DIREITO
ESTÁCIO-CERS
DIREITO FINANCEIRO
Profa. Dra. Élida Graziane Pinto
Fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
patrimonial e operacional
Eficácia
dos
direitos
sociais
por meio do controle da legalidade orçamentária e da sua
adequada execução
Problemas que mitigam a legalidade orçamentária na federação brasileira
pós-Constituição de 1988 e são passíveis de controle judicial na medida em que
revelam, em maior ou menor grau, os seguintes vícios sistêmicos:
1) ausência de planejamento suficiente para cumprir as obrigações
constitucionais e legais de fazer;
2) execução orçamentária permeada por atos imotivados ou abusivos e
3) falta de controle de aderência de procedimentos e resultados aos fins
previstos em lei, o que encerra o ciclo de baixa vinculação do gestor ao
planejamento por ele formulado.
10 anos da ADPF 45/DF e maturação jurisprudencial: primazia de custeio do
mínimo existencial no orçamento público
O Ministro Celso de Mello, do STF, quando da relatoria da ADPF 45/DF, asseverou que o arbítrio estatal não pode se opor à efetivação dos direitos sociais, donde foi firmada, paradigmaticamente, a necessidade de o Judiciário intervir em prol da “preservação, em favor dos indivíduos, da integridade e da intangibilidade do
núcleo consubstanciador do ‘mínimo existencial’ ”.
É preciso, como feito pelo STJ no julgamento do REsp nº 1.389.952-MT, pelo Ministro Herman Benjamin, erigir a primazia das despesas asseguradoras do mínimo existencial em face de todas as demais despesas governamentais, uma vez que:
“[...] somente depois de atingido esse mínimo existencial é que se poderá discutir, relativamente aos recursos remanescentes, em quais outros projetos se deve investir. Ou seja, não se nega que haja ausência de recursos suficientes para atender a todas as atribuições que a Constituição e a Lei impuseram ao estado. Todavia, se não se pode cumprir tudo, deve-se, ao menos, garantir aos cidadãos um mínimo de direitos que são essenciais a uma vida digna [...]”
Formulação da tríade legal que rege o ciclo e controle do planejamento
insuficiente:
PLANO PLURIANUAL – PPA
Art. 165, inciso I e § 1º da Constituição de 1988;
Prazo para envio do projeto de lei correspondente: art. 35, § 2º, inciso I do ADCT;
Distinção em relação aos planos de desenvolvimento nacional (art. 174, § 1º da
CR/1988) e em relação aos planos setoriais, como, por exemplo, o Plano Decenal de
Educação (art. 214 da CR/1988) e os Planos Nacional, Estaduais e Municipais de Saúde
(conforme Lei do SUS – Lei 8080/1993 e Lei Complementar 141/2012);
Conteúdo: programas de duração continuada e despesas de capital;
Formulação da tríade legal que rege o ciclo e controle do
planejamento insuficiente:
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
Art. 165, inciso II e § 2º da Constituição de 1988;
Art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000);
Prazo para envio do projeto de lei correspondente: art. 35, § 2º, inciso II do ADCT;
Conteúdo: diretrizes que definem o conteúdo e o modo de execução da Lei de
Orçamento Anual;
Verdadeiro eixo analítico do ciclo orçamentário em torno do qual todo o restante se
estrutura;
Formulação da tríade legal que rege o ciclo e controle do
planejamento insuficiente:
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA
Art. 165, inciso III e § 5º da Constituição de 1988
Art. 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) Arts. 2º a 33 da Lei nº 4.320/1964 (incluem os princípios do Direito Financeiro) Prazo para envio do projeto de lei correspondente: art. 35, § 2º, inciso III do ADCT Conteúdo: estimativa da receita e fixação da despesa (vide art. 165, § 8º da CR/1988)
RECEITA X DESPESA – o equilíbrio almejado no art. 1º, § 1º da LRF e as metas fiscais da LDO (art. 4º da LRF) Também chamada de “Lei de Meios” (Laband): por quê? Controvérsias sobre o seu controle de
constitucionalidade. Ver ADI 4048/DF (abertura de crédito extraordinário por medida provisória)
Princípios orçamentários: art. 167 da CR/1988 e na Lei 4.320/1964: legalidade, anualidade, unidade, universalidade, orçamento bruto, equilíbrio, evidenciação contábil, transparência, vedação de vinculação da receita de impostos, publicidade etc
Controles sobre a receita: renúncia de receita (art. 14 da LRF), previsão adequada (art. 12 da LRF) e efetiva arrecadação de tudo quanto puder (art. 11 da LRF) + controle sobre a dívida ativa para que ela não prescreva (art. 13 da LRF)
Controles sobre a geração de despesa: arts. 15 a 28 da LRF (em especial, o controle de gasto de pessoal, nos arts. 18 a 23 da LRF e no art. 169 da CR/1988) + controle do endividamento público (arts. 29 a 42 da LRF, inclusive dos restos a pagar no art. 42 da LRF)
Execução orçamentária – controle dos atos imotivados, abusivos e/ou
desconformes com a lei e a CR/1988
FLUXO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
(arts. 34 a 70 da Lei 4.320/1964)
CRONOGRAMA MENSAL DE DESEMBOLSO E METAS BIMESTRAIS DE ARRECADAÇÃO
No prazo de 30 dias após a aprovação da LOA, cumprem-se duas tarefas igualmente importantes: 1) cronograma mensal de desembolso (art. 8º da LRF) e
2) formulação de metas bimestrais de arrecadação (art. 13 da LRF)
DISTRIBUIÇÃO DOS DUODÉCIMOS POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA
(repasse direto do recurso, conforme as dotações programadas na LOA, salvo caso de contingenciamento, na forma do art. 9º da LRF)
Execução orçamentária – controle dos atos imotivados, abusivos
e/ou desconformes com agmgmgm lei e a CR/1988
(continuação)
LICITAÇÃO
(FASE INTERNA INCLUI PROJETOS BÁSICO E EXECUTIVO E O LICENCIAMENTO AMBIENTAL) E CONTRATO/ CONVÊNIO/ PARCERIA OU OUTRO INSTRUMENTO DE AJUSTE
(caso o recurso tenha sido liberado para execução orçamentária, impõe-se a licitação, na forma do art. 37, XXI da CR/1988 e da Lei nº 8.666/1993 e demais normas de regência)
EMPENHO
Ato que gera a obrigação de despesa para o Estado – arts. 58 a 61 da Lei 4.320/1964
LIQUIDAÇÃO
Ato de conferência para aferir a existência e o real montante do crédito a ser pago pelo Estado (arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964)
Execução orçamentária – controle dos atos imotivados, abusivos e/ou
desconformes com a lei e a CR/1988
PAGAMENTO
Disponibilidade financeira efetiva em favor do credor que pode ser feita mediante depósito bancário ou saldo a ser resgatado diretamente em tesouraria (arts. 64 e 65 da Lei 4.320/1964)
ALGUNS PROBLEMAS:
Precatórios – art. 100 da CR/1988, art. 10 da LRF e art. 67 da Lei 4.320/1964 Regime de adiantamento de despesa – arts. 68 e 69 da Lei 4.320/1964
Judicialização de políticas públicas e repercussão orçamentária: como pagar? Contingenciamento de empenhos e de movimentação financeira – art. 9º da LRF
Inexecução pura e simples de dotações, a despeito de terem sido cumpridas as metas fiscais da LDO;
Abertura excessiva de créditos adicionais suplementares, além de remanejamentos, transposições e transferências de recursos feitos unilateralmente pelo Poder Executivo, mediante permissivo legal genérico da LOA ou da LDO;
Controle da conformidade jurídico-constitucional das leis
orçamentárias e da sua adequada execução
Sistema de comportas sucessivas
Arts. 70 a 75 da CR/1988 + art. 130 da CR/1988
Controle interno (art. 74 da CR/1988) e externo (art. 71 da CR/1988) da
Administração Pública
+
Controle judicial (art. 5º, inciso XXXV da CR/1988)
Arts. 75 a 82 da Lei 4.320/1964
Microssistema de Tutela Coletiva: Leis 4717/1965 (ação popular), 7347/1985
(ação civil pública), 8078/1990 Código de Defesa do Consumidor), 8429/1992
(improbidade administrativa) e 12.016/2009 (mandado de segurança), dentre
Controle da conformidade jurídico-constitucional das leis orçamentárias e da sua
adequada execução
Dever universal de prestação de contas (art. 70 da CR/1988)
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Inversão do ônus da prova em favor do controle (art. 93 do DL
200/1967)
Art. 93. Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.
Prestar contas para quem e como?
Art. 70. A fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle
externo
, e pelo sistema de controle
interno
de cada
Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Controle externo:
contas de governo e contas de gestão
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I -
apreciar
as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,
mediante
parecer prévio
, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar
de seu recebimento;
II -
julgar
as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações
e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
Controle externo:
demais competências
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: [...]
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; [...]
Controle externo:
demais competências
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas da União, ao qual compete: [...]
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por
qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional
e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as
sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano
causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal;
Controle externo: relação entre
Poder Legislativo e Tribunal de Contas
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
[...]
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será
adotado diretamente pelo
Congresso Nacional
,
que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas
cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias,
não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a
respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão
eficácia de título executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente,
relatório de suas atividades.
Controle da conformidade jurídico-constitucional das leis orçamentárias
e da sua adequada execução
Fluxo dinâmico e ex officio de prestação de contas:
Arts. 48 a 59 da LRF, contendo, em especial, o seguinte fluxo regular de prestação de
contas:
Relatório Resumido de Execução Orçamentária – RREO, bimestral, na forma dos arts.
52 e 53 da LRF e do art. 165, § 3º da CR/1988;
Relatório de Gestão Fiscal – RGF, quadrimestral, na forma dos arts. 54 e 55 da LRF;
Balanço Geral Anual (prestação de contas do conjunto da gestão e do governo) –
arts. 56 a 58 da LRF; arts. 82 e 101 a 106 da Lei 4.320/1964; e art. 49, IX e art. 71, II da
CR/1988;
Controle sobre atos e contratos (art. 71 da CR/1988) e, sobretudo,
Alertas do art. 59, § 1º da LRF.
Sistema de Controle Interno: deveres-poderes de
autotutela, tutela
e eficiência
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,
sistema de controle interno
com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II -
comprovar
a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da
gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração
federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da União;
Sistema de Controle Interno: responsabilidade solidária pela
falta de comunicação da irregularidade e direito de
representação
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
[...]
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena
de responsabilidade solidária.
§ 2º
Qualquer cidadão
, partido político, associação ou sindicato
é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades
ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Falta de integração entre o controle judicial e o controle
externo : pluralidade de instâncias que
não
dialogam entre si
Responsabilidades administrativa (interna e externa), civil e eleitoral, sem
prejuízo da esfera penal, se cabível
Falta de integração entre as instâncias mitiga a força dos instrumentos e o
alcance do controle
Controle de ofício da execução orçamentária
na Lei 4.320/1964
“Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita
ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos
e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração,
responsáveis por bens e valores públicos;
III -
o cumprimento do programa de trabalho
expresso em termos
monetários e em termos de realização de obras e prestação de
Uma trilha a ser perseguida: a responsabilidade do ordenador de despesas
“TSE examina questão de prefeito como ordenador de despesas
O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) deferiu, na sessão desta terça-feira (26), o registro de candidatura de Augusta Brito de Paula a deputada estadual pelo Ceará nas eleições de 2014. O TSE entendeu que as irregularidades apontadas contra ela pelo Tribunal de Contas, na condição de gestora do Fundo Municipal de Saúde de Graça, de 2000 a 2005, não são aptas a torná-la inelegível ao pleito deste ano, com base na Lei da Ficha Limpa (LC 135/2010).
No mesmo julgamento, antes de examinar o mérito do recurso da candidata, o TSE definiu que, no momento em que o prefeito age como
ordenador de despesas, as contas que ele presta nesta condição não se sujeitam ao julgamento final da Câmara de Vereadores, bastando a análise pelo Tribunal de Contas. Neste ponto, o Tribunal divergiu, por maioria de votos, do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar a ação direta de inconstitucionalidade (ADI 4578), que tem efeito vinculante para juízes e outros tribunais.
Mérito do recurso
Por sua vez, no exame do mérito do recurso de Augusta Brito, o Tribunal acompanhou, por unanimidade, o voto do ministro Henrique Neves que acolheu o registro de Augusta Brito. Em voto-vista levado hoje ao plenário, o ministro Luiz Fux afirmou que os atos de Augusta julgados irregulares pelo Tribunal de Contas não eram suficientes para afastar a candidata da disputa eleitoral, com base na Lei da Ficha Limpa (LC nº 135/2010). Como ordenadora de despesas do Fundo Municipal, Augusta teve as contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas.
A alínea “g” do inciso I do artigo I da Lei Complementar nº 64/90 (Lei de Inelegibilidades), nela incluída pela Lei da Ficha Limpa, estabelece que são inelegíveis, para as eleições que ocorrerem nos oito anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aqueles que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, aplicando-se o disposto no inciso II do artigo 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição.” EM/JP
Processo relacionado: RO 40137
