As possibilidades de inserção do serviço social junto ao Conselho Tutelar do município de Ijuí-RS

UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

DENISE SOUTO ANDRIGHETTO

AS POSSIBILIDADES DE INSERÇÃO DO SERVIÇO SOCIAL JUNTO

AO CONSELHO TUTELAR NO MUNICIPIO DE IJUÍ-RS

Ijuí (RS) 2012

DENISE SOUTO ANDRIGHETTO

AS POSSIBILIDADES DE INSERÇÃO DO SERVIÇO SOCIAL JUNTO

AO CONSELHO TUTELAR NO MUNICIPIO DE IJUÍ-RS

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao curso de Serviço Social, Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais (DCJS) da Universidade Regional do Noroeste do Rio Grande do Sul (Unijuí), requisito parcial para aprovação no componente curricular Trabalho de Conclusão de Curso II.

Orientadora: Drª. Lislei Teresinha Preuss

Ijuí (RS) 2012

Agradeço...

... a todas as pessoas que me apoiaram e compartilharam comigo esta caminhada de conquistas, alegrias, angústias e realizações.

ons filhos conhecem o prefácio da história de seus pais. Filhos brilhantes vão muito mais longe, conhecem os capítulos mais importantes das suas vidas.

Bons jovens se preparam para o sucesso. Jovens brilhantes se preparam para as derrotas. Eles sabem que a vida é um contrato de risco e que não há caminhos sem acidentes.

Bons jovens têm sonhos ou disciplina. Jovens brilhantes têm sonhos e disciplina. Pois sonhos sem disciplina produzem pessoas frustradas, que nunca transformam seus sonhos em realidade, e disciplina sem sonhos produz servos, pessoas que executam ordens, que fazem tudo automaticamente e sem pensar. Bons alunos escondem certas intenções, mas alunos fascinantes são transparentes. Eles sabem que quem não é fiel à sua consciência tem uma dívida impagável consigo mesmo. Não querem, como alguns políticos, o sucesso a qualquer preço. Só querem o sucesso conquistado com suor, inteligência e transparência. Pois sabem que é melhor a verdade que dói do que a mentira que produz falso alívio. A grandeza de um ser humano não está no quanto ele sabe, mas no quanto ele tem consciência que não sabe.

O destino não é frequentemente inevitável, mas uma questão de escolha. Quem faz escolha, escreve sua própria história, constrói seus próprios caminhos. Os sonhos não determinam o lugar onde vocês vão chegar, mas produzem a força necessária para tirá-los do lugar em que vocês estão. Sonhem com as estrelas para que vocês possam pisar pelo menos na Lua. Sonhem com a Lua para que vocês possam pisar pelo menos nos altos montes. Sonhem com os altos montes para que vocês possam ter dignidade quando atravessarem os vales das perdas e das frustrações. Bons alunos aprendem a matemática numérica, alunos fascinantes vão além, aprendem a matemática da emoção, que não tem conta exata e que rompe a regra da lógica. Nessa matemática você só aprende a multiplicar quando aprende a dividir, só consegue ganhar quando aprende a perder, só consegue receber, quando aprende a se doar.

Uma pessoa inteligente aprende com os seus erros, uma pessoa sábia vai além, aprende com os erros dos outros, pois é uma grande observadora.

Procurem um grande amor na vida e cultivem-no. Pois, sem amor a vida se torna um rio sem nascente, um mar sem ondas, uma história sem aventura! Mas, nunca esqueçam, em primeiro lugar tenham um caso de amor consigo mesmos.

Augusto Cury

B

RESUMO

Este trabalho de conclusão do curso em Serviço Social tem como tema “As possibilidades de inserção do Serviço Social junto ao Conselho Tutelar no município de Ijuí-RS”. Além da troca de experiências e obter mais conhecimento o estudo visa a contribuir para a compreensão do Serviço Social, bem como sobre a possibilidade de sua inserção junto ao Conselho Tutelar. A pesquisa é qualitativa, sendo exploratória e descritiva. Tem como objetivos identificar o entendimento dos Conselheiros Tutelares acerca do papel do assistente social no Conselho Tutelar; conhecer a realidade da instituição e as possibilidades de inserção do Serviço Social junto à instituição. A coleta de dados foi realizada através de metodologia de grupo focal que permitiu maior interação entre pesquisadora e pesquisados. Esta técnica de pesquisa consistiu em utilizar sessão grupal de discussão, centralizando um tópico específico a ser debatido entre os participantes. Como sujeitos de estudo têm-se os cinco membros do Conselho Tutelar, eleitos na última eleição, ou seja, mandato de dezembro de 2010/2013. Para a realização do grupo focal utilizou-se um roteiro com questões seguidas de discussões que possibilitaram respostas com uma abordagem mais ampla dos resultados. O conhecimento obtido resultou na comprovação da importância da inserção do profissional Assistente Social atuar junto à instituição, dando suporte aos conselheiros na forma de assessoria e orientação socioeducativa, priorizando o acesso às políticas sociais e aos direitos garantidos e previstos no Estatuto da Criança e do Adolescente. Os participantes revelaram como se desenvolve o processo de trabalho do conselheiro tutelar, suas carências e necessidades. Quanto ao Serviço Social destacou-se sua importância e as contribuições que o mesmo pode agregar no andamento do trabalho que por eles é desenvolvido. Valorizam a presença do profissional assistente social neste meio devido às demandas relacionadas à família, crianças e adolescentes, sendo pertinente a inserção do Assistente Social pelas suas atribuições junto à instituição.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ... 6

CAPÍTULO 1 – O ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE ... 8

1.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS AO ESTATUTO DA CRIANÇA E ADOLESCENTE ... 8

1.2 O ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE (ECA) ... 16

CAPÍTULO 2 – O CONSELHO TUTELAR ... 24

2.1 O ECA E O CONSELHO TUTELAR ... 24

2.2 O CONSELHO TUTELAR EM IJUÍ ... 31

2.2.1 Processo de escolha dos Conselheiros ... 33

2.2.2 Atribuições do Conselheiro Tutelar ... 36

CAPÍTULO 3 – AS POSSIBILIDADES DE INSERÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL JUNTO AO CONSELHO TUTELAR DO MUNICÍPIO DE IJUÍ-RS ... 38

3.1 OPÇÕES METODOLÓGICAS ... 38

3.2 A COLETA DE DADOS: A EXPERIÊNCIA DO GRUPO FOCAL ... 41

3.3 AS POSSIBILIDADES DE INSERÇÃO DO SERVIÇO SOCIAL JUNTO AO CONSELHO TUTELAR DO MUNICIPIO DE IJUÍ ... 47

CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 49

REFERÊNCIAS ... 52

INTRODUÇÃO

Este trabalho de conclusão de curso tem como tema “As possibilidades de inserção do Serviço Social junto ao Conselho Tutelar do Município de Ijuí-RS”, e foi realizado junto ao Conselho Tutelar, localizado na Rua 7 de Setembro, nº 197, centro, no município de Ijuí-RS. Além da troca de experiências o estudo busca contribuir para compreender a atuação do Serviço Social, bem como visa ampliar os conhecimentos sobre a possibilidade de inserção do Serviço Social junto ao Conselho Tutelar.

O estudo tem como objetivos específicos identificar o entendimento dos Conselheiros Tutelares acerca do papel do Assistente Social no Conselho Tutelar; conhecer a rotina do trabalho dos Conselheiros Tutelares; e destacar a importância do Serviço Social neste espaço socioinstitucional.

A história revela que desde o início da Humanidade a sociedade vem sofrendo constantes modificações, e percebe-se cada vez mais novos arranjos familiares. Muitas vezes, crianças e adolescentes são relegados a um plano inferior e passam a ter direitos pelos quais atualmente estão amparados. Neste contexto pretende-se resgatar alguns antecedentes históricos ao Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), bem como descrever o seu surgimento e instalação como instrumento de promoção dos direitos da criança e do adolescente. A temática aborda o Conselho Tutelar como uma ferramenta necessária ao atendimento digno dos direitos de todas as crianças e adolescentes, independente da situação em que se encontrem.

É imprescindível, portanto, que o profissional do Serviço Social conheça a realidade em que crianças e adolescentes estão inseridas, e que seja capacitado para lidar com as refrações da questão social apresentadas nesse espaço. Considerando que os usuários do Conselho Tutelar se manifestam na forma de queixas e/ou denúncias de qualquer fato que

viole ou represente uma ameaça de violação aos direitos de crianças e adolescentes, percebe-se a necessidade de conhecer sua forma de atuação, bem como percebe-seu entendimento sobre o Serviço Social.

Pretende-se com esta investigação obter subsídios para a área do Serviço Social, proporcionando a inserção do assistente social em novos espaços, bem como destacar a importância da atuação do profissional nas mais diversas áreas. Neste sentido, as atividades que podem ser desenvolvidas pelo assistente social constituem-se, por exemplo, em prestar assessoria e consultoria à população atendida, realizar estudo socioeconômico, vistorias, perícias técnicas e laudos, triagens, orientação socioeducativa aos cidadãos de diferentes segmentos sociais sobre direitos, benefícios, serviços e programas sociais disponíveis, democratizando o acesso a estes programas e encaminhamentos, na perspectiva de viabilizar a garantia dos direitos.

É importante salientar o fato de que no momento em que o usuário procura atendimento junto à instituição, os seus encaminhamentos terão que se desenvolver de forma que possam garantir a sua totalidade e integralidade no que diz respeito ao acesso e efetividade de direitos.

A pesquisa é qualitativa, permitindo à pesquisadora inteirar-se da realidade, observando detalhadamente os comportamentos, bem como promover interações entre os participantes. A coleta de dados para a realização da pesquisa deu-se através de grupo focal direcionada aos cinco membros do Conselho Tutelar. Optou-se por tal técnica pelo fato de proporcionar maior interação entre os participantes e o pesquisador.

Este trabalho de conclusão de curso está estruturado em três capítulos. No primeiro faz-se um estudo a respeito do ECA, seus antecedentes históricos e sua aplicação no contexto atual. O segundo capítulo busca contextualizar o Conselho Tutelar a partir do ECA. Enfatizam-se as atribuições, o processo de escolha e a atuação dos Conselheiros Tutelares. O terceiro capítulo traz o percurso metodológico utilizado para desenvolver a pesquisa de campo e, na sequência, constam os resultados e a análise dos dados obtidos com a pesquisa. Seguem as considerações finais, as referências que fundamentaram teoricamente o estudo, e os anexos, os quais ilustram e complementam o trabalho.

CAPÍTULO 1 – O ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE

Neste capítulo pretende-se resgatar alguns antecedentes históricos ao Estatuto da Criança e do Adolescente, bem como descrever o seu surgimento e instalação como instrumento de promoção dos direitos da criança e do adolescente.

1.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS AO ESTATUTO DA CRIANÇA E ADOLESCENTE

Abordar o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) requer uma revisão bibliográfica acerca dos antecedentes históricos desta legislação. Para tanto, neste capítulo, se busca contextualizar alguns dos marcos legais no tratamento dispensado às crianças e adolescentes no Brasil ao longo da história. O tímido surgimento das primeiras leis foi sendo firmada gradativamente, a questão da infância obteve diversos momentos de discussões e foi se estruturando de acordo com os interesses em jogo.

A história social e cultural, no que se refere à atenção às crianças e adolescentes no país, mostra um passado de humilhação e precariedade. Nos meados do Período Colonial, não existiam medidas de proteção às crianças. Entre 1500 até 1822, o Brasil se estruturou econômica e politicamente por meio do vínculo com a metrópole portuguesa. As leis e as ordens para as crianças vinham da metrópole e eram aplicadas por intermédio da burocracia, dos representantes da corte e da Igreja Católica. A Igreja e o Estado uniam-se no processo de manutenção do poder, articulando a conquista armada com a legitimação religiosa. O cuidado com as crianças índias pelos padres jesuítas tinha por objetivo batizá-las e incorporá-las ao trabalho. Nas casas de recolhimento, as crianças eram separadas de sua comunidade e introduzidas na visão cristã com o objetivo de inserir costumes e normas (PEREIRA, 1998).

A história revela que a primeira instituição do Brasil encarregada da assistência às crianças foi a Igreja Católica, sendo o atendimento destinado a órfãos e abandonados e depois para aqueles que eram considerados os pervertidos. Desde o Período Colonial e boa parte do Período Imperial, as iniciativas de atendimento a crianças e adolescentes partiram desta instituição. O atendimento era predominantemente filantrópico e caritativo, visando apenas suprir as necessidades básicas. Em relação ao ensino, este era baseando em apreender atividades domésticas e simples, com autoridade e obediência, preparando as crianças para os serviços domésticos (VERONESE, 1999).

Em 1738 foi introduzida no Brasil a Roda dos Expostos, que consistia num mecanismo utilizado para abandonar crianças recém-nascidas. A Roda dos Expostos foi implantada primeiramente em Salvador, depois no Rio de Janeiro e em São Paulo. As crianças ali abandonadas ficavam aos cuidados de instituições de caridade, deixando o expositor no anonimato. A Roda dos Expostos apresentou-se, naquela época, apenas como uma medida paliativa tendo em vista a complexidade da realidade e sua ineficácia.

Na Constituinte de 1823, José Bonifácio apresentou um projeto que visava o menor escravo. Sua pretensão era zelar por aquele que se constituiria, em breve, força de trabalho, em que a escrava depois do parto teria um mês de convalescência, e durante o ano que se seguisse não trabalharia longe da cria. Este trabalho foi desconsiderado por D. Pedro I ao outorgar a Carta Política de 1824.

Neste período escravocrata as crianças tinham o mesmo tratamento de escravos adultos. Havia grande mortalidade de crianças escravas. As mães eram alugadas como amas-de-leite. Na prática social e política separavam-se os filhos de suas próprias mães. Em 1871 foi promulgada a Lei n. 2.040, chamada Lei do Ventre Livre ou Lei Rio Branco, a qual tinha por objetivo a extinção da escravidão infantil. Sendo assim, a partir desta Lei, as crianças nascidas de mães escravas eram consideradas livres.

Conforme Veronese (1997, p. 10),

Com a decretação, em 1871, da Lei do Ventre Livre, fruto da campanha abolicionista, os senhores de escravos delineavam dois caminhos: ou recebiam do Estado uma indenização, deixando no abandono as crianças libertas cujos pais permaneciam no cativeiro, ou as sustentariam e, em seguida, cobrariam tal generosidade através de trabalhos forçados até que completassem 21 anos.

Esta Lei era complexa e restritiva, constituindo outro modo de escravidão, não gerando grandes mudanças no contexto social do período. Na maioria dos casos, o senhor preferia ficar com a criança negra. A Lei também não determinava o número de horas de trabalho, desta forma continuava numa condição de servidão, sem condições básicas de higiene, alimentação e educação.

Neste mesmo período foi criado o asilo de meninos desvalidos. As meninas desvalidas indigentes eram acolhidas na Santa Casa. Os asilos se expandiram, por iniciativa privada e com subsídio público, já que as relações entre igreja e Estado foram rompidas. A questão da criança e do adolescente passou a ser considerada uma questão de higiene pública e de ordem social para se consolidar o projeto de nação forte, saudável, ordeira e progressista. O Estado

deveria ocupar-se da ordem, da vida sem vícios – por exemplo, no combate aos “monstros da tuberculose, da sífilis e da varíola” (FALEIROS, 2006).

Com a transição do Império para a República, o Brasil passou por uma série de mudanças socioeconômicas e políticas. Com a abolição da escravatura em 1888 e com a Proclamação da Republica, em 1889, se evidenciaram o número de crianças enjeitadas crescendo de forma descontrolada e acentuando o abandono das crianças pelas ruas ou nas portas das casas. Frente a tal situação tornou-se necessária a proteção e assistência à criança carente e também uma das preocupações da sociedade e das autoridades – com o fim de recolher estas crianças e como objetivo de esconder da sociedade um problema social relacionado a infância. Neste contexto social e político, à questão da ordem se aliou a questão da higiene. No final do século 19 vários médicos preocupavam-se com a mortalidade infantil, com a amamentação, com a inspeção escolar, com a creche como forma de substituir a Roda dos Expostos (RIZZINI; PILOTTI, 2011, p. 220).

Em consequência do processo de industrialização, neste mesmo período histórico, crianças oriundas de famílias operárias ingressavam precocemente nas fábricas. Permitia-se, desse modo, não apenas jovens, mas crianças de cinco anos de idade, as quais eram inseridas em um ambiente de trabalho numa suposta preparação da mão de obra para garantir a aprendizagem que as escolas profissionais não podiam oferecer. Esta situação ocorria em diversos setores industriais, mesmo naqueles cujas tarefas desenvolvidas eram inadequadas à idade das crianças. As crianças trabalhavam tanto no período diurno quanto noturno (VERONESE, 1999).

Esse fato, desaprovado pela opinião publica, fica objeto de regulamento do Serviço Sanitário, que proibia o emprego de menores de doze anos e o trabalho noturno para menores de dezoito, de ambos os sexos, estipulando, ainda, que só fossem ocupados em trabalhos leves, nunca por mais de cinco horas diárias, as crianças de doze a quinze anos. (VERONESE, 1999, p. 21).

O advento da República trouxe novas demandas na área da infância e da juventude e uma nova concepção para o seu tratamento. Não bastava assistir uma criança, não era apenas dar-lhe casa, comida, mas era também de extrema importância que as instituições formassem cidadãos com alguma qualificação profissional, o que lhe garantiria o sustento para seu futuro (VERONESE, 1999).

Ainda de acordo com esta autora, no início do século 20, com a questão social posta no cenário, atribuiu-se ao Estado o papel de assistir à criança e a criação de uma legislação

social que contemplasse de forma pública e organizada a prestação efetiva da assistência aos menores. Neste período houve a formulação de uma legislação específica para menores, que se consolidou com o Decreto nº 17943- A, de 12 de outubro de 1927.

Em 1924 foi criado o primeiro Juizado de Menores do Brasil, no Rio de Janeiro, por meio do Decreto nº 16.272, de dezembro de 1923 (Capítulo I, art. 37), dando início a um novo período que se caracterizaria pela ação social do Juizado de Menores do Brasil, reservando ao juiz o papel de declarar a condição jurídica da criança de abandonada ou não, se era delinquente ou qual a posição de amparo que deveria se receber. Ficou a cargo, também, do citado decreto (Capítulo III, art. 62) a criação de um abrigo capaz de manter os menores, sendo que este abrigo se destinaria a fazer a triagem dos mesmos, de caráter provisório e de observação, encaminhando a outros estabelecimentos (VERONESE, 1999).

O art. 1º do Decreto n. 5.083/26 autorizava ao governo a organizar e elaborar, de uma forma harmônica, a redação do projeto e realizar a publicação do Código de Menores, sendo que depois de realizado o projeto foi aprovado o primeiro Código de Menores da América Latina em 12 de outubro de 1927, o qual sintetizou de maneira ampla e aperfeiçoada um mecanismo legal para a atenção especial das crianças (VERONESE, 1999).

De acordo com Rizzini e Pilotti (2011), este Código incorporou tanto a visão higienista de proteção do meio e do indivíduo, como a visão jurista repressiva. Baseava-se na Doutrina do Direito do Menor, considerando que o menor de 14 anos não seria mais submetido ao processo penal e se fosse maior de 16 e menor de 18 anos e cometesse crime poderia ir para a prisão de adultos, mediante processo especial, instituindo-se também a liberdade vigiada.

As crianças vítimas da omissão ou transgressão da família em seus direitos eram encaminhadas a delegacias especiais. O menor abandonado ou delinquente era tratado como um objeto de vigilância da autoridade pública por parte do Juizado de Menores e da Polícia, na tentativa de buscar regeneração do menor.

O Código ainda estabelecia que ao Estado fosse permitido intervir na relação pai/filho, ou mesmo substituir a autoridade paterna quando esta se recusasse a dar educação regular ao filho, que ficaria em um internato sob a responsabilidade do Estado. Este código impetrou um mecanismo legal sobre a questão do menor de idade, alterou e substituiu concepções obsoletas como de discernimento de culpabilidade, responsabilidade, disciplinando que a assistência deveria passar da esfera punitiva para a educacional (VERONESE, 1999).

O código de Menores institucionalizou o dever do estado em assistir os menores que, em face do estado de carência de suas famílias, tornavam-se dependentes de ajuda ou mesmo da proteção publica, para terem condições de se desenvolver ou, no mínimo, subsistirem no caso de viverem em situações de pauperização absoluta. (VERONESE, 1999, p. 28).

Estas ações institucionais resultaram o afastamento do menor da sua família, com uma política deliberada de não só limpar as ruas da cidade dos elementos indesejáveis, mas de punição, pelo afastamento da família e da desarticulação ao retirá-los de seu meio social.

Em 1931 foi criado o Serviço Nacional de Assistência aos Menores (SAM), vinculado ao Ministério da Justiça e Negócios Interiores, para extirpar a ameaça dos meninos “perigosos e suspeitos”. O SAM teve suas atividades desenvolvidas até 1964, e se propunha a ir além do caráter normativo do Código de Menores de 1927. Com uma perspectiva corretiva, tinha alguns objetivos de natureza assistencial, seu foco era na população menor de idade, funcionava como sistema penitenciário, e as crianças e jovens eram objeto de uma única perspectiva – a infração penal. Este Serviço foi marcado pela execução de normas e diretrizes restritivas e corretivas (SIMÕES, 2009).

Segundo Veronese (1999, p. 32), o SAM não conseguiu cumprir suas finalidades, sobretudo devido à sua estrutura emperrada, sem autonomia e sem flexibilidade e a métodos inadequados de atendimento, que geraram revoltas naqueles que deveriam ser amparados e orientados.

No período do Golpe Militar (1964) a questão do menor foi considerada um problema de cunho nacional, prevalecendo a implantação de algumas medidas repressivas que tinham como fundamento cercear os passos dos menores e seu comportamento denominado de antissocial (VERONESE, 1999).

Ainda no período da ditadura foi aprovada a Lei nº 4.513, de 01 de dezembro de 1964, criando a Política Nacional do Estar do Menor, através da Fundação Nacional de Bem-Estar do Menor (FUNABEM), sendo que na esfera estatal os órgãos eram denominados de Fundações Estaduais de Bem-Estar do Menor (FEBEMs). Em 10 de abril de 1967 foi aprovada a Lei nº 5.258, dispondo sobre medidas de proteção, assistência, vigilância e de reeducação que se aplicaria aos menores de 18 anos, caso esses praticassem algo que fosse definido como infração penal (VERONESE, 1999).

[...] a pretensão era, assim, passar do modelo correcional-repressivo para um modelo assistencialista, assente na concepção do menor como feixe de carências psicológicas, sociais e culturais. O atendimento passou a ser efetuado por postos de triagem e de redes oficiais de internatos.

De acordo com Rizzini e Pilotti (2011, p. 27), neste período a política adotada privilegiou, a exemplo do que aconteceu em quase todos os setores, o controle autoritário e centralizado, tanto na formulação, quanto na implementação da assistência à infância, leia-se, aos “menores” enquanto problema social.

As verdadeiras necessidades da infância e juventude não foram supridas com as propostas desta política institucional que o Brasil vinha adotando. Serviam apenas como instrumentos de controle da sociedade civil, de natureza repressiva e punitiva com processo de ajustamento social, prevalecendo a política carcerária. Carências na política quanto na forma de tratar a situação da criança, a política vigente resultava ineficiente e paliativa, não resultando em ações capazes de suprir esta demanda.

Em 1979 criou-se um novo Código de Menores, por meio da Lei n. 6.697, de 10/10/1979, de caráter não universalista, pois era restrito “ao menor em situação irregular, uma conceituação jurídica que se referia especificamente às crianças e adolescentes das famílias operárias que, por desagregação familiar, não estivessem se adequando a sua formação como futuros trabalhadores” (SIMÕES, 2009, p. 216).

De acordo com este Código, o menor de 18 anos que praticasse a infração deveria ser encaminhado para a autoridade judiciária, e o menor de 18 anos e maior de 14 anos de idade que fosse enquadrado em uma situação prevista como infração, era submetido para a verificação de seu ato, sendo que o juiz poderia determinar uma medida daquelas previstas no então Código de Menores. O autor de uma infração com idade menor de 14 anos não respondia qualquer procedimento, mas poderia sofrer a aplicação de alguma medida. Na maioria dos casos, a medida que era determinada pelo juiz, entre outras, não distinguindo os menores infratores ou aqueles que eram vítimas, era de regra a internação por tempo indeterminado nos denominados “institutos de menores”, com o intuito de ressocializar aqueles sujeitos (VERONESE, 1999).

O Código de 1979 foi criticado por utilizar-se de medidas do Código Penal Militar nas punições de menores de 18 anos de idade, onde eram adotadas prisões provisórias contra os menores sem a defesa e sem representação, ficando a criança em total vulnerabilidade, com grandes semelhanças de detenção do infrator adulto.

Este Código apresentou uma nova doutrina: “menor em situação irregular” – o menor pobre – e continuava a prática do assistencialismo, da repressão, da punição, da privação da liberdade, tendo como fundamento reformar o caráter do menor autor dos atos denominados antissociais, encaminhando-o para cuidados de terceiros desconhecidos (VERONESE, 1999).

Na esfera da aplicação dos atos infracionais, o Código de 1979 colocava à disposição dos juízes um poder enorme, sendo que o menor em situação de risco ou o delinquente era submetido a um processo quase inquisitorial em que a exposição dos fatos era mais importante que os próprios direitos já adquiridos pela pessoa humana, sendo o sujeito analisado perante fatos, como um objeto de estudo e investigação, não tendo ninguém para auxiliar o menor (VERONESE, 1999).

Sob essa ótica percebe-se que a criança quando interpretada como autora de uma conduta desviante, mesmo que jamais tivesse cometido ato ilícito “[...] poderia ser privada de sua liberdade de ir e vir, e perder os vínculos familiares e comunitários, pelo simples fato de estar em situação irregular” (VERONESE, 1999, p. 41).

Ainda de acordo com este Código, na falta de estabelecimento adequado, o menor poderia ficar em secção especial, de estabelecimento destinado a maiores, por ser autor de ato infracional ou estar em simples situação irregular. No período de vigência do Código de Menores de 1979, com sua doutrina de menor em “situação irregular”, o Estado era o grande repressor e exercia o controle sobre as crianças e adolescentes que se encontrassem um uma situação de irregularidade.

Através da pesquisa bibliográfica realizada constatou-se que ao longo da história, o Brasil tratava as crianças e adolescentes pobres como um estorvo para a ordem social. Simplesmente eram tiradas de seu meio familiar e institucionalizadas sem um trabalho de reinserção familiar, não tendo a preocupação de preservar os vínculos familiares.

“A situação irregular do menor” no Código de 1979, correspondia a uma suposta família “desestruturada”, a qual a criança era denominada quando não tinha família (“órfã ou abandonada”); quando a família não podia assumir funções de proteção (“carente”); quando não podia controlar os excessos da criança (“conduta antissocial”); quando as ações e envolvimentos da criança ou do adolescente colocavam em risco sua segurança, da família ou de terceiros (“infrator”); seja porque a criança era portadora de algum desvio ou doença com a qual a família não podia ou sabia lidar (“deficiente”, “doente mental”, com “desvios de conduta”) (RIZZINI; PILOTTI, 2011).

As crianças das camadas populares eram expostas, negligenciadas pela legislação e pela sociedade quando não tinham o amparo da família, e acabavam abandonando da escola e fugindo do lar, faziam da rua o local de moradia e trabalho. Conforme o art. 41 do Código de Menores de 1979:

O menor em desvio de conduta ou autor de infração penal poderá ser internado estabelecimento adequado, até que a autoridade judiciária, em despacho fundamentado, determine o desligamento, podendo, conforme a natureza do caso, requisitar parecer técnico do serviço competente e ouvir o Ministério Público. (VERONESE, 1999, p. 40).

Outro fato que merece destaque é a forma como a “situação irregular” era definida no Código de Menores de 1979, em que o Estado se utilizava dos mecanismos jurídicos, tratando a pobreza, a “carência” por meio de procedimentos denominados como pedagógicos e terapêuticos.

O código autoriza os juízes a internarem crianças que se encontram “em situação irregular” e define a carência como uma das hipóteses de situação irregular. E como se carente fosse apenas uma pequena parcela das crianças brasileiras e não a grande maioria. Se levasse o código a sério, estariam os juízes legitimados a mandar internar talvez a quarta ou a terça parte do povo brasileiro. Já o juiz não pode fazer isso, ele usa a faixa discriminatória que a lei lhe concede para internar uns e recusar a internação de outros, segundo o que ele e seus assessores entendem. (RIZZINI; PILOTTI, 2011, p. 196).

Deste modo, um significativo número de crianças era encaminhado aos internatos, mesmo não sendo elas “órfãs”, mas carentes; as famílias pobres acabavam por abandonar estas crianças ao invés de pedir a guarda. Este fato não deixa de ser uma estratégia institucional para configurar a família imoral, ou seja, uma lógica em que a condição social era sinônimo de situação irregular. “[...] abandonados, maltratados, vítimas e infratores”. Causa perplexidade que se considere em situação irregular o menino abandonado ou maltratado pelo pai, ou aquele privado de saúde ou da educação por incúria do Estado. “[...] estará sim em situação irregular aquele que descumprir os deveres inerentes ao pátrio poder ou quem negligenciar políticas sociais básicas. Está em situação irregular, de ilegalidade, o pai que abandona ou o Estado que negligencia, nunca o abandonado, a vítima” (VERONESE, 2009, p. 40).

Na década de 1980, na transição do país da ditadura para a democracia, ativistas dos direitos da criança e do adolescente, entre os quais alguns juristas e movimentos sociais, realizaram uma forte mobilização da sociedade e de alguns setores do Estado, incluindo até

setores da própria Funabem, órgão normativo sobre a Política Nacional do Bem Estar do Menor (Lei n. 4.513/64), pela implementação da doutrina da proteção integral.

A partir desta mobilização surgiu um novo entendimento acerca da infância e da juventude, reconhecendo a criança e o adolescente como pessoas em condição peculiar de desenvolvimento. Esta visão está consagrada na Convenção Internacional dos Direitos da Criança, em artigos da Constituição Federal de 1988 e, sobretudo, no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, reconhece-se um grande avanço na política de atendimento à criança e ao adolescente, rompendo assim com a lógica que evidenciou a falência do modelo de atendimento correcional-repressivo. Com o modelo de assistência vigente, novas proposições foram adotadas, sendo uma delas de abolir o Código de Menores de 1979, e em seu lugar, em 1990, aprovar o Estatuto da Criança e do Adolescente.

1.2 O ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE (ECA)

Com a finalidade de melhorar e renovar os métodos de assistência ao menor, em 1989 rompeu-se definitivamente com a doutrina da situação irregular estabelecida pelo Código de Menores de 1979, por meio dos documentos internacionais – Convenção Internacional dos Direitos da Criança – a qual foi aprovada com unanimidade pela Assembleia das Nações Unidas, em sessão de 20 de novembro de 1989.

Segundo Veronese (1999, p. 96), este documento

[...] retifica o que as Nações Unidas proclamam e acordam na Declaração Universal dos Direitos Humanos e nos Pactos Internacionais de Direitos Humanos, determina que toda pessoa, sem qualquer tipo de distinção, seja de raça, cor, sexo, idioma, crença, opinião política ou de índole, origem nacional ou social, posição econômica, nascimento ou qualquer outra condição, possui direitos enunciados nesses documentos.

A partir desta Convenção constituiu-se um instrumento para a promoção e o exercício dos Direitos da Criança, introduzindo uma série de questões e com reflexos na lei brasileira, com uma nova base doutrinária diferentemente do Código de Menores de 1979.

Silva (2002, p. 12) considera importante esta Convenção, que foi posteriormente transformada em lei, definindo-a como:

[...] a letra desses documentos internacionais constituem importante fonte de interpretação de que o exegeta do novo direito não pode prescindir. Eles serviram como base de sustentação dos principais dispositivos do Estatuto da Criança e do Adolescente e fundamentaram juridicamente a campanha Criança e Constituinte, efervescente mobilização nacional de entidades da sociedade civil e milhões de crianças com o objetivo de inserir no texto constitucional os princípios da Declaração dos Direitos da Criança.

Como forma de compreender a questão da infância e da adolescência medidas protetivas começaram a se manifestar por meio da Lei nº 8.069, de 1990 – o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), expressando mudanças e avanços nas áreas jurídicas, políticas e sociais. O ECA foi um marco na história social da infância e da adolescência, a partir do qual as crianças e os adolescentes passaram a ser reconhecidos como sujeitos de direitos.

Em sua composição, o ECA possui 267 artigos, e se constitui em dois livros, que são o da Parte Geral, indo do artigo 1º aos 85, e o da Parte Especial, que vai do artigo 86 aos 258. Ainda possui as Disposições Finais e Transitórias, nos artigos 259 aos 267.

O ECA é considerado uma norma de abrangência ampla em proteção aos direitos da criança e do adolescente, a qual respeita a sua condição especial como pessoa em fase de desenvolvimento. Leva em conta os cuidados da população, a inimputabilidade dos menores de 18 anos, assim como outras medidas que podem ser tomadas pelo Estado em conjunto com a sociedade, prevendo a ressocialização do menor infrator e as medidas socieoeducativas que podem ser aplicadas quando da prática de atos infracionais (PRATES, 2006, p. 57).

Prates (2006) menciona que o ECA representa um grande passo na política de atendimento e de desenvolvimento social de crianças e adolescentes. São vários princípios gerais e fundamentais que fazem parte do Estatuto. Entre os principais, tem-se: a) o princípio de atendimento integral (arts. 3º, 4º e 7º), que trata da proteção integral da criança e do adolescente – dignidade, liberdade, desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual, social etc.; b) o princípio da garantia prioritária (art. 4º, alíneas a, b, c e d), que garante a primazia de proteção e socorro; c) o princípio de prevalência dos interesses da criança e do adolescente (art. 6º), que interpreta a lei com a finalidade social; d) o princípio da indisponibilidade dos direitos da criança e do adolescente (art. 27), que dispõe sobre o estado de filiação; e) o princípio do compromisso (art. 32), que trata da guarda ou tutela da criança ou do adolescente; f) o princípio da respeitabilidade (arts. 18, 124, V e 178), que garante à criança e ao adolescente a proteção de atos desumanos, de violência, de vexames, tratam-se do respeito e da dignidade da criança e do adolescente; g) o princípio da prevenção geral (arts. 54, I a

VIII e 70), que estipula o dever do Estado em garantir à criança e ao adolescente o ensino fundamental, etc.; h) o princípio da prevenção especial (art. 74), que trata do direito da criança e do adolescente à diversão e participação de eventos públicos; i) o princípio da proteção estatal (art. 101), determinando ao Estado executar programas de desenvolvimento biopsíquico, social, familiar, comunitário às crianças e adolescentes; j) o princípio da reeducação e reintegração da criança e do adolescente (art. 119, I a IV), dando apoio à família dos adolescentes e das crianças, orientando-as através de programas de auxílio e de assistência; k) o princípio da escolarização fundamental e profissionalizante (arts. 120, §§ 1º, e 124, XI); l) o princípio da gratuidade (art. 141, §§ 1º e 2º), que garante às crianças e aos adolescentes o livre acesso à prestação jurisdicional; m) o princípio da sigilosidade (art. 143), que determina o sigilo absoluto quanto à autoria de ato infracional; n) o princípio do contraditório (art. 170 a 190), que segue a orientação constitucional na garantia da ampla defesa e isonomia de tratamento judicial aos acusados. Para este autor, o ECA é uma das legislações mais avançadas do mundo no que diz respeito à questão da proteção aos direitos da criança e do adolescente.

De acordo com Saraiva (2006), no que se refere a sua estrutura, o ECA se organiza em três eixos centrais. São os chamados Sistemas de Garantias. É um tríplice sistema que atua harmoniosamente entre si, com acionamento sucessivo ou simultâneo. Este consiste num sistema primário, secundário e terciário de garantias. O primeiro sistema tem a visão voltada para a universalidade da população infanto-juvenil brasileira, sem fazer distinções quaisquer. Estabelece os fundamentos da política pública que devem entrar em execução. Estão presentes nos arts. 4º e 86 a 87 do ECA. O segundo volta-se para a criança e o adolescente enquanto vitimados, pela vulnerabilidade em seus direitos fundamentais. Este tem como operador originário o Conselho Tutelar, e fundamenta-se nos arts. 98, 101 e 136 do ECA. Prevê na Lei a aplicação de Medidas Protetivas em face das crianças autoras de condutas de infração e, ainda, admite a aplicação subsidiária de Medida de Proteção ao próprio adolescente em conflito com a lei, conforme previsão legal no art. 112, VI, do ECA. O terceiro aborda o adolescente em conflito com a lei, na condição de vitimizador. Tem como fundamentação o art. 103 do ECA, consagrando um modelo de Direito Penal Juvenil.

Ao mencionar esses sistemas e garantias, que, ao mesmo tempo, protegem a criança e o adolescente, servem como forma de repreender os atos cometidos que venham defrontar a sociedade. Percebe-se que a lei trata o menor não apenas como vítima, mas também como alguém que, tendo vitimado outro, em ato de infração, deverá ser responsabilizado. O termo

“responsabilizar” traz um sentido mais educativo do que puramente repressor, o que não significa que o menor infrator não responda por seus atos.

O ECA traz em seu bojo o paradigma da proteção integral, a qual se assenta na ideia central de que crianças e adolescentes são sujeitos de direitos em relação ao mundo dos adultos e em suas relações com a família, a sociedade e o Estado. O documento considera que as crianças e os adolescentes são seres humanos vivendo período de desenvolvimento físico, psíquico e emocional, condição que merece respeito e, portanto, um direito especial diferente do reservado aos adultos. Destaca que tais direitos são prioritários e prevalentes; que crianças e adolescentes merecem igualdade jurídica, ou seja, merecem receber um igualitário regime de direitos fundamentais, sem tratamento discriminatório ou opressivo, ao contrario dos códigos anteriores que tratavam as crianças de maneira repressiva.

Em seu art. 1° o ECA dispõe sobre a proteção integral, a qual rompe definitivamente com a doutrina da situação irregular utilizada no Código de Menores de 1979. Sob esta ótica, o ECA passa a ser um instrumento garantidor da lei, essencial para assegurar a proteção integral das crianças e adolescentes. Estabelece princípios e diretrizes para a garantia do direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária de todas as crianças e adolescentes.

A criança e o adolescente, de acordo com o art. 3º do ECA,

[...] gozam de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana [...] assegurando-se-lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade.

Como instrumento jurídico, o ECA propõe encaminhamentos intencionais para garantir às crianças e aos adolescentes, desenvolvimento, apropriação dos saberes e poderes contemporâneos. Nesse sentido, em seu art. 6º, o ECA confirma: “Na interpretação desta Lei levar-se-ão em conta os fins sociais a que ela se dirige [...] e a condição peculiar da criança e do adolescente como pessoas em desenvolvimento.”

Somente com a vigência deste Estatuto uma nova realidade se estabelece: rompe-se com os paradigmas que sustentaram as leis anteriores, com o modelo de atendimento “correcional-repressivo”, gerando assim grandes mudanças na política de atendimento às crianças e adolescentes que se encontram em situação de vulnerabilidade social ou pessoal.

Este novo olhar em que a lei abrange o universo de crianças e adolescentes têm como missão mudar a cultura da injustiça, ilegalidade, abusos e opressões que sempre marcaram a infância brasileira.

A fragilidade e ineficiência com que eram conduzidos os códigos anteriores, como os de 1927 e 1979, foram agora revogados a partir deste novo marco na doutrina de proteção integral, onde crianças e adolescentes passaram a ser contempladas com medidas protetivas, que no passado não supriam as suas necessidades.

Para Ferreira (2010, p. 49), com a implantação do ECA,

a criança e o adolescente passaram a ser considerados sujeitos de direitos, e na assertiva de sua condição peculiar de pessoa em desenvolvimento, ficaram afastados dos conceitos ideológicos e anticientíficos de situação irregular e menor, quer abandonado ou delinquente. Diante desta nova regulamentação, a situação da criança e do adolescente passou por uma nova configuração e rompe-se com a cultura jurídica das discriminações presentes nas legislações anteriores.

Outro aspecto que se considera importante ressaltar é que em períodos anteriores ao ECA, os Códigos de Menores Mello e Matos ressaltavam que não havia uma política que reconhecesse as categorias criança e adolescente. E, neste sentido,

Somente com a Constituição, crianças e os adolescentes foram reconhecidos como cidadãos e passaram a usufruir de todos os direitos constitucionalmente consagrados que se aplicam às pessoas menores de 18 anos. Passam da situação de menor para criança cidadã e adolescente cidadão (FERREIRA, 2010, p. 49).

O Estatuto estabeleceu direito e deveres para crianças e adolescentes brasileiros. Dentre os avanços introduzidos, pode-se citar que definiu como criança toda a pessoa com até 12 anos de idade incompletos, e como adolescentes aquela entre 12 e 18 anos de idade, determinando que estas devam receber proteção integral. Tem direito a vida, a saúde, a liberdade, ao respeito e a dignidade e para seu adequado desenvolvimento devem ter acesso a outros direitos específicos como a convivência familiar e comunitária, a educação, a cultura, ao esporte, ao lazer e a profissionalização.

O ECA é considerado uma das mais modernas legislações no âmbito da proteção dos direitos à criança e ao adolescente, sendo poucas as legislações que têm disciplinado a matéria com tão grande importância. De acordo com Rizzini e Pilotti (2011, p. 29), é um novo paradigma jurídico, político e administrativo, destinado à resolução da problemática da infância e da juventude no Brasil, nos termos de uma sociedade democrática e participativa.

Em decorrência desta evolução mencionada, as políticas públicas, a proteção legal e a própria concepção de criança e adolescente sofreram modificações, sobretudo no que diz respeito à proteção de seus direitos fundamentais. A partir de sua instituição podem ser reconhecidos os princípios da proteção integral, os quais são desenvolvidos com a concepção de que a criança e o adolescente são merecedores de direitos próprios e especiais em razão de sua condição específica de pessoa em desenvolvimento com prioridades absolutas.

Vale registrar que, conforme Lahalle (2002, p. 31), a legislação brasileira é a primeira legislação latino-americana a ter incorporado em seu texto tanto as regras de proteção e de garantia dos direitos do menor infrator como as de proteção da criança vítima de abandono ou outra violência.

Apesar de passados 23 anos da promulgação do ECA ainda são mantidas práticas menoristas e atos de violência, de desrespeito e de abusos que fazem parte do cotidiano dos estabelecimentos responsáveis pelas medidas socioeducativas preconizadas na nova legislação. Como se sabe, uma lei não é determinante o suficiente para que se confirmem, na realidade, as opções postas em termos de ações e resultados. Nesse sentido, Charlot (2000, p. 124) expressa que:

a condição de sujeito de direitos é uma conquista paulatina e diária diante de diferentes instituições e sujeitos da sociedade, exigindo conhecimentos, interpreta-ções adequadas, determinação, planejamentos estratégicos, estudo da realidade e criatividade, por aqueles que a tomam como campo de atuação, difusão e afirmação.

A rede de proteção social da criança e do adolescente, segundo Charlot (2000), poderia tecer uma gama de conhecimentos e práticas fortemente entrelaçadas, gerando impactos e resultados na sociedade em benefício da afirmação do público infanto-juvenil como sujeito de direitos, consolidando diferentes políticas públicas. A condição de sujeito de direitos é algo que não se fornece a uns e outros, em alguns momentos mais, noutros menos ou, esporadicamente. Para além da lei, essa condição é uma conquista pela experiência.

Há um longo percurso entre o que o documento preconiza e o comportamento da sociedade em relação aos jovens diferentes ou em piores condições de vida. As estratégias de inclusão pretendidas para a infância e a juventude esbarram em pré-concepções uma vez que as categorias como vulnerabilidade social, risco social e pessoal, entre outras, não aparecem como posições de sujeitos que necessitam de ações efetivas de proteção – quanto ao cuidado pessoal e social, mas como intervenções no sentido de proteger a sociedade contra as crianças e jovens em precárias condições socioeconômicas.

No Brasil, havia duas categorias distintas de crianças e adolescentes, ou seja, a dos filhos socialmente incluídos e “integrados” (grifo nosso), a que se denominava “crianças e adolescentes” e a dos filhos pobres e excluídos, genericamente denominados “menores”, que eram considerados crianças e adolescentes de segunda classe, de forma que a eles se destinava a antiga lei, baseada no “direito penal do menor” e na “doutrina da situação irregular”. Somente com o advento da Constituição de 1988 e do ECA, as crianças brasileiras, sem distinção de raça, classe social, ou qualquer forma de descriminação, passam a ser considerados sujeitos de direitos.

Com a Constituição Federal de 1988, abriram-se as possibilidades de descentralização administrativa e a participação da sociedade organizada, onde a sociedade foi chamada a participar lado a lado com o Estado, constituindo uma ampliação institucional para a negociação de interesses e resoluções de problemas. Propôs um reordenamento político institucional das competências das diferentes esferas do governo, procurando construir a descentralização das práticas e a coparticipação da sociedade civil na elaboração e no controle das ações voltadas, também, para a infância e a juventude.

Com este novo paradigma, o art.204 da Constituição Federal assenta o principio de descentralização político administrativa, concedendo á esfera federal a competência para definir e fixar as diretrizes básicas e gerais do atendimento social, aos Estados e Municípios a coordenação e execução dos programas e a comunidade o efetivo controle dos atos através dos conselhos dos direitos e, no caso, dos Conselhos Tutelares.

Cabe aqui mencionar o Conselho Tutelar, introduzido pelo ECA de âmbito municipal como um espaço da possibilidade da própria comunidade agir em defesa das crianças e adolescentes em situação de risco social e pessoal. Ele estabelece uma nova perspectiva de garantia de atenção à criança e ao adolescente, reintroduzindo a comunidade como capaz de assumir a defesa e a atenção às suas crianças e adolescentes.

Nota-se ainda que, o Estatuto deve ser visto politicamente como um instrumento a serviço da estratégia global de luta em prol da construção da cidadania especial da criança e do adolescente, via garantia de seus direitos fundamentais, promovendo-os ou os defendendo, quando transgredidos. Sempre que uma criança ou adolescente tiver seus direitos ameaçados ou violados pela sociedade, por abuso ou omissão dos pais, ou por sua própria conduta, considera-se que está em risco. Neste caso, deverá ser encaminhada pelo Conselho Tutelar e pelo juizado da Infância e adolescência para devidas providências.

Após abordar a importância do Estatuto da Criança e do Adolescente e conhecer sua atuação junto aos menores em situação de risco no Brasil, cabe a partir de agora descrever a atuação do Conselho Tutelar, instituição criada e regulamentada pelo art. 227 da Constituição Federal e instituída pelo ECA, cujas atividades preveem o zelo pelo cumprimento dos direitos da Criança e do Adolescente. Sua organização e atuação em prol das crianças e adolescentes os menores são descritas no próximo capítulo.

CAPÍTULO 2 – O CONSELHO TUTELAR

Os direitos da infância foram constituídos com base e estruturas normativas a partir da Constituição Federal do Brasil de 1988 (CF/88), seguido pelo Estatuto da Criança e do Adolescente – Lei Federal 8.069/1990 (ECA), que colocou o Brasil na vanguarda a nível mundial na defesa dos direitos da infância e juventude. Estes aspectos contribuíram nas conquistas direcionadas à defesa de direitos destes segmentos. Neste sentido, o presente capítulo tem por objetivo relacionar o ECA ao Conselho Tutelar, cuja atuação segue o prescrito na legislação federal acima mencionada. Além disso, o estudo visa ainda contextualizar a presença do Conselho Tutelar no município de Ijuí, RS.

2.1 O ECA E O CONSELHO TUTELAR

A mobilização da sociedade civil no processo de construção de um novo paradigma com a Constituinte de 1988, mediante movimentos sociais, igrejas, servidores públicos assim como profissionais de diversas categorias – pedagogos, psicólogos, assistentes sociais, advogados e médicos, entre outros, se manifestou em forma de pressão à problemática na área da infância e juventude. Havia uma lacuna na questão da responsabilidade entre o Estado e a sociedade. Uma nova fase se elencou com a Constituição e, posteriormente, com o Estatuto da Criança e do Adolescente, possibilitando uma parceria participativa entre a sociedade civil e o Estado a fim de reproduzir os princípios constitucionais e construir uma sociedade livre, justa e solidária.

Com a descentralização do poder político e administrativo e o fortalecimento da sociedade civil com participação popular, foram instituídos Conselhos de Direitos no âmbito federal, estadual e municipal. Estes passaram a serem as novas instâncias de participação popular e gestão responsável pela política pública, neste caso específico na área da infância e da juventude, que visam a zelar e a fiscalizar os direitos garantidos como um mecanismo viabilizador da participação social, como o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda), instituído pela Lei nº 8.242, de 12/10/91, e sucessivamente nos Estados, os Conselhos Estaduais (Condeca), e nos municípios os Conselhos Municipais (CMDCAs) (SIMÕES, 2009, p. 218).

Para a concretização destes direitos e procedimentos com efeito do ECA (arts 131 a 140), que tem como pressuposto fundamental o bem-estar da criança e do adolescente,

instituiu-se o Conselho Tutelar por meio da Resolução nº 75 do Conanda, de 22/10/2001. Este órgão surgiu para suprir as necessidades relativas aos problemas que envolvem crianças e adolescentes relacionados à justiça social.

Para Andrade (2010, p. 32), o Estatuto da Criança e do Adolescente

[...] retirou do juiz de menores o papel de administrador de questões sociais relacionadas às crianças, adolescentes e suas famílias frente às quais exercia função tutelar, reafirmando suas atribuições de caráter jurisdicional. A constituição Federal e o Estatuto da Criança e do Adolescente reconhecem que este papel tutelar cabe à comunidade bem como o de participação na formulação e no controle das políticas voltadas para este grupo.

De acordo com Liberati e Ciryno (2003), ao regulamentar o art. 227 da Constituição Federal, o Estatuto da Criança e do Adolescente criou e deu vida ao Conselho Tutelar, “a ele cabendo atender os casos de queixa contra ameaça ou violação de direitos individuais, com poderes explícitos de requisitar e fiscalizar entidades governamentais e não governamentais de atendimento à população infanto-juvenil”.

Sob este aspecto é importante salientar que os municípios passaram a assumir poderes até então privativos de instâncias superiores da federação brasileira e permitir, por força da descentralização política, que determinados serviços, quanto a sua execução, e determinadas decisões políticas pudessem ser tomados dentro do Município, sem excluir a cooperação de outros entes governamentais e não governamentais. Neste sentido os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente foram constitucionalmente instrumentalizados por três importantes mecanismos: a participação popular, a descentralização e a municipalização (LIBERATI; CYRINO, 2003).

O Conselho Tutelar, portanto, é um órgão público municipal que tem sua origem na lei, integrando-se ao conjunto das instituições nacionais e subordinando-se ao ordenamento brasileiro. Diante disso, cabe salientar que é imprescindível que o Conselho Tutelar seja criado por lei e não por decreto, porque o serviço a ser desempenhado por ele é de natureza pública e de interesse local.

O Conselho Tutelar “é a equipe ou comissão instituída pelo Município para zelar, caso a caso pela garantia dos direitos individuais de crianças e adolescentes e a cobrança eficaz dos deveres correspondentes” (SÊDA, 1997, p. 103).

Reiterando este entendimento, Liberati e Cyrino (2003, p. 125) afirmam que o Conselho Tutelar é

[...] um espaço que protege e garante os direitos das crianças e adolescentes, no âmbito municipal. É uma ferramenta e um instrumento de trabalho nas mãos da comunidade, que fiscalizará e tomara providências para impedir a ocorrência de situações de risco pessoal e social de crianças e adolescentes.

Conforme citado anteriormente, o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), em seu Livro II, Parte Especial, Título V, refere-se especificamente ao Conselho Tutelar: Capítulo I – Disposições Gerais (arts. 131 a 135); Capítulo II – Das Atribuições do Conselho (arts. 136 a 137); Capítulo III – Da Competência (art. 138); Capítulo IV – Da Escolha dos Conselheiros (art. 139); Capítulo V – Dos Impedimentos (art. 140).

No Capítulo I – Disposições Gerais, o artigo 131 conceitua e define a finalidade do Conselho Tutelar, estabelecendo que o Conselho Tutelar é um órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos nesta lei. De conformidade com o disposto neste artigo, estas três características do Conselho Tutelar – permanente e autônomo, não jurisdicional, e de natureza administrativa, compõem a esfera do cumprimento à Constituição Federal.

O Conselho Tutelar tem a característica de ser permanente porque desenvolve uma ação contínua e ininterrupta. Isso significa que após sua implantação não pode ter interrupção devido às ocorrências que envolvem os direitos das crianças e dos adolescentes não ter dia certo para se manifestar, e as soluções devem ser imediatas. Outra característica é ser autônomo por ter liberdade e, principalmente, independência na atuação funcional, ou seja, toma decisões e age aplicando medidas práticas sem qualquer interferência externa. Suas decisões não dependem do âmbito administrativo; suas atribuições são de caráter não jurisdicional sendo de natureza executiva. Cabe salientar que sua função é fiscalizada pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, pela autoridade judiciária, do Ministério Público e das entidades civis que trabalham com a população infanto-juvenil, não estando ligado ou subordinado a outro órgão.

Do ponto de vista financeiro, o Conselho Tutelar depende de verbas externas ou de uma Secretaria Municipal. O ECA prescreve, no art. 261, parágrafo único, que a União fica autorizada a repassar aos Estados e Municípios recursos referentes aos programas e atividades previstas nesta lei, tão logo estejam criados os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente.

A característica não jurisdicional do Conselho Tutelar revela que se trata de órgão público, vinculado ao poder Executivo Municipal, ou seja, não tem poder para fazer cumprir

determinações legais ou punir quem a infrinja, função esta própria do poder judiciário. Sua vital função é assegurar às crianças e adolescentes suas garantias e direitos individuais.

O Conselho Tutelar não depende de autorização de ninguém, nem do Prefeito ou do Juiz para o exercício das suas atribuições legais que lhe foram conferidas pelo ECA: artigos 136, 95, 101 (I a VII ) e 129 (I a VII ). Em matéria técnica de sua competência delibera e age aplicando as medidas práticas pertinentes, sem a interferência externa. Também exerce suas funções inclusive para denunciar e corrigir distorções existentes na própria administração municipal relativa ao atendimento às crianças e adolescentes.

O art. 132 do ECA torna obrigatória a existência de pelo menos um Conselho Tutelar para cada município, fixando o número de seus membros e a forma de escolha. Como indica no referido artigo: em cada município haverá, no mínimo, um conselho tutelar composto de cinco membros, escolhidos pela comunidade local para mandato de três anos, permitida uma recondução. No caso do não cumprimento o município poderá sofrer advertência e/ou penalidade mediante mandado de injunção ou ação civil pública para legitimar o processo (SOARES, 2002, p. 432).

No art. 133 o ECA reconhece que cabe à comunidade cuidar de suas crianças e adolescentes; ninguém é mais conhecedor de seus problemas e de sua realidade do que a comunidade local. No decorrer do processo de implantação do Conselho Tutelar é preciso que se faça a escolha de representantes da comunidade que irão realizar o atendimento as crianças e adolescentes do município na forma de conselheiros.

Com base no Estatuto da Criança e do Adolescente, é a Lei Municipal que estabelece o processo de escolha dos conselheiros tutelares. O município fica autorizado a ampliar esses critérios de acordo com o art. 30, II, da Constituição Federal, ficando sob-responsabilidade do Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente, em que a comunidade e o Poder Executivo e a Câmara Municipal deverão discutir amplamente os critérios e definir a forma de escolha.

Para candidatar-se ao cargo de conselheiro, o art. 133 estabelece os requisitos mínimos para a escolha dos integrantes que farão parte do Conselho. Este novo órgão de proteção é composto por cinco conselheiros que serão selecionados com requisitos básicos: reconhecida idoneidade moral, idade superior a 21 anos e residir no município. Fica a critério da própria comunidade local, isto é, do corpo social, a sociedade como um todo, escolher o conselheiro nos termos do art. 139 do ECA. Este cargo, por estar relacionado diretamente à defesa de

direitos e interesses de crianças e adolescentes, exige pessoas qualificadas. Estas pessoas escolhidas têm a obrigação de conhecer o ECA e a Constituição Federal naquilo que corresponde ao trabalho.

O art. 134 refere-se à implantação dos Conselhos Tutelares. Neste sentido, o município define algumas funções por meio de Lei Municipal em relação ao seu local e seu horário de funcionamento, até mesmo quanto à eventual remuneração de seus membros e constará na lei orçamentária municipal a previsão dos recursos necessários ao funcionamento deste órgão.

De acordo com o art.135, o conselheiro tutelar depois do processo de eleição e posse, quando do seu efetivo exercício da função de conselheiro, constituirá serviço público de relevância, estabelecerá presunção de idoneidade moral e assegurará prisão especial, em caso de crime comum, até julgamento definitivo. Tendo este a responsabilidade de relacionar-se com as demandas que se apresentam, como juízes, promotores, delegados, professores, médicos, dirigentes de instituições particulares, padres, prefeitos, secretários municipais, lideres comunitários, no desempenho de suas atribuições legais, conforme o Capítulo II, art. 136 a 137 do ECA.

O Conselho Tutelar é um órgão que tem como prioridade zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente. Por isso, a criança ou adolescente na situação de maus tratos ou violência sexual necessita de medidas protetivas, o que deve ocorrer mediante a notificação por parte do atendimento médico e encaminhamento ao Conselho Tutelar, que tomará as devidas providencias cabíveis. Os conselheiros deverão executar as suas atribuições que lhe foram confiadas pela lei.

Simões (2009) ressalta as atribuições do Conselho Tutelar que, de acordo com o art. 136, é de realizar um trabalho educativo de atendimento, ajuda e aconselhamento aos pais ou responsáveis, a fim de superarem as dificuldades. Para tanto, deve estar baseado no ECA, cujo instrumento legal protege os direitos fundamentais da criança e do adolescente, promovendo a vida, a saúde, a educação, a integridade corporal e a dignidade humana.

Diante disso, são atribuições do Conselho Tutelar: a) zelar contra a violação dos direitos das crianças e adolescentes, no caso de falta, omissão ou abuso dos pais ou responsável; ou em razão da conduta das próprias crianças e adolescente (art. 98); ou, ainda, em caso de ato infracional, quando praticado por crianças (art. 105), assegurando-lhes as medidas específicas de proteção, acima expostas (art. 101), com exceção da colocação em

família substituta e abrigo; b) atender e aconselhar os pais ou responsável, aplicando as medidas a eles referidas, acima expostas, com exceção da perda da guarda, destituição da tutela ou suspensão e destituição do poder familiar (art. 129); c) encaminhar ao Juizado da Infância e Juventude os casos que demandem medidas judiciais; em casos de emergência, encaminhar uma criança ou adolescente a um abrigo, mas informando em seguida o Ministério Público; d) promover a execução de suas decisões, podendo para tanto: requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, de educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança; representar ao Juizado nos casos de descumprimento injustificado de deliberações; encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou adolescente; expedir notificações, requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança e adolescente; e) fiscalizar os programas de aprendizagem profissional (Resolução nº 74 do Conanda) (art.131), denunciando as irregularidades ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) e ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE); f) denunciar irregularidades nas entidades de atendimento; g) assessorar a Prefeitura na elaboração das propostas orçamentárias.

O Conselho Tutelar não tem atribuições jurisdicionais e, por isso deve encaminhar ao juizado, as questões relativas à perda da guarda, tutela ou poder familiar. Ainda segundo Simões (2009), os casos mais comuns atendidos pelos Conselhos referem-se à falta de vaga em creches e escolas, envolvimento de adolescentes com drogas, espancamento ou maus tratos pelos pais ou responsáveis, abuso sexual e pais alcoolistas e drogaditos.

Consta no art. 137 do ECA que as decisões do Conselho Tutelar somente poderão ser revistas pela autoridade judiciária a pedido de quem tenha legítimo interesse. Ou seja, só poderá ser questionada uma decisão do Conselho Tutelar por quem tem interesse direto na decisão, não basta o mero interesse moral ou religioso, é preciso que esse interesse seja legítimo.

O art.138 do ECA aborda a competência deste órgão, informando que se aplica ao Conselho Tutelar a regra de competência constante no art. 147: “será determinada pelo domicílio dos pais ou responsável; pelo lugar onde se encontre a criança ou adolescente, a falta dos pais ou responsável.”

O art. 139 do Estatuto refere-se à escolha do conselheiro tutelar. Como abordado anteriormente, o Conselho Tutelar desenvolve uma ação contínua e ininterrupta. Uma vez instituído não desaparece, apenas renovam-se os seus membros. Desta maneira, cada município determina suas próprias normas em relação ao Conselho, estabelecido por lei