Estudos
LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACION EN
LA ARGENTINA: LA CONFORMACIÓN DE UN CAMPO Y EL
PERFIL DE LOS ADMINISTRADORES DE LA EDUCACIÓN
Claudio Suasnábar
1Resumo: O artigo analisa as tendências de mudança e as características da
administração e governo da educação na Argentina. Na primeira parte do trabalho se apresentam os principais dados da configuração histórica do sistema educativo argentino, as funções estabelecidas e as formas de governo assumidas. A segu nda parte analisa as articulações entre as recentes transformações socioeconômicas e os processos de reconfiguraçao/reconversão do sistema educativo (reforma educativa). O trabalho conclui refletindo sobre os problemas e tensões atuais da administração da educação.
Palavras-chaves: Administração da educação; Governo da educação; Política educativa;
Argentina.
Abstract: This paper analyzes trends aiming to changes, and education administration
characteristics in Argentina. The first part of this work presents the main features of the historic process of the argentine educative system, assigned functions, and assumed characters of government. The second part studies articulations between socioeconomic transformations and processes changes of educative system (educative reform). The article concludes reflecting about today problems on education administration.
Key-words: Educational administration; Government of education; Political educational;
Argentina.
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Secretario Académico de la Maestría en Educación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO /Argentina). Magister en Educación y Doctorando en Ciencias Sociales e investigador en educación de la FLACSO. E-mail: suasnabar@flacso.org.ar
Introducción
El presente trabajo constituye una primera aproximación al estado de situación de la administración de la educ ación en la A rgentina, sus t endencias de cambio y las características principales de los cuerpos de conducción del sistema educ ativo. Este estudio se inscribe en un proyecto de investigación más amplio, el cual apunta a elaborar un c onocimiento relevante y sistemático de los procesos de configuración de este campo de prácticas, saberes y actores. En esta dirección, más que desarrollar un análisis acabado, este art ículo presenta un visión panorámica del conjunto de problemáticas y rasgos emergentes del sector, que aporten tanto a la construcción de una agenda de temas como a la formulación de hipótesis a profundizar en la investigación.
Planteado de esta forma, el trabajo distingue dos planos de análisis, por un lado, los procesos que remiten a la institucionalidad del sistema educativo, entendido como la trama de relaciones entre Estado, sociedad y educación que definen en términos conceptuales el campo de la educación. Las dinámicas de producción de la política educativa, y en particular la dimensión normativo-jurídica si bien no agotan este plano de análisis, posibilitan en esta instancia exploratoria acercarnos a lo que podríamos llamar las macro-regulaciones sistémicas y a las representaciones sociales que dan sentido a la acción de los actores de este campo. Por otro lado, los fenómenos comprendidos en el gobierno del sistema educativo conforma nuestro segundo plano de análisis, el cual recorta a su vez, la dimensión organizacional donde se concretan y materializan aquellos contenidos jurídicos en prácticas, saberes y valores que definen y condicionan las funciones de gestión y planificación educativa.
Ciert amente, la distinción que hemos enunciado es meramente análitica, ya que las dinámicas y tensiones operantes en ambos planos se encuentran atravesadas por la dimensión histórica que si por un lado, marcan los ritmos y lógicas que le son propias, por otro lado, la especificidad de cada una codetermina el sentido, proyección y característi ca de las otras. De esta manera, la comprensión del cambio de las matrices socio-políticas que estructuran los procesos s ocietales y su influencia en la evolución del campo de la administración, resulta ineludible para entender la estructuración de este es pacio. De igual modo, los proces os institucionales y organizativos producidos al interior de las burocracias estatales como consecuencia de las trans formaciones antes mencionadas, constituye otro c onjunto de factores relevantes a la hora de comprender la trama de poder y los intereses que genera en los actores la propia modificación de la estructura. En última instancia, la perspectiva que aquí estamos esbozando parte del supuesto que la comprensión de la construcción del campo y el perfil de los administradores educ ativos, solo es posible desde la convergencia de estos procesos y aquellas dimensiones que rec uperan la heteronomía y complejidad de este espacio prácticas, saberes y actores.
Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la organización de este trabajo2 sobre la situación de la administración educativa en Argentina se estructura en dos secciones y un cierre a
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Cabe señalar que el trabajo de campo realizado para este informe supuso la realización de tres actividades. En primer lugar, una selección y análisis de la producción académica de los últimos años referidos directa e indirectamente sobre la temática de estudio. En segundo lugar, el relevamiento y sistematización de la normativa que desde comienzos de los ochenta fue estructurando la organizac ión interna del ministerio de educación, como también de los marcos regulatorios que definen las condici ones de trabajo de los cuerpos superiores de conducción del sistema. Y en tercer lugar, se realizaron una serie de entrevistas en profundidad con actuales y ex fu ncionarios de rango medio y/o superior en la gestión educativa.
modo de conclusión final. En la primera de estas secciones, intentaremos explicitar brevemente algunas rasgos y características de la configuración histórica del sistema educativo argentino, las funciones asignadas y modalidades de gobierno as umidas. La segunda sección focaliza su atención en las articulaciones entre las transformaciones socio-económicas y los procesos de rec onfiguració / reconversión del sistema educativo, con especial referencia la nueva distribución de funciones y responsabilidades en la relación entre el Estado nacional y las provincias. Hacia el final del trabajo, se enuncian una serie de consideraciones que , a modo de ensayo de interpretación, intentarán esbozar un mapa de problemas de la administración y gestión de la educación.
La configuración hi stórica del si stema educativo argentino: patrón de desarrollo educativo y modalidades de gobierno
En buena medida, uno de los ras gos distintivos de la educación de la Argentina fue la temprana constitución de su sistema educativo. Ciertamente, el movimiento modernizador que a fines del siglo pasado se propuso sec ularizar el orden político y articularlo a la creación de un Estado nacional, depositó en la educ ación la expectativa de formar sujet os sociales ac ordes al orden que se estaba constituyendo. En este marco, la escuela primaria fue pensada como el ámbito privilegiado para estructurar una ciudadanía moderna en la que se legitimara racionalmente el poder político, y que a la vez, posibilitara generar un sentido de pertenencia a través de la trasmisión de normas, valores y creencias comunes a una población heterogénea social y culturalmente. Asimismo, la organización de una red institucional que conformara el aparato estatal suponía también la generación de los cuerpos adminstrativo burocráticos capaces de asumir las distintas funciones que permitieran consolidar un sistema de dominación moderno. En esta tarea, la c reación de la escuela media constituyó una piez a clave en la producción de esos sujetos que, a la vez que preparaba para estas funciones también operaba como instancia de selección social que abría las puertas al acceso a la universidad, lugar reservado para la formación de las elites.
En esta primera etapa, la estructura del sistema educativo que se fue consolidando siguió en líneas generales el modelo europeo organizado en niveles según sectores sociales y funciones diferentes. Con todo, y a diferencia de estas experiencias, la definición de una escuela primaria única para toda la población y la acelerada expansión de este nivel, generó una dinámica de presión ascendente sobre el nivel medio. De este modo, el padrón de desarrollo educativo tendió a estructurarse sobre la base de la competencia abierta que si por un lado, result aba funcional con las intención de disciplinamiento y homogeneización cultural, por otro lado, también favoreció ciert o movimient o de ascenso social cuya expresión principal fue la formación de una amplia y diversificada clase media. Otro rasgo de esta configuración fue la centralidad que tuvo la acción del Estado Nacional, el cual se
constituyó en el agent e principal no sólo en la responsabilidad de s ostener y garantizar el servicio educativo sino sobre todo en la definición de los contenidos a ser trasmitidos. En este sentido, la sanción de la Ley 1420 en 1884 marcaría el t riunfo de los sectores liberales en su disputa frent e a los católicos, por la definición y carácter del cont rol de la educación. (Tedesco, 1986; Puiggrós , 1990).
Precisament e, en este papel hegemónico del Estado nacional pueden rastrearse las raices de gran parte de las tensiones operantes en el gobierno de la educación. Así, el fuerte sentido c entralizador y homogeneizante s e volvió contradictorio con el proclamado carácter federal de la Argentina, puesto que la educación -tal como lo marca la Constitución Nacional de 1853- establecía que la educación primaria era c ompet encia de las provincias. Esta creciente intervenci ón se vería legitimada hacia 1905 con la sanciona la Ley Lainez que facultaría al estado nacional para crear, sostener y administrar escuelas en territorios provinciales.
Esta particular configuración también se expresó en el perfil de los cuerpos de conducción del sistema, lo cuales siguieron en líneas generales la clásica caracterización weberiana de la burocracia. Este rasgo es claramente perceptible en el perfil del cuerpo de inspectores en los orígenes del sistema educativo, cuya identidad profesional s e estructuró alrededor de la normatización de tareas y el control jerárquico. (DUSSEL, 1993). Por su part e, los niveles superiores de conducción del sistema, pese a organiz arse en base a un ente autónomo, representativo y colegiado como lo fue el Consejo Nacional de Educación, su función estuvo permantemente articulada al fuerte sentido centralizador y homogeneiz ador que le imprimieron las tareas de construcción estatal.
En bas e a esta conformación original el sistema educativa argentino, en las décadas posteriores se iría expandiendo y progresivamente diversificando, proceso que acompañó la propia transformación del modelo de desarrollo marcado por la sustitución de importaciones, pero que a su vez señalaría el agotamiento de ant erior patrón de desarroll o educativo. Así, a partir de los años 50, el Estado Nacional comienza a perder aquella centralidad como provedor y promotor de la educación, y ahora son las provincias y el sector privado los agentes más dinámicos en la oferta educativa. No obstante, la c onvergencia de estos factores no modificaría la tendencias señaladas sino por el contrario, este período que coincide con el ascenso del peronismo al gobierno representa un período de mayor expansión del sistema. Según el censo de 1914, el 48 % de los niños ent re 6 y 14 años de edad se hallaban matriculados en la escuela primaria, cifra que hacia 1947 aumentaría al 73,2 % de la población escolar.
Un ejemplo de estos cambios fue la ex pansión de las escuelas medias provinciales, las cuales comienzan a incorporar a una part e de la población dispersa geográficamente y
pertenencientes a los sectores más bajos de la escala social. Con todo, la ampliación de la oferta no modificaría sustancialmente el patrón de diferenciación, por cuanto los sectores medios y altos seguirían asistiendo a las escuelas de dependencia nacional que des de tiempo atrás gozaban de un mayor prestigio en el mercado educativo. La progresiva diferenciación del nivel medio sería otro de los rasgos que acompañaría esta expansión, la cual se expresaría en el desarrollo de las orientaciones técnicas3, que junto
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Si bien las opciones técnico-vocacionales estuvieron desde el origen del sistema educativo a través de las escuelas de Artes y Oficios y luego con la primeras escuelas industriales nacionales, recién con la creación de la CNAOP (Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesiona) durante el primer gobierno peronista se daría un fuerte impulso a la educación técnica.
con las escuelas normales y las escuelas comerciales conformarían un conjunto de opciones cuyas clientelas principales sería el amplio abanico de clases y sectores en ascens o. Asimismo, sería en este nivel como en el superior no universitario, donde mayormente se concentraría la expansión del sector privado pero el mismo no llegaría a cuestionar la hegemonía pública en la prestación del servicio educativo.
La universidad, por su parte, también asistiría a un proceso de masificación mat ricular y multiplicación de sus instituciones, a través de la progresiva nacionalización de las universidades provinciales y de creación de otras por part e del Estado nacional. Ambos procesos marcarían la declin ación del modelo de acceso elitista que había caracterizado a las primeras universidad, pese a los elementos democratizadores que incorporaría la reforma universitaria de 1918. Así, de las 6 universidades existentes hasta 1930, aumentaría a 13 hacia 1959 y luego a 26 hacia mediados de los sesenta (4 de ellas privadas), mientras que las matrículas pasaría de 20.258 alumnos en 1930 a 225.194 en 1965. (Cano, 1985).
En paralelo a estas trans formaciones, el auge de las teorías desarrollista en los años sesenta marcaría un cambio sustancial en el rol que hasta ese momento tenía asignado el Estado Nacional. En este sentido, si por un lado, la ampliación de los agentes prestadores del servicio educativo indicaban una pérdida de c entralidad, por otro estas nuevas cor rient es reservarían una función planificadora y reguladora de las iniciativas privadas. Esta redefinición se plasmaría en la creación de distintos organismos y sectores dentro del aparato estatal que como la CONA DE (Consejo Nacional de Des arrollo) comenzaría a realizar los primeros diagnósticos socio-educativos y a elaborar propuestas que posibilitaran articular los es fuerzos y acciones, en dirección a una mayor articulación entre sistema educativo y estructura productiva (CONADE, 1968). Estos cambios también se reflejarían en la redefinición de los antiguos profesorados de pedagogía, que se transformarían en las nuevas carreras de ciencias de la educación como parte de un proceso más amplio de modernización de las ciencias sociales. La introducción del planeamiento y las teorías de los rec ursos humanos como base teórica de estas carreras apuntó a formar un perfil profisional capaz de asumir las nuevas funciones.
No obstante, los cambios reseñados no fueron acompañados por modificaciones en la estructura del sistema como tampoco en sus modalidades de gestión. De tal forma, la ampliación de la ofert a por acción de los nuevos prestadores fue generando una multiplicidad de sub-sistemas superpuestos geográficamente pero con diferent es relación de dependencia. Así, en algunas provincias con mayor desarrollo de sus sistemas educativos, la expansión educativa para los niveles primario y secundario, determinó al menos cuatro modalidades: escuelas públicas y privadas nacionales, y escuelas públicas y privadas provincial es. La falta de articulaciones horizontales y/o verticales, sumadas a las erráticas líneas de política educativo fueron configurando un conglomerado asistemático de instituciones caracterizado por su fuerte desarticulación vertical, agrabada por una dispersa diversificación de ofert as curriculares, tal como señala Norma Paviglianitti:
Desde fines de la década del cincuenta se producen una gran cantidad y variedad de cambios en los tipos de estudio y en los curricula que han variado significativamente la oferta de posibilidades educacionales actuales. Se ha pasado de un sistema casi uniforme en todo el país, con predominio de los tipos y planes de estudio organizados desde el Gobierno Nacional, a una situación de diversificación dispersa en cada nivel que por otra parte, agudiza las dificultades de tránsito, de articulación y pasaje de nivel a otro, con responsabilidades cada vez más crecientes de los gobiernos provinciales y un importante peso del sector privado en prestación del servicio. Se pasó, en un complejo proceso de casi cuarenta años, de una situación de uniformidad centralizadora a una dispersión de prestadores y responsables, sin que hayan sido delineados y acordados las formas y caminos del paso de una a otra. (Paviglianitti, 1988, p.40).
Si bien la toma de conciencia sobre esta situación había llevado a comienzos de los setenta a generar una instancia de c oor dinación sistémica como el Cons ejo Federal de Educación, progresivamente se fue consolidando un cons enso alrededor de la necesidad de reordenar globalmente la prestación de los servicios. Es en esta etapa donde empieza a cobrar fuerza la idea de descentralizar la educación bajo la forma de trans ferencia de las instituciones escolares nacionales a las provincias, y con ello, se apuntaba a cumplir con el mandato constitucional.
De tal forma, el proc eso de transferencia de los servicios que se inicia en la Argentina atravesaría diferentes regímenes políticos y gobiernos de distinto signo ideológico. En los treinta años que median entre 1961 y 1991, se pueden distinguir cuat ro grandes etapas que marcan no sólo la propia evolución del debate sobre la descentralización sino también resulta relevante para señalar los contextos y modalidades que asumió su ejecución. Así, la política de transferencia si bien reconoce sus antecedent es en las resoluciones del Consejo Nacional de Educación en 1956, tuvo su punto de partida durante el gobierno del Dr. Frondizi a través de un artículo de la Ley de presupuesto que habilitaba la transferencia de las escuelas a las provincia bajo la forma de convenios entre el estado nacional y las jurisdicciones. Este intento no llegó a concretarse a raíz de la destitución del presidente por un golpe militar en 1962, y solamente se efectivizó el traspas o de un pequeño número de esc uelas. La segunda et apa es la que lleva adelante la segunda administración del gobierno militar de la Revolución Argentina que se había instalado desde 1966. Este intento tampoco llegaría a conc retarse plenamente aunque en el período 1968-1970 se seguirían celebrando convenios de trans ferencia en algunas provincias. Quizás el hecho más significativo haya sido la derogación de la Ley Lainez con lo cual la Nación renunciaba a la función de creación de escuelas en los territorios provinciales. La tercera etapa donde se realiza la transferencia total de las escuelas primarias fue en 1978, que a diferencia de las anteriores tuvo características más traumáticas. El nuevo gobierno militar impuso drástica y unilateralmente el traspaso de los servicios sin la condici ones mínimas que la estrategia de convenios parec ía asegurar un pasaje ordenado. De este modo, las leyes de facto determinaron el traspaso de cerca de 6000 escuelas y obligaron a las jurisdicciones a hacerse cargo sin ningun tipo de ayuda financiera. Finalmente, la cuarta etapa -sobre la que volveremos más adelante- es aquella iniciada en 1991 por el
segundo gobierno constitucional luego de la restitución democrática, con la cual se transferirían la totalidad de los colegios medios e institutos terciarios.
Con todo, la falta de definición respecto de las atribuciones y funciones tanto del Ministerio Nacional como de las provincias que suponía el proceso de transferencia, no impidió que los largos años de gobiernos militares consolidaran tendencias burocrati zantes y autoritarias en la administración y gestión del sistema. Este proceso de paulatina pérdida de capacidades de regulación por parte del gobierno nacional y de las provincias, fue paralelo al deterioro en la función pedagógica del sistema, evidenciad o en un pérdida de calidad y relevancia de los conocimient os impartidos. Las políticas de des financiamiento que acompañaron en general los ciclos de gobiernos militares, en un contexto donde se siguió expandiendo la educación, terminaron agudizando un diag nóstico que a comienzos de los ochenta ya era caractizado como de crisis estructural del sistema4.
Las legítimas expectativas de cambio que el retorno a la democracia generó t ambién tuvieron su correlat o en el consenso social respecto de la necesidad de o perar una transformación del sistema educativo aunque dicho acuerdo tardaría bastante en materializarse en una propuesta de reforma. No obstante, el clima ideológico en que enmarcaría los debat es educativos de la transición estarían signados por la discusión general sobre el papel del Estado y la redefinición de sus funciones que imponía el agotamiento del modelo de acumulación capitalista. No es casual, entonces, que la constatación de la debilidad del Estado para gestionar la educación, fuera reintepretada y resignificada por las corrientes neoliberales en una clave que partía del supuesto de la asociación neces aria entre intervención estatal e ineficiencia.
Sería en el marco de este clima ideológico y de crecientes restricciones financieras que se desplegarían las políticas educativas recientes. Por esta raz ón, resulta pertinente profundizar en este período en la medida que no sólo nos posibilita res eñar la última etapa del proceso de transferencia iniciado en los sesenta sino s obre todo porque estas transformaciones marcan la total desestructuración del patrón de desarrollo educativo y las modalidades de gobierno que pese a las reformas y cambios coyunturales, habían estructurado el sistema educativo des de sus orígenes. Asimismo, esta coyuntura también pe rmite caracterizar la compleja y contradictoria trama de intereses que atraviesan el campo de producción de las politicas educativas y las distintas estrategias y capacidades que pusieron en juego los actores principales como la Iglesia, los gremios docent es, los partidos políticos, el Estado Nacional y las provincias.
De esta manera, y aunque la idea de descentralización educativa figuraba desde 1983 en casi t odas las plataformas electorales de los partidos políticos, es en el marco de esta profunda deslegimatición de las funciones del Estado, en que empieza a tomar forma de propuesta concret a. Los procesos hiperinflacionarios dejaron en evidencia la incapacidad estatal para regular las relaciones ec onómic as y posibilitaron al segundo gobierno constitucional instalar como gran cuestión el carácter, tamaño y funciones del Estado.
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Para una visión panorámica de los debates educativos a comienzos de los ochenta ver: Braslavsky (1985).
La llamada Reforma del Estado, como respuesta a la crisis, supuso una redefinición de los alcances de la intervención estatal en casi todas las áreas. El ajuste fiscal, la privatiz ación de empres as públicas, la reestructuración del aparato estatal y la flexibilización de las condiciones laborales fueron algunas de las medidas que caracterizaron el giro impulsado por el gobierno encabezado por el Dr. Menem. Dentro de este paquete de reformas se encontraba también la provincialización de distintos servicios que hasta ese moment o prestaba la Nación, entre ellos los referidos al sector educación.
En este contexto, la descentralización aunque recogía demandas históricas legítimas, no pudo dejar de ser visualizada como una medida que (como el resto) estaba direccionada fundamentalmente a reducir el gasto público, y en segundo lugar, a permitir generar y/o liberar recursos financieros que permitieran hacer frente a los compromis os externos a cort o y mediano plazo. Esta percepción fue la que se manifestó, y en alguna medida condicionó, la acción política de c asi todos los actores: jurisdicciones provinciales, sindicatos docentes, la Iglesia católica y en los partidos políticos (incluido sectores del partido gobernante).
Sin embargo, la coincidencia de apreciaciones sobre la coyuntura en que se insertaba el proyecto de transferencia encubría un conjunto de contradictorios intereses sectoriales, y aún al interior de cada sector5. Así, la preocupación principal de la Iglesia pasaba por preservar y/o mantener la situación presupuestaria y normativa de las escuelas privadas, pero especialmente de las escuelas confesionales. Para este sector, la acept ación de la propuesta estaba condicionada al logro de determinadas garantías, que evit aran el ries go cierto de una perdida de unidad del propio sub-sistema católico, si la transferencia a las provincias implicaba que estas últimas se hicieran cargo de los subsidios sin los suficientes fondos financieros. Este mismo dilema también se les planeaba a los gobienos de las jurisdicciones provinciales. Si bien, como dec íamos antes, había un consenso sobre la necesidad de la trans ferencia, las diversas actitudes expresaban más la situación financiera, y el impact o diferencial del volumen de los servicios a recibir por cada una. Estas características sumadas a las disputas inter y/o intra-partidarias de las administraciones, se expresaron en la escasa dinámica que adquirió el Cons ejo Federal de Cultura y Educación, y que en alguna medida impidió que pudiera consolidarse como el ámbito que por definición hubiera t enido que reflejar no sólo los acuerdos sino esencialmente, el ritmo de implement ación de la propuesta descent ralizadora.
Por su parte, los sindicatos doc entes tampoco lograron, como actor social, un nivel alto de homogeneidad frente al proces o de trans ferencia. P or un lado, la dispersión de las entidades sindicales que representarían a los futuros docentes transferidos como UDA, AMET y la CTERA; impidió articular acciones con cierto grado de unidad. En el cas o de la CTERA esto resultó aún más complejo, ya que al agrupar también a los docent es provinciales, la reivindicación de garantizar los salarios de los docentes nacionales, aparecía difícil de articular con la dispersión salarial de las diferent es juris dicciones, muc has de ellas con sueldos visiblemente inferiores.
Frent e a estos actores debilitados y en el marco de una profunda deslegitimación de las
funciones estatales, el Gobierno Nacional y principalme nte el Ministerio de Economía se fueron
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constituyendo en actores privilegiados y dominantes. Una consecuencia de este cambio, se refleja en la progresiva parálisis de los espacios definidos como de concertación de políticas (Consejo Federal) y de la pérdida de protagonismo de la propia conducción educativa (Ministerio de Educación); todos aspectos que evidenciaron un desplaz amient o hacia una lógica de ajuste económico, la cual empieza a regular – no sólo las condiciones de la transferencia- sino los rasgos de la implement ación.
El punto de mayor clivaje de esta situación se produce en los últimos meses de 1991 con la presentación del proyecto de ley de presupuesto nacional para el siguiente año. E n una medida de presión, el Gobierno Nacional excluye del nue vo presupuesto la previsión de gastos correspondientes a las escuelas medias nacionales, pot enciando las cont radicciones señaladas pero ahora atravesado por el conflicto entre la Nación y los Estados provinciales. La discusión sobre los recursos necesarios para hacer efectiva el tras paso de las escuelas, fue el centro de las negociaciones que tuvieron como resultado la sanción de una ley espec ífica (Ley de Trans ferencia Educativa no. 24.049).
La concreción de la descentralización abriría finalmente un movimiento de reforma del sistema educativo que paradójicamente sería impulsado por un renovado Ministerio de Educación de la Nación que ahora sin escuela y fortalecido por la administración de crédit os internacionales, se reposicionaría en el centro de la esc ena nacional. Sin embargo, este proceso de recentralización que se iniciaría con la sanción de la Ley Federal de Educación en 1993 marcaría t ambién un proceso de reconfiguración y reconversión del sistema, inaugurando tambien nuevas modalidades de regulación y gestión.
La reconfiguración / reconversión del si stema educativo argentino
Por la profundidad y extensión de los cambios que introduce la Ley Federal de Educación6 puede inscribirse dentro de las llamadas reformas comprensivas, ya que no sólo modificaría la estructura del sistema educativo y establecería una nueva agenda de orientaciones de política educ ativa, sino sobre todo produciría una redistribución funciones y responsabilidades entre los diferentes agentes educativos, y particularment e entre el Estado Nacional y las provincias. As í, mientras el primero se reserva las funciones de definición / diseño de las políticas para el sector y el cont rol de su cumplimiento, a las provincias les compete la gestión efectiva de los servicios y su financiamient o. De esta nueva distribución de responsabilidades educativa que plasma la ley resulta la nueva configuración del gobierno de la educación, el cual establece una clara separación entre un centro que planifica y cont rola, y quienes administran y financian el sistema. En este sentido, es que hablamos de un proces o de reconfiguración y reconversión del sistema, puesto que los cambios encaminados conllevan por un lado, una modificación de las funciones sociales que históricamente tenía asignada la educación, y por otro, una recentralización en las formas y modalidades de gobierno.
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Los principales cambios que introduce Ley Federal de Educación además de los señalados son la ampliación de la obligatoriedad escolar en 10 años, la modificación de la estructura del sistema educativo organizándolo en una Educación General Básica de 9 años y una Educación Polimodal de 3.
Sin lugar a dudas el mayor desafío de la reforma fue, y sigue siendo, el desarrollo de una serie de nuevas capacidades técnicas y materiales tanto en el aparato estatal como en los cuerpos de gestión nacional y provinciales. En el c aso del Ministerio de E ducación, la posibilidad cierta de liderar y conducir el proceso de reforma educativa implicó un profundo reordenamiento de su estructura interna, de los mecanismos de conducción y no menos importante, del cambio en el perfil profesional de los elencos gubernamentales.
En primer lugar, uno de los problemas que debía enfrentar el estado nacional era cómo superar la aguda desarticulación del sistema educativo que desde mediados de los c incuenta se había producido, en un marco de completa descentralización. El riesgo cierto de que la situación descripta se trans formara en anómica, puso en primer plano la necesidad de desarrollar estrategias que contrapesaran estas tendencias, hacia mayores niveles de unidad sistémica. En sintonía c on las corrientes que propugnaban un cambio en el rol del Estado, la Ley Federal de Educación redefinió el lugar y papel del Ministerio de E ducación caracterizando esta nueva función como capacidad de conc ertació n de políticas para el sector. Tal como se detallan en los art ículos 53, 54, 55 y 56 si bien es el Consejo Federal de Cultura y Educación el ámbito para desarrollar los acuerdos inter -institucionales y sistémicos, no deja de ser evidente que la normativa “recupera” un espacio central para el Ministerio nacional hasta ese momento inexistente, desde donde direccionar las acciones del restos de las instancias.
Ciert amente, la efectivización de esta función estuvo articulada al desarrollo y fortalecimiento de ciertos atribut os de poder. Así, y en segundo lugar, la legitimidad de la intervención estatal vendría de la mano de otro paquete de funciones asignadas al estado central caracterizadas como capacidad de generar información y evaluar, las cuales vehiculizaron la introducción de ese nuevo universo de valores y c riterios provenientes de la cultura empresaria (eficiencia, eficacia y responsalidad por los resultados). La creación de un sistema nacional de evaluación de la c alidad, el fortalecimiento del área de producción estadística y creación de una red federal de información, sumada a la constitución de una dirección de investigación educativa; delinean las acciones principales de este proces o de modernización y racionalización del nivel central7.
En tercer lugar, la transferencia de las escuelas a las provincias, además de plantear el problema de encontrar formas y mecanismos capaces de coordinar políticas a nivel nacional, también constituía un serio riesgo el que la descentralización aumentara las brechas
educativas ya existentes, producto de las diferent es situaciones económico-sociales de cada una de las provincias. Precisamente, en la capacidad de compensación de las desigualdades educativas el estado central encont raría otro motivo para legitimar su int ervención, hec ho que -salvando las distancias y contextos históricos diferentes - hace recordar los argumentos que justificaron la sanción de la Ley Lainez a principios de siglo. Por otro lado, la implement ación de este tipo de políticas foc alizadas como el Plan Social Educativo en Argentina,
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Con todo, sigue siendo motivo de debate el sentido y finalidad de los operativos nacionales de evaluación que desde 1994 se vienen realizando en Argentina. Para muchos especialistas que reconocen la importancia del conocimiento e información para la toma de decisiones, la implementación de estas políticas y los numerosos recursos destinados a estas acciones sólo encuentran justificación en el efecto de control que la medición de los resultado opera sobre las unidades educativas . (Tiramonti, 1996).
resultan funcionales a los criterios racionalizadores y eficientistas del gasto público que como señalamos justifican la concentración y direccionamiento de los recursos hacia determinadas poblaciones-objeto consideradas desfavorecidas. Estudios recientes parecen indicar que el mejoramientos de las condiciones materiales de las escuelas y los medios didácticos constituye un condición nec esaria pero no suficiente para revertir las desigualdades escolares8
En buena medida, las capacidades señaladas derivadas del nuevo rol del estado central expresan más acabadamente las funciones de regulación y control. En este sentido, la posibilidad de liderar el proceso de reforma educativa tendiente a dar una nueva configuración al sistema estaba, y sigue estando, ligada al desarrollo de la capacidad de innovación y transformación pedagógica. Liberado de la conducción de establecimientos y con los márgenes de libertad que otorgaba la disponibilidad de recurs os financieros internacionales, el Ministerio Nacional pudo conformar equipos de gestión con altas calificaciones profesionales y académic as generándos e de este modo, condiciones de legitimidad técnico-pedagógica para avanzar en la implementación de los cambios propuestos. En la mayor ía de los casos, la modalidad seguida fue la estructuración de los llamados “programas especiales”, los cuales focalizaron su acción en las distintas áreas y/o temáticas que fijaba la agenda de transformación planteada por la reforma educativa. Así, el programa para la definición de los Cont enidos Básicos Comunes (y con posterioridad el que se abocó a la elaboración de los diseños curriculares jurisdiccionales), el programa Escuela Nueva tendient e promover, sistematizar y generalizar las ex periencias innova doras a nivel de la gestión n escolar, y la creación de una Red Federal de Formación Docente Cont ínua para atender las metas de reconversión del sector doc ente, conforman los pilares principales de esta nueva arquit ectura institucional que posibilitaron al ministerio nacional “traccionar” los cambios desde el centro a la base del sistema.
Este ensayo de interpretación de los cambios producidos, en cierta forma recupera y se hace eco de una parte de la producción académica, la cual caracteriza globalmente el actual proceso de reforma educ ativa como un movimiento de recentralización por parte del Estado Nacional. Dicha estrat egia no sería nueva en la historia de la educación argentina sino más bien
actualizaría una verdadera tradición nacional que proy ecta en su accionar, las luces y sombras de las anteriores experiencias reformista en este campo. (Tiramonti; Suasnábar, 2000). Sin embargo, el sentido de los cambios analizados para otros especialistas que si bien no dejan de reconocer la fuerte preponderancia estatal, consideran que ésta resulta por un lado, necesaria para llevar adelante los cambios propuestos, y por otro lado, beneficiosa por el sentido y capacidad modernizadora de esta intervención. Para esta visión el reordenamiento operado por la Ley Federal de Educación estaría produciendo nuevas articulaciones entre el Estado
nacional, los estados provinciales y las municipalidades, que en la actual coyuntura podría ser caracterizado como la emergencia de un estilo “híbrido” de gestión educ ativa. Dicho rasg o se manifestaría en cuatro modalidades que de manera simultánea reestructuran la mat riz
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Esto es así, por cuanto, la sola inyección de recursos no logran modificar las tendencias a la cristalización de circuitos culturales diferenciados generando un círculo vicioso de “pol íticas sociales pobres” para sectores pobres. Al parecer, la elevación de la calidad de los aprendizajes también está relacionado al grado de heterogeneidad de la población escolar, cuestión sobre la que poco han reparado estas políticas.
de relaciones entre estos actores. La primera es la denominada “ejecución desconcentrada de programas inventados, gestados y financiados por el Estado nacional”, donde se puede incluir la estrategias compensadoras como el Plan Social Educativo. La segundo caracterizada como “concertación intergubernamental federal” y que aludiría al papel asignado al Consejo Federal de Cultura y Educ ación. La tercera modalidad es la “c ooperación técnico-profesional” que caracterizaría las acciones formativas y de apoyo a las gestiones provinciales. Y finalmente la cuarta denominada de “c oncertación intergubernamental de base local” donde se ubicaría algunas pocas experiencias provincial es de micro-planificación educativa y participación comunitaria en la definición e implementación de políticas.
Si bien coincidimos en el carácter híbrido de las formas y estilos de gestión que emergen en esta etapa pos-transferencia, y que es factible que se esten desarrollando procesos ciertos de modernización educativa, la persistencia y en algunos casos agudización de la situación educativa en buena parte de las provincias argentinas hac e pensar que las posibilidad de dar continuidad y sustentabilidad de la apuesta de reforma educ ativa reconoce otros condicionantes como la culturas políticas locales, las tradiciones burócraticas largamente cristalizadas, y en más globalmente los límites que impone el régimen social de acumulación capitalista9.
A modo de conclusión. Nuevos y viejos problemas de la administración de la educación En las páginas precedentes hemos intentando presentar los rasgos dominantes de aquellos dos planos que señalamos en la introducción de este trabajo. El hilo conductor que estructuró la presentación estuvo dado por la narración históric a que posibilitara encontrar las diferentes articulaciones entre los procesos societales y los cambios en el sistema educativo, y cómo en conjunto ejercieron su influencia en la conformación y dinám icas del campo de la administración de la educación en la Argentina.
Aunque planteado como un ensayo de interpretación, y siendo concientes, que muchas de las ideas y análisis realizados si bien en general expresan ciertos consensos dentro del espacio académico, muchas otras son motivo de controversia. Por tal razón, hemos preferido en esta última parte desarrollar una serie de núcleos problemáticos que sin constituir conclusiones acabadas, aporten a la conformación de una agenda de investigación sobre la temática de estudio.
En este sentido, diremos que un punto de partida posible para comprender la evolución y situación actual de la adminstración educativa es la tensión existente ent re conocimiento y poder, o más clarament e, entre ex pert ez técnica y gobierno que atraviesan los procesos de modernización societal en curs o. (Popkewitz, 1994). Ciertamente, esta tensión no es nueva ni exclusiva de nuestro país sino muy por el contrario, reconoc e su origen en la idea que
introduce la modernidad respecto de la construcción racional de orden social, y que particularmente se expresa esa creación que es el Estado
9 La noción de “régimen social de acumulación capitalista” acuñada por José Nun hace alusión a la
necesaria articulación entre determinados patrones de desarrollo que regulan la interacción de los actores económicos y la esfera política (régimen y sistema) que regula el acceso, selección y distribución del poder. Cf.: Nun (1995).
nacional y la esfera de la política. Lo distintivo de la nueva situación resulta precisamente que los procesos de modernización tienen a disolver esa esfera moderna donde se construía ese sentido racional del orden. En este pasaje, el papel de c onocimiento o la expertez técnica adquieren una funcionalidad cualitativamente diferente que se expresa tendencial y contradictoriamente en el tránsito del conocimiento como intent o de racionalización de los comportamientos individuales y colectivos, y el conocimiento como mecanismos de control de las conductas sociales. Si bien ambas modalidades son formas de regulación, las diferencias radic a en el peso de la política o el mercado con estructurador del orden social.
De alguna manera, los comentarios que siguen se estructuran alrededor de esta tensión entre conocimiento y poder, que a modo de nuevos y viejos problemas se materializan en las tendencias emergentes en el campo de la administración de la educación.
Un primer aspecto a señalar es la forma asimética y desigual que se han operado los cambios en los aparatos públicos que impuls aron las propuestas modernizadoras. Esta situación es evidente cuando se compara el acelerado proceso de rediseño institucional del Ministerio nacional y el fortalecimiento de s us capacidades técnicas, con los rasgos de burocratismo y escases de recursos humanos y materiales de las administraciones provinciales. En buena medida, el proces o de recentralización que hemos descripto anteriormente se explica en la construcción de esta asimetría, que posibilitó a su vez legitimar en no pocos casos nueva formas de dependencia con el estado central.
Un segundo aspecto ligado a lo anterior son los problemas derivados de las características que asumió la reestructuración del ministerio y particularmente del proceso de profesionalización de los cuerpos de gestión. Como ya hemos señalado, para poder reclutar estos nuevos perfiles profesionales la estr ategia adoptada fue la de recurrir a la modalidad del contrato. Estas incorporaciones han permitido conformar a nivel del ministerio nacional, un cuerpo de funcionarios con una calificación muy superior a la media de los funcionarios burocráticos, incluir nuevos discursos, mejorar la capacidad propositiva y de diseño de políticas como también le ha otorgado a la acción estatal una eficiencia operativa de la que ant es carecía. La contracara de esta modernización del ministerio ha sido la constitución de una serie de tendencia en los cuerpos de gestión que algunos autores caracterizan de vanguardistas . (Tiramonti, 1998). Con esta denominación llaman la atención respecto de las dificultades que tienen los “intelectuales reformadores” para incorporar a los estudios de viabilidad política, datos de los condicionantes socio-históricos del sistema educativo y sus lógicas de funcionamiento y gobierno, situación que conlleva a una progresiva desarticulación entre el discurso y la práctica de estos actores con respectoa al restos del cuerpo burocrático. Una de las consecuencias de estas tendencias es su debilidad para instalar y generar nuevas capacidades en las distintas instancias del Estado, que a su vez produce una brec ha falsa entre “innovadores” y “tradicionales ”.
Un tercer núcleo problemático es la permanencia de rasgos clientelares, burocráticos y autoritarios en la conformación y estilos de las administraciones provinciales. Como también señalamos oportunamente, la presencia de estas tendencias no pueden ser explicadas
solament e desde las dinámicas de las reformas sino sobre todo como expresión de las culturas polítcas locales que permean y penetran el aparato estatal. Así, el sistema clientelar de
reclutamiento de los funcionarios que priorizan los lazos de fidelidad partidaria o personal, conviven con la modalidades tradicionales de reclutamiento
como la comisión de servicio, pero pocas vec es el acceso está determinado por criterios de competencia técnica. E n este contexto no es c asual la fuerte presencia de elementos autoritarios en la cultura burocrática, tendencias que por ciert o también son funcionales a la cultura política.
Un c uart o, y último núcleo problemático, que de alguna manera ya estaba presente en los anteriores, es la notable heteronomía y complejidad del campo de la adminsitración, hecho que se evidencia en primer lugar, en clara diferenciación de los escenarios donde se dan estos procesos y que aparecen dis eminados no s olamente entre el nivel central y las provincias sino también al int erior de áreas o temáticas como el curriculum, la formación docente o la evaluación. Si bien muchos estudios coinciden en que el proceso de jerarquización profesional del ministerio ha cont ruibuído a generar ciertos elementos de identidad común, también están presentes tendencias contrarias hacia la construcción y generación de int eres es disciplinarios y corporativos. Precisamente, es este rasgo el que habilita pensar el campo de la administración como un espacio het erónomo y fragmentado de prácticas, saberes y actores.
REFERENCIAS
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