Gestor Aula 13

(1)

Gestor 2016

Aula 13

(2)

(3)

Planejamento Governamental

Introdução

Segundo o PPA 2008-2011:

“O Brasil é um país com

tradição em planejamento

governamental

. Contudo, o ambiente adverso das décadas de

80 e 90, marcadas pelos desequilíbrios macroeconômicos,

resultou no declínio da importância da função planejamento

no âmbito do setor público.”

“Nesse período, todos os esforços voltaram-se para a

gestão

do curto prazo, enfrentamento da inflação e do desequilíbrio

fiscal

, o que promoveu o enfraquecimento do planejamento e

da capacidade técnica existente na área.”

“Uma vez estabilizada a economia no final dos anos 90, a

função planejamento começa a ser resgatada dentro de uma

nova abordagem, alinhada às tendências internacionais.”

(4)

Planejamento Governamental

Introdução

“O planejamento adquire importância como ferramenta de

gestão para

melhorar a qualidade da aplicação dos recursos

públicos

disponíveis e para estimular a participação da

iniciativa privada em investimentos de interesse público.”

“Ainda que esse resgate tenha começado a se materializar ao

fim da década de 90, o marco legal desse movimento tem

início com a Constituição 1988

, que institui o PPA como

instrumento de planejamento integrado ao orçamento.”

“A partir desse marco, a legislação brasileira passa a

destacar o planejamento como pressuposto de uma gestão

fiscal responsável, exigindo que o gestor público planeje suas

ações, de modo transparente, visando ao aumento da

(5)

Longo Prazo

Estratégia de Desenvolvimento

Projeto Nacional: 15, 20 ou 50 anos

Médio Prazo

Plano de

Desenvolvimento

Planos quinqüenais PND, PPA Curto Prazo

Orçamento

Anual

Estratégico Atividades

PPA

Projetos Plano

PND

(6)

Ciclo Integrado de

Planejamento e Orçamento

Plano plurianual - PPA

Planos nacionais, regionais e setoriais Lei de diretrizes orçamentárias - LDO Elaboração da proposta orçamentária anual - LOA Execução orçamentária e financeira Avaliação da execução de Programa, orçamentária e financeira

(7)

Sistema de Planejamento

e Orçamento Federal

(8)

Finalidade

Art. 2º O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal

tem por finalidade:

I - formular o planejamento estratégico nacional;

II - formular planos nacionais, setoriais e regionais de

desenvolvimento econômico e social;

III - formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias

e os orçamentos anuais;

IV - gerenciar o processo de planejamento e orçamento

federal;

V - promover a articulação com os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios, visando a compatibilização de

(9)

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Lei Complementar de Finanças Públicas e LRF

PPA

– Plano Plurianual

LDO

– Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA

– Lei Orçamentária Anual

Orçamento

Fiscal

Orçamento da

Seguridade

Orçamento de

Investimentos

(10)

Constituição Federal

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da

República:

XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o

projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de

orçamento previstos nesta Constituição.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

(11)

PPA

§ 1º -

A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá,

de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas

da administração pública federal para as despesas de

capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos

programas de duração continuada.

§ 4º -

Os planos e programas nacionais, regionais e

setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados

em consonância com o plano plurianual e apreciados

pelo Congresso Nacional.

(12)

Modelos de PPA

PPA 1991-1995

“O primeiro PPA viria a ser elaborado pelo governo

que ganhasse as eleições de 1989, ano seguinte à

promulgação da nova Constituição Federal, e

deveria vigorar de 1991 a 1995.”

“O primeiro PPA foi desenhado como um

OPI

ampliado

(em tempo e em tipos de despesa), sem

estar suportado por um projeto de governo preciso

para o qual fizesse a mediação com os orçamentos

anuais.”

(13)

Modelos de PPA

PPA 1996-1999

“A reforma administrativa que inaugura a gestão

1995/1998 transforma a Seplan/PR em Ministério

do Planejamento e Orçamento, na mesma linha

hierárquica dos demais, em uma clara afirmação do

viés econômico/fiscalista

por destacar o orçamento

como se não fosse parte integrante do

planejamento. Esse último é assim reduzido à

condição de, prioritariamente, cuidar para que a

execução orçamentária não comprometesse as

metas fiscais necessárias à consolidação do real.”

(14)

Modelos de PPA

PPA 1996-1999

“Na mensagem ao Congresso, (...) afirma-se que o

plano estabelece princípios para o planejamento

econômico (...) Para tanto, anuncia três estratégias -

construção de um Estado moderno e eficiente;

redução dos desequilíbrios espaciais e sociais;

inserção competitiva e modernização produtiva

-,

que mais se aproximam de desejos, por não

qualificarem os conteúdos das ações que deviam

realizá-las, e arrola as ações e os projetos que

possuem expressão orçamentária (...)”

(15)

Modelos de PPA

PPA 1996-1999

“O PPA 1996/1999, apesar de introduzido por um

discurso mais ambicioso,

não consegue ultrapassar

a natureza última de um OPI

. Quando busca fazê-lo,

pela abrangência dos assuntos do texto de

apresentação, não destaca ações, instrumentos de

política, mecanismos de coordenação e atualização,

sistemas de direção estratégica, entre outros, que

pudessem conformar algo mais. Alcança, quando

muito, o caráter de um

plano econômico normativo

de médio prazo

. ”

(16)

Modelos de PPA

PPA 1996-1999

“De novo, o plano não será um guia para a ação,

mas tão somente um OPI expandido, acompanhado

de um texto bem elaborado, revelador de uma

realidade mais complexa, mas

sem articulação

consistente com os projetos e ações

(...) Em grande

medida, isso decorre da

inexistência de sistemas de

monitoramento e avaliação

que permitam decisões

seguras e direcionadas para a condução do governo

no dia a dia (...)”

(17)

Modelos de PPA

PPA 1996-1999

Sobre o lançamento do

Brasil em Ação

:

“O programa selecionou 42 projetos (programas,

projetos e atividades orçamentárias) prioritários (...)

executados segundo um novo modelo de

gerenciamento, de natureza mais empresarial, que

enfatiza a obtenção de resultados, mediante o

acompanhamento sistemático (...) Cada projeto

passa a ter um gerente designado pelos ministros,

que cuida da articulação entre os envolvidos na

execução e da obtenção das metas previstas (...) ”

(18)

Modelos de PPA

PPA 2000-2003

“(...) para a elaboração e execução do PPA e dos

orçamentos, toda a ação finalística do governo será

‘

estruturada em programas

orientados para a

consecução dos objetivos estratégicos definidos

para o período do Plano’. Ação finalística é

considerada ‘aquela que

proporciona bem ou

serviço para atendimento direto à demanda da

sociedade

’.”

(19)

Modelos de PPA

PPA 2000-2003

“Cada

PROGRAMA

deverá conter:

objetivo

,

órgão

responsável

,

valor global

,

prazo de conclusão

,

fonte

de financiamento

,

indicador

que quantifique a

situação que o programa tenha por fim modificar,

metas

correspondentes aos bens e serviços

necessários para atingir o objetivo (regionalizadas) e

ações

não integrantes do orçamento (...) Os

programas constituídos predominantemente de

ações continuadas (atividades) devem ter metas de

qualidade e de produtividade com prazos

definidos.”

(20)

Modelos de PPA

PPA 2000-2003



Estabelecimento de

objetivos estratégicos



Identificação de

problemas

a enfrentar ou de

oportunidades a aproveitar para alcançar os objetivos



Concepção de

programas

a serem implementados

com vistas ao atingimento dos objetivos



_{Especificação das}

_ações

_{do programa}



Atribuição de

indicadores

aos objetivos (e programas)

e de

metas

aos produtos



Designação de

gerentes

por programas



Avaliação

da execução e dos resultados

(21)

Modelos de PPA

PPA 2000-2003

“Com o PPA 2000-2003 e todo o seu conjunto de

inovações, deu-se um passo largo na lógica de

constituir, de modo permanente, um

terceiro

horizonte de planejamento

, um planejamento de 8

a até 20 anos, integrado a um plano de médio prazo

(os PPAs) e de curto prazo (os orçamentos). Esse

planejamento em três horizontes, consistentemente

articulados, só foi possível com a

integração prévia

de plano e orçamento

efetuado no PPA 2000-2003.”

(22)

(23)

Modelos de PPA

PPA 2000-2003

“(...) quando o diagnóstico das políticas públicas

parte do

TERRITÓRIO

, ele permite um duplo ganho.

O primeiro reside na possibilidade de

otimização da

oferta das políticas

, que passam a orientar-se para

uma demanda mais bem qualificada, que teve como

partida as necessidades detectadas nas regiões. O

segundo refere-se à

combinação multissetorial

ótima

, em função de possível projeto de

desenvolvimento local, e viabiliza um processo de

priorização do gasto para as áreas ou para os

públicos que mais necessitam deles (...)”

(24)

Modelos de PPA

PPA 2004-2007

“(...) é com o PPA 2004-2007 que se insere, pela

primeira vez, um modelo lógico de

desenvolvimento

de longo prazo

, isto é, com uma estratégia de

atuação governamental, cuja finalidade era

organizar, de forma consistente e convergente, toda

a macropolítica do governo federal. Formula-se,

assim, um projeto de desenvolvimento de longo

prazo, cujo objetivo é o crescimento com inclusão

social e ambientalmente sustentável.”

(25)

Modelos de PPA

PPA 2004-2007

“Monitorar e avaliar faz parte do ciclo de gestão dos

programas do plano desde 2000. Todavia, o Decreto

5.233/2004 instituiu o

Sistema de Monitoramento e

Avaliação

. A configuração descentralizada do

sistema permite que os processos de M&A possam

adaptar-se às especificidades das organizações

públicas, acelerando a disseminação de uma cultura

de resultados. Esse sistema é formado pela

Comissão de Monitoramento e Avaliação

e por

unidades de monitoramento e avaliação

em cada

ministério.”

(26)

Modelos de PPA

(27)

Modelos de PPA

(28)

Programas

CONCEITO



O Programa é o instrumento que articula um

conjunto de ações (orçamentárias e

não-orçamentárias), suficientes para enfrentar um

problema, cujo desempenho deve ser passível de

aferição por indicadores coerentes com o objetivo

estabelecido.

(29)

Programas

RESULTADOS



Entende-se como resultado de um programa a

efetividade no alcance do objetivo proposto, ou seja,

a transformação ou mudança em uma realidade

(30)

Programas

PROBLEMAS



Para o propósito de elaboração de Programas do

PPA, problemas são demandas não satisfeitas,

carências ou oportunidades identificadas, que, ao

serem reconhecidas e declaradas pelo governo,

passam a integrar a sua agenda de compromissos.



Deve-se, ainda, explicitar, com a maior precisão

possível, as causas do problema que está afetando o

público-alvo. Entende-se como causa um fator que

contribua para a ocorrência do problema; ou seja,

processos ou fatores responsáveis pelo surgimento,

manutenção ou expansão do problema.

(31)

Programas

ATRIBUTOS (1)

a) Órgão Responsável: Órgão responsável pelo gerenciamento do programa, mesmo quando o programa for integrado por ações desenvolvidas por mais de um órgão (programa multissetorial). Exemplo: Órgão Responsável: Ministério da Saúde

b) Unidade Responsável: unidade administrativa responsável pelo gerenciamento do programa, mesmo quando o programa for

integrado por ações desenvolvidas por mais de uma unidade. Exemplo: Órgão Responsável: Ministério da Saúde

(32)

Programas

ATRIBUTOS (2)

c) Denominação:

a denominação expressa os propósitos

do programa em uma palavra ou frase-síntese, de fácil

compreensão pela sociedade. Não há restrição quanto

ao uso de nomes de fantasia.

Exemplo:

(33)

Programas

ATRIBUTOS (3)

d) Problema:

É uma situação indesejável declarada por

uma autoridade como evitável ou uma necessidade não

atendida, identificada na sociedade. Deve ser formulado

como condição negativa, evitando-se enunciar a

ausência de alguma solução específica.

Exemplo:

Programa: Erradicação do trabalho infantil

Problema: Exploração da prática do trabalho por

menores de 16 anos, salvo na condição de aprendiz a

partir de 14 anos.

(34)

Programas

ATRIBUTOS (4)

e) Objetivo do Programa: o objetivo expressa o resultado que

se deseja alcançar, ou seja, a transformação da situação a

qual o programa se propõe modificar. Deve ser expresso com

concisão, precisão, evitando a generalidade, dando a idéia do

que se pretende de forma clara, categórica e determinante.

Exemplo:

Programa: “Acesso à Alimentação”

Objetivo: Garantir à população em situação de insegurança

alimentar o acesso à alimentação digna, regular e adequada à

nutrição e manutenção da saúde humana

(35)

Programas

ATRIBUTOS (5)

f) Público-alvo: especifica o(s) segmento(s) da sociedade ao(s) qual (is) o programa se destina e que se beneficia(m) direta e legitimamente com sua execução. São os grupos de pessoas, comunidades, instituições ou setores que serão atingidos diretamente pelos resultados do

programa. A definição do público-alvo é importante para identificar e focar as ações que devem compor o programa.

Exemplo:

Programa: Acesso à Alimentação

Público alvo: Famílias com renda familiar per capita menor ou igual a ½ salário mínimo.

(36)

Programas

ATRIBUTOS (6)

g) Justificativa:

a justificativa para a criação do programa deve abordar o diagnóstico e as causas da situação-problema para a qual o programa foi proposto; alertar quanto às conseqüências da não implementação do programa; e informar a existência de

condicionantes favoráveis ou desfavoráveis ao programa. Exemplo:

Programa: Erradicação do Trabalho Infantil

Justificativa: A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2002 detectou 2.988.294 de crianças e de adolescentes com idade entre 5 e 16 anos incompletos trabalhando no Brasil (...)

(37)

Programas

ATRIBUTOS (7)

h) Objetivo Setorial Associado:

especifica o objetivo

setorial para o qual o programa contribui.

i) Tipos de Programa:

no PPA 2008-2011, os Programas

são classificados em dois tipos:

Finalísticos: dos quais resultam bens ou serviços ofertados

diretamente à sociedade, cujos resultados sejam passíveis

de mensuração;

Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas

Especiais: são programas voltados aos serviços típicos de

Estado.

(38)

Programas

ATRIBUTOS (8)

j) Horizonte Temporal:

estabelece o período de vigência

do programa, podendo ser contínuo ou temporário. Um

programa pode ser de natureza contínua mesmo que

parte de suas ações seja de natureza temporária. No

caso de programa temporário, serão informados o mês e

ano de início e de término previstos, e o seu valor global

estimado. O término previsto a ser considerado é o do

programa, ainda que se situe aquém ou além do período

de vigência do PPA.

(39)

Programas

ATRIBUTOS (9)

k) Estratégia de Implementação do Programa:

a

estratégia de implementação do programa indica como

serão conduzidas as ações, quais os instrumentos

disponíveis ou a serem constituídos, e a forma de

execução (direta, descentralizada para Estados, Distrito

Federal e Municípios e transferências) para atingir os

resultados pretendidos pelo programa.

(40)

Programas

ATRIBUTOS (10)

l) Indicador: instrumento capaz de medir o desempenho do

programa. Deve ser passível de aferição e coerente com o

objetivo estabelecido, ser sensível à contribuição das

principais ações e apurável em tempo oportuno. O indicador

permite, conforme o caso, mensurar a eficácia, eficiência ou

efetividade39 alcançada com a execução do programa.

Exemplo:

Objetivo: “Reduzir o analfabetismo no País”

Indicador: “Taxa de analfabetismo” (relação percentual

entre a população não-alfabetizada e a população total)

(41)

Programas

ATRIBUTOS (11)

m) Ação:

as ações são operações das quais resultam

produtos (bens ou serviços), que contribuem para

atender ao objetivo de um programa. Incluem-se

também no conceito de ação as transferências

obrigatórias ou voluntárias a outros entes da federação

e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios,

subvenções, auxílios, contribuições, doações, etc, e os

financiamentos.

(42)

Questão de Prova

(Esaf/2008) As afirmativas a seguir se referem ao Plano Plurianual (PPA).

I. É um instrumento mediador entre o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação dos recursos públicos a cada exercício.

II. O elemento organizativo central do PPA é o Programa, entendido como um conjunto articulado de ações orçamentárias, na forma de projetos, atividades e operações especiais, e ações não-orçamentárias, com intuito de alcançar um objetivo específico.

III. O impacto dos programas é analisado anualmente a partir de avaliações externas conduzidas por uma equipe de especialistas independentes.

(43)

Questão de Prova

Estão corretas:

a) As afirmativas I, II, III e IV. b) Apenas as afirmativas I, II e IV. c) Apenas as afirmativas I, II e III. d) Apenas as afirmativas II, III e IV. e) Apenas as afirmativas I e II.

(44)

Modelos de PPA

(45)

Níveis de Planejamento

PPA 2012-2015

Manual de Elaboração (MP):

“Macrodesafios são diretrizes elaboradas com base no

Programa de Governo e na Visão Estratégica que orientarão

a formulação dos Programas do PPA 2012–2015.”

“Programas são instrumentos de organização da ação

governamental visando à concretização dos objetivos

pretendidos.”

“O Programa Temático retrata no PPA a agenda de governo

organizada pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a

ação governamental. Sua abrangência deve ser a necessária

para representar os desafios e organizar a gestão, o

monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as

multissetorialidades e a territorialidade.”

(46)

Níveis de Planejamento

PPA 2012-2015

Manual de Elaboração (MP):

“O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as

situações a serem alteradas pela implementação de um

conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território.”

“A Iniciativa declara as entregas à sociedade de bens e

serviços, resultantes da coordenação de ações orçamentárias

e outras: ações institucionais e normativas, bem como da

pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e

da integração de políticas públicas.”

“Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado são

instrumentos do Plano que classificam um conjunto de ações

(47)

Programas Temáticos

Atributos

I. CÓDIGO

Sistema de convenção adotado para organização e representação do programa. O mesmo código é utilizado no PPA e no Orçamento Federal. O código será gerado automaticamente pelo SIOP.

II. TÍTULO

Expressa o tema a ser tratado. Portanto, sua conformação deve levar em conta um campo construído a partir de uma racionalidade pela qual o governo, a sociedade, a academia e outros atores relevantes reconheçam como uma área de atuação pública.

(48)

Programas Temáticos

Atributos

III. CONTEXTUALIZAÇÃO

A contextualização do Programa Temático abordará os seguintes aspectos:

• Uma interpretação completa e objetiva da temática tratada; • As oportunidades e os desafios associados;

• As contornos regionais que a política pública deverá assumir; • As transformações que se deseja realizar;

(49)

Programas Temáticos

Atributos

IV. INDICADOR

O Indicador é um instrumento que permite identificar e aferir aspectos relacionados a um Programa Temático. Apurado periodicamente, auxilia o monitoramento da evolução de uma determinada realidade, gerando subsídios para a avaliação.

O Indicador será composto dos seguintes atributos:

• Denominação: forma pela qual o Indicador será apresentado à sociedade;

• Fonte: órgão responsável pelo registro ou produção das informações necessárias para a apuração do Indicador e divulgação periódica dos índices;

(50)

Programas Temáticos

Atributos

(Continuação)

O Indicador será composto dos seguintes atributos:

• Unidade de Medida: padrão escolhido para mensuração da relação adotada como Indicador;

• Índice de Referência: situação mais recente da política e sua respectiva data de apuração. Consiste na aferição de um indicador em um dado momento, mensurado com a unidade de medida escolhida.

(51)

Programas Temáticos

Atributos

V. VALOR GLOBAL

Indica uma estimativa dos recursos necessários à consecução dos Objetivos relacionados ao tema no período do Plano. O PPA indicará o valor para o ano de 2012 e o consolidado para o período restante (2013 a 2015).

O Valor Global dos Programas Temáticos será especificado por esferas orçamentárias, com as respectivas categorias econômicas, e por outras fontes, que serão indicadas na captação quantitativa.

(52)

Programas Temáticos

Atributos

VI. VALOR DE REFERÊNCIA PARA A INDIVIDUALIZAÇÃO DE PROJETOS COMO INICIATIVAS

Valores estipulados por Programa Temático e a partir dos quais os projetos serão individualizados no PPA como Iniciativas. Esses valores serão definidos pelo MP em conjunto com os ministérios afetos ao Programa Temático e devem permitir:

• Identificar os projetos de maior relevância para cada Programa Temático;

• Contribuir para o monitoramento, avaliação e gestão do Plano. O valor de referência para individualização de projetos como Iniciativas será especificado por esferas orçamentárias e outras

(53)

Programas Temáticos

Atributos

VII. OBJETIVO

O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território.

Cada Programa Temático é composto por um ou mais Objetivos que devem expressar as escolhas do governo para a implementação de determinada política pública.

Espera-se que o Objetivo não seja apenas uma declaração descomprometida com as soluções. Relacionar o planejar ao fazer significa, justamente, entregar um Plano que ofereça elementos capazes de subsidiar a implementação das políticas com vistas a orientar a ação governamental.

(54)

Programas Temáticos

Atributos

VIII. INICIATIVA

A Iniciativa declara as entregas à sociedade de bens e serviços, resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações institucionais e normativas, bem como da pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integração de políticas públicas.

A Iniciativa é um atributo do Programa Temático que norteia a atuação governamental e estabelece um elo entre o Plano e o Orçamento. As ações orçamentárias são criadas a partir das Iniciativas. Para cada Iniciativa podem corresponder uma ou mais ações orçamentárias. Da mesma forma, pode haver mais de uma Iniciativa por Objetivo.

(55)

Modelos de PPA

(56)

◦

Modelo semelhante ao do PPA 2012/2015

◦

Reforça o caráter estratégico do PPA



Programas temáticos por temas de políticas públicas

(ex: 2080 - Educação de qualidade para todos)



Ligação entre o nível estratégico e o tático: conexão

explícita entre as 28 diretrizes estratégicas e os 54

programas temáticos

◦

Busca qualificar o conteúdo dos programas temáticos



Metas: entregas mais relevantes e estruturantes para a

implementação das políticas públicas (2.417 x 1.118

metas)

Modelos de PPA

(57)

Eixos Estratégicos



_{Educação de qualidade}



_{Inclusão social e redução das desigualdades}



_{Ampliação da produtividade e da}

competitividade na economia

(58)

Prioridades da Adm. Pública

I - as

metas inscritas no Plano Nacional de Educação

II - o

Programa de Aceleração do Crescimento

- PAC,

identificado nas leis orçamentárias anuais por meio de

atributo específico

III - o

Plano Brasil sem Miséria

- PBSM, identificado

nas leis orçamentárias anuais por meio de atributo

específico

No prazo de 90 dias

a contar da publicação da Lei, o Poder

Executivo informará ao Congresso Nacional o

montante de

recursos a ser destinado, no quadriênio 2016-2019

, ao

(59)

I - O desenvolvimento sustentável orientado pela inclusão social II - A melhoria contínua da qualidade dos serviços públicos

III - A garantia dos direitos humanos com redução das desigualdades sociais, regionais, étnico-raciais, geracionais e de gênero

IV - O estímulo e a valorização da educação, ciência, tecnologia e inovação e competitividade

V - A participação social como direito do cidadão VI - A valorização e o respeito à diversidade cultural

VII - O aperfeiçoamento da gestão pública com foco no cidadão, na eficiência do gasto público, na transparência, e no enfrentamento à corrupção