J o ã o F elicio S cá rd u a , e c o n o m ista , é o se c re tá rio de M o d e rn iza çã o A d m in is tra tiv a d o M EC.
João Felicio Scárdua
O MEC e a reforma administrativa
Um Ministério em processo de transformação
0 atual M inistério da Educação e Cultura temisuas* ongens no decreto n° 19.402, de 14 de novem bro de 1930, d ua" d °
c r i a d a
uma Secretaria de Estado com a denommaçao cle
M,n,ste-decretos n° 19.444, de 1? de dezem bro, e n. 19.51»,
aezza
zem bro de 1930, respectivam ente.
das diretam ente ao m inistro de Estado.
d e 1f , 3^ d 2 5 d e
Em 1967, com a prom ulgação d o d e c re to -le 1 ^ ducaçãQee Cu|.
fevereiro, a área de com petência do Mi conseqüência
tura foi estabelecida em termos P ^ s o s , ^
passaram a integrar a estrutura basica A gricultura
belecim entos de ensino m antidos PeJ° M '" isten0 y
(decreto n° 60.731, de 19 de maio de 1967).
or-ganização adm inistrativa contidas no decreto n° 66.967, de 27 de ju lh o , uma profunda reform a estrutural foi conduzida e aprovada, tres anos mais tarde, através do decreto n° 72.614 de 15 de aqos-
to de 1973. a
Em 1978, a m enos de cinco anos dessa reform a, a e strutura basica do MEC foi novam ente alterada, em a m p litu d e e p ro fu n d i- dade significativas (decreto n? 81.454, de 17 de m arço de 1978).
Finalmente, em 25 de m arço de 1981 (três anos e o ito dias depois de aprovada a últim a reform a de estrutura básica e período durante o qual foram baixados uma portaria m inisterial, d isp o n d o
o? n o 1 nía^ ° da o r9a n ização prevista no decreto-lei n°
® cinco leis e três decretos, tra n sfo rm a n d o ou criando unidades nao previstas na estrutura básica an te rio rm e n te a p ro va da) o decreto n. 85.843 estabelece que o M inistério da Educação e Cultura sera ob je to de ampla reorganização a d m in is tra tiv a ".
,Fs*e ~re histórico m ostra que os intervaios entre um a e o u
tra alteração de estrutura e organização do MEC têm sido, com uma umca exceção, inferiores a sete anos; e que, a p a rtir de seu desm em bram ento, em 1953, eles assum em valores cada vez m e nores, alcançando a incrível marca de três anos para o ú ltim o in-
ervalo — que se esgotou, inclusive, antes que a im plantação da nova estrutura, aprovada em 1978, tivesse sido concluída.
a adm inistração do MEC não desconhece esses dados,
n m l í j s°b,re 0 Processo de reorganização em curso têm
^ ° identificar as suas causas, explicá-las o su ficie n te e,
principalm ente, apreender o sentido das forças que têm c o n d u z i do esse processo ao longo do tem po - tendo em vista evitar que, , u uro Próxim o, outra intervenção global sobre a e stru tu ra se torne necessaria.
rir, ^ < f SSefm0í 0 ' est^ ° na ordem do dia questões c o m o o senti-nrin rin a ím p n t 0< ° S ° . ^ e tivo s' a am p litu d e e p ro fu n d id a d e , e, MFP OQ m f r n' as medldas necessárias para in co rp o ra r à vida do
r n q d f n í n o t SHmí S necessários para que o processo adquira fo -constam p<5 viniorft « nesse caso desobriga ndo a in s titu iç ã o de constantes violentações a sua ordem norm al de vida.
/ I
questão da identidade
n r p n r iin a r ã r , ™ ' ™ 3 de t0 d a s essas g e s t õ e s p aira , n o e n ta n to , a E a m ín to a h c o ™ a ^ v es t|g aÇãq e a e x p lic a ç ã o de q u a l seja, e fe ti-
de aue ir á ln d fr a r n M E C ' E 0 c o n h e c im e n to dessa id e n tid a -
va nup hnio 3 0S a9entes de m o d e rn iz a ç ã o a d m in is tra
ti-cões d o tin o- m l a i ^ 8 ™ etsse n o v o e s fo rÇO, as re s p o s ta s a in d a g a
çã o p C u ltu ra o n ®x a ta rn e n te , o papel d o M in is té rio da E duca-
acão Hpvp cpr h « a 8 íu n ?Pes d eve ele d e s e m p e n h a r? C o m o sua
de oraanÍ7a rã n 0 qual a m elhor e stru tu ra de divisão e
ae orgam zaçao do trabalho para o MEC?
decis?pUcfartirH|S3HlüÇã5 para Puestões dessa ordem depende de
entender r n m n ado co m relação ao que se poderá
cão à racionalirlaHo n ° 3 ld e n tid a de do M EC'; de o u tro , co m rela-
identida-Esse é o c o n flito diante do qual.M .deb^ pt h?Jsra?Drimeiro?
que trabalham nesse cam po de atividades. O buscar prime ro.
A d efinição de identidade, a partir do que se pode com seguran ca, precisar m elhor que tip o de divisão do trab^ ^ ° Hepandr^ n S c i o -
tra to dos recursos institucionais? Ou a racionalida 9 maior
nal e adm inistrativa, que abre cam inho para u sobre a identidade da instituição?
No caso específico do MEC, a questão - e c.dilem a - tem c o n to rn o s d efinido s e, em alguns aspecto , jrjentid ade na
Parece não haver dúvidas de que ha uma crise de <
qual todos nós estam os m ergulhados: apenas potencial, e
guns casos; latente, em outros, em mui , : £ stacg'es m ais
rando aqui e ali, é possível precisar as ^ dj hàeviden-
concretas. Por o u tro lado, decorrencia ou „ nrrPcn n nHe às reais
tes sinais de que a estrutura bás,c a cu m p ri? e nem adm
i-necessidades das missões 9 u e ° sta er praticada
te que a gestão dos negócios afetos a pasta possa ser P segundo padrões adequados de eficiencia e eficac a.
V o lta n d o um pouco as b e n ç õ e s p a ra a ^ é c a d a d e T O
" a K é s ^ - | i o U d a s > s anos depois, atra-
vés do decreto n° 72.614, de 15 de agosto de 19/d.
Esse prim eiro grande processo de, r e v i j o “ 9 ™ ° ^ d“
co n d u zid o a partir de duas referenc'a . pducacão Nacional, lei reform a do ens' n o ,(D ireí ' z®Hp io r iI e da reform a adm inistrativa
^ ■ ^ ^ m ^ ^ t S ^ ^ o p r ^ d a n d o
Z l
nova f i i o s o f f e d l í S n o ío s princípios sobre os quais aa S o adm inistrativa do Estado seria alicerçada.
A proposta de estrutura aprovada guardava relaçaocom es ^ p a ra ^ ríe n ta rT b u s c ã d lS m a t o M i d a d e e leveza suficientem en- K M al concluído s os trabalhos ^ alaboraçãoda:s n w m a s <que
uma adequação funcio n a l (segundo ^ dequaçao puram ente ad-
finidas em leis ou pianos),jsenão urna ad ^ ra^ entos interpostos
m inistrativa, continge nciada a part _ d o s g
ciassifica-pelo D ASP ao d e fin ir e regulam entar o novo n a n o
çao de Cargos no serv.ço publ.cc-fe d e ra ^ ^ ^ fo .
A reestruturação iniciada em 1970 e g p a rtjrd e uma
definida d e n tro de padrões e 'ás^ ° s ' ^ riadoS( taríto no tem po co- co n fig u ra çã o geral, arranjos os ma nua n to no conjuntu ra l -
m o no espaço, ta n to no perm an ^ tu ia(j 0S da legislação de
o bedecendo, em linhas geraiis, a entant0< antes m esm o que
e n s i n o e da reform a a d m in is t r a t i- to rn 0 u-se im periosa, a
testes e avaliações pudessem s . (fo rm a que a
tru tu ra pudesse habilitar-se aos cargos e funções do Plano de Classificação de Cargos — e, isso, necessariam ente, sob pena de que a com petitividad e do M inistério diante dos processos de re cru ta m e n to e m anutenção de pessoal ficasse seriam ente c o m p ro m etida ou irrem ediavelm ente prejudicada.
O período 7 4/78 é m arcado por estudos e negociações p ro fundam ente dirigidas pela busca de soluções que pudessem satis- fazer^as necessidades de m anutenção, e em alguns casos de ex pansão, de seu quadro de pessoal. As preocupações co m a fu n cionalidade e racionalidade deixaram de presidir as decisões, ce dendo lugar à busca de arranjos estruturais capazes de suprir a grande necessidade de renovação e atualização de quadros de pessoal altam ente qualificado.
Ê nesse período que, sem capacidade de re cru ta m e n to d e n tro das regras de jo g o estabelecidas em 7 3 /7 4 ( estrutura leve e fle xível, de um lado, e rígidas regras para p ro vim e n to de cargos, de o u tro ), com eçaram a ser criados m ecanism os os mais variados de recrutam ento (tabelas especiais, contratacõe s através de c o n v ê nios e outros m enos im portantes).
O período seguinte (79/80) foi m arcado po r uma radical m u dança de prioridades: a preponderância dos debates desloca-se do cam po das ações educativas para o das ações cu ltu ra is e do cam po das ações escolares para o das ações co m u n itá ria s — sem
isso 3 Cü a o r9a n ’zacional do MEC estivesse preparada para
Pd. , p I S er e[]tid 0 ' 1Lsuficiente observar que o III Plano Setorial de no Deríodó f & U/T < â P “ P0rt0 (l" PSECD)' estabelecido para vigir mpSfp h?w J9 8 0 /,1985',e uma Proposta de cun h o e c o n te ú d o total- ^P7 a n n ^ n t orS daquelfe s ,c o ™ os Quais o M inistério conviveu nos
oripntaHn n lra S« ~ a de caráter centralizador, diretivo e
r o n w S a n S i? f Çí 6f atraves dos m ecanism os convencionais e cure o 'p n w f . v in ® h 6 ' ,n! SSe m o m e n to < um hiato entre o 'dis-
dp um nmrPQcn turri a d o ; um Plano que contém as sementes
sociedade rninnaH ' t° altrelado 30 cultural, lançadas para uma
de m t m im i oot t de um Processo de abertura política; e,
trativa nrpca a s tJ"u tu ra 1em crise de identidade funcional e adm inis-
tivos dprnrrpntPQ h r0S Passac)o e a continge nciam entos norm a-
tocrátira p pi Uma P?s*ura adm inistrativa centralizada, m éri
tos Qup rpnpm a >iria' reguladora de praticam ente todos os aspec tos que regem a vida no serviço público federal.
A procura de uma política educacional,
cultural e desportiva
auspnrifl^ffn n,?<yem am f ntal no setor tem s'd ° caracterizada pela
deliberada' qnsfpnt h na cham ar de uma 'política educacional
a c o n s tm r3n Hp por uma doutrina claram ente definida para
aplicável a nma S T i í í desejável (futura), e por uma teoria
tida eexplicada (histórica e atual) conhecida, com prom
e-id é ia ^ r r itír n m Í!$ « l^ entari ‘“'y® a e s tm turação de um sistem a de te form uladas, e apoiadas no dado em pírico da
realidade histórica, econôm ica e cultural, não fo' ainda definit
i
exatam ente pelo fa to de faltar a perspectiva histórica e os etemen^ tos de julgam ento que perm itiriam conhece-las e s'st^ a t'za' la! g um m odelo explicável por uma teoria; faltendo ej te o "a' a a^ ™ £ _ tação logo justificará a ausência daquela política e por r o ^ u mte, a ausência de uma ação estrategicamente dispos a 9
tem po e a partir da qual a fixação de prioridades assuma contornos inteligíveis.
No m om ento em que se pretende e m p re e n d e rn o vo e sfo rço de desenvolvim ento institucional no cam po das ações educa^ f ^ ,
culturais e desportivas, há que se c o nslderar dl^a f9 ^ ' a f a|ta
dam ental im portância. A primeira diz respeito aP ja e Cultura a
dessa política tem obrigado o M inistério da Educação e Cultura a atuar sobre as grandes questões de educaçao brasfleira de torma apenas periférica, acessória, nunca descendo ao u
mas, freqüentem ente atuando sobre os efeitos e nao sob e as sua
causas, na m aior parte das vezes
ignorando
olim picam ente os jnreresses dos grupos que atuam no setor ou e n ta o p o . A sa
gem de legítimas m anifestações de aspirações.nacronais. A essa postura a-crítica, contrapõe ou aceita u m c e n t ^ a ^ m o n o r m ^ o
excessivo e desgastante, exigente de contro , te t0Cj0
vidade e inibidor da inovação; adota, talvez 'n9enua ' os
um arsenal de técnicas de planejamento, com im potente,
constatada a partir de uma anallse^ uP jn0 n0 país - ou de uma
cabouço norm ativo que rege a vida do ensi P _ - mgjor pgr_
avaliação sumária dos planos, ' p cenário das acões do
te deles ditos prioritários - que d o m i n a r a m o renan10 fyn
MEC nos últim os dez ou quinze anos ou, entao dg dQ
dam entos teóricos q u e justificaram ascham ad
ensino
superior(1968)
oudo
ensino de1.
e 2. graus ( ia •A segunda daquelas duas 9 u^ st^ a d^debTuçar-se o
das, diz respeito ao fa to de que ô c h e g ^ h ^ r a de f l e o n ^ ^
MEC na busca de fundam entos ted^ o p o l í t i c a educacional
m ular, para o governo e para a socl®dad®' , p e majs à mar-
deliberada, prioritária. Sob ^ sobre educação - na
gem , ainda, das grandes decisões na em curs0 produza os
medida em que o projeto de abertu a P g faem m ajs a du|ta ,
seus resultados e que a soci edad? Hnc, óara com partilhar do
arme-se com os instrum entos adequa p enta| q u e as preocu-
exercício do p o d e r . Nesse m om ento, busca do
conheci-pações do M inistério estejam orientada p possa
estabele-m ento crítico da realidade braslleira' uma te 0 ria a ela aplicável;
cer, pelo menos, os parâm etros gerais de “ ™ J e° ria0abre esta, uma a partir do que se possa form ular ^™a d° f ndidáde; de tal forma
política educacional de lar9 o a 'c a me^ s estabelecidas, priorida-
que estratégias possam ser fixadas, metas esxao avg|jação e co n . des escolhidas, recursos a lo c a d o s ,e , P djda' com 0s pressupos- fro n ta çã o dos resultados da açao empre
tos que tenham orientado a form ulação da política e o
planejamen-tO 03 3ÇãO.
As bases do plano de modernização administrativa
As considerações anteriores contêm , implícita ou explicita mente, os elementos dom inantes que têm constituído, agora, su porte para a implementação de ações orientadas para o desenvolvi m ento institucional do MEC.
De um lado, o processo de abertura política em marcha, que fatalm ente introduzirá, no cenário das negociações intergoverna- mentais, novos institutos sociais e novos padrões de relacionam en to e integração interinstitucional.
De outro, a evolução do debate sobre a educação brasileira, que exigira nao só um conhecim ento mais aprofundado sobre as reais demandas nacionais por educação, com o tam bém um pacto politico-adnmmstrativo capaz de assegurar uma consistência e con- inuidade de ação até agora à mercê de contingências absoluta m ente fortuitas ou ingênuas.
! n ta n t0 : o u ^ras considerações deverão ser levadas em onta, sob pena de que a ação se perca em planos acima da realida de do próprio M inistério.
nistério0l° men0S ° 't0 d uestões de natureza com plexa afetam o M i-m o n tn ^ o ^ t1710^ 0 i U.?a r' destaca' se a ausência de ui-m assessora-
n ' Ca,? ter in stitu ci°n a l, e que suporte as tom a-
H pi?hS 2a qU3K t0 30 fu tu ro curso de ação. A falta de uma polí- rk fip s çnhro 8 h °~ p0r ir)troduz'r' no cenário das mais altas de- C^ a o ' cultura e desporto, preocupações com im edlatas, incorporando, àquele que seria o nível
o H ° j r es sobre a sociedade brasileira e seu projeto
riPfn?i m fn?tn?H SH ^C0ní r(0le sobre decisões do passado. A visão
sunprinr rí?n n f ta[ fo rm a d ue os órgãos de assessoramento
P nrniptar l ereCem+' Í* je ' 0 resPaldo necessário para que se
aundn n tinn 2 medidas orientadas para o fu tu ro , se
gundo o tipo de sociedade que se quer construir.
fu n r in rrlm p n ^ H 0 lü9ar- destaca-se a fragilidade da organização e
vos - n n n p nh m ad m 'nistrações de sistemas
educati-ciências e s tm ^ r« k ana°f assum i.r encargos visando suprir defi-
nn Ho V M^cionais a mvel de execução de ações edu-
exernnln hÍ ^ P0 ^ execução dessas ações. É o caso, por
d u r ã o p H ktrih ~S r®lacionadas corri a alim entação escolar, a pro-
d p S t m í n r l c o material escolar e didático, o treinam ento
nal o nlanPiampntPr^ Paraçã0 Pessoal Para form ação profissio-
tacão da inrlúQtfi construções escolares, o estím ulo à im plan-
de D ? é í ^ P ^ n naci°n a l de cinem a, a construcão e equipam ento
essas du e' no fü n d 0 - acabam P ° r
tajs ç do ^ E C para atividades puram ente instrum
en-da Urü terce'ro aspecto se sobressai: trata-se
titu íd o s^n h Hifpro í ra ^ E C , de órgãos e m ecanism os cons-
tiva, exigindo a m anutenção d e c o m Pl5 xasatlvlda ^t „ montp nifp- de supervisão, e criando, por outro lado, situaçiões £i
renciadas, seja no que se refere à política de pessoal ou à sistema ca operacional adotada.
Uma quarta questão, tam bém decorrente diz respeito a l e g j
lação exaustiva e detalhística que regula ° ^ nS o r a oS
fins e meios, freqüentem ente elaborada não c nrpSc0S mas
ordenadora da vida das instituições, unidades.° ü3Hp^ n f st?acão ou co m o disciplinadora de aspectos particulares da ad m in is t r a ^ o u
da vida acadêmica. E essa mesma legfslação q P
ta a criação de soluções locais, apropriadas as peculiaridades ae ca da situação.
Em q u in to lugar, observa-se nítida ra r o n p o s h
ção dos quadros de pessoal dos orgaos da a -irnc Hpntrode
autárquica.
As
dificuldades de reposição desses quadros dentropadrões cada vez mais exigentes, torna-se c^ad desalento
seja pelos níveis de remuneração ° fe recidoí;, J P |Q sjstema
que
preside as relações entre os servidores recru P(a.
e aqueles recrutados através de esquemas para elos_ S , p
do, a convivência com esse tipo de expediente tem p e r m it o supe rar os entraves interpostos a 0 / ecr^ tam ®n'° L in a e n te de profissio-
trazido para dentro das organizações um c n^nan;zaci0na| esta-
nais sem maiores com prom issos com a cultu g
belecida.
* O utro aspecto a considerar diz res peito à a u s ô n * d < o q u e se poderia cham ar de 'verdade orça m e n ta ria ^ m nsformacj 0 o orça-
questões de planejam ento de recursos tem jniciais
m ento do M inistério em uma peça de re tóricadoo rim e iro semestre mal chegam a suportar os encargos até o final d ° P ' ^ ^ c u r s o s
— obrigando as adm inistrações a negociaça • ,pnt0 e 0 descrédi-
extra-orçam entários. O desgaste de energia atjvidades de pla-
to acaba por tom ar conta de todos os an amgcã0 de déficits, e
nejam ento esgotam -se na constante rep g ■ jm p|ennenta-
poucas são as ações realmente à sua
das; a par disso, prevalece constante 9 truncada. Na ver-
continuidade, freqüentem ente inte^°™ P ndo empregada ape-
dade, a quase totalidade das energias vem sendo. em prey
nas na manutenção de atividades rotineiras
Em sétim o lugar, destacam-se osP dt odoTol f outros
e coordenação, em tu d o e P ° ^ udo d o r m e n t e De fato, a com - continge nciam entos relaci0nad° f 3a Hn MEC t0 rnou dom inante, naplexidade da estrutura eorganizaçao do M E L tornou _ dendo_
área de planejam ento, a preocupaçao com o controie p
se a perspectiva de objetivos e de fu tu ro. sistematicamente
E, por ú ltim o , destaca-se a f a l t a d ^ de jnf orm
a-dispostos e armazenados, e, em oonseque ^ ^ que pg_
ções confiáveis, analisadas e in t,erPretad^ , iaca0 realizada sobre os râm etros possam ser estabelecidos e a avaliação reanza
resultados da ação planejada. Qntantn o
Questões m enores poderiam ser re'ac^ ° []a orientado para és-
planejam ento da ação adm inistrativa esta pr0cessos; ora
estimulando-se a reflexão para a m udança; por últim o, tentando-se induzir essa reflexão e mudança.
Linhas gerais de ação
A partir do início do corrente ano, e especialm ente depois da aprovação do decreto n? 85.843, de 25 de m arço, as ações foram deflagradas em várias frentes.
Na área de planejamento, vem se buscando a concepção de soluções globais, de nível estratégico, que possam apoiar a realiza ção de três grandes m ovim entos: o prim eiro, voltado para dentro do próprio MEC, visando sim plificar sua estrutura e racionalizar m é todos e processos de operação; o segundo, voltado para fora, bus cando a descentralização e regionalização do planejam ento e da execução das ações do MEC; finalm ente, o terceiro m ovim ento, re sultante dos dois primeiros, voltado para reposicionar o M inistério como^orgão de form ulação da política, de definição da estratégia de açao política e de planejamento governam ental para o setor.
Na área de macroorganização, vêm-se em preendendo esfor-
Ç°s n° se,nt |do rever a.função, os objetivos e a estrutura de cada
unidade da estrutura básica do MEC, da adm inistração direta ou in direta. Busca-se, com isto, uma maior consistência estrutural e coerencia funcional, corrigindo-se os casos de superposição de Tunçoes, duplicação de meios para os mesmos fins, c o n flito s de com petencia, questões de subordinação e hierarquia.
Na área de m icroorganização, desenvolvem -se esforços de sistematização de rotinas, racionalização de m étodos e processos, desburocratização de procedim entos, autom atização de operações
e desenvolvim ento de sistemas de inform ação. '
Finalmente, na área de desenvolvim ento de recursos hum a nos, esta em curso um grande esforço voltado para a valorização
o servidor, visando, de um lado, proporcionar-lhe melhores condi- trabalho; de o u tro < oferecer-lhe novas oportunidades de p oram ento profissional e funcional; e, finalm ente, criar, para e e um ambiente propicio ao seu envolvim ento e efetiva participa- çao na vida do M inistério.
nr^ t ^ talhe,f.cãr? lJ'relevantes. O im portante é o registro de que
rfn P° J0, uma verdadeira revolução de
organiza-miniçtrntiwac rS° S c o m P?rtarriento das pessoas. Soluções ad-
H p s ira n ro f inovadoras estão sendo experim entadas; program as rin ima nn unciona* e s°cial estão sendo im plem entados; sobretu-
viHnr h 3 persPectlva está sendo criada na m ente de cada ser-
npr^nprtk/a + niSterio agi1, d 'nâm ico, eficiente e eficaz. Tal
riariãnç riotco ° "? eressa apenas a nós, do MEC, mas a todos o s c i- d e s e n v o lv im p n tn n ünS resP ° nsaveis Pelo gigantesco esforço de
DfemranHrTco n QU6
°fa
e m Preendemos; outros, mais jovens,bilidaHpç m m epcolas, para assum irem as mesmas responsa-
justa na<?a° maiS desenvolvida- num a sociedade mais
propósito que to d o esse esforço se faz. Não ape- p riiira rã n a n 9 nem aPenas pelo MEC. Mas so bretudo para a análkP na'ra n n ^ desP.orto e o ensino brasileiros. Em últim a
