Planejamento territorial e monitoramento do desenvolvimento

SUBPRODUTO 1: Diretrizes para Políticas Públicas e Práticas

Empresariais de Preparo de Territórios para a Instalação e Operação

de Grandes Empreendimentos na Amazônia

Execução: Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas

Planejamento territorial deve organizar e aproveitar oportunidades com

chegada de grandes obras

O embate contínuo e estruturado entre as políticas territoriais top-down e o conhecimento e recursos endógenos bottom-up são o fio condutor do desenvolvi-mento regional

O planejamento efetivo demanda uma estrutura de governança que organize o contínuo planejamento e repactuação, com

participação social, conexão com políticas públicas, monitoramento e informação ampla e

objetiva para a tomada de decisão

As iniciativas de desenvolvimento regional no Brasil nas

últimas duas décadas buscam promover a reversão das

desigualdades por meio do desafio da valorização dos

recursos próprios dos territórios e da coordenação das

diferentes políticas setoriais. Nas regiões de entorno de

projetos estruturantes, esta estratégia se faz mais

urgente, de forma a prevenir e amenizar os impactos e

garantir efetivas oportunidades.

Para tanto, é necessário um aparato de governança

inclusiva, que permita o estabelecimento de prioridades

constituídas no próprio território e com clara perspectiva

de efetividade. Em paralelo, há que se estruturar

modelos

de

financiamento.

Finalmente,

o

monitoramento dos processos de implementação das

políticas e ações e de seus resultados para o

desenvolvimento local deve ser estruturados como meio

para revalidação e revisão constante de caminhos e

metas que instrumentalizem a tomada de decisão. A

conexão entre instrumentos de implementação do

planejamento

territorial

e

demais

peças

do

planejamento estatal é condição fundamental,

incluindo-se o licenciamento ambiental.

Embora o empreendimento não possa nem deva pautar

a totalidade das agendas de determinada região, ou

mesmo a conformação do território que se organiza em

torno dela, é sem dúvida um elemento crítico e de

consequências difusas. Assim, no caso de regiões que

recebem grandes projetos, o desenvolvimento territorial

e seus instrumentos de implementação assumem não só

demandas de planejamento, mas marcados contornos

de adaptação.

A

marcados

demandas de planejamento, mas marcados contornos

RESUMO DAS DISCUSSÕES

Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento

Abordagem territorial de desenvolvimento articula políticas descendentes a planos e estratégias locais

As políticas de desenvolvimento regional recentes no Brasil têm duplo objetivo. De um lado, sustentar uma trajetória de reversão das desigualdades inter e intra regionais, por meio da valorização dos recursos endógenos e das especificidades culturais, sociais, econômicas e ambientais. De outro, tornar-se e o fio condutor estratégico da coordenação das diferentes políticas setoriais incidentes naqueles territórios e que compõem o projeto nacional de desenvolvimento.

Ao se valer de atributos endógenos, proporcionam relativa autonomia aos atores locais para formulação de pactos e estratégias comuns, ao mesmo tempo que promove articulação com políticas descendentes e é por elas estimulado. Idealmente, o território apresenta-se como a plataforma que vai permitir o fluxo dinâmico de capacidades e ativos, numa lógica de cooperação, combinação de forças e visão compartilhada de futuro.

Experiências nas últimas décadas buscam instrumentalizar o planejamento em nível regional, tais como os arranjos pensados nos Territórios da Cidadania, no Zoneamento Ecológico-Econômico e nos Comitês Gestores de Bacias Hidrográficas. Agendas 21 locais e, mais recentemente, as Agendas de Desenvolvimento Territorial (ADT) idealizadas pelo governo federal em 2014, apontam caminhos para a transição e contínuo embate entre as políticas “de cima para baixo” e “de baixo para cima”.

Planejamento territorial como elo de ligação entre o antes e o depois das grandes obras

A DIMENSÃO TERRITORIAL NO PLANEJAMENTO NACIONAL

Um conjunto de marcos determinou, na história recente, a incorporação da dimensão territorial nas políticas governamentais de planejamento. Exemplos são a Agenda Nacional de Desenvolvimento, o projeto Brasil em 3 Tempos, o Plano Amazônia Sustentável, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e o Programa Territórios da Cidadania, lançado em 2008. Em 2014, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão instrumentalizou esse esforço nas Agendas de Desenvolvimento Territorial (ADT). As ADT buscam refletir as interações entre as estratégias explicitadas pelos Planos Plurianuais (PPAs) federal, estaduais e municipais, bem como do conjunto de ações estruturantes que emerge a partir dessas estratégias.

Planejamento territorial como elo de ligação entre o antes e o depois das grandes obras

As regiões que recebem grandes empreendimentos na Amazônia são instadas a, num primeiro momento, dar resposta ao crescimento vertiginoso das demandas sociais no ritmo do adensamento demográfico até o chamado “pico das obras”, quando o auge do número de trabalhadores se instala, e, a partir daí, readaptar-se ágil e continuamente até a desmobilização dos canteiros. Exige-se do território uma espécie de elasticidade, com implicações sobre a capacidade de planejamento e de adaptação dos investimentos. Passado o período agudo da instalação, resta uma região que vai conviver com o novo empreendimento, numa trajetória para sempre transformada – social, econômica, ambiental, política e culturalmente, e que pode ou não se ver traduzida em desenvolvimento

empreendimento, numa trajetória para sempre transformada – social, econômica, ambiental, política e culturalmente, e que pode ou não se ver traduzida em desenvolvimento econômico, inclusão social e qualidade de vida.

É num eventual elo de ligação entre esses dois momentos cruciais – o antes e o depois da obra – que se evidencia a linha panorâmica do desenvolvimento territorial, e o próprio território, constituído de capacidades, sinergias e limitações prévias com as quais os empreendimentos precisarão se deparar, e de expectativas e objetivos coletivos que se remetem a uma visão de futuro com a qual os empreendimentos podem conflitar.

Ademais, em que pese as históricas tentativas de incluir medidas estruturantes como condicionantes para a liberação da obra, incluindo as de saneamento básico, saúde, educação e os próprios instrumentos de planejamento, tais como o Plano Diretor, trata-se de uma abordagem que o rito do licenciamento ambiental não tem angariado a necessária efetividade, em boa medida pela ausência de concertações que podem ser acionadas por arranjos institucionais estabelecidos no planejamento territorial.

Grandes projetos de investimento deter-minando novas circunscrições aos territórios que os recebem demandam caminhos autorais de desenvolvimento, que atravessam necessariamente um acontecimento de todo exógeno e impossível de ser ignorado. Daí se depreende como é inovador o campo do planejamento de desenvolvimento territorial no contexto de grandes obras e como há espaço para aprimoramento das experiências

depreende como é inovador o campo do planejamento de desenvolvimento territorial no contexto de grandes obras e como há espaço para aprimoramento das experiências já implementadas.

Requisitos de governança para a visão compartilhada

Boa parte das iniciativas elencadas em um planejamento territorial encontram nas políticas públicas componentes que viabilizam sua execução, incluindo seu financiamento. O mesmo se passa com a planificação dos serviços e bens que compõem as estratégias do empreendedor, que podem encontrar correspondência na ADT do território, acoplando-o às oportunidades ensejadas por uma grande obra. Para tanto, faz-se necessário mapear políticas e iniciativas já ou potencialmente incidentes sobre o território no início da estruturação e do planejamento. Na prática, ainda é pouco efetiva a construção de uma visão compartilhada entre as iniciativas federais, dos estados e municípios, perpetuando-se a fragmentação das políticas públicas no território. O financiamento desatrelado das agendas territoriais e das visões de longo prazo tendem a gerar projetos pulverizados e pontuais. Nessa tônica, é também frequente a desconexão entre as medidas previstas pelo licenciamento ambiental e as demais políticas públicas e ações governamentais, gerando ineficiência no uso de recursos financeiros e humanos, com baixa efetividade das ações de compensação e mitigação para o território no longo prazo.

Caminhos para melhor acomodar essas sinergias e complementariedades partem de processos participativos que incluam todos os setores sociais, de tal sorte a ser amplo e plural, estabelecendo diálogo programático entre as esferas pública, social e privada. Pluralidade, aqui, significa também atentar para a não reprodução de desigualdades locais, quando entes mais organizados ou capitalizados tendem a dominar também os espaços de participação, em detrimento de atores mais invisíveis. Ademais, a mesma lógica setorialista que impõe um desafio para a integração de ações no âmbito das políticas públicas também se manifesta na sociedade. A participação, no contexto de agendas de desenvolvimento territorial, requer estratégia ciosa para ampliar a interação entre diferentes grupos sociais e estimular o planejamento em função de pactos e objetivos comuns.

Nesses termos, a disponibilização de informações estratégicas que auxiliem na identificação de demandas, dos investimentos planejados, das responsabilidades imediatas e das oportunidades, baliza a reflexão sobre o futuro do território e interferem positivamente no estímulo à mobilização.

Agendas de desenvolvimento territorial são dinâmicas, respondendo continuamente a desafios, novos investimentos e novos contextos. Assim, é crucial viabilizar capacidade de monitoramento das ações e dos resultados alcançados, de modo a permitir ao espaço de governança permanente repactuação de metas e ajustes de estratégia, além de conferir transparência à tomada de decisão.

Possibilidades de financiamento e prevenção de conflitos de interesse

A governança se estabelece a partir da percepção de que há espaço real de concertação, assim como de capacidade político-administrativa e financeira. A disponibilidade de recursos próprios e gestão profissionalizada são essenciais para o bom funcionamento dos processos de desenvolvimento territorial, em todas as suas fases e demandas. Por exemplo, nas diferentes prioridades de empreendedores, poder público e sociedade local raramente estão incluídas ações de planejamento antecipatório de preparo das localidades, ou do fortalecimento de capacidade institucional para os envolvidos – gestores públicos nos três níveis, os próprios empreendedores e a sociedade civil organizada.

É provável que boa parte das ações organizadas no âmbito do planejamento territorial encontre correspondência em iniciativas públicas e privadas. A complementariedade de recursos oriundos de políticas públicas e de oportunidades advindas do setor empresarial também são fundamentais para compor um leque de opções de financiamento a partir das demandas e especificidades das regiões impactadas por grandes obras. Assim, faz sentido considerar também, para a viabilização do financiamento de ADTs, a possibilidade de composição mista de fontes de recursos.

Mesmo com tais possibilidades, para maior e mais perene impacto, a decisão sobre financiamento deve sustentar e viabilizar uma agenda pactuada de desenvolvimento local, ao invés de discutir projetos esparsos e pontuais, no varejo. Mas as diferenças entre os propósitos de uma agenda de desenvolvimento territorial e dos instrumentos para o seu financiamento demandam arranjos de governança específicos para que processos de tomada de decisão e prestação de contas sejam conduzidos de forma a evitar o conflito de interesses. Isso significa que, apesar do comprometimento de ambos os arranjos com o interesse comum pactuado pela própria agenda local, mecanismos e regras de acesso e uso dos recursos disponíveis precisam ser estabelecidos distintamente de processos decisórios da ADT. Experiências revelam que muitas vezes o gargalo para a efetividade de ADTs não é a falta de recursos, mas falta de planejamento, coordenação e governança na definição do uso desses recursos.

forma a evitar o conflito de interesses. Isso significa que, apesar do comprometimento de ambos os arranjos com o interesse comum pactuado pela própria agenda local, mecanismos e regras de acesso e uso dos recursos disponíveis precisam ser estabelecidos distintamente de processos decisórios da ADT. Experiências revelam que muitas vezes o gargalo para a efetividade de ADTs não é a falta de recursos, mas falta de planejamento, coordenação e governança na definição do uso desses recursos.

Como a Iniciativa pretende contribuir:

Fortalecer discussões sobre a necessária conexão entre planejamento territorial e grandes obras na Amazônia, bem como entre as ações de mitigação e compensação do licenciamento ambiental e ações estruturantes voltadas ao desenvolvimento de longo prazo da região.

Sistematizar lições aprendidas de empreendimentos recentes e principais desafios em curso, especialmente nos arranjos de governança necessários para o planejamento do desenvolvimento local/territorial.

Debater caminhos para a implementação de espaços de governança e financiamento de ADTs.

Questões para debate – 1o _{Fórum Integrador –Belém, Agosto de 2016}

Como integrar o planejamento territorial aos processos decisórios em âmbito federal e estadual? Como os instrumentos de planejamento identificam as demandas territoriais?

Como espaços de governança no território cooperam na mediação das demandas de grandes empreendimentos e os distintos setores sociais?

Na constituição dos espaços de governança quais mecanismos despertam e orientam estratégias de mobilização e participação?

Referências para elaboração deste resumo

Encontro GT Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento: novembro de 2015 (Brasília) e maio de 2016 (Altamira). Participantes: Ana Letícia da Silva e Bruno Gomes (Agenda Pública); Gecilda Aparecida Lima (Norte Energia); Biviany Rojas (Instituto Socioambiental – ISA); Bolívar Pego Filho e Ronaldo Garcia (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA); Erika Davies e Ligia Neves (Itaipu); Juliana Miranda (Secretaria de Direitos Humanos – SDH); Luiz Pazos (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES); Maria Amélia Enriquez (Governo do Pará); Antônia Melo e Daniela Soares da Silva (Movimento Xingu Vivo para Sempre); Antônia Melo (Movimento Xingu Vivo para Sempre); Antônia Pereira Martins (Fundação Viver Produzir e Preservar – FVPP); Antônio Carlos Bortoli (Associação Comercial, Industrial e Agropastoril de Altamira – ACIAPA); Gecilda Aparecida Lima (Norte Energia); Hermes Medeiros, Ítalo Mourthe, Francisco de Assis Costa, Plácido Magalhães, Matheus Benassuhy de Medeiros e Tatiana Pereira (Universidade Federal do Pará – UFPA); Jackson de Sousa Dias e Jhonata Ferreira da Costa (Movimento dos Atingidos por Barragens – MAB); Lucimar Souza (Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia – IPAM); Márcio Hirata (Casa de Governo de Altamira); Marcônio Paiva (Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Turismo de Vitória do Xingu); Maria Augusta da Silva (Sindicato Rural de Altamira – SIRALTA); Monica Soares (Sindicato dos Trabalhadores em Educação Pública do Pará, Altamira – SINTEPP); Taís Silva de Jesus e Tarcizio Max Borges Soares (estudante UFPA); além das equipes do GVces e da IFC.

Os participantes não necessariamente representam as visões de suas instituições, mas suas perspectivas individuais.

Pesquisas bibliográficas: Ampla pesquisa realizada pelos autores para a elaboração de documento interno

que subsidia as discussões no Grupo de Trabalho.

Autores Equipe GVces.

Sobre a iniciativa

O Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVces) e a International Finance Corporation (IFC) partem da convicção de que é possível aprimorar a trajetória de instalação e operação grandes empreendimentos na Ama-zônia. Com base em um amplo diálogo, no qual já se engajaram mais de 90 organizações, de diversos setores, a iniciativa busca consolidar aprendizados e propor diretrizes

orientadas pela promoção do

desenvolvimento local. O processo organiza-se em grupos de trabalho temáticos: Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento; Instrumentos Financeiros; Grupos Vulneráveis e Direitos Humanos (foco em crianças, adolescentes e mulheres e em povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas); Capacidades Institucionais;

Ordenamento Territorial e Biodiversidade; e Supressão Vegetal Autorizada. Os grupos vêm produzindo documentos com subsídios para as discussões e para a realização de oficinas temáticas. O acúmulo desses apontamentos será debatido em seminários específicos e fóruns, que devem resultar em um conjunto de orientações e ferramentas práticas. A contínua articulação institucional e promoção de diálogo almejam que todo o processo possa inspirar aprimoramento das práticas empresariais, bem como das políticas públicas, e fortalecer o debate pela sociedade civil.

Contato

Graziela Azevedo (FGV):

graziela.azevedo@fgv.br

Diogo Bardal (IFC):

Instrumentos financeiros, com institucionalidade e governança, oferecem transparência e compromisso com a efetividade das atividades para assegurar o

desenvolvimento dos territórios impactados por grandes obras

Ganho de escala permite agilidade, redução de custos e visão integradora do desenvolvimento local

Articulação com políticas públicas, incluindo-se o licenciamento ambiental, deve evitar sobreposição e ineficiência

Operacionalização requer figura jurídica com

flexibilidade e estratégia financeira adequada à missão

RESUMOS DAS DISCUSSÕES

Instrumentos Financeiros

As circunstâncias extraordinárias de demandas

sociais sobre territórios que recebem grandes obras,

tipicamente associadas a fluxos migratórios,

implicam a necessidade de mecanismos específicos

de financiamento. Sob o ponto de vista do

desenvolvimento territorial, etapas cruciais dessa

trajetórias carecem de recursos. Destacadamente

tem-se a necessidade de antecipar investimentos na

fase prévia à obra e atuar estrategicamente sobre o

momento de conclusão e desmobilização, de modo

a

dar

seguimento

às

oportunidades

socioeconômicas ensejadas durantes o período de

instalação.

A disponibilidade de capital em tempo adequado e

de forma continuada, contudo, é apenas um dos

alicerces do instrumento financeiro nesse contexto.

A expectativa é que se possa direcionar recursos de

forma articulada ao planejamento territorial, a

partir de mecanismos que garantam critérios

neutros

e

universais,

transparência

e

monitoramento dos resultado. Por isso, a

conformação de tais instrumentos deve prever

institucionalidade e governança adequadas, acesso

a fontes públicas e privadas, gestão profissional e

estratégias

financeiras

criteriosas.

Para

empreendedores e governos, tal arranjo possibilita

amenizar impactos com mais qualidade e promover

um processo de instalação mais previsível e

ordenado, com benefícios compartilhados.

ATÉ JULHO DE 2016 PONTOS PRINCIPAIS

Institucionalidade e governança, um modelo para intermédio de fluxos financeiros na direção de resultados efetivos

A complexidade das conexões que um grande empreendimento estabelece com a localidade em que se instala, seja por força de ações legalmente previstas para amenizar impactos socioambientais, seja por meio das relações de mercado, habitualmente resulta em um cenário de baixa transparência e desarticulação. Pressões e negociações bilaterais entre atores específicos e o empreendedor não favorecem a construção progressiva de uma lógica de desenvolvimento integrado, da mesma forma não catalisam o diálogo social na tomada de decisão.

Assim é que a institucionalização de um instrumento financeiro, possivelmente na forma de um fundo socioambiental, tem por objetivo possibilitar o aporte de recursos extraordinários em momentos críticos e aprimorar o equilíbrio de forças, num ambiente de transparência fortalecido pela governança. Isso significa garantir aderência a uma agenda ou plano de desenvolvimento territorial amplamente pactuado entre as diferentes forças locais, a partir de um diagnóstico que contempla vocações territoriais, para além das necessidades e oportunidades ensejadas exclusivamente pelo empreendimento.

A atuação do fundo deve ser pautada por um arranjo de projetos e ações concebidos de maneira convergente e complementar, evitando-se dispersão dos investimentos.

COMISSÃO MUNDIAL DE BARRAGENS

A criação de fundos como forma de endereçar impactos socioambientais está contemplada no relatório da Comissão Mundial de Barragens (WCD), iniciativa multistakeholder encabeçada de 1997 a 2000 pelo Banco Mundial e pela World Conservation Union (IUCN), cujas diretrizes até hoje constituem a principal referência internacional de boas práticas para o setor hidrelétrico. Entre as prioridades estratégicas elencadas pela WCD, consta a elaboração e a implementação de planos de compliance adicionais aos planos de mitigação e compensação de impactos. Nesse contexto, recomendam-se fundos de tipo truste para investimento em monitora-mento da efetividade das ações socioambientais, contratação de auditoria e certificação de determinadas práticas. O instrumento também pode ser aplicado para resguardar recursos a fins específicos especialmente sensíveis, como o reassentamento de populações atingidas. Em todos os casos, a estratégia justifica-se pela garantia de reserva financeira legalmente atrelada a objetivos bem determinados, assim como pela descentralização e transparência na aplicação dos recursos.

O ganho de escala, a partir de uma estrutura que implementa e supervisiona diversos investimentos, também é vantajoso do ponto de vista da redução de custos de operação. O monitoramento de impactos, com base em indicadores, observa a efetividade desse conjunto, permite previsibilidade e otimização da aplicação de recursos e agilidade de execução. Além disso, disciplina demandas em eventuais cenários de escassez.

Fundo deve selecionar investimentos prioritários de acordo com sua missão e características das diferentes fases do processo de instalação de grandes obras

Sob o ponto de vista do desenvolvimento territorial, etapas cruciais na trajetória de transformação que uma grande obra enseja carecem de recursos, em volume e tempestividade adequados. Destaca-se a necessidade de antecipar investimentos na fase prévia à obra e atuar estrategicamente sobre o momento de conclusão e desmobilização, com vistas à sustentabilidade e alavancagem de oportunidades socioeconômicas geradas no período da construção. É a reescrever um percurso característico de boom-colapso que se dedica a proposta de um instrumento financeiro customizado no contexto de grandes obras.

Mas a conformação de fundos pode também obedecer a metas de diferentes alcances e prazos de atuação. Na prática, iniciativas sugerem possibilidades tais como a de fundos antecipatórios com foco específico na preparação das localidades para o início das obras. Há também instrumentos que, durante a instalação, concentram recursos de obrigações vincu-lantes do empreendedor previstas no licenciamento ambiental, ou ainda estratégias que miram em planos de desenvolvimento regional (ver BOXES).

Deve-se reconhecer os desafios intrínsecos a cada fase de implementação de grandes obras e as relações entre elas. Investimentos em infraestrutura social (saneamento, equipamentos de saúde e educação, mobilidade urbana), assim como o fortalecimento das capacidades institucionais locais (financeiras, técnicas, tecnológicas e de cultura organizacional) são exemplos de ações que demandam investimentos prévios à instalação de uma grande empreendimento. Com o passar do tempo tornam-se mais pertinentes os aportes para potencialização de cadeias produtivas, com estudos de vocações e viabilidade econômica de cadeias

FUNDO ANTECIPATÓRIO – IFC

Um protótipo de fundo antecipatório vem sendo desenvolvido pela International Finance Corporation (IFC) com o objetivo de disponibili-zar receitas para preparação das localidades previa-mente ao início da obra. Dentre as demandas, destacam-se infraes-trutura urbana, serviços de saúde e educação, formação de capital humano e fomento a atividades produtivas.

O caminho seria a criação de uma empresa de economia mista, apta a captar recursos de empresas, bancos e doadores filantropos, assim como de recursos públicos vinculados a receitas futuras não tributárias, como transferências, contribuições, royalties, direitos creditórios, recursos de compensação ambiental e fundos estaduais e municipais. Nesse desenho, o aporte inicial viria do setor privado (49%) por meio de doações simples e linhas de financiamento, direcionamento de isenções de imposto de renda além de recursos advindos da compensação ambiental obrigatória. O complemento ficaria a cargo do setor público (51%), diante do aumento da arrecadação propiciado pelo empreendimento. Nesse caso, a gestão seria privada e a governança compartilhada.

grande obra. Com o passar do tempo tornam-se mais pertinentes os aportes para potencialização de cadeias produtivas, com estudos de vocações e viabilidade econômica de cadeias locais. Tais iniciativas não significam, necessariamente aplacar obrigações do empreendedor possi-velmente previstas pelo licenciamento ambiental. Trata-se de fortalecer os mecanismos de cumprimento desses compromissos.

Distintas fontes de financiamento potencializam complementariedade dos investimentos

Dificilmente tal instrumento poderá se materializar na resposta única para todos os investimentos e estratégias pertinentes ao território. O que se visualiza é um mecanismo com capacidade de captar recursos de distintas fontes, alocando-os no tempo devido, naquilo que é essencial e não financiado por outras iniciativas. Portanto, uma reflexão inescapável diz respeito à articulação e complementaridade com políticas públicas, incluído o próprio licenciamento ambiental. Deve-se evitar que a criação de um fundo repita o conhecido dilema em torno das responsabilidades e capacidades da empresa empreendedora e do Estado, quando os limites de atuação de um e de outro tornam-se turvos, há sobreposição de ações e ineficiência.

O instrumento deve identificar demandas que podem ter no setor empresarial um financiador em potencial, de forma a viabilizar a disponibilidade de recursos. Assim, o caráter antecipatório pode se efetivar por realização de aporte inicial desse setor, que tradicionalmente já realiza investimentos sociais, mas muitas vezes de maneira dispersa, tendo nesse caso como contrapartida o compromisso de investimento público no futuro, quando do aumento da arrecadação tributária. A diversidade de fontes de receita, portanto de investidores e doadores pautados por suas próprias regras e expectativas, também contribuem para a boa governança.

PLANO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL SUSTENTÁVEL DO XINGU

No Brasil, a experiência mais recente de aporte de capital para o desenvolvimento local no contexto de grandes obras é o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX). Instituído pelo Decreto 7.340 de 2010, o PDRSX tem como fonte de receita R$500 milhões atrelados ao consórcio Norte Energia, decorrentes de exigência do edital de leilão da usina hidrelétrica de Belo Monte. O PDRSX abrange 12 municípios e sua governança é constituída por comitê gestor – composto por cinco representantes do governo federal, cinco representantes do governo estadual, cinco representantes dos municípios e quinze representantes da sociedade civil – apoiado por câmaras técnicas, responsáveis por subsidiar as decisões.

O amadurecimento da governança foi um desafio na trajetória do PDRSX, haja vista limitações operacionais no âmbito da gestão e o paulatino estabelecimento de parâmetros e critérios de seleção e aplicação dos recursos. A partir de 2013, o PDRSX contratou Secretaria Executiva, que passou a encabeçar a gestão em funções que antes eram exercidas pelo empreendedor. A gestão financeira, entretanto, é incipiente, ficando a Norte Energia responsável pelo financiamento direto dos projetos mediante demanda.

Operacionalização requer figura jurídica com flexibilidade e estratégia financeira adequada à missão

Entre as diversas personalidades jurídicas possíveis, a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) parece reunir flexibilidade e autonomia, atributos desejáveis no contexto de demandas altamente dinâmicas. As boas práticas apontam para a composição de um conselho deliberativo, formado por representantes das esferas de governo, iniciativa privada, academia e sociedade

para a composição de um conselho deliberativo, formado por representantes das esferas de governo, iniciativa privada, academia e sociedade civil organizada, apoiado por outros conselhos consultivos. O fundo ainda deve contar, idealmente, com estrutura de gestão profissionalizada, capaz de proporcionar agilidade na execução e conduzir processos de prestação de contas necessários à transparência e controle. O fundo qualificado como organização social ou OSCIP está apto a receber recursos públicos, por meio de termo de parceria ou contrato de gestão, tanto quanto de doadores privados.

Há que se optar por uma estratégia financeira do tipo extinguível, revolvente e/ou fiduciário. A decisão por um fundo extinguível possibilita, de um lado, a

extinguível possibilita, de um lado, a disponibilização de todo o patrimônio financeiro para as atividades fins, de maneira imediata e com ritmo de liberação livremente estabelecido pelas instâncias de governança. De outro, evidentemente, trata-se de um fundo que caminha para um prazo determinado de extinção, período durante o qual presta-se a alcançar certos objetivos específicos. Alternativa oposta, os fundos fiduciários tendem à perenidade, mas isso implica contenção dos recursos, haja vista que apenas as receitas líquidas oriundas de aplicações financeiras podem ser disponibilizadas para projetos. Já os fundos revolventes aportam fundamentalmente empréstimos e seu patrimônio é continuamente reestabelecido pelo retorno de seus financiamentos.

Como a Iniciativa pretende contribuir:

Defesa da necessidade de capacidade financeira para a preparação das regiões impactadas por grandes obras

Orientação para a criação de instrumentos financeiros adaptados às regiões que recebem grandes obras, atrelados a planos de desenvolvimento locais, com institucionalidade autônoma, profissionalizada, legislação própria de governança, transparência e prestação de contas.

Questões para debate – 1o _{Fórum Integrador – Belém, agosto de 2016}

Quais são os investimentos prioritários nas diferentes etapas de implantação de um grande empreendimento?

A missão de um fundo socioambiental no contexto de grandes obras deve estar necessariamente atrelada ao desenvolvimento local no longo prazo? Como fazer isso? É possível também recomendar modelos de atuação restritos a fases críticas de médio

prazo?

Quem estrutura tais fundos? Quem lidera?

Referências para elaboração deste resumo

Encontro GT Instrumentos Financeiros: novembro de 2015 (Brasília) e maio e março de 2016 (São Paulo). Participantes: Ana Letícia da Silva e Bruno Gomes (Agenda Pública); Biviany Rojas (Instituto Socioambiental – ISA); Bolívar Pego Filho e Ronaldo Garcia (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA); Erika Davies e Ligia Neves (Itaipu); Juliana Miranda (Secretaria de Direitos Humanos – SDH); Luiz Pazos (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES); Maria Amélia Enriquez (Governo do Pará); Antonia Mascarenhas e Marcelo Lopes (Pronatura); Gabriel Ribbenboim (Fundação Amazonas Sustentável – FAZ); Helena Grundig (Instituto Dialog); Camila Stefano e Luciano Alfredo Bonaccini (Odebrecht); Manoel Serrão e Anna Beatriz de Brito Gomes (Fundo Brasileiro para a Biodiversidade – FUNBIO); Philipp Hauser (Engie); Thomaz Toledo (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais – IBAMA); Valéria Andrade (Itaú BBA); Vera Clau Waissman (BZDUZER); Ademar Assis (Instituto Votorantim); Eduardo N Lima (Bradesco); Janaina Silva (estudante FGV); Maria Augusta Bottino (Suzano); Modesta Carvalho (Grupo de Trabalho Amazônico – GTA); Pedro Bara (The Nature Conservancy – TNC); além das equipes do GVces e da IFC.

Os participantes não necessariamente representam as visões de suas instituições, mas suas perspectivas individuais.

Pesquisas bibliográficas: Ampla pesquisa realizada pelos autores para a elaboração de documento

interno que subsidia as discussões no Grupo de Trabalho.

Autores Equipe GVces.

Sobre a iniciativa

O Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVces) e a International Finance Corporation (IFC) partem da convicção de que é possível aprimorar a trajetória de instalação e operação grandes empreendimentos na Ama-zônia. Com base em um amplo diálogo, no qual já se engajaram mais de 90 organizações, de diversos setores, a iniciativa busca consolidar aprendizados e propor diretrizes orientadas pela promoção do desenvolvimento local. O processo organiza-se em grupos de trabalho temáticos: Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento; Instrumentos Financeiros; Grupos Vulneráveis e Direitos Humanos (foco em crianças, adolescentes e mulheres e em povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas); Capacidades Institucionais;

Ordenamento Territorial e Biodiversidade; e Supressão Vegetal Autorizada. Os grupos vêm produzindo documentos com subsídios para as discussões e para a realização de oficinas temáticas. O acúmulo desses apontamentos será debatido em seminários específicos e fóruns, que devem resultar em um conjunto de orientações e ferramentas práticas. A contínua articulação institucional e promoção de diálogo almejam que todo o processo possa inspirar aprimoramento das práticas empresariais, bem como das políticas públicas, e fortalecer o debate pela sociedade civil.

Contato

Graziela Azevedo (FGV):

graziela.azevedo@fgv.br

Diogo Bardal (IFC):

Capacidades institucionais estão entre as maiores fragilidades que afetam a efetividade da gestão de impactos e também a perspectiva de legado de desenvolvimento local

É preciso equilibrar tanto fatores tangíveis quanto intangíveis, cada qual com necessidades diferentes de tempo de maturação

Embora as instituições públicas sejam foco primordial em vista da sobrecarga de demandas sociais, o fortalecimento da sociedade civil é também indispensável, assim como dos demais atores envolvidos, incluindo os próprios empreendedores Uma matriz de capacidades institucionais estratégicas ao longo do tempo pode localizar e orientar o planejamento da implementação de grandes obras

Nos projetos públicos e privados de grande impacto

no território é muito comum ouvir-se queixas sobre

uma suposta baixa “capacidade técnica” das

instituições locais. No entanto, poucos são os

exemplos de projetos que analisam adequadamente

tais contextos na perspectiva de atuar no

fortalecimento das capacidades institucionais onde

serão

implementados

os

grandes

empreendimentos,

incluindo-se

ações

ainda

incipientes no terreno do licenciamento ambiental.

A possibilidade institucional de agir

satisfatoria-mente, tanto sobre os investimentos trazidos por

um projeto de grande porte, quanto em relação às

demandas sociais extraordinárias que esse contexto

representa, é crucial para a efetividade de ações

mitigatórias e compensatórias e para um eventual

legado de desenvolvimento. A questão perpassa

todos os níveis da administração pública e também

a própria sociedade civil. Diz respeito ao antes, ao

durante e ao depois da obra. Trata de gestão,

tecnologia, capacitação técnica, recursos financeiros

estáveis, mas também de intangíveis como cultura

de planejamento, de articulação institucional e de

participação social. Nesse âmbito, políticas públicas

e o empreendedor, com modos de operação,

normas e planejamento próprios, nem sempre se

adequam às reais necessidades locais e ao tempo

necessário para que se atinjam resultados efetivos.

RESUMO DAS DISCUSSÕES

Capacidades Institucionais

Capacidades institucionais: desalinhamento do conceito dificulta planejamento para seu fortalecimento

A ideia de “construção de capacidades” surgiu no final dos anos 80 e começo dos anos 90, quando os países ricos e doadores começaram a dar assistência aos países mais pobres. Inicialmente os auxílios eram pontuais, mas com o passar do tempo observou-se que para garantir melhores resultados era necessário desenvolver capacidades para uma gama de instituições e promover a interação entre elas. Assim, ações e projetos voltados ao desenvolvimento passaram a ser reconhecidos mais como um processo em andamento do que um produto a ser entregue.

Atualmente, essa abordagem vem sendo difundida na gestão pública como um elemento altamente relevante para o sucesso ou fracasso das políticas. Apesar disso, as pesquisas apontam para uma grande variedade de usos do termo e ainda não foi estabelecido um conceito único, o que tende a dificultar o planejamento das ações voltadas às garantias e fortalecimento das capacidades institucionais.

No âmbito da presente iniciativa, e a partir de levantamentos bibliográficos e de discussões técnicas, o fortalecimento das capacidades institucionais foi definido preliminarmente como

“um processo contínuo de revigoramento e soma das estruturas, recursos, relações, regras, valores e comportamentos de um conjunto de instituições que atuam numa localidade definida”. Optou-se

por utilizar o termo “fortalecimento” em lugar de

REPLICABILIDADE: O PROGRAMA JUNTOS PELO DESENVOLVIMENTO

O Juntos Pelo Desenvolvimento Sustentável é um programa de aprimoramento da gestão pública municipal, organizado pela organização social Comunitas. As cidades escolhidas para fazer parte do programa recebem o apoio de consultorias especializadas direcionando suas ações para três áreas principais: equilíbrio fiscal, saúde e educação. Em contrapartida, os municípios aderem a pactos de transparência, por meio dos quais comprometem-se a divulgar todas as informações sobre andamento dos projetos de fortalecimento institucional. Além disso, a concepção do Programa usa estratégias capazes de serem reproduzidas em diversos contextos municipais e suas abordagens são difundidas em Cartilhas de

Replicabilidade, o que torna o caso

interessante para inspirar o ganho de escala.

“construção”, como ocorre em alguns países, em função do reconhecimento de que já existem capacidades institucionais em quaisquer localidades, ainda que estas possam ser frágeis.

Fatores tangíveis e intangíveis devem ser considerados em equilíbrio

Para gerar o fortalecimento das capacidades institucionais em um determinado local, não basta apenas aumentar a quantidade de recursos materiais, humanos ou financeiros, ou ainda promover ações pontuais de capacitação profissional a servidores públicos, por exemplo.

Emboraão/normatização, entre outros. Já os fatores intangíveis dizem respeito aos arranjos sociais e incluem as habilidades sociais, experiência, valores, criatividade, coesão social,

Embora relevantes, cursos e oficinas serão de pouca serventia se os participantes não estiverem convencidos do valor daquela ação e comprometidos com sua aplicação na prática. Ou seja, os fatores tangíveis estão relacionados às competências técnicas e à estrutura organizacional, e incluem melhoria na infraestrutura, aprimoramento na formação, adequação de maquinário, execução de aportes econômicos, e estruturação de regulação/normatização, entre outros. Já os fatores intangíveis dizem respeito aos arranjos sociais e incluem as habilidades sociais, experiência, valores, criatividade, coesão social, motivações, hábitos, culturas e tradições.

A articulação institucional também é peça chave para o sucesso de quaisquer soluções para o bem-estar da população local nas circunstâncias de um grande empreendimento. Da mesma forma, enfrenta obstáculos relativos a choques de cultura entre as instituições, ou mesmo quando as práticas e hábitos são similares, mas os atores não estão inseridos num ambiente propício à cooperação e à eficiência integrada.

Acentuadamente se observa baixa capacidade de articulação entre municípios e instâncias estaduais e federais, o que prejudica a análise integrada de impactos e a efetivação do planejamento regional.

Assim, é fundamental conceber e estabelecer processos que provoquem mudanças culturais

BELO MONTE: CAPACIDADES INSTITUCIONAIS COMO FRAGILIDADE SISTÊMICA

O Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVCes) entre 2014 e 2015 monitorou o processo de cumprimento de um conjunto de condicionantes da UHE Belo Monte, no Pará, e aprofundou o estudo sobre gargalos recorrentes e propor caminhos de aprimoramento, no projeto Indicadores de Belo Monte. As conclusões da pesquisa apontam para o tema de capacidades institucionais como uma fragilidade sistêmica das medidas de compensação e mitigação de impactos. Podem ser citadas entre as principais dificuldades o inefetivo e tardio planejamento da gestão dos novos sistemas de saneamento básico implantados em quatro cidades, as limitações de recursos humanos e financeiros de órgãos ligados à proteção das populações indígenas e o impasse sobre custeio de novos hospitais que põe em risco a ampliação da capacidade dos serviços de saúde.

BELO MONTE – PLANO DE AÇÃO PARA O CONTROLE DA MALÁRIA

Na contramão da tendência verificada em outras áreas, o Plano de Ação para o Controle da Malária (PACM) executado no âmbito de Belo Monte mostra-se uma experiência bem-sucedida de articulação e fortalecimento institucional local, o que evidencia pistas sobre os fundamentos de um ambiente propício para tanto. Além da participação direta do Ministério da Saúde, uma portaria específica definiu desde 2009 as responsabilidades de cada esfera de governo e também as fontes financiadoras. A realização de reuniões trimestrais, a integração de equipes de vigilância em saúde e de atenção básica, além do aporte de equipamentos e pessoal, resultaram em redução do número de casos da doença. Hoje, os municípios contemplados encontram-se em estágio de pré-eliminação da malária – até 1 caso por mil habitantes.

e comportamentais nos atores sociais e nas instituições envolvidas em prol da colaboração, buscando-se um constante equilíbrio entre fatores tangíveis e intangíveis, ainda que esses últimos sejam mais difíceis de mensurar.

O processo de fortalecimento do que é intangível comumente demanda mais tempo de maturação para apresentar resultados efetivos. No contexto de grandes obras, tem-se aí um gargalo relevante, haja vista que o aporte mais significativo de recursos costuma ocorrer numa etapa em que já não é mais possível prevenir inteiramente certos impactos negativos, ou sequer mitigá-los adequadamente frente às assimetrias de capacidade entre os empreendedores e as instituições locais, uma vez que não foram enfrentadas a tempo, o que torna o processo decisório excludente, portanto, enviesado.

Cenários e demandas típicas: uma proposta de matriz de capacidades

É no acompanhamento dos impactos no decurso da implementação de grandes obras na Amazônia, bem como na complemen-taridade de ações necessárias para o pleno funcionamento de novas ou ampliadas estruturas e serviços, que o fortalecimento das capacidades institucionais se mostra crucial. Têm-se em mente, de forma destacada, as instituições públicas de atuação local, o que inclui não apenas as administrações municipais (incluindo câmara d

de vereadores), mas também o governo estadual e órgãos federais estratégicos, como aqueles ligados à gestão ambiental e à reforma agrária. Assim, escolas, hospitais, serviços de saneamento básico e aparatos de fiscalização ambiental, por exemplo, introduzidos no território para efeito de compensação e mitigação de impactos, precisarão ser administrados pelo governo local de forma sustentável sob diversos pontos de vista: financeiro, técnico, tecnológico, etc.

Mas a própria sociedade local, suas associações de classe, empresas e movimen- tos sociais também têm um papel essencial a desempenhar. Notadamente se constata fragilidade do tecido social para participação na governança relativa à gestão de impactos. Para essa situação concorre também a frequente indisponibilidade de informação clara, objetiva e atualizada sobre

ACOMPANHAMENTO IN LOCO: O PROGRAMA CANON, PERU

O Programa Canon, iniciativa da International Finance Corporation (IFC) e do Ministério de Relações Exteriores, Comércio e Desenvolvimento do Canadá, é realizado no Peru e visa implementar boas práticas de gestão de investimentos em 30 municípios, de maneira que haja recursos financeiros suficientes para os setores prioritários definidos localmente. O acompanhamento dos consultores in loco ajuda a resolver questões técnicas, mas também gera uma mudança de comportamento nos servidores, fortalecendo as capacidades institucionais nos fatores tangíveis e intangíveis.

o andamento de medidas ensejadas pelo licenciamento ambiental. Naturalmente que o fortalecimento de mecanismos de participação demanda também capacitação de outros atores para abertura e gestão de diálogos. Nesse sentido, um gargalo central mapeado é o não envolvimento dos potenciais impactados nos diagnósticos iniciais que dão origem a Estudos de Impacto Ambiental (EIA), de modo a fazê-lo convergir para as reais prioridades do território.

Novamente se percebe a relevância premente do planejamento de ações capazes de preparar tanto os atores locais na sua condição de dar resposta às transformações, quanto os níveis mais altos da administração pública e às empresas responsáveis pelo empreendimento para uma articulação institucional eficiente. O diálogo entre o planejamento regional no âmbito das políticas públicas estaduais, federais e intermunicipais e o plano de instalação do empreendimento é um exemplo de articulação que frequentemente falha, sem coordenação ampliada de recursos públicos e privados, em prejuízo das perspectivas de desenvolvimento local nos territórios impactados.

Ações de fortalecimento institucional eventual mente estabelecidas em Planos Básicos Ambientais (PBA) em geral são executadas em etapas incompatíveis com a necessidade de preparação prévia. Do pico

das obras – que geralmente coincide com o pico de fluxos migratórios atraídos pelo empreendimento – em diante, são necessárias soluções inovadoras para custeio destas novas estruturas e serviços, que contemplem também operacionalização e gestão no longo prazo.

De maneira preliminar, uma matriz de mapeamento das capacidades institucionais necessárias às três etapas de inserção de grandes empreendimentos nos territórios amazônicos, por atores envolvidos, pode melhor localizar e orientar ações de fortalecimento das capacidades institucionais, conforme diagrama abaixo. Por meio da matriz, é possível mapear padrões de demandas estratégicas de integração e fortalecimento institucional dos diferentes atores, guardadas as necessidades específicas de cada etapa, de modo a orientar o planejamento para grandes empreendimentos em geral, sem prejuízo das incontáveis particularidades presentes nos territórios amazônicos. Trata-se de fornecer um panorama de capacidades essenciais aplicável aos diversos níveis de amadurecimento institucional que se possa constatar em cada caso. A matriz pode ainda identificar momentos de necessária articulação institucional entre os diferentes atores, para a tomada de decisão coletiva.

Matriz preliminar de capacidades institucionais no contexto de grandes obras

Fonte: elaboração própria.

Como a Iniciativa pretende contribuir:

Proposição de matriz de capacidades institucionais estratégicas que localiza e orienta as demandas de fortalecimento dos atores ao longo de todo o processo

Concepção de fortalecimento institucional que incorpore fatores intangíveis (valores, hábitos, cultura) em equilíbrio com fatores tangíveis, como pré-condição para a sustentabilidade da ação institucional no longo prazo.

Análise sobre arranjos de governança que foquem na eficiência da articulação institucional, valorizando-se a interação entre diferentes níveis de governo e a participação das sociedades locais.

Reforço da relevância do monitoramento contínuo da efetividade de ações voltadas ao fortalecimento institucional.

Questões para debate – 1o _{Fórum Integrador –Belém, Agosto de 2016}

Diferentes tipos de empreendimentos – mineração, hidrelétricas, logística e transporte – demandam capacidades institucionais específicas ao longo do tempo? É possível estabelecer padrões?

Quais mecanismos de fortalecimento seriam mais efetivos nos territórios sob influência de grandes empreendimentos?

o Fatores tangíveis o Fatores intangíveis

Referências para elaboração deste resumo

Encontro GT Capacidades Institucionais: maio de 2016 (Altamira). Participantes: Antônio Carlos Bortoli (Associação Comercial, Industrial e Agropastoril de Altamira – ACIAPA); Gecilda Aparecida Lima (Norte Energia); Hermes Medeiros, Plácido Magalhães e Tatiana Pereira (Universidade Federal do Pará – UFPA); Jackson de Sousa Dias (Movimento dos Atingidos por Barragens – MAB); Lucimar Souza (Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia – IPAM); Marcelo Salazar (Instituto Socioambiental – ISA); Márcio Hirata (Casa de Governo de Altamira); Marcônio Paiva (Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Turismo de Vitória do Xingu); Maria Augusta da Silva (Sindicato Rural de Altamira – SIRALTA); Taís Silva de Jesus (estudante UFPA); Vilmar Soares (Fort Xingu); além das equipes do GVces e da IFC.

Os participantes não necessariamente representam as visões de suas instituições, mas suas perspectivas individuais.

Pesquisas bibliográficas e entrevistas: realizadas pela Agenda Pública (até dezembro de 2015) e por Fernando Burgos, com apoio de Marinella dos Santos, da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (EAESP-FGV), a partir de março de 2016. Autores

Sobre a iniciativa

O Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVces) e a International Finance Corporation (IFC) partem da convicção de que é possível aprimorar a trajetória de instalação e operação grandes empreendimentos na Ama-zônia. Com base em um amplo diálogo, no qual já se engajaram mais de 90 organizações, de diversos setores, a iniciativa busca consolidar aprendizados e propor diretrizes orientadas pela promoção do desenvolvimento local. O processo organiza-se em grupos de trabalho temáticos: Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento; Instrumentos Financeiros; Grupos Vulneráveis e Direitos Humanos (foco em crianças, adolescentes e mulheres e em povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas); Capacidades Institucionais;

Ordenamento Territorial e Biodiversidade; e Supressão Vegetal Autorizada. Os grupos vêm produzindo documentos com subsídios para as discussões e para a realização de oficinas temáticas. O acúmulo desses apontamentos será debatido em seminários específicos e fóruns, que devem resultar em um conjunto de orientações e ferramentas práticas. A contínua articulação institucional e promoção de diálogo almejam que todo o processo possa inspirar aprimoramento das práticas empresariais, bem como das políticas públicas, e fortalecer o debate pela sociedade civil.

Contato

Graziela Azevedo (FGV):

graziela.azevedo@fgv.br

Diogo Bardal (IFC):

Crianças, adolescentes e mulheres possuem formas de afetação específicas na implantação de grandes empreendimentos, ainda pouco consideradas e priorizadas nos processos de tomada de decisão Uma matriz de responsabilidades articula impactos e vulnerabilidades com obrigações de Estado e empresas, e medidas à sociedade civil A Avaliação de Impacto em Direitos Humanos pode ser a primeira etapa para o aprimoramento dos equipamentos sociais e a gestão empresarial

A participação social de crianças, adolescentes e mulheres é condição essencial para a proteção dos seus direitos

RESUMO DAS DISCUSSÕES

Grupos Vulneráveis e Direitos Humanos

Crianças, Adolescentes e Mulheres

A implantação de grandes empreendimentos na

Amazônia tem causado uma série de impactos nos

direitos das comunidades locais. No caso de crianças,

adolescentes e mulheres esses impactos são mais

severos e incluem aumento da exploração sexual,

trabalho infantil, desestruturação da convivência

familiar, exclusão produtiva de adolescentes e

mulheres, entre outros. Em parte, isso ocorre porque

o processo de tomada de decisão desses

empreendimentos não considera seus direitos em

nenhuma de suas etapas, nem sua participação ao

longo do processo. Também não é claro quais são as

responsabilidades dos atores envolvidos – Estado,

financiadores, empresas e sociedade civil – na

proteção desses impactados.

O Brasil ratificou diferentes tratados que

estabelecem o compromisso do Estado de proteger

os direitos humanos de determinados grupos

considerados vulneráveis. No caso de crianças e

adolescentes, a legislação estabeleceu que deve ser

tratada com prioridade absoluta a proteção de seus

direitos. Já para as mulheres, a promoção da

igualdade de gênero é o pressuposto para o

enfrentamento de violências e desigualdades. A

avaliação de impacto em direitos humanos pode

oferecer parâmetros para o aprimoramento dos

equipamentos sociais e da própria gestão

empresarial, além de uma linha de base para o

contínuo monitoramento das medidas adotadas para

a proteção dos direitos de crianças, adolescentes e

mulheres.

.

PRINCÍPIOS ORIENTADORES DA ONU SOBRE DIREITOS HUMANOS E EMPRESAS

PRINCÍPIO 1

"Os Estados devem proteger contra violações dos direitos humanos cometidas em seu território e/ou sua jurisdição por terceiros, inclusive empresas. Para tanto, devem adotar as medidas apropriadas para prevenir, investigar, punir e reparar tais abusos por meio de políticas adequadas, legislação, regulação e submissão à justiça. ”

PRINCÍPIO 13

"A responsabilidade de respeitar os direitos humanos exige que as

empresas:

A. Evitem que suas próprias atividades gerem impactos negativos sobre direitos humanos ou para estes contribuam, bem como enfrentem essas consequências quando vierem a ocorrer;

B. Busquem prevenir ou mitigar os impactos negativos sobre os direitos humanos diretamente relacionadas com operações, produtos ou serviços prestados por suas relações comerciais, inclusive quando não tenham

contribuído para gerá-los”. Precariedade das condições territoriais e ausência

do enfoque de gênero e geracional nos espaços de tomada de decisão dos empreendimentos

Os territórios amazônicos possuem carências históricas de acesso a direitos e serviços sociais básicos, as quais podem ser reforçadas pelos empreendimentos. Nesse sentido, há diversos desafios à proteção dos direitos de crianças, adolescentes e mulheres relacionados às condições de infraestrutura e serviços pré-existentes – como a fragilidade da rede de proteção, a precariedade de serviços de saúde e educação e do sistema de justiça –, mas também à dinâmica de implantação de grandes empreendimentos, que não adota medidas de prevenção e remediação dos impactos nos direitos humanos.

Assim, gênero e geração são duas variáveis inexistentes ou pouco consideradas nas tomadas de decisão pelos diferentes atores envolvidos. Uma abordagem de priorização de direitos pode reverter essa situação por meio de uma definição precisa de papéis e responsabilidades entre governos, empresas e sociedade civil e se pautar no protagonismo de mulheres, crianças e adolescentes no planejamento, decisão e execução das ações.

Melhor definição de responsabilidades potencializa garantia de direitos

Riscos e impactos aos direitos humanos precisam ser considerados desde o planejamento de grandes empreendimentos, devem se ater às especificidades do território amazônico e ser uma preocupação contínua tanto dos atores envolvidos na sua implantação e operação, como daqueles que são competentes pela proteção de direitos no território.

Com atenção a essa premissa, propõe-se um conceito de impacto em direitos humanos que pode ser orientador não só das medidas para orientar e

reparar violações decorrentes, mas também de uma matriz de responsabilidade que possa definir os papéis dos diferentes atores nessa empreitada.

Isso porque a matriz diferencia os impactos causados diretamente pelas grandes obras daqueles que são reforçados ou decorrem da operação em cadeia dos agentes envolvidos nos empreendimentos. As responsabilidades dos atores envolvidos não serão as mesmas nesses casos e devem se relacionar à sua esfera e capacidade de influência.

A partir disso, o conceito de vulnerabilidade opera como o critério para definição de prioridades e pode ser melhor delimitado com base em três dimensões:

Vulnerabilidades do território, relativos às condições pré-existentes ao empreendimento;

Vulnerabilidades decorrentes do empreendimento relacionados às características de sua implantação/operacionalização que promovem ou acirram os riscos a crianças, adolescentes e mulheres; Vulnerabilidades dos grupos, sendo

os fatores de risco associados à instituição histórico-cultural do adultocentrismo e do patriarcalismo, entre outras opressões sociais, além de atentar para as potencialidades dos sujeitos para enfrentamento às condições de vulnerabilidade.

Até o momento foram mapeados e descritos 39 impactos e 129 vulnerabilidades relacionadas a crianças, adolescentes e mulheres no contexto de grandes empreendimentos na Amazônia e, a partir

daí, uma lista de medidas a serem adotadas por Estado, empresas e sociedade civil visando a garantia da prioridade da proteção dos direitos desses grupos vulneráveis. Também foram delimitadas linhas estruturais de uma Matriz de Responsabilidade que, a partir da avaliação de impactos em direitos humanos, busca orientar as ações das empresas e do Estado no território amazônico, oferecendo subsídios para o aprimoramento dos equipamentos sociais e para a gestão empresarial para controle de impactos. Em todos esses processos, a participação de crianças, adolescentes e mulheres é essencial para garantir a priorização de seus direitos.

Importância da Avaliação dos Impactos em Direitos Humanos

O objetivo da Avaliação de Impacto em Direitos Humanos (AIDH) é identificar e avaliar os impactos potenciais e atuais positivos e negativos de um empreendimento sobre um território e deve considerar consequências específicas sobre determinados grupos de pessoas num contexto concreto de operações. Em geral, isso implica em avaliar o cenário de direitos antes da chegada do empreendimento e identificar os riscos e potenciais impactos, considerando a legislação e outras referências normativas voltadas à proteção dos direitos humanos.

Com base na AIDH, definem-se as medidas de prevenção e de remediação que devem ser adotadas com o objetivo de proteger os direitos das populações locais, por isso a sua relevância. Esse processo deve ser contínuo e monitorado tendo em vista as diferentes fases do empreendimento e suas atividades.

Aprimoramento dos equipamentos sociais: condição à proteção de direitos

Os equipamentos sociais são geralmente pressionados pela chegada de grandes empreendimentos no território, dado a dinâmica e os movimentos migratórios que geralmente os acompanham. Assim, é preciso incorporar medidas voltadas ao aprimoramento dos equipamentos sociais voltados à proteção de crianças, adolescentes e mulheres antes mesmo da chegada dos empreendimentos no território, a fim de que seus direitos sejam garantidos.

A AIDH possibilita a melhor identificação das condições dos equipamentos sociais, não apenas para sinalizar a inexistência ou precariedade estrutural, mas para organizar o compartilhamento da responsabilidade de custeio para melhorias a serem realizadas.

Existe um conjunto de instituições públicas de atendimento exclusivo ou prioritário a crianças, adolescentes e mulheres, aparadas em normativas adotadas no Brasil. Mais do que somente listar o que deve ser implantado ou aprimorado, o desafio está em priorizar os investimentos tanto antes do início das obras, como também a manutenção e ampliação durante e depois da instalação do empreendimento, assim como para garantir ajustes dos equipamentos sociais às especificidades territoriais, às diversidades socioculturais e aos impactos sócio-demográficos dos territórios amazônicos.

Gestão Empresarial para a Prevenção e Controle de Impactos

Empresas podem causar impactos positivos e

e negativos no território e podem também contribuir ou estarem conectadas, por meio de sua cadeia, a violações de direitos. A gestão empresarial para a prevenção e o controle de impactos nesse âmbito compreende a identificação dos riscos a direitos humanos que uma empresa pode diretamente ou indiretamente oferecer por meio das suas atividades e a adoção de medidas de prevenção e remediação, além do exercício de sua capacidade de influência para fazer cessar violações em sua cadeia de operações.

Um primeiro indicativo para a mudança da relação entre as práticas empresariais e a proteção dos direitos de crianças, adolescentes e mulheres é a empresa reconhecer-se como parte da rede de proteção de seus direitos, daí engendrando formas de adequar as práticas empresariais mediante adoção de medida para redução do potencial de violação de direitos e de potencialização dos aspectos positivos.

Direito à participação garante maior efetividade das ações no território

O processo de tomada de decisão para a implantação de grandes empreendimentos precisa ser revisto para garantir a participação de crianças, adolescentes e mulheres. Isso significa não apenas uma mudança estrutural, mas também metodológica e comunicacional, que favoreça o diálogo e a consideração das diferentes perspectivas envolvidas.

Desde o planejamento territorial, passando pelo licenciamento ambiental e os espaços de monitoramento contínuo dos impactos socioambientais, a presença e participação desses grupos, assim como da sociedade civil