática discursiva o tema da emancipação, [...]. A emancipação real é proativa, constrói-se na prática cotidiana, no jogo diário dos relacionamentos e sua meta é a autonomia dos sujeitos”. (GOHN, 2005:33)
41Importante ressaltar que não basta apenas garantir a ampliação da agenda política, é necessária a luta pela
