i
ANDRÉ LUIZ DA CONCEIÇÃO
Royalties petrolíferos, desenvolvimento
econômico local e qualidade de vida no Litoral
Norte Paulista.
93/2014
CAMPINAS 2014
ii
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE ENGENHARIA MECÂNICA
ANDRÉ LUIZ DA CONCEIÇÃO
Royalties Petrolíferos, Desenvolvimento
Econômico Local e Qualidade de Vida no
Litoral Norte Paulista.
Orientadora: Profa. Dra. Sônia Regina da Cal Seixas
Tese de Doutorado apresentada à Faculdade de Engenharia Mecânica da Universidade Estadual de Campinas para obtenção do título de Doutor em Planejamento de Sistemas Energéticos.
Campinas 2014
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Dedicatória
Dedico este trabalho à minha querida esposa, Ana Luíza de Britto Arvigo.
vi
Agradecimentos
Este trabalho não poderia ser terminado sem a ajuda de diversas pessoas às quais presto meus agradecimentos:
Aos meus pais e irmão, pelo incentivo em todos os momentos da minha vida.
À minha orientadora, Profa. Dra. Sônia Regina da Cal Seixas, que me mostrou os caminhos a serem seguidos, sempre com muita seriedade, profissionalismo e competência.
Ao grupo de pesquisa do Laboratório de Estudos Qualidade de Vida, Ambiente e Subjetividade (CNPq-NEPAM/UNICAMP), que muito contribuiu com críticas e sugestões durante o desenvolvimento do trabalho.
À professora Isabel Cristina Alvares de Souza, pela revisão ortográfica do trabalho.
À colega de grupo de pesquisa Gabriela Farias Asmus, pelo auxílio na redação do Abstract. A todos os professores, colegas e funcionários do Programa de Pós-Graduação em Planejamento de Sistemas Energéticos - PSE da Faculdade de Engenharia Mecânica – FEM da Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP, que ajudaram de forma direta e indireta na realização deste trabalho.
Aos professores André Tosi Furtado, do Instituto de Geociências – IG da UNICAMP, e Carla Kazue Nakao Cavaliero, da Faculdade de Engenharia Mecânica da UNICAMP, pela participação e valiosas considerações durante a qualificação.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES, pela concessão de bolsa de estudos durante todo o período da realização do Doutoramento, e à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo – FAPESP, pelos recursos para a realização do trabalho de campo, por meio dos processos nº 2008/58159-7 (período 2010-2011) e nº 11/20803-5 (período 2011-2013).
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Suba o primeiro degrau com fé. Não é necessário que você veja toda a escada. Apenas dê o primeiro passo.
Martin Luther King
viii RESUMO
No início do século XXI, o Brasil intensificou sua exploração e produção de petróleo e gás natural na plataforma continental, incluindo a descoberta de novas e expressivas reservas na camada do pré-sal, ocasionando impactos às regiões e municípios litorâneos envolvidos na cadeia produtiva da indústria petrolífera. Um desses impactos foi a maior arrecadação financeira pelos municípios costeiros, por meio dos royalties petrolíferos, que representam uma participação governamental sobre a renda dessa indústria, impactando positivamente os indicadores econômicos de certos municípios e regiões litorâneas no Brasil. Assim, este estudo teve como objetivo analisar, basicamente a partir de 1999, as condições de desenvolvimento econômico local e qualidade de vida da população dos municípios do Litoral Norte Paulista – LNP (Caraguatatuba, Ilhabela, São Sebastião e Ubatuba) frente a esse processo recente e atual de maior arrecadação de royalties petrolíferos pela região. Para isso, adotou-se o método quali-quantitativo, que envolveu a obtenção e análise de dados qualitativos e quantitativos sobre a realidade local, por meio de índices e indicadores de desenvolvimento municipal, trabalhos de campo e aplicação de questionários a moradores e representantes públicos dos municípios do LNP. Os resultados obtidos apontaram para a melhora nos índices de desenvolvimento municipal e nos indicadores de crescimento socioeconômico e de qualidade de vida nos últimos anos na região, entretanto, num patamar inferior às melhorias registradas pelo estado de São Paulo, evidenciando que a região objeto de estudo ainda apresenta carências socioeconômicas que precisam ser solucionadas. Nessa perspectiva, a intensificação da atividade petrolífera na região, contando com maior arrecadação financeira, pode se tornar uma grande oportunidade para a região melhorar ainda mais seu padrão de desenvolvimento socioeconômico, podendo tornar-se um exemplo nacional de adequada aplicação das receitas oriundas dos royalties do petróleo e gás natural. Portanto, é fundamental considerar para o LNP a implantação de uma política de desenvolvimento regional que integre a diversificação das atividades produtivas com a melhoria da qualidade de vida da população, dando a oportunidade para que os moradores participem dos processos de tomada de decisão sobre as perspectivas futuras de aplicação dos royalties petrolíferos.
Palavras-Chave: Litoral Norte Paulista. Qualidade de Vida. Desenvolvimento. Royalties. Petróleo.
ix ABSTRACT
Since the beginning of the XXI century Brazil has intensified exploration and production of oil and natural gas, reflecting the discovery of expressive pre-salt layer reserves in its continental shelves. As a consequence, many impacts are felt by the coastal regions and municipalities involved with the oil production chain. One of these impacts was the greater financial collection by the municipalities due to oil royalties, which represent a governmental participation on the oil revenues, then positively impacting the economic indicators from certain municipalities and coastal regions from Brazil. This study aimed to analyze, especially after 1999, the local economic development conditions and life quality from the population living at the four municipalities from the north coast of São Paulo – NCSP (Caraguatatuba, Ilhabela, São Sebastião and Ubatuba), facing this recent process of increasing oil royalties collection in the region. It was adopted both qualitative and quantitative methodsin order to obtain and analyze data on the local reality, including gathering indexes and indicators of municipal development, field work and questionnaire application to locals and public representatives from the NCSP municipalities. The results pointed out the improvement in the municipal development indexes and also the growth of socioeconomic and quality of life indicatorsin the region in these last years. However, such development occurs beyond the baselines observed at São Paulo state, evidencing that the studied region has socioeconomic deficiencies that still need to be solved. From this perspective, the intensification of oil and gas activities in the region counting on the greater financial collection -represents a huge opportunity to the improvement in its socioeconomic development standards, turning the region into a national example of competence in the application of the incomes originated from oil and gas royalties. Thus, it is fundamental to consider the implementation of regional development policies that can integratethe diversification of productive activities with the population quality of life developmentin the NCSP, by the creation of opportunities for social participation in the decision making processes on future perspectives for oil and gas royalties’ application.
Keywords: North Coast of São Paulo. Life Quality. Development. Royalties. Oil.
x
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1: Localização dos municípios do litoral paulista...p.1
Figura 2: Unidades territoriais da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte...p.4
Figura 3: Infraestrutura das instalações offshore da indústria de petróleo e gás no Litoral Norte Paulista...p.7
Figura 4: Píer do Terminal Aquaviário de São Sebastião – TASS, que passará por ampliação...p.8
Figura 5: Localização e extensão dos campos de exploração do pré-sal...p.10
Figura 6: Macrofluxo da indústria do petróleo e do gás natural do Brasil no início do século XXI... p.15
Figura 7: Reservas provadas de petróleo do Brasil, 1997-2012 (pó bilhões de barris)...p.16
Figura 8: Reservas provadas de gás natural do Brasil, 1997-2012 (por trilhões de m3)...p.16
Figura 9: Distribuição percentual das reservas provadas de petróleo, por Unidades da Federação – UF, 2012...p.17
Figura 10: Produção de petróleo do Brasil, 1997-2012 (por mil barris/dia)...p.18
Figura 11: Produção de gás natural do Brasil, 1997-2012 (por bilhões de m3)...p.19
Figura 12: Municípios participantes da OMPETRO...p.49
Figura 13: Fluxograma de representação da metodologia da pesquisa...p.53
xi
Figura 14: Perímetro de entrevistas em Caraguatatuba (bairros Benfica, Jardim Primavera e Centro)...p.65
Figura 15: Perímetro de entrevistas em Ubatuba (bairro Centro)...p.65
Figura 16: Perímetro de entrevistas em São Sebastião (bairros Praia Grande, Varadouro e Centro)...p.65
Figura 17: Perímetro de entrevistas em Ilhabela (bairro Centro)...p.65
Figura 18: Reservas provadas de petróleo no estado de São Paulo, 1997-2013 (por milhões de barris)...p.71
Figura 19: Reservas provadas de gás natural no estado de São Paulo, 1997-2013 (por milhões de m3)...p.71
Figura 20: Produção de petróleo no estado de São Paulo, 1997-2013 (por mil barris)...p.73
Figura 21: Produção de gás natural no estado de São Paulo, 1997-2013 (por mil barris)...p.73
Figura 22: Atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural na Bacia de Santos...p.74
Figura 23: Arrecadação de royalties pelo estado de São Paulo, 1999-2013 (por milhões de R$)...p.76
Figura 24: Localização da UTGCA, em Caraguatatuba-SP...p.82
Figura 25: Fotografia aérea do Terminal Aquaviário de São Sebastião, em São Sebastião-SP...p.83
Figura 26: Arrecadação de royalties de Campos dos Goytacazes (RJ), do Litoral Norte Fluminense e dos municípios do LNP, 1999-2013 (bilhões de R$)...p.88
xii
Figura 27: Projeção dos limites territoriais por meio de linhas geodésicas ortogonais à costa...p.90
Figura 28: Projeção dos limites territoriais por meio de linhas de bases retas (paralelos geográficos)...p.91
Figura 29: Confrontação dos campos de Merluza e Lagosta (ortogonais – Bertioga e paralelos – Cananéia)...p.92
Figura 30: Critério geográfico vigente em São Sebastião para arrecadação dos royalties e participações especiais...p.94
Figura 31: Critério geográfico vigente em Ilhabela para arrecadação dos royalties e participações especiais...p.96
Figura 32: Critério geográfico vigente em Caraguatatuba para arrecadação dos royalties e participações especiais...p.98
Figura 33: Critério geográfico vigente em Ubatuba para arrecadação dos royalties e participações especiais...p.100
Figura 34: Local da Associação de pescadores em São Sebastião-SP...p.102 Figura 35: PIB do Litoral Norte Paulista (por milhões de R$), 1999-2011...p.104 Figura 36: Domicílios ligados à rede de água e esgoto no LNP, 2010...p.109
Figura 37: PIB per capita do Litoral Norte Paulista (R$), 1999-2010...p.110
Figura 38: Rendimento médio no total dos trabalhadores com vínculo empregatício no LNP (R$), 1999-2012...p.111
Figura 39: Empregos formais por setor econômico no LNP, 2012 (%)...p.112
Figura 40: Receita tributária do Litoral Norte Paulista (R$), 2000-2010...p.114
xiii
Figura 41: Número de casos e coeficiente de incidência de Leishmaniose Tegumentar Americana, municípios do LNP, 1992-2005...p.125
Figura 42: Média da esperança de vida ao nascer (em anos) no LNP e no Estado de São Paulo, 1991-2010...p.128
Figura 43: Média da mortalidade até um ano de idade (por mil nascidos vivos) no LNP e no Estado de São Paulo, 1991-2010...p.129
Figura 44: Taxa de homicídios (doloso e culposo) em Caraguatatuba e São Sebastião, a cada 100 mil habitantes, de 2000 a 2007...p.135
Figura 45: Audiência pública em Caraguatatuba-SP, 2012...p.141
xiv
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Caracterização demográfica e territorial dos municípios do Litoral Norte Paulista...p.5
Tabela 2: Critérios para a exploração petrolífera brasileira em terra...p.32 Tabela 3: Critérios para a exploração petrolífera brasileira na plataforma continental...p.33 Tabela 4: Receitas originárias da renda do petróleo (excluindo tributos indiretos), em milhões de R$...p.35
Tabela 5: Taxa de crescimento da população na Zona Costeira Paulista, 1970-2010 (% a.a.)...p.38
Tabela 6: Critérios de distribuição dos royalties no Brasil e no mundo...p.42
Tabela 7: Síntese das atividades desenvolvidas...p.56
Tabela 8: Dimensões e indicadores socioeconômicos do IDH-M...p.59
Tabela 9: Perfil dos entrevistados, Caraguatatuba-SP, 2013...p.64
Tabela 10: Perfil dos entrevistados, São Sebastião-SP, 2011...p.65
Tabela 11: Perfil dos entrevistados, Ilhabela-SP, 2013...p.66
Tabela 12: Perfil dos entrevistados, Ubatuba-SP, 2013...p.67
Tabela 13: Comparativo de perda potencial pelos municípios do litoral do estado de São Paulo, devido às alterações propostas no marco regulatório...p.78
Tabela 14: Arrecadação de royalties pelos municípios do LNP, 1999-2012 (R$)...p.81
xv
Tabela 15: Arrecadação de royalties anuais em valores correntes pelos municípios do Litoral Norte Fluminense, 1999-2013 (milhões de R$)...p.85
Tabela 16: Total de domicílios particulares permanentes no Litoral Norte Paulista, 1980-2010...p.105
Tabela 17: Total de habitantes do Litoral Norte Paulista, 1980-2013...p.106
Tabela 18: Saldo migratório anual no LNP, 1991-2010...p.107
Tabela 19: Projeção do número de domicílios totais no LNP, 2009-2040...p.108
Tabela 20: Classificação das atividades de E&P do petróleo e gás natural no LNP (%), 2013...p.115
Tabela 21: Participações dos royalties nas receitas dos municípios da Região Norte Fluminense (%), 1997-2002...p.119
Tabela 22: Participação dos royalties nas receitas dos municípios do LNP, 2004-2011...p.120
Tabela 23: Evolução do IDH-M dos municípios do LNP, 1991-2010...p.120
Tabela 24: Evolução do IFDM dos municípios do LNP, 2000-2010...p.121
Tabela 25: Nível de satisfação com os bens básicos para a qualidade de vida no LNP, 2013 (%)...p.123
Tabela 26: Evolução do indicador Longevidade do IDH-M, 1990-2010...p.127
Tabela 27: Evolução do indicador Educação do IDH-M, 1990-2010...p.131
Tabela 28: Taxa de analfabetismo da população de 15 anos e mais (%), 1991-2010...p.132
Tabela 29: Nível de satisfação com as atividades de cultura e lazer do LNP (%), 2013...p.137
xvi
Tabela 30: Número de espaços e equipamentos públicos para a complementação da qualidade de vida no LNP, 2003...p.138
Tabela 31: Participação dos moradores do LNP em causas coletivas (%), 2013...p.139
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ALESP – Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo
ANP – Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
CESPEG – Comissão Especial de Petróleo e Gás Natural do Estado de São Paulo CNUDM – Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar
COMFARP – Conselho Municipal de Fiscalização das Aplicações dos Royalties do Petróleo E&P – Exploração e Produção
FAAT – Faculdades Atibaia
FAPESP – Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo FE – Fundo Especial
FEP – Fundo Especial do Petróleo
FPM – Fundo de Participação dos Municípios FPP – Fundo Paulista de Petróleo
FS – Fundo Social
FSB – Fundo Soberano do Brasil
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IDH-M – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IFCH – Instituto de Filosofia e Ciências Humanas
IFDM – Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LNF – Litoral Norte Fluminense LNP – Litoral Norte Paulista
LTA – Leishmaniose Tegumentar Americana MP – Material Particulado
NEPAM – Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais NES – Núcleo de Estudos em Sustentabilidade
NOx – Óxido de Enxofre NT – Nota Técnica
OMPETRO – Organização dos Municípios Produtores de Petróleo
xviii ONIP – Organização Nacional da Indústria do Petróleo ONU – Organização das Nações Unidas
OPEP – Organização dos Países Exportadores de Petróleo PCA – Principal Component Analysis
PE – Participação Especial
PESM – Parque Estadual da Serra do Mar PIB – Produto Interno Bruto
PL – Projeto de Lei
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PPSA – Petróleo Pré-Sal S.A.
RAIS – Relatórios Anuais de Informações Sociais REPLAN – Refinaria de Paulínia
RMBS – Região Metropolitana da Baixada Santista RMC – Região Metropolitana de Campinas
RMSP – Região Metropolitana de São Paulo
RMVPLN – Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte RPS – Região Petrolífera Sergipana
SEADE – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados SECAD – Secretaria de Administração
SUS – Sistema Único de Saúde
TASS – Terminal Aquaviário de São Sebastião TC – Tribunal de Contas
UCAM – Universidade Candido Mendes UF – Unidade da Federação
UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas
UTGCA – Unidade de Tratamento de Gás Monteiro Lobato
VOC – Volatile Organic Compounds (Compostos Orgânicos Voláteis)
xix SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... p.1
2 REVISÃO DA LITERATURA... p.12
2.1 Petróleo e gás natural: origem e definições...p.12
2.2 Indústria do petróleo e gás natural...p.13
2.3 Desenvolvimento econômico local...p.20
2.4 Qualidade de vida...p.23
2.5 Arrecadação e distribuição dos royalties petrolíferos...p.28
2.6 Controle Social e gestão dos recursos...p.45
2.7 Royalties petrolíferos no Brasil e controle social...p.47
3 METODOLOGIA...p.52 3.1 Atividades desenvolvidas...p.58 3.1.1 Primeira etapa...p.59 3.1.2 Segunda etapa...p.61 3.1.3 Terceira etapa...p.68 4 RESULTADOS E DISCUSSÕES...p.70
4.1 Atividade petrolífera no estado de São Paulo...p.70
4.2 Arrecadação e aplicação dos royalties petrolíferos no LNP...p.80
4.3 Indicadores de desempenho socioeconômico no LNP...p.102
xx
4.4 Indicadores de Desenvolvimento Humano Municipal e Qualidade de Vida no LNP...p.120
4.5 Bens básicos da qualidade de vida...p.122
4.5.1 Saúde: indicadores e nível de satisfação da população...p.122 4.5.2 Educação: indicadores e nível de satisfação da população...p.130 4.5.3 Transporte: indicadores e nível de satisfação da população...p.133 4.5.4 Segurança: indicadores e nível de satisfação da população...p.134 4.6 Bens complementares para a qualidade de vida: indicadores e nível de satisfação...p.136
4.7 Bens ético-políticos para a qualidade de vida...p.139
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS...p.143
REFERÊNCIAS...p.148
APÊNDICE A – Questionário aplicado junto aos moradores do Litoral Norte Paulista durante os trabalhos de campo...p.173
APÊNDICE B – Questionário aplicado junto às secretarias de Fazenda e Finanças dos municípios do LNP...p.182
1
1 INTRODUÇÃO
O litoral paulista, área pertencente à zona costeira brasileira, é formado por 16 municípios (Cananéia, Iguape, Ilha Comprida, Itanhaém, Mongaguá, Peruíbe, Caraguatatuba, Ilhabela, São Sebastião, Ubatuba, Bertioga, Cubatão, Guarujá, Praia Grande, Santos e São Vicente), que podem ser divididos e agrupados em três regiões (litoral sul, litoral norte e baixada santista), conforme a Figura 1.
Figura 1: Localização dos municípios do litoral paulista.
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Moraes (2007, p. 31) lembra que a localização litorânea possui uma série de atributos singulares que a qualificam como uma “situação geográfica ímpar”, do ponto de vista econômico (terrenos raros em relação às terras emersas), natural (quadros naturais de alta riqueza e relevância ecológica) e de fluxos de circulação, onde o litoral aparece como área estratégica em função da importância dos fluxos oceânicos no mundo contemporâneo.
Vale ressaltar que um dos principais elementos representativos da riqueza natural do Litoral Norte Paulista – LNP é o Parque Estadual da Serra do Mar – PESM. Criado em 1997 com o objetivo de garantir a conservação de remanescentes de mata atlântica e toda sua diversidade biológica, histórica, cultural e geográfica, o PESM ocupa parte de 23 municípios paulistas numa área de 315.390 hectares. Na porção norte do litoral paulista, o PESM abrange 78,27% do município de Caraguatatuba, 59,28% de São Sebastião e 79,58% de Ubatuba (SÃO PAULO, SMA/IF, 2006).
Segundo o censo demográfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (2010), a população do litoral paulista é de 1.994.957 habitantes, o que equivale a 4,83% da população total do estado de São Paulo, que é de 41.252.160 habitantes. O litoral de São Paulo ocupa área de 7.748km2, contando, portanto, com densidade demográfica de 257,14hab./km2, ficando acima da concentração populacional do estado, que é de 166,20hab./km2. Considerando alguns municípios da baixada santista, a densidade demográfica chega a ser superior a dois mil hab./km2, como é o caso de Guarujá (2.032,21hab./km2) e São Vicente (2.231,03hab./km2). Por outro lado, municípios do litoral sul apresentam baixas densidades demográficas, como é o caso de Cananéia (9,83hab./km2) e Iguape (14,58hab./km2). No litoral norte, a densidade demográfica varia entre 81hab./km2 (Ilhabela) e 208hab./km2 (Caraguatatuba), caracterizando-se como uma região de alta concentração populacional quando comparado com os dados nacionais, que são de 23hab./km2. Carmo, Marques e Miranda (2012) explicam que um fator de grande contribuição para a elevada densidade demográfica do LNP é o acelerado ritmo de crescimento populacional da região, que é maior em comparação ao Litoral Sul e à Baixada Santista. De certa forma, isso demonstra o potencial da região em continuar crescendo e concentrada demograficamente.
Do ponto de vista econômico, o litoral paulista caracteriza-se como uma região periférica, polarizada pelo município de São Paulo, onde coexistem de maneira desigual diferentes espaços
3
geoeconômicos1 (CARMO; MARQUES; MIRANDA, 2012), onde se destacam atividades como o turismo, a pesca, a E&P do petróleo e gás natural, entre outras. Moraes (2007) destaca que o litoral pode ser definido como uma zona de usos múltiplos, pois em sua extensão é possível encontrar diversificadas formas de ocupação do solo e a manifestação das mais diferentes atividades humanas, podendo, inclusive, levar a situações conflituosas relacionadas ao processo de uso e ocupação do solo. Cunha (2003) exemplifica uma situação conflituosa no LNP envolvendo o debate sobre a expansão do porto de São Sebastião no município de mesmo nome quanto aos possíveis impactos no espaço marinho e ao tráfego e armazenagem de cargas.
O Produto Interno Bruto – PIB do litoral paulista, segundo dados do IBGE (2010), encontra-se em torno de R$53 bilhões, o que representa pouco mais de 4% do PIB do estado. Santos é o que detém o maior PIB entre os dezesseis municípios do litoral, com pouco mais de R$ 27bilhões, seguido por Cubatão (cerca de R$6,2 bilhões), Guarujá (cerca de R$4,1 bilhões) e São Vicente (cerca de R$3,2 bilhões), todos da Região Metropolitana da Baixada Santista – RMBS, configurando-se como a região economicamente mais dinâmica do litoral paulista. Jakob (2003) explica que tal dinamismo justifica-se basicamente pelo fato da RMBS possuir elementos econômicos de atração populacional, tais como o polo petroquímico de Cubatão e o porto de Santos e suas praias. Outro fator relevante para o dinamismo econômico da RMBS, segundo Young (2008), é a proximidade com a Região Metropolitana de São Paulo – RMSP, responsável pela intensificação dos fluxos materiais (mercadorias, pessoas etc.) e imateriais (informação, transações financeiras etc.) intrametropolitanos.
Como uma das regiões integrantes da zona litorânea e objeto de estudo desta pesquisa, o Litoral Norte Paulista está localizado na porção leste do estado de São Paulo, na divisa com o estado do Rio de Janeiro (Figura 1), e caracteriza-se por uma área serrana (Serra do Mar), que se estende continuamente paralela ao mar, e outro trecho plano (planície costeira), relativamente estreito intercalado com praias e esporões rochosos que avançam mar adentro (AMARAL; NALLIN, 2011).
1 Entende-se por espaços geoeconômicos, segundo Egler (2013), as extensões territoriais em diferentes escalas
geográficas (local, regional, nacional e global) onde interagem grandes aglomerados econômicos e pequenos produtores familiares que expandem a fronteira de negócios, podendo esta superar os limites do território nacional.
4
Além disso, os municípios do LNP são integrantes da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte – RMVPLN, criada pela Lei Estadual Complementar nº 166 de 9 de janeiro de 2012 (Figura 2), com os objetivos de promover: (1) o planejamento regional para o desenvolvimento socioeconômico e a melhoria da qualidade de vida; (2) a cooperação entre diferentes níveis de governo, mediante a descentralização, articulação e integração de seus órgãos e entidades da administração direta e indireta com atuação na região, visando ao máximo aproveitamento dos recursos públicos a ela destinados; (3) a utilização racional do território, dos recursos naturais e a proteção do meio ambiente, dos bens culturais materiais e imateriais; (4) a integração do planejamento e da execução das funções públicas de interesse comum aos entes públicos atuantes na região; e (5) a redução das desigualdades regionais.
Figura 2: Unidades territoriais da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte.
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O LNP totaliza 281 mil habitantes (IBGE, 2010), dispostos numa área territorial de 1.944km², representando uma concentração demográfica regional em torno de 145hab./km², ficando pouco abaixo da média estadual (166hab./km²) e bem acima da média nacional (23hab./km²), conforme pode ser observado nos dados da Tabela 1. Conforme Panizza (2004), ao longo dos últimos 30 anos a região tem sofrido um processo intenso de urbanização ligado essencialmente à exploração turística desse espaço de uso múltiplo. De acordo com Moraes (2007), em termos globais, a atividade turística é um dos setores produtivos que mais cresce na zona costeira na atualidade, revelando uma velocidade de instalação exponencial.
Tabela 1: Caracterização demográfica e territorial dos municípios do Litoral Norte Paulista.
Municípios População (habitantes) Área territorial (km2) Densidade demográfica (hab./km2) Caraguatatuba 100.899 485 212,1 Ilhabela 28.176 348 80,9 São Sebastião 73.833 400 184,5 Ubatuba 78.870 711 110,9 Total do LNP 281.778 1.944 144,9
Estado de São Paulo 41.262.199 248.222 166,2
Brasil 190.755.799 8.515.767 22,4
Fonte: Adaptado do IBGE (2010).
Formada pelos municípios de São Sebastião, Ilhabela, Caraguatatuba e Ubatuba, a região vem apresentando nos últimos anos acelerado crescimento de seus indicadores econômicos, em parte relacionado à questão energética, visto que a região possui infraestrutura de armazenamento
6
e transporte de petróleo, derivados e gás natural, além de ser detentora de áreas confrontantes2 com campos de exploração e produção do petróleo e gás natural, como o Campo de Mexilhão (Figura 3), localizado na Bacia de Santos, a 165km da costa de Caraguatatuba (RENK, 2010; CONCEIÇÃO; SEIXAS, 2012). Aliado a este fator, a indústria petrolífera brasileira vem apresentando nas últimas décadas um rápido padrão de desenvolvimento, contando com a descoberta de novos campos de exploração e a incorporação de novas tecnologias de produção concentradas, sobretudo, na plataforma continental3, junto à região litorânea do país. Conforme a Organização Nacional da Indústria do Petróleo – ONIP (2000), a partir da segunda metade da década de 1990, diversas transformações estruturais e institucionais criaram um novo ambiente econômico para a indústria brasileira de petróleo, derivados e gás natural, impactando direta e indiretamente a expansão do setor petrolífero na economia brasileira nos aspectos de produção, renda, emprego, arrecadação tributária, balança comercial e meio ambiente (emissão de poluentes).
2 A Lei nº 7.525, de 22 de julho de 1986, define essa categoria de beneficiários confrontantes como os “estados,
territórios e municípios contíguos à área marítima delimitada pelas linhas de projeção dos respectivos limites territoriais até a linha de limite da plataforma continental, onde estiverem situados os poços” (SERRA, 2007).
3 A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar – CNUDM, de 1982, define que: “A plataforma
continental de um Estado costeiro compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural do seu território terrestre, até ao bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de 200 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância” (apud CAVALCANTI, 2011).
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Figura 3: Infraestrutura das instalações offshore da indústria de petróleo e gás no Litoral Norte Paulista
Fonte: Hogan (2008).
Um dos responsáveis pelo rápido crescimento dos indicadores econômicos dos municípios do LNP é a arrecadação de royalties petrolíferos, que possui relação direta com o volume produzido de petróleo, portanto, quanto mais se produz hidrocarbonetos, maior é a arrecadação por parte dos municípios (CONCEIÇÃO; SEIXAS; GAVIRA, 2012). É importante esclarecer que os royalties do petróleo representam uma compensação financeira devida ao Estado pelas empresas que exploram e produzem petróleo e gás natural (BRASIL, ANP, 2001).
Estão em andamento no LNP megaprojetos, representados por grandes empreendimentos de infraestrutura com orçamentos superiores a um bilhão de dólares, relacionados à cadeia
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produtiva do petróleo e gás natural e às atividades de expansão portuária e rodoviária. Este fato mudaria a vocação regional de área de conservação ambiental e turismo para atividades cada vez mais industriais (TEIXEIRA et al., 2012). A Figura 4 representa um desses megaprojetos em andamento no LNP, relacionado à ampliação do terminal marítimo de São Sebastião-SP.
Figura 4: Píer do Terminal Aquaviário de São Sebastião – TASS, que passará por ampliação
Fonte: Petrobras (2006).
Nessa perspectiva de mudanças socioeconômicas e territoriais recentes, os municípios do LNP, contando com maior arrecadação financeira, teriam melhores condições para investir no desenvolvimento econômico local por meio da diversificação dos processos produtivos e da diminuição gradativa da dependência do setor petrolífero em longo prazo. Entretanto, o que se
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observa é que a maior arrecadação financeira pelos poderes locais não reflete em melhores condições de desenvolvimento econômico local e qualidade de vida para a população. Tal constatação ocorre de maneira mais evidente e expressiva em municípios do litoral do estado do Rio de Janeiro, que apresentam elevadas taxas de arrecadação financeira e, ao mesmo tempo, sérias deficiências em âmbito socioeconômico, tais como os baixos índices de desenvolvimento humano (GUTMAN; LEITE, 2003; PACHECO; MACHADO, 2008; NOGUEIRA, 2010; MENEZES, 2012).
Numa perspectiva de aumento da exploração e produção de petróleo nas reservas do pré-sal, a tendência é que os municípios litorâneos aumentem ainda mais sua arrecadação financeira. Vale esclarecer que, segundo Silva e Porto Filho (2012), o termo pré-sal refere-se a uma faixa que se estende abaixo do nível do mar, em profundidades que superam os sete mil metros, ao longo de 800 quilômetros entre os estados do Espírito Santo e Santa Catarina, com potencial para a geração e acúmulo de petróleo, englobando basicamente três bacias sedimentares: a bacia do Espírito Santo, a bacia de Campos e a bacia de Santos, como pode ser observado na Figura 5.
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Figura 5: Localização e extensão dos campos de exploração do pré-sal
Fonte: Lima (2011).
Assim, o objetivo principal desta pesquisa foi identificar e analisar a arrecadação e aplicação dos royalties do petróleo e gás natural pelos municípios do LNP, estabelecendo relações com os indicadores socioeconômicos da região, numa perspectiva histórica, atual, crítica e reflexiva.
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A presente tese é parte integrante de uma série de estudos mais abrangentes desenvolvidos nos últimos anos sobre o LNP, a partir de diferentes abordagens (economia, sociedade, ambiente, saúde, percepção de riscos e energia), por meio do desenvolvimento de projetos de pesquisa apoiados pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo – FAPESP.4
Esta tese está estruturada em quatro capítulos, sendo apresentadas no presente capítulo (Introdução), as características gerais do litoral paulista, bem como e principalmente dos municípios que integram o LNP. No capítulo 2 (Revisão da literatura), a discussão gira em torno da fundamentação teórica e conceitual de sustentação desta tese, com apresentação e análise de alguns dos principais estudos e pesquisas de referência na área. No capítulo 3 (Metodologia), o foco foi expor como a pesquisa foi conduzida ao longo do tempo e as principais estratégias metodológicas utilizadas, com destaque para as entrevistas junto aos moradores do LNP, como um diferencial do ponto de vista teórico-metodológico em estudos dessa natureza. O capítulo 4 (Royalties petrolíferos e indicadores de desenvolvimento e qualidade de vida) apresenta os principais resultados alcançados durante o estudo, com destaque para as ações de controle social e participação da sociedade nos processos de tomada de decisão relacionados ao uso de recursos provenientes dos royalties. Por fim, seguem-se as Considerações finais, as Referências e os Apêndices.
4 “Urban growth, vulnerability and adaptation: social and ecological dimensions of climate change on the coast of
São Paulo” (processo nº 2008/58159-7); “Mudanças ambientais globais, vulnerabilidade, risco e subjetividade: um
estudo sobre o Litoral Norte Paulista” (processo nº. 2010/20811-5); e “Qualidade de Vida e Energia no Litoral Norte Paulista: implicações socioeconômicas e ambientais da indústria do petróleo e gás natural” (processo nº 11/20803-5).
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2 REVISÃO DA LITERATURA
Neste capítulo serão abordados de maneira crítica e reflexiva os principais pilares de sustentação teórica e conceitual da pesquisa, que passam necessariamente pela breve compreensão das características naturais do petróleo e gás natural, por uma abordagem sucinta sobre o funcionamento da indústria petrolífera, bem como pela apresentação de estrutura existente de arrecadação e distribuição dos royalties originários desses dois hidrocarbonetos, nos cenários internacional, nacional, regional e local.
A relação existente entre a arrecadação, a distribuição e a aplicação dos royalties e as condições de desenvolvimento econômico local e qualidade de vida, aliada à compreensão do controle social enquanto estratégia de gestão participativa dos royalties petrolíferos, também faz parte das discussões, possibilitando maior fundamentação para as análises realizadas nos municípios do LNP.
2.1 Petróleo e gás natural: origem e definições
Conforme Bret-Rouzaut e Favennec (2011), ao longo dos séculos até a sociedade atual, o petróleo foi utilizado para vários fins, desde os usos médicos até como instrumento de guerra, indispensável ao setor de transportes. Sébille-Lopez (2006) lembra que após a Segunda Guerra Mundial, o petróleo tornou-se um recurso energético predominante e indispensável para a vida cotidiana. Leite (1997) destaca a versatilidade do petróleo e seus derivados, além da facilidade do seu manuseio e transporte como razões suficientes para a sua crescente importância relativa.
Do ponto de vista energético, o petróleo e o gás natural caracterizam-se como sendo duas fontes não renováveis de energia5, fazendo parte do grupo dos combustíveis fósseis (TEIXEIRA et al., 2009) derivados de restos de plantas e animais soterrados juntamente com os sedimentos que formam as rochas sedimentares, que, por sua vez, dão origem aos reservatórios onde ocorrem as bacias sedimentares (BRET-ROUZAUT; FAVENNEC, 2011). Morelli (1966) complementa
5 As fontes de energia não renováveis são aquelas que estão disponíveis na Terra em quantidades finitas e que se
esgotam à medida que vão sendo utilizadas. Considera-se para isso a escala de tempo humana, pois, apesar de petróleo, gás e carvão mineral estarem continuamente se formando, levam milhões de anos para chegarem ao ponto de serem utilizados (TEIXEIRA, et al., 2009).
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afirmando que tanto o petróleo quanto o gás são originários da decomposição da matéria orgânica, contando com a sobreposição de uma camada sedimentar sobre a outra, causando a compressão do líquido e do gás.
Farah (2013) acrescenta, afirmando que o petróleo é uma mistura de gases, líquidos e sólidos cujas características variam significativamente de acordo com o campo produtor, sendo constituído basicamente de carbono e hidrogênio.
O gás natural, também classificado como um hidrocarboneto, é resultante da decomposição da matéria orgânica durante milhões de anos, encontrado no subsolo, em rochas porosas separadas por uma camada impermeável (BRASIL, ANEEL, 2008). Campos e Moraes (2012) ressaltam as características do gás natural como um energético de alto poder calorífico por unidade de massa, que é encontrado na natureza praticamente pronto para consumo, produzindo baixos níveis de emissão de dióxido de carbono quando queimado, além dos baixos níveis de emissão de óxidos de nitrogênio e particulados, em função da sua composição predominante de metano e etano.
Para Marinho Jr. (1970), ambos, tanto o gás natural e, principalmente, o petróleo, são responsáveis por constituir a indústria petrolífera, uma importante e vasta indústria envolvendo um complexo de muitas atividades, variando desde a pesquisa em seus depósitos naturais até a distribuição dos produtos transformados.
2.2 Indústria do petróleo e gás natural
Na perspectiva de Piquet (2011), a indústria petrolífera no Brasil, ao longo de seu histórico de atividades de exploração e produção, deixou marcas irreversíveis na paisagem econômica, social e ambiental dos territórios onde se implantou como é o caso do Norte Fluminense que, positivamente, entre outros impactos, registrou um aumento dos orçamentos municipais em função dos elevados repasses que o petróleo proporciona, contudo, tamanha abundância de recursos financeiros se torna um grande desafio a ser enfrentado, sobretudo pelos gestores e representantes públicos municipais.
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Para a Comissão Especial de Petróleo e Gás Natural do Estado de São Paulo – CESPEG (2010), a indústria de petróleo e gás natural, apesar de se caracterizar por lucros potencialmente muito altos, opera em um ambiente de riscos geológicos, tecnológicos e comerciais também muito elevados, cabendo o sucesso empresarial nesse mercado à capacidade de as empresas gerirem adequadamente tais riscos. Farah (2013) reforça que a exploração do petróleo, como uma das etapas inerentes à indústria petrolífera, configura-se como uma atividade dispendiosa e demorada para apresentar resultados, envolvendo levantamento de dados, estudos sísmicos e análises, em que se verifica a possibilidade de uma bacia sedimentar acumular petróleo. Tolmasquim e Pinto Jr. (2011) complementam afirmando que o desenvolvimento tecnológico envolvido na redução da dependência do suprimento energético inclui a superação dos desafios tecnológicos associados à exploração de áreas geológicas desfavoráveis, como as águas profundas e ultraprofundas no Brasil.
Furtado e Muller (1995) entendem que a cadeia produtiva da indústria petrolífera é formada por uma gama variada de processos produtivos e heterogeneidade tecnológica, que abrange desde a prospecção até a distribuição de derivados ao consumidor, envolvendo exploração, produção, transporte, refino e distribuição. Para Piquet e Terra (2011), a indústria do petróleo convencionalmente é dividida em dois grandes segmentos: upstream (montante), envolvendo as fases de exploração, desenvolvimento e produção, e downstream (jusante), englobando as etapas de transporte, refino e distribuição. Reis, Fadigas e Carvalho (2005) reconhecem outro segmento intermediário inerente à indústria petrolífera, o middlestream, que corresponde ao refino do petróleo, pelo qual o óleo cru passa por uma série de beneficiamentos para obtenção de produtos determinados, denominados de derivados.
Na perspectiva de Campos e Moraes (2012, p. 15) a indústria do petróleo e do gás natural pode ser representada conforme a Figura 6, onde se observa uma ampla e complexa cadeia de atividades em desenvolvimento e interação que, de maneira geral, inicia-se pelo mercado (fornecedores), passando pelos insumos (petróleo, gás, derivados etc.), processos (exploração, produção, refino, transporte etc.) e produtos (gasolina, diesel, óleo combustível etc.), finalizando novamente com o mercado, na perspectiva dos consumidores finais. Para Piquet e Terra (2011), para que o petróleo e seus derivados cheguem até o consumidor final, é necessário um sistema estruturado por diferentes segmentos industriais.
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Figura 6: Macrofluxo da indústria do petróleo e do gás natural do Brasil, 2012.
Fonte: Campos e Moraes (2012).
Do ponto de vista tecnológico, Zamith (2001) explica que, no Brasil, os esforços mais recentes relacionados à indústria petrolífera estão concentrados no desenvolvimento de tecnologias offshore (no mar) em águas profundas e ultraprofundas, onde se encontram as maiores reservas petrolíferas do país, tanto que em 2012, segundo dados da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP (2013), as reservas provadas de petróleo do Brasil atingiram a marca de 15,3 bilhões de barris, representando um crescimento acumulado de 53,6% em relação às reservas de 1997 (Figura 7), fato que colocou o país na 14º posição no ranking mundial de países com as maiores reservas provadas de petróleo. Quanto às reservas provadas de gás natural no Brasil, em 2012 o país possuía 0,23 trilhões de m3, representando aumento de 48,8% em relação às reservas provadas de 1997 (Figura 8), mas significando ainda uma participação tímida no cenário geopolítico internacional do gás natural, tanto que o país figura na 31ª colocação no ranking mundial de países com as maiores reservas de petróleo.
16 0 5 10 15 20 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 B il h õ e s d e b a rr is Anos
Figura 7: Reservas provadas de petróleo do Brasil, 1997-2012 (por bilhões de barris)
Fonte: Adaptado de ANP (1997); ANP (2013).
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 T ri lh õ e s d e m ³ Anos
Figura 8: Reservas provadas de gás natural do Brasil, 1997-2012 (por trilhões de m3)
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Quanto à localização das reservas provadas de petróleo no Brasil, 94% estão no mar (offshore) e 6% em terra (onshore), irregularmente distribuídas entre as unidades federativas, em função da evidente concentração no Estado do Rio de Janeiro, conforme demonstrado na Figura 9. 79,7% Rio de Janeiro 8,9% Espírito Santo 8,8% Outros 2,6% São Paulo
Figura 9: Distribuição percentual das reservas provadas de petróleo, por Unidades da Federação – UF, 2012
Fonte: ANP (2013).
Em termos da produção de petróleo do Brasil, em 2012 o país produziu 2.149 mil barris por dia, representando um aumento de 53,3% em relação à produção de 1997, fato que colocou o país na 13ª posição no ranking mundial de produtores de petróleo, conforme consta na Figura 10.
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A produção anual de gás natural do Brasil em 2012 alcançou a marca de 17,4 bilhões de m3, representando um aumento de 62,6% em relação à produção de 1997, colocando o país na 34ª colocação do ranking mundial dos maiores produtores de gás natural (Figura 11).
0 600 1200 1800 2400 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Anos M il b a rr is /d ia
Figura 10: Produção de petróleo do Brasil, 1997-2012 (por mil barris/dia)
19 0 5 10 15 20 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 B il h õ e s d e m ³ Anos
Figura 11: Produção de gás natural do Brasil, 1997-2012 (por bilhões de m3)
Fonte: Adaptado de ANP (1997); ANP (2013).
Vale ressaltar que toda a atividade relacionada à cadeia produtiva do petróleo tem duas características fundamentais: o aspecto estratégico, em termos de segurança nacional e geopolítica, o que, muitas vezes, leva o Estado a controlar as atividades de exploração e prospecção, e o caráter de ser um setor que requer investimentos intensivos, conduzindo para uma situação em que poucas e grandes companhias verticalizadas são detentoras de todo o processo produtivo e dominam o mercado internacional (BRASIL, ANEEL, 2008).
Tais constatações levaram Piquet (2007) a afirmar que os empreendimentos relacionados à cadeia produtiva da indústria petrolífera não são voltados à promoção do desenvolvimento regional, visto que as corporações que atuam no setor operam de modo globalizado, “[...] organizando o espaço de maneira seletiva e extrovertida” (PIQUET, 2007, p. 23). Entretanto, apesar das constatações anteriores, conforme a referida autora, nos últimos anos, os investimentos na indústria do petróleo vêm desempenhando um papel importante no processo de
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desenvolvimento da economia brasileira, com reflexos diretos e indiretos sobre as perspectivas regional e local.
Para Piquet e Terra (2011), a descoberta de grandes reservas de petróleo na camada pré-sal na Bacia de Campos, em novembro de 2007, iniciou uma nova etapa do setor petrolífero brasileiro, que vem proporcionando elevados efeitos multiplicadores na economia nacional. Um desses efeitos é o maior desenvolvimento de uma gama de setores direta e indiretamente relacionados à cadeia produtiva do petróleo, além da implantação e fortalecimento de centros de pesquisa tecnológica de ponta.
O papel exercido pela indústria do petróleo, conforme afirmam Silva e França (2009), pode representar um enclave nas áreas onde se localiza, ou oferecer benefícios, dependendo do projeto de desenvolvimento do país e da região, além do comprometimento político quanto à criação de estratégias de desenvolvimento.
Rappel (2011) complementa afirmando que o maior impacto econômico e social da produção nacional de petróleo proveniente do pré-sal virá da gama dos investimentos em projetos de engenharia, construção, montagem, instalação, logística e prestação de serviços altamente especializados, fato que proporcionará um efeito multiplicador na economia nacional, em termos de geração de valor, renda, emprego e conhecimento.
2.3 Desenvolvimento econômico local
Ampliando a discussão sobre o desenvolvimento econômico local, Oliveira (2001) salienta que o conceito, sobretudo relacionado à ideia de desenvolvimento local é polissêmico, portanto possui várias dimensões e formas diferenciadas de entendimento, das quais se destaca a noção de cidadania, que se refere ao indivíduo autônomo, crítico e reflexivo. A intenção é evidenciar que o cidadão deve ter papel central em um processo de desenvolvimento local, sobretudo através da participação em processos decisórios.
Martins (2002) de certa forma também aborda a questão da cidadania e participação popular ao afirmar que o grande diferencial do desenvolvimento local não está em seus objetivos
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(qualidade de vida, bem-estar, endogenia, sinergias etc.), mas na postura que atribui e assegura à comunidade o papel de agente e não apenas beneficiária do desenvolvimento. Isso reforça mais uma vez a função a ser desempenhada pela sociedade, não apenas como mera espectadora do desenvolvimento local, mas como protagonista, ou seja, atuante e participativa ao longo do processo.
De certa forma, as colocações anteriores se aproximam da noção de capital social, entendido por Muls (2008) como o resultado de um consenso entre teorias econômicas e sociológicas manifestadas na ação das organizações sociais que facilitam a coordenação e cooperação em vista de um benefício mútuo, conseguindo acionar mecanismos que melhoram o desempenho das instituições e dos governos locais.
Martins e Caldas (2009) destacam um caso empírico de desenvolvimento local que emanou da própria população, em Simplício Mendes, localizado no sertão do Piauí, onde um conjunto de comunidades de produtores de mel se reuniu em uma associação, configurando-se em entreposto para a comercialização de mel não parte de um governo nem de um grupo de empresários, mas de um padre, enquanto liderança religiosa e comunitária local. Os reflexos disso foram à melhoria da qualidade de vida, aquisição de bens de consumo durável, melhora da auto-estima, aumento da exigência da qualidade de produtos na figura de consumidor, consciência da necessidade de negociar e se reunir para organizar os esforços coletivos, e do ponto de vista mais mercadológico, abertura e conquista de mercados internacionais por meio do mercado internacional.
Pires, Müller e Verdi (2006, p. 29), reforçam a necessidade de participação da sociedade na articulação entre os diferentes atores sociais em prol de um objetivo comum, isto é, a garantia de um “[...] desenvolvimento socioeconômico territorialmente equilibrado, socialmente justo e ambientalmente sustentável”. Desta forma, os autores acrescentam novos elementos a ideia de desenvolvimento, dos quais se destaca a perspectiva espacial a partir do conceito de território.
Território é considerado por Llorens (2001, p. 29) como um “recurso” específico e um “ator” importante do desenvolvimento econômico, e não simplesmente um mero espaço ou marco de atividades econômicas ou sociais. De certa forma pode-se notar que o território representa a
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materialização do desenvolvimento econômico em um determinado espaço, por meio de seus impactos socioeconômicos e ambientais, sejam eles positivos ou não.
Franco (1998, p 7) expõe uma nova maneira de olhar o desenvolvimento com base no conceito de desenvolvimento local integrado sustentável, que pode ser compreendido como uma maneira de propiciar o desenvolvimento, de forma a possibilitar o surgimento de comunidades mais sustentáveis, aptas a suprirem suas necessidades emergenciais, potencializar suas vocações locais e fomentar o intercâmbio externo, além de representar um caminho possível para a melhoria da qualidade de vida das populações e para a conquista de modos de vida mais sustentáveis. Nesse sentido, a dimensão local ganha destaque como “alvo socioterritorial” das ações de melhorias socioeconômicas, visto que é na dimensão local onde os problemas são melhor identificados e, portanto, torna-se menos complexo encontrar a solução mais adequada.
Novos paradigmas de desenvolvimento local pressupõem uma reformulação no papel do Estado, que segundo Amaral Filho (2001), deve pautar-se em processos e dinâmicas econômicas e sociais determinadas pelo comportamento dos atores, dos agentes e das instituições locais, visto que o poder local está mais bem situado em termos de proximidade com relação aos usuários finais dos bens e serviços, associado ao fato de que o poder local pode captar melhor as informações e manter uma interação, de maior proximidade, com produtores e consumidores finais.
As discussões sobre a dimensão espacial e o papel do Estado no processo de desenvolvimento local reforçam a figura do município como espaço político específico socialmente construído e agente de promoção e ativação do desenvolvimento econômico, conforme explica Vitte (2006).
Alburquerque (1998), também reforça a participação da administração pública, na articulação de estratégias para assegurar as condições básicas de formação de recursos estratégicos, assim como a identificar recursos potenciais endógenos. Entretanto, o autor ressalta o papel exercido pelo setor empresarial, onde a existência de capacidade empresarial inovadora em nível local é talvez, o elemento mais decisivo para liderar o processo de desenvolvimento local e mobilizar os recursos disponíveis objetivando elevar o nível de vida de toda a população numa perspectiva econômica, sócio-cultural e político-administrativa.
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A noção de desenvolvimento econômico defendida por Maluf (2000, p. 71), resume-se a um “[...] processo sustentável de melhoria da qualidade de vida de uma sociedade, com os fins e os meios definidos pela própria sociedade que está buscando ou vivenciando este processo”. Assim, a guisa de um fechamento das considerações anteriores sobre o desenvolvimento econômico local, entende-se que o mesmo representa um enorme desafio no mundo contemporâneo, visto que depende da participação de uma sociedade cada vez mais individualista e menos participativa em questões de interesse coletivo, aliado a necessidade de um Estado (município) atuante em termos de iniciativas e melhorias públicas, que cada vez mais encontra-se refém da ação de agentes macroeconômicos que orquestram o desenvolvimento econômico local em benefícios próprios. Entretanto, apesar das evidentes e reais dificuldades a serem encontradas em prol de um desenvolvimento, seja ele econômico ou sustentável, local ou global, isso vai demandar a necessidade de uma mudança nos pilares que sustentam o modelo de desenvolvimento atual, que é insustentável e desigual territorialmente resultando nos inúmeros problemas de ordem socioeconômica e ambiental do mundo atual. Nessa perspectiva, à noção de qualidade de vida merece uma discussão mais detalhada a ser apresentada na próxima seção, pois pode representar um norte em termos de políticas de desenvolvimento para a sociedade.
2.4 Qualidade de vida
Seidl e Zannon (2004) esclarecem que o conceito de qualidade de vida possui basicamente duas tendências, sendo uma mais genérica e outra relacionada à saúde. Na primeira, o conceito possui uma perspectiva mais ampla influenciada pela sociologia, enquanto que na segunda situação, a qualidade de vida implica em aspectos diretamente associados às enfermidades ou às intervenções em saúde.
Como a intenção deste trabalho é discutir a noção de qualidade de vida numa perspectiva interdisciplinar pautada, sobretudo nas Ciências Sociais, torna-se válido citar Herculano (2000), que explica que a avaliação e mensuração sobre a qualidade de vida de uma população apresentam-se de duas maneiras: (1) aquela em que se examinam os recursos disponíveis e a capacidade efetiva de um grupo social par satisfazer suas necessidades; (2) ou por meio dos graus de satisfação e dos patamares desejados, isto é, “[...] pela diferença entre o que temos e o que
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queremos tende a existir sempre”. Almeida e Gutierrez (2010) ampliam tal discussão ao afirmar que o conceito de qualidade de vida é multidimensional, apresentando uma organização complexa e dinâmica dos seus componentes, sendo diferente de pessoa para pessoa de acordo com seu ambiente/contexto e mesmo entre duas pessoas que fazem parte de um contexto similar.
Para Vitte (2009), qualidade de vida é um conceito polissêmico, isto é, possui vários significados. Entre eles, uma definição mais abrangente é a que considera qualidade de vida como o grau de bem estar individual e em grupo, determinado pelas necessidades básicas da população.
Galinha e Ribeiro (2005) explicam que o conceito de bem estar inicialmente esteve associado aos estudos da economia e referia-se a avaliação feita pelo indivíduo ao seu rendimento ou, de modo mais geral, à contribuição dos bens e serviços que o dinheiro pode comprar para o seu bem estar (Bem-estar material). Posteriormente, para além dos recursos materiais, outros aspectos passaram a determinar o nível de bem estar ou a qualidade de vida de um indivíduo, ou seja, as condições de saúde, as relações interpessoais, a satisfação com o trabalho, a liberdade política, entre outros, aproximando-se desta forma, de uma forma de compreensão do conceito de qualidade de vida.
Nogueira (2002) afirma que o conceito de bem estar é recente nas ciências humanas e possui como referências iniciais a saúde física, felicidade e o prazer, denotando um estado subjetivo apreciado pela pessoa e também um conceito social, uma vez que necessidades são construções sociais, que pertencem ao domínio da sociologia, da antropologia, da ecologia e da economia. Comin (2012) explica que a noção de bem estar também esta associada ao campo do conhecimento da Psicologia e pode ser mensurado em cinco fatores: emoção positiva, engajamento, sentido, relacionamentos positivos e realização.
Na perspectiva da psicologia, Barbosa (2006) relatou o caso do município de Paulínia-SP, localizado na Região Metropolitana de Campinas – RMC, que sofreu com inúmeras transformações territoriais e econômicas a partir dos anos 1970 com a instalação da Refinaria de Paulínia – REPLAN, da Petrobras, fato que desencadeou problemas complexos na qualidade socioambiental do município e de sua população, levando ao sofrimento psíquico, sobretudo depressão, em parcela significativa dos moradores do município.
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A relação entre sofrimento psíquico e transformações socioambientais é reforçada em estudo realizado por Seixas, Hoeffel e Bianchi (2010), junto aos moradores de dois bairros rurais dos municípios de Nazaré Paulista-SP e Vargem-SP, que passaram a sofrer com casos de depressão, alcoolismo, ansiedade, transtorno de conduta, problemas emocionais, entre outros, devido às extraordinárias mudanças impostas à região. Foi constato que a construção do sistema de abastecimento de água para a cidade de São Paulo (Sistema Cantareira) e a ampliação das rodovias D. Pedro I e Fernão Dias promoveram intensa ruptura social, ambiental, econômica e cultural, alterando tanto o ambiente quanto a qualidade de vida da população.
Voltando a discussão sobre o conceito de qualidade de vida, diretamente relacionado à temática que envolve a noção de bem estar, Minayo, Hartz e Buss (2000, p. 13), explicam que qualidade de vida representa “a percepção do indivíduo sobre sua posição na vida, no contexto da cultura e dos sistemas de valores nos quais ele vive, e em relação a seus objetivos, expectativas, padrões e preocupações”.
A preocupação com a qualidade de vida é uma característica cada vez mais comum da sociedade contemporânea explica Pacione (2003), graças ao aumento proporcional com o progresso tecnológico e o aumento da renda. Pessoas em países desenvolvidos perceberam que a qualidade de vida não é necessariamente uma simples função da riqueza material. Isso levou a criação de indicadores que mostrem mais adequadamente a saúde social, política e ambiental de uma nação e o bem estar dos seus cidadãos.
Barbosa (1996) complementa afirmando que a qualidade de vida está presente em tudo, desde na literatura especializada até em slogans de prefeituras municipais e em plataformas políticas em época de campanhas eleitorais, abrangendo as dimensões política, econômica e da vida pessoal.
Além disso, Jampaulo Júnior (2014) reforça a qualidade de vida como um direito fundamental vinculado diretamente ao direito à vida, previsto no texto constitucional brasileiro (Constituição Brasileira de 1988), e em declarações e tratados internacionais (Conferência das Nações Unidas, 1972; Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1992; Protocolo de Quioto etc.), demandando ações concretas e efetivas em termos de
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planejamento e oferta adequada de serviços públicos essências à população como requisitos necessários para se alcançar a qualidade de vida.
Em termos metodológicos para a análise da qualidade de vida, Nahas (2010) explica que a partir da década de 1960, o conceito de qualidade de vida ganhou novo significado, ou seja, o da sustentabilidade do desenvolvimento humano. Outra dimensão incorporada ao conceito de qualidade de vida foi a imaterial e intangível da vida humana. Essas novas dimensões conceituais permitiram o surgimento de experiências de mensuração da qualidade de vida com base em indicadores sociais e aspectos psicológicos da qualidade de vida (satisfação/insatisfação; felicidade/infelicidade), bem como a percepção da população acerca das condições objetivas da vida. Sendo assim, essa mensuração deve ter como objetivos, monitorar a qualidade de vida e servir de fundamento ao planejamento municipal na tomada de decisões que promovam a equidade na distribuição e no acesso da população a bens de cidadania.
A dimensão ambiental também faz parte da definição de qualidade de vida de Herculano (2000), integrada com as demais dimensões que compõem o IDH, conforme se pode analisar na sequência:
[...] a soma das condições econômicas, ambientais, científico-culturais e políticas coletivamente construídas e postas à disposição dos indivíduos para que estes possam realizar suas potencialidades: inclui a acessibilidade à produção e ao consumo, aos meios para produzir cultura, ciência e arte, bem como pressupõe a existência de mecanismos de comunicação, de informação, de participação e de influência nos destinos coletivos, através da gestão territorial que assegure água e ar limpos, higidez ambiental, equipamentos coletivos urbanos, alimentos saudáveis e a disponibilidade de espaços naturais amenos urbanos, bem como da preservação de ecossistemas naturais (HERCULANO, 2000, p. 22).
Tais colocações anteriores podem emergir uma nova dimensão da qualidade de vida, ou seja, a urbana, que, na verdade engloba outros conceitos correlatos, tais como bem estar social, qualidade de vida, qualidade ambiental, desenvolvimento sustentável, entre outros tantos. Nesse sentido, Araújo e Cândido (2014), entendem que para avaliar a qualidade de vida urbana,
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compatível com a sustentabilidade, é necessária a constituição de indicadores e índices para a mensuração de oferta de serviços e recursos urbanos, os quais servirão de ferramentas para a gestão e o planejamento de políticas públicas municipais.
Assim, entende-se que a noção de qualidade de vida possui três características marcantes, ou seja, o fato de ser complexa, variável no tempo e no espaço e bastante subjetiva. A complexidade deriva dos fatores envolvidos no seu entendimento que perpassa pelo social, cultural, econômico, político e ambiental. Variável no tempo porque os parâmetros para a qualidade de vida hoje podem não ser os mesmos para as próximas gerações, assim como não foram os mesmos de gerações anteriores a esta. A variação da ideia de qualidade de vida também é variável conforme a localidade, fruto de uma sociedade global com níveis distintos de desenvolvimento socioeconômico, onde o que se tem de metas para a qualidade de vida em países desenvolvidos, muitas vezes, é diferente dos anseios de grande parcela da população de países menos desenvolvidos. Por fim, a noção de qualidade de vida também é subjetiva, uma vez que varia de pessoa para pessoa, dependendo de uma série de variáveis, tais como o local onde a pessoa reside, o seu nível de instrução, a sua história de vida, a sua perspectiva de mundo, entre outros. Podendo representar a luta por um sistema de saúde e educação melhores para determinada localidade, ou o aumento da capacidade de consumo individual de bens diferenciados.
Independente de qual abordagem é mais ou menos válida para explicar a qualidade de vida, o importante é entender que o Estado, sobretudo na figura do município, possui papel de grande responsabilidade no dever de proporcionar melhores condições de vida para as pessoas, de forma que cada um tenha a oportunidade que traçar as suas próprias metas rumo aquilo que considera como qualidade de vida. Isso vai demandar a constante necessidade de gestão e planejamento municipal por meio de políticas públicas. Essas que são tão escassas ou deficientes em determinadas áreas ou setores da economia e sociedade no Brasil. Uma dessas áreas envolve a inexistência de políticas públicas específicas que atrelem a arrecadação de royalties petrolíferos a investimentos em equipamentos públicos em prol de melhorias na qualidade de vida da população, aspectos que serão mais bem trabalhados na sequência do trabalho.
