PUBLICAÇÃO DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
INTERNACIONAL
CARTA
Associação Brasileira de Relações InternacionaisS u m á r i o
As ambiguidades da responsabilidade de proteger: o caso da Líbia | 3
José Manuel Pureza
O Brasil diante da globalização:
a política externa do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) | 20
André Luiz Reis da Silva
Um (des)encontro de saberes:
teorias da Modernização e teoria das Relações Internacionais | 35
Marta Fernández Moreno
A nova doutrina nuclear dos EUA e a materialização
do Hemisfério Sul livre de armas nucleares | 53
Elias David Morales Martinez
Contra-hegemonia e política externa? A política externa brasileira no governo Lula | 69
Leonardo César Souza Ramos
O papel de supervisor do fundo monetário internacional
e a crise financeira do subprime | 87
Marcelo Pereira Fernandes
Os órgãos governamentais brasileiros e a questão do terrorismo na Tríplice Fronteira:
divergências de percepções e convergências nas ações | 102
Marcos Alan S. V. Ferreira
A geopolítica do desenvolvimento sustentável:
reflexões sobre o encontro entre economia e ecologia | 118
Leandro Dias de Oliveira
To be or not to be: the United States as an Empire | 140
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PUBLICAÇÃO DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
As ambiguidades da responsabilidade
de proteger: o caso da Líbia
The ambiguities of the responsibility
to protect: Libya’s case
José manuel Pureza*
resumo
A intervenção da OTAN na Líbia invocou como fundamentação a urgência da proteção de civis. Neste texto, avalio essa intervenção à luz dos conteúdos adquiridos pelo conceito de responsabilidade de proteger enquanto expressão mais completa da convergência entre as agendas da paz liberal e do “novo humanitarismo”.
Palavras-chave: Paz liberal, Novo humanitarismo, Responsabilidade de proteger, Líbia.
Abstract
The NATO intervention in Libya invoked the urgency of protecting civilians. In this paper, I evaluate this intervention based on the content within the concept of responsibility to protect as a fuller expression of the convergence between the agendas of the liberal peace and the “new humanitarianism”.
Key Words: Liberal Peace, New Humanitarianism, Responsibility to Protect, Libya.
Authorizes Member States that have notified the Secretary-General, acting nationally or through regional organizations or arrangements, and acting in cooperation with the Secretary-General, to take all necessary measures, (…) to protect civilians and civilian populated areas under threat of attack in the Libyan Arab Jamahiriya, including Benghazi, while excluding a foreign occupation force of any form on any part of Libyan territory. (Resolução do Conselho de Segurança nº 1973, de 17 de março de 2011)
A intervenção da OTAN na Líbia – Operação Unified Protector, iniciada em março, e dada como terminada em outubro de 2011 – estribou-se na figura da responsabilidade de proteger. Com efeito, as resoluções adotadas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas sobre a crise, em fevereiro e março desse ano – respetivamente, Resoluções 1970 (2011) e 1973 (2011) – invocaram tanto “a responsabilidade das autoridades líbias de proteger a população líbia” como a responsabilidade “de todos os Estados membros de darem todos os passos necessários para assegurar a proteção de civis”.
Neste texto, pretendo, muito sumariamente, situar o conceito de responsabilidade de proteger no contexto político e jurídico que lhe conferiu sentido e que lhe define os contornos, bem como analisar a evolução que, ao longo da última década, se registrou relativamente ao seu alcance. Só esse exercício permitirá avaliar com rigor o significado que a intervenção na Líbia terá tido em matéria de reforço ou de fragilização dessa figura.
A responsabilidade de proteger no seu contexto
A responsabilidade de proteger é uma expressão da importância que o discurso humanitário assumiu na ordem internacional do pós-Guerra Fria, situando-se na convergência entre o clima intelectual e político da hegemonia da paz liberal e o chamado “novo humanitarismo”.
A paz liberal
Segundo Oliver Richmond (2004, 131),
a globalização tem sido apresentada quer como solução para os conflitos através da promoção da liberalização, da democratização, do desenvolvimento, dos direitos humanos e do comércio livre – tal como prescrito pelo conceito de paz liberal – quer como agente de hegemonia, da dominação da economia, das normas e dos atores ocidentais sobre os demais.
Na verdade, a paz liberal tornou-se a grande narrativa dos tempos do pós-guerra fria, em que o triunfo da democracia liberal foi sendo reforçado pela crescente imposição de um intervencionismo internacional que faz uso da retórica dos valores liberais – como o humanitarismo, a democracia e os direitos humanos – para legitimar os seus propósitos de transformação global. As diferentes intervenções internacionais concretas que, sob a égide das Nações Unidas ou com outro formato, têm vindo a dar rosto à ambição de construir uma paz positiva (peace building) e não apenas de manter uma paz negativa (peace keeping) – do Camboja a Angola, ao Kosovo,
a Timor Leste ou ao Afeganistão, entre tantas outras –, partilham o mesmo entendimento de que o modo de governação é o que garante essa paz positiva. Só que, diferentemente do que Kant prescrevia para o sistema interestatal marcadamente homogêneo do seu tempo, o suporte contemporâneo dessa paz-como-governação já não é mais cada constituição nacional, mas antes, uma espécie de código global de boas práticas de estruturação e gestão dos Estados (Duffield 2001), consolidado por muitos procedimentos de vária ordem – designadamente por diferentes condicionalidades estabelecidas por plataformas internacionais de “doadores”. Nesse sentido, as operações de paz levadas a cabo nos últimos 25 anos foram pensadas como “uma experiência que envolve a transposição de modelos ocidentais de organização social, política e económica para países devastados por guerras como forma de controlar os conflitos civis: por outras palavras, a pacificação através da liberalização política e económica” (Paris 1997, 55).
Ora, não obstante o fato de a paz-como-governação pretender reconstruir Estados e nações em termos radicais, e não obstante o fato de esse objetivo implicar o retorno de cenários que não estão longe de uma lógica de recolonização de zonas de conflito na periferia do sistema-mundo, o certo é que, por força quer dos seus intérpretes quer dos seus fundamentos ideológicos, a paz liberal se tornou uma narrativa consensual. Por um lado, o protagonismo de redes de atores privados marcados por uma imagem de altruísmo – especialmente, organizações não governamentais – contribui assinalavelmente para a formação de amplos consensos éticos e políticos em torno das experiências de peace building. Por outro lado, a apresentação desses processos como algo despolitizado facilita o reforço desse consenso. Na verdade, state building,
nation building, capacity building, institutional building são assumidas como meras dimensões
de um trabalho “técnico” (Bickerton 2007, 99), e nunca como expressões de escolhas políticas fundadoras. É sobre essa alegada tecnicidade da “boa governação” que repousa aquilo a que Susan Woodward (2006, 25) chama internationally responsible state, isto é, “a state that fulfils
the tasks that outsiders consider necessary for their own national interests and for international order”. A despolitização é, pois, a marca da retórica que funda a padronização dos modelos de
boa governação. Sob essa retórica, abriga-se a estratégia dos peacebuilders, uniformizada em escala global: a construção de Estados vestefalianos e weberianos q.b. Sob o disfarce retórico de mera técnica sem política, a paz liberal é, afinal, o rosto de uma nova fase da relação entre centro e periferia, “com o centro a continuar a definir os padrões de comportamento aceitável e as agências internacionais de peace building a servirem de correias de transmissão desses padrões para a periferia” (Paris 2002, 654).
O “novo humanitarismo”
Ora, por mais paradoxal que possa parecer, é nesse contexto de aparente despolitização dos processos de transformação dos quadros institucionais que geram e perpetuam – segundo essa visão dominante – a insegurança estrutural dos non-insured (Duffield 2008) que ganha sentido o “novo humanitarismo”, quer do ponto de vista do diagnóstico que perfilha dos fatores geradores de vítimas, quer do ponto de vista da ação tida como adequada para os combater.
De acordo com Karlos Pérez de Armiño (2002, 6), a emergência do novo humanitarismo – que “apresenta diferenças filosóficas e práticas relativamente à conceção clássica da ajuda
humanitária, tendo adquirido em meados dos anos noventa um caráter hegemónico ao ser assumido pela maior parte dos governos doadores, das agências multilaterais e de boa pate das ONG” – deveu-se fundamentalmente a dois fatores. Em primeiro lugar, ao impacto das críticas a diversas operações humanitárias, que puseram em destaque não só a natureza paliativa e não sustentável dessas operações como também a sua ajuda objetiva à perpetuação dos conflitos e/ou à supremacia dos perpetradores de violações graves do direito humanitário. Em segundo lugar, à multiplicação e à grande visibilidade das “emergências políticas complexas” no pós-Guerra Fria, em que se misturavam a privatização e a disseminação social do emprego da violência armada com a falência das estruturas administrativas dos Estados e dos circuitos econômicos de produção e distribuição, dando origem a crises humanitárias alegadamente de tipo novo. A ação humanitária foi, nesse contexto, assumida como a “resposta principal da comunidade Internacional aos conflitos internos de início dos anos noventa” (Ruiz-Giménez 2003, 17). A esses dois fatores Lourdes Benavides (2009, 112) adiciona um terceiro: uma progressiva mutação do entendimento da soberania, de negativa (poder discricionário sobre o território e a população) para positiva (responsabilidade do Estado pelos usos do território e pelo modo de tratamento das pessoas sob sua jurisdição), suscitando, assim, a criação de mecanismos de “correção” para situações de exercício impróprio das competências soberanas que evidenciem um distanciamento condenável face a conteúdos mínimos da referida responsabilidade.
Da convergência entre esses fatores veio a resultar uma alteração paradigmática do perfil da ação humanitária: a intenção clássica de salvar vidas e aliviar o sofrimento das vítimas de desastres ou de conflitos armados deu lugar a uma ação orientada para a construção de uma paz duradoura, assente na segurança humana e no desenvolvimento humano (Nascimento 2009). Subjaz a essa alteração profunda uma compreensão das vítimas não mais como seres individuais e passivos objetos de assistência, mas, cada vez mais, como atores coletivos, com um papel ativo, quer no quadro dos conflitos armados, quer no tempo chamado de pós-conflito, e aí perspectivadas, tanto como sujeitos dos processos de reconstrução quanto como potenciais ameaças para a segurança regional ou global (fluxos de refugiados, envolvimento em redes de terrorismo internacional etc.). O foco da ação humanitária passou, assim, a ser a criação e o desenvolvimento de mecanismos locais de superação das vulnerabilidades endêmicas e de apoio à resiliência das populações que as protagonizam.
O espaço humanitário tradicional, desenhado pelos critérios da imparcialidade, neutralidade, universalidade e independência, e regido pelo imperativo humanitário da assistência indiferenciada, segundo uma lógica de compaixão despolitizada, foi progressivamente substituído por um “novo espaço humanitário”, não só muito menos delimitado – a missão de redesenhar estruturas sociais, institucionais e econômicas como forma de erradicar os fatores geradores da conflitualidade inscreveu-o inapelavelmente na arena da disputa política – como pensado numa lógica de consequência que dá primazia aos resultados sobre os princípios e usa estratégias de condicionalidade como forma de os atingir, com assunção da inerente possibilidade de aplicação seletiva da ajuda humanitária. Na verdade, ao focar-se na promoção da paz, dos direitos humanos e do desenvolvimento, e ao condicionar a permanência da assistência à obtenção de resultados nesses planos, o novo humanitarismo “marca um repúdio do direito universal à assistência em contextos de crise” (Fox 2001, 280).
Nessa mudança de perspectiva sobre o que deve ser a ação humanitária, vai transportada também uma mudança das percepções das agências humanitárias sobre as sociedades-alvo da sua ação. Como lembra Lourdes Benavides (2009, 109),
as sociedades recetoras de ajuda deixaram de ser consideradas vítimas passivas dos conflitos para passarem a ser vistas como agentes ativos, com capacidade transformadora e de construção da paz, se forem adequadamente ‘empoderadas’ nos processos. Também são consideradas como parte potencial de dinâmicas destrutivas, em caso contrário.
O caminho do humanitarismo clássico para o novo humanitarismo exprime a mudança de hegemonia no campo humanitário da perspectiva “socorrista” para a perspectiva “alquimista”, para usar as sugestivas imagens de Michael Barnett (2011). A primeira professa um humanitarismo centrado no socorro de emergência e assume a modéstia desse mandato e da sua articulação com os princípios da neutralidade e da independência como o modo certo de garantir um efetivo acesso às populações vitimadas. Os “alquimistas”, por seu turno, adotam a transformação das relações sociais, políticas, econômicas e culturais – onde situam as raízes dos conflitos – como condição para que os indivíduos possam ter vidas mais produtivas, saudáveis e dignas (Barnett 2011). O trabalho político desloca-se, assim, para o centro da sua missão. Barnett (2011) identifica a esse respeito uma linha de continuidade entre os abolicionistas de começos do século XIX, os movimentos missionários de fins deste século, as agências de desenvolvimento de meados do século XX e os programas de peacebuilding do dealbar do século XXI.
o paradoxo do novo humanitarismo: entre a militarização e a tecnicização
A ambiguidade é a marca do novo humanitarismo. Por um lado, ao servir de suporte legitimador dos novos contornos do intervencionismo internacional – e, nesse sentido, ao assumir um traço de politização qualificada ou mesmo extremada – o novo humanitarismo surge crescentemente associado a dinâmicas de militarização. Por outro lado, porém, no exato momento em que assume ambições políticas que vão além da prestação de socorro individual, o humanitarismo nega a natureza política da sua implementação.
A partir da década de noventa do século passado, instalou-se uma crescente associação entre as operações militares internacionais e a ação humanitária. Desde logo, a Agenda para a Paz de Boutros-Ghali abriu portas à securitização da ajuda humanitária, ao sugerir a inclusão das violações em larga escala de direitos humanos fundamentais e as deslocações forçadas massivas no elenco das ameaças à paz a considerar pelo Conselho de Segurança. Por outro lado, o investimento institucional na articulação entre resolução de conflitos e reconstrução pós-bélica fomentou uma articulação mais densa entre a ação humanitária e a construção da paz, que se expressou em orientações para a política de ajuda humanitária como a “do no harm” (Anderson 1999) ou a do “diagnóstico de impactos sobre paz e conflito” (Bush 1998, Pérez de Armiño e Zirion 2010).
Com a intervenção no Kosovo, em 1999, deu-se mais um passo no sentido da militarização da ação humanitária. A apologia de intervenções integradas (comprehensive approach) (Crisis Management Initiativ 2008, The Joint Doctrine e Concepts Centre 2006) expressou a passagem de um princípio de coerência para o primado da complementaridade, da procura de objetivos comuns
ou mesmo da subordinação da ação humanitária aos objetivos militares (Benavides 2009) a que, primeiro, o Relatório Brahimi, depois, a Doutrina Capston, deram guarida. O Manual de Contra-Insurgência das Forças Armadas dos Estados Unidos da América sintetiza exemplarmente essa imbricação entre ação humanitária e intervenção militar:
Os soldados devem ser construtores de países (nation-builders) tanto quanto são combatentes. Devem estar preparados para ajudar no restabelecimento de instituições e das forças de segurança locais e para apoiar a reconstrução de infraestruturas e de serviços básicos. Devem estar igualmente habilitados a facilitar o estabelecimento de mecanismos de governação local e de primado da lei. A lista destas tarefas é longa: levá-las a cabo envolve intensa coordenação e cooperação com muitas instâncias intergovernamentais e do Estado local.
A militarização do humanitarismo – patente em fórmulas de parceria civil-militar, como as provincial reconstruction teams (Abbaszadeh et al. 2008), os strategic framework agreements ou as missões integradas (Harmer 2008, Weir 2006), na fixação de diretrizes técnicas para as operações de paz multilaterais, e na elaboração de doutrinas militares, como a das Mass
Atrocity Response Operations (MARO) dos Estados Unidos (Bellamy e Williams 2011) – reforçou
a transformação em curso na identidade da ação humanitária: se ela já tinha mudado do velho perfil socorrista para um perfil de trabalho político exigido pela sua inserção nas missões de peace
building, o comprehensive approach inscreveu-lhe uma terceira lógica identitária: a da contenção.
O objetivo do novo humanitarismo não é outro senão o de manter as periferias turbulentas dentro do sistema global, garantindo que permanecerão na condição de periferias e que a sua turbulência ameaçadora diminuirá significativamente. No quadro ideológico do programa da paz liberal, esse novo humanitarismo serve à causa do intervencionismo nas periferias turbulentas, promovendo os valores, as formas de organização e a racionalidade vestefaliana-weberiana como supostas respostas às raízes mais profundas dos conflitos e como mecanismos de prevenção estrutural da geração de massas humanas carenciadas de assistência humanitária.
Paradoxalmente, essa hiperpolitização do humanitarismo provocou uma reação de retorno à sua representação discursiva como um tipo de ação não política (Benavides 2009). Esse reflexo de novo fechamento do espaço humanitário (Duffield 2007) reavivou o entendimento de que o humanitarismo é uma forma muito singular de abordar os conflitos e emergências complexas, fundamentada numa narrativa centrada nas vítimas. Essa focagem permite equacionar as transformações estruturais por ela justificadas não como escolhas políticas, mas como imposições técnicas orientadas para a obtenção de um resultado consensualmente desejado – e que, por isso, amortece os contrastes entre as escolhas. A hegemonia contemporânea, dessa perspectiva consensualista e técnica, centrada nas vítimas e patente num vocabulário próprio (“parcerias”, “empowerment local”, “capacitação”), integra uma constelação de conceitos – failed states, novas guerras etc. –, que se assumem como contrapontos da ênfase que, em meados do século XX, era dada a declinações diferentes da autodeterminação (descolonização, autossuficiência, soberania permanente sobre os recursos naturais, Nova Ordem Econômica Internacional) como alternativa para as periferias turbulentas. Na verdade, o consensualismo e a roupagem técnica dão ao novo humanitarismo um inequívoco traço de continuidade com o paternalismo que o primado da autodeterminação combateu.
A responsabilidade de proteger, ou o tenso casamento entre
a biopolítica e a geopolítica
Convirá recordar que, quando, em 2001, o conceito de responsabilidade de proteger emergiu (ICISS 2001), o debate então provocado pela pretensão de impor uma mutação aos pilares da ordem jurídica internacional herdada da Carta das Nações Unidas (não intervenção, soberania territorial, proibição do uso individual da força), sustentada na tese da necessidade de contornar a potencial inoperacionalidade do Conselho de Segurança em matéria de autorização do uso da força e na retórica hipertrofiadora do lado perverso da impunidade das soberanias, tinha – talvez surpreendentemente – evidenciado resistências porventura tão pujantes quanto às dos apoios àquelas mudanças. Toda a polêmica em torno da chamada “intervenção humanitária” havia sido fortemente polarizada entre, de um lado, uma concessão juridicista e fechada da soberania territorial e, de outro, uma compreensão da mesma soberania como obstáculo à plena afirmação da proteção internacional dos direitos humanos.
De algum modo, a figura da responsabilidade de proteger surgiu como recurso tático para acolher as preocupações essenciais subjacentes à ideia de “intervenção humanitária”, dando-lhes, todavia, uma resposta que retirasse força ao argumento crítico da continuidade com o intervencionismo de perfil colonial (Bellamy 2009, 52). A forma encontrada no relatório da Comissão Internacional sobre Soberania e Intervenção Internacional teve como intenção essencial identificar essa “terceira via” entre a absolutização da não intervenção e a abertura virtualmente ilimitada ao seu oposto. Na síntese muito clara do Secretário-Geral da ONU, “a intervenção humanitária colocava uma falsa alternativa entre dois extremos: ou não fazer nada (standing by) diante do crescendo de mortes de civis, ou enviar forças militares para proteger as populações vulneráveis e ameaçadas. Compreensivelmente, os Estados membros mostraram-se relutantes a escolher entre estas incomensuráveis alternativas” (Anan, 2009: 6).
O relatório de 2001 arranca desse bloqueamento patente o debate sobre a intervenção humanitária – cita no início o relatório do Secretário-Geral da ONU sobre a Declaração do Milênio: “se a intervenção humanitária é, de facto, uma violação inaceitável da soberania, como devemos nós responder ao Ruanda e a Srebrenica – às violações grosseiras e sistemáticas dos direitos humanos que afetam todos os preceitos da nossa comum humanidade?” (Ibidem) – para, depois, ensaiar uma estratégia de distanciamento face à demasiada centralidade dos Estados naquele debate e, desse modo, tentar esvaziar a referida polarização. Assim, ao colocar o foco da análise no fato gerador da responsabilidade que é a violação em larga escala de direitos humanos e na garantia da segurança humana para as pessoas em condição de vulnerabilidade, o relatório deixa de dar espaço para “uma hierarquia entre indivíduos e Estados” e “afasta-se quer de um Estado estático e reificado quer de direitos humanos descontextualizados” (Warner 2003, 111).
No entanto, essa estratégia de contornar as dificuldades suscitadas pela validade fundamental do princípio da soberania fica a meio caminho. É que, por mais que a Comissão tente evitar encará-la, a verdade é que essas violações maciças de direitos humanos têm sujeitos. E, sendo assim, a imputação de responsabilidades determina um regresso – porventura não desejado – ao estatocentrismo e às suas consequências. A partir daí, tudo se resume a estabelecer o ponto a partir do qual se determina que o Estado não quer ou não consegue proteger (Warner
2003 112). Ou seja, “by moving from the right to intervene to the responsibility to protect, the Commission has shifted the focus, but only up to a point” (Warner 2003, 113).
Na verdade, a construção do relatório de 2001 acaba por não se distanciar suficientemente das anteriores conceptualizações da intervenção humanitária, na exata medida em que sustenta que o incumprimento da responsabilidade de proteger pelo Estado “local” investe a comunidade internacional, a título supletivo, da garantia dessa proteção por meio de formas de intervenção de intensidade variável. Nas palavras de Daniel Warner (2003, 114), “ao enfatizar a segurança humana e os direitos humanos como prioridades, o relatório fragilizou a soberania dos Estados sem identificar uma alternativa responsável. A comunidade internacional não pode proteger indivíduos por períodos prolongados. Ela não pode ser o garante dos direitos humanos”.
Esse conturbado arranque da afirmação da responsabilidade de proteger esteve na origem de todo um caminho de moldagem da noção que mais vincou aquele propósito tático de esvaziar a polarização entre soberania dos Estados e direitos humanos, concebida como um inevitável jogo de soma zero. Na verdade, como afirma Chandler (2010, 163), se
em 2001 a resposta à alternativa entre não fazer nada e a intervenção militar era desafiar a soberania para admitir a intervenção militar, em 2009, a resposta àquela mesma alternativa consiste em evitar qualquer daqueles resultados através de um reforço da soberania que previna a necessidade de uma intervenção militar.
Para essa viragem, foi de importância decisiva a Cimeira Mundial de 2005, organizada pelas Nações Unidas sobre esse tema. É certo que aí o princípio da responsabilidade de proteger – com as suas dimensões fundamentais: responsabilidade dos Estados de protegerem as suas populações contra o genocídio, os crimes de guerra, a limpeza étnica ou os crimes contra a humanidade; obrigação de assistência da comunidade internacional e dever de ação atempada e decidida em caso de incumprimento da responsabilidade do Estado – foi adotado por unanimidade e, posteriormente, reiterado, quer em resoluções do Conselho de Segurança – 1674 (2006) e 1894 (2009) –, quer em relatórios do Secretário-Geral, quer ainda por meio da criação de um secretariado comum para a responsabilidade de proteger e para a prevenção do genocídio (Bellamy e Williams 2011).
Ora, esse reforço normativo e institucional da responsabilidade de proteger foi a par com uma clara inflexão na sua formulação discursiva: da focagem na responsabilidade da comunidade internacional na prevenção de atrocidades em larga escala, na reação contra elas e na reconstrução posterior, o discurso dominante passou a colocar o núcleo definidor da responsabilidade de proteger nas responsabilidades dos Estados “frágeis” ou “falhados/em falência” e na inerente necessidade de lhes ser prestada ajuda. Houve, refere Chandler (2010, 164), uma “inversão da problemática fundamental do Relatório da Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania dos Estados – o problema identificado passou a ser a capacidade institucional de alguns Estados soberanos e não a soberania como obstáculo jurídico [à intervenção].” É precisamente nesse sentido que vão as observações do atual Secretário-Geral, no seu relatório de 2010:
a responsabilidade de proteger é um aliado da soberania, não um adversário. Ela radica numa noção positiva e afirmativa da soberania como responsabilidade e não na concessão
mais restritiva de intervenção humanitária. Ao ajudar os Estados a cumprirem as suas responsabilidades essenciais de proteger, a responsabilidade de proteger procura reforçar a soberania e não enfraquecê-la. Ela procura ajudar os Estados a serem bem-sucedidos e não apenas reagir quando eles falham (Ki Moon 2010).
Ora, essa “moderação tática” da concessão originária da responsabilidade de proteger, ao vincar com mais clareza o papel meramente supletivo da comunidade internacional, e ao conferir inequívoca centralidade à solidez das instituições e das respetivas capacidades, evidencia uma filiação numa matriz de pensamento liberal, para a qual as atrocidades em causa são, mais que tudo, o produto de comportamentos individuais e das estruturas institucionais descontextualizados de relações econômicas e sociais concretas. Em última análise, a colocação do essencial da carga de responsabilidade no Estado “local” operada por essa reconfiguração da responsabilidade de proteger serve como uma estratégia de ocultação das responsabilidades causais da comunidade internacional, à qual é confiado um papel disciplinador, sem nunca se equacionarem as cumplicidades, ativas ou por negligência, da mesma comunidade internacional, com a geração de condições para a ocorrência das atrocidades em causa, incluindo a fragilização institucional e regulatória dos Estados da periferia. Acompanho, pois, o comentário de David Chandler (2010, 166), para quem
entender a violência em larga escala como produto de indivíduos oportunistas e de incapacidades institucionais distancia duplamente os políticos ocidentais: primeiro, atribuindo a responsabilidade a indivíduos que alegadamente “fazem escolhas políticas deliberadas e calculadas”; segundo, afirmando que esses cálculos dependem do quadro institucional do Estado em causa, o que implica que um quadro institucional correto minimizaria a possibilidade de os atores políticos escolherem a violência em larga escala em vez da cooperação.
A evolução conceitual da responsabilidade de proteger, sendo de grande relevância, apresenta, todavia, cruciais traços de continuidade com as estratégias que lhe deram origem em 2001. O essencial dessa continuidade reside, em meu entender, nas contradições endógenas da combinação contemporânea entre um Direito Internacional da geopolítica e um Direito Internacional da biopolítica.
Se o primeiro mantém como pilares da ordem internacional a não intervenção, a soberania territorial e a proibição do uso da força nos termos da Carta das Nações Unidas, o segundo tem como referência fundamental a flexibilização/fragilização da Carta – designadamente do seu capítulo VII –, em homenagem à prevalência do regime jurídico de proteção internacional dos direitos humanos e da inerente responsabilidade de proteger as populações civis em todas as circunstâncias.
Ora, como já referi, a ordem biopolítica global é, ela própria, atravessada por uma ambiguidade indisfarçável: se, por um lado, ela coloca no centro do seu discurso a defesa das pessoas e da sua dignidade (concretizada em conceitos como segurança humana ou desenvolvimento humano), por outro lado, é em nome desses primados benignos que ela se efetiva como controle, hierarquização e contenção que dão expressão à disciplina das periferias turbulentas como prioridade efetiva do centro. E o eixo central dessa disciplina é hoje a promoção/imposição em escala global de um modelo de good governance condensador dos adquiridos institucionais e jurídicos políticos do
Estado weberiano-vestefaliano ocidental. A governação global, enquanto governação do centro sobre a periferia do sistema-mundo, assume como programa o estabelecimento de formas de “governação terapêutica” (Pupovac 2001) das periferias. É esse o rosto contemporâneo da velha
mission civilisatrice do centro sobre a periferia e a responsabilidade de proteger é dela, uma
expressão fundamental no nosso tempo.
A operação “protetor unificado” na Líbia:
marcha atrás na responsabilidade de proteger
Lembram Alex Bellamy e Paul Williams (2011, 825) que o Conselho de Segurança autorizou intervenções com recurso a “todos os meios necessários” para a proteção de civis em diversos casos anteriores à intervenção na Líbia, em 2011: Haiti, República Democrática do Congo, Sudão, Libéria, Serra Leoa, Burundi e Costa do Marfim. “Mas”, sublinham os autores, “a Resolução 1973, de 17 de Março de 2011, sobre a situação na Líbia marca a primeira vez que o Conselho autorizou o uso da força para fins de proteção humana contra a vontade de um Estado em atividade”.
A gênese da intervenção é conhecida. No contexto das chamadas “Primaveras Árabes”, o protesto social organizado em diversas cidades líbias (em especial, Bengahzi e Tobruk), que tomou como pretexto a prisão do ativista dos direitos humanos, Fathi Terbil, foi objeto de severa repressão policial e militar, originando relatos de um número sempre indeterminado de mortos (entre 1.000 e 10.000). A sucessão de pronunciamentos diplomáticos, incluindo da Alta Comissária das Nações Unidas para os Direitos Humanos e do próprio Secretário-Geral, instando as autoridades líbias a porem termo à repressão, centraram invariavelmente a sua fundamentação na consideração de que se estaria diante de um problema de proteção das populações e conduziram à criação de uma comissão de inquérito no âmbito do Conselho de Direitos Humanos da ONU, em fevereiro, e à expulsão da Líbia daquele organismo, em março.
A polêmica em torno da veracidade dos fatos invocados como geradores de uma crise humanitária na Líbia (Forte 2011, Johnstone 2011, Sensini 2011) é intensa e certamente nunca será conclusiva. Desde a multiplicação de raids aéreos da força aérea líbia para bombardeamento de civis indefesos até à angariação pelos apoiantes de Khadafi de mercenários em massa para operações de contra insurgência, passando pela prática em larga escala de crimes de violação, as acusações feitas ao regime líbio animaram uma intensa dramatização midiática – “onirismo informativo”, chama-lhe criticamente Sensini (2011, 119) – de contornos muito semelhantes aos postos em prática em casos anteriores (Iraque, Líbano) para legitimar o uso da força.
Não cabe neste texto retomar essa polêmica, nem tampouco analisar outras motivações – alegadamente mais fundas e verdadeiras – da intervenção da OTAN. Referirei apenas que, nesse outro plano de interpretação, marcam presença três razões principais: em primeiro lugar, a apropriação dos enormes recursos petrolíferos da Líbia (estimados em 60.000 milhões de barris com custos de extração muito baixos), ou das suas reservas de gás natural (estimados em 1 bilhão e 500 milhões de metros cúbicos, que fazem da Líbia o quarto maior produtor africano, atrás da Nigéria, Argélia e Egito), e as estratégias de concorrência entre grupos empresariais italianos (ENI), alemães (Wintershall) e russos (Gazprom), por um lado, e franceses, britânicos e norte-americanos, por outro (Sensini 2011); em segundo lugar, a disputa do controle dos fundos
soberanos líbios, de 200 milhões de dólares, pelos bancos centrais da França, Reino Unido e Estados Unidos da América (Sensini 2011); e, em terceiro lugar, a anulação preventiva do projeto de constituição dos Estados Unidos e da África, e da adoção de uma moeda única autônoma relativamente quer ao dólar quer ao euro, com forte impulso político e financeiro da Líbia de Khadafi (Sensini 2011).
Cabe, isso sim, registar neste texto dois fatos, dada a sua importância para a questão que pretendo avaliar: o modo como a noção de responsabilidade de proteger se afirmou na intervenção da OTAN na Líbia. O primeiro desses fatos é que a evolução da revolta civil e da resposta do regime de Khadafi degenerou em guerra civil. Num comentário publicado em março de 2011, Mary Kaldor advertia já para o risco – entretanto, tornado realidade – de se verificar uma evolução conducente “tal como no Iraque, a uma ‘nova guerra’ prolongada (protracted new war)” (Kaldor 2011), com todos os ingredientes por ela recenseados como elementos definidores de uma “nova guerra”: disputa de controle do território, privatização do uso legítimo da força armada, captura de recursos pelos diferentes grupos em conflito e sua circulação por meio de redes de economia paralela, sobreposição entre estratégias de combate e criminalidade organizada etc. Na identificação das raízes mais fundas dessa guerra civil, algum discurso essencialista coloca o ressurgimento das identidades tribais como elemento justificador. Sem desdenhar a importância desse fator, importa sublinhar que o próprio tribalismo foi integrado na estratégia de conquista e gestão do poder por Khadafi, num jogo inteligente entre o sublinhado das diferenças e a negociação de pactos e alianças. O essencialismo dessa explicação tribal não resiste, porém, à constatação da tensão crescente que se foi instalando na sociedade líbia entre os resultados socioculturais de uma concentração urbana crescente e o fechamento do regime político, associado a uma deterioração das condições de vida provocada pela marginalização internacional dos anos de 1980 e 1990, que a reabilitação mais recente não inverteu suficientemente. Ainda que persistam identidades clânicas diferenciadas, a realidade social líbia deve ser lida com outras lentes analíticas, designadamente a da estrutura de classes (Ahmida 2005, Bamieh 2011). E, a essa luz, a explosão social de fevereiro de 2011 encontra uma explicação não de primordialismo culturalista, mas de pressão social e econômica originada nas pretensões de uma classe média em ascensão totalmente bloqueada pelo regime de Tripoli.
O segundo fato a registar é que a criação de uma zona de exclusão aérea justificada pela obrigação de proteger civis envolveu, segundo números da própria OTAN, cerca de 8.000 militares, mais de 260 equipamentos aéreos e 21 navais, com um total de 26.500 operações militares, das quais 9.700 com utilização efetiva de armamento (incluindo mísseis Tomahawk com meia tonelada de explosivos cada). Nesse uso maciço da força militar, materializou-se a implementação das resoluções 1970 e 1973 do Conselho de Segurança.
A primeira, adotada por unanimidade logo em 26 de fevereiro, condena “a violência e o uso da força contra civis”, deplora “a brutal e sistemática violação dos direitos humanos, que inclui a repressão contra manifestantes pacíficos” e rejeita “de forma inequívoca o incitamento à hostilidade e à violência contra a população civil praticadas pelas mais altas esferas do governo líbio”. Nesse sentido, “evocando a responsabilidade das autoridades líbias de proteger sua população”, e “agindo em conformidade com os termos do Capítulo VII da Carta das Nações Unidas”, o Conselho “exige o fim imediato da violência”; “insta as autoridades líbias a […]
garantir a entrada com segurança de suprimentos humanitários e médicos e de agências e profissionais humanitários no país”; “decide encaminhar a situação da Grande Jamahiriya Árabe Popular Socialista da Líbia, iniciada em 15 de fevereiro de 2011, ao Procurador do Tribunal Penal Internacional”; “decide que todos os Estados membros adotarão imediatamente as medidas necessárias para evitar o fornecimento, venda ou transferência, de forma direta ou indireta, à Grande Jamahiriya Árabe Popular Socialista da Líbia […] de armas e todos os tipos de materiais correlacionados”; “decide que todos os Estados membros adotarão as medidas cabíveis para evitar a entrada ou a circulação em seus territórios” de dezesseis altas individualidades do regime líbio; “decide que todos os Estados membros congelarão sem demora todos os fundos, outros bens financeiros e recursos econômicos que estejam em seus territórios e que sejam de propriedade” de seis dessas personalidades; cria um comitê de sanções com mandato para supervisionar o cumprimento dessas medidas; e “insta todos os Estados membros […] a facilitar e apoiar o retorno de entidades humanitárias e disponibilizar a assistência humanitária” à Líbia.
A intensificação das medidas de força por parte do Conselho de Segurança, patente na Resolução 1973, adotada em 17 de março, com 10 votos a favor (entre os quais o de Portugal) e 5 abstenções (China, Rússia, Alemanha, Brasil e Índia), foi o resultado do ativismo franco-britânico, articulado com organizações regionais, como a Liga Árabe, a Organização da Conferência Islâmica e o Conselho de Cooperação do Golfo, em favor do estabelecimento de uma zona de exclusão aérea (Bellamy e Williams 2011, 841). A posição da Liga Árabe, expressa em declaração de 12 de março, é particularmente enfática a respeito da necessidade da zona de exclusão aérea para a proteção de civis: “a precautionary measure that allows the protection of the Libyan people and foreign nationals residing in Libya, while respecting the sovereignty and territorial integrity of neighbouring States”.
A Resolução 1973 determina que “a situação na Líbia continua a constituir uma ameaça para a paz e segurança internacionais” e, em conformidade, atuando no quadro do capítulo VII da Carta, “exige um cessar-fogo imediato e o fim a violência e de todos os ataques e abusos contra civis”, e que
as autoridades líbias cumpram as suas obrigações com o direito internacional, incluindo o direito internacional humanitário, os direitos humanos e dos refugiados e tome todas as medidas para proteger civis e atender as suas necessidades básicas e para assegurar a rápida e desimpedida passagem da ajuda humanitária.
Nesse sentido, o Conselho de Segurança “autoriza os Estados-Membros […] a tomar todas as medidas necessárias para proteger os civis sob a ameaça de ataque na Líbia, incluindo Benghazi, excluindo uma ocupação estrangeira de qualquer forma em qualquer parte do território da Líbia”, e “decide estabelecer uma proibição de todos os voos no espaço aéreo da Líbia a fim de ajudar e proteger os civis”, excetuando apenas aqueles “cuja única finalidade é humanitária – como para entrega ou facilitação da prestação de assistência, incluindo suprimentos médicos, alimentação ou agentes humanitários”.
Ora, a realidade para lá da letra das resoluções foi bem diferente. Face ao modo concreto como foram conduzidas as operações militares, é manifesto que essa diferença se situou em dois planos complementares entre si. O primeiro foi o do sentido último do mandato da
intervenção. O segundo foi o da relação entre os meios empregues e a finalidade consagrada na Resolução 1973.
Ao declarar “queremos apoiar a oposição que se ergueu contra o ditador”, a Secretária de Estado norte-americana, Hillary Clinton, trouxe para o centro do debate a fiabilidade da proteção de civis como causa efetiva da intervenção militar ou, no mínimo, a problemática da relação entre a proteção de civis e outros fins, como a mudança de regime (Bellamy e Williams 2011, 846). No Conselho de Segurança, esse debate teve ecos por meio de declarações dos representantes dos Estados-membros que se abstiveram na votação da Resolução 1973.
Assim, por exemplo, o representante do Brasil afirmou que “interpretações excessivamente amplas da proteção de civis […] poderiam […] criar a percepção de que ela é usada como cortina de fumo para uma intervenção ou uma mudança de regime” (citado em Bellamy e Williams 2011, 848). A declaração de Clinton – como depois outras de responsáveis políticos, diplomáticos e militares dos Estados mais diretamente envolvidos na intervenção – deixa margem para perguntas fundamentais: a proteção de civis e o apoio aos rebeldes tornou-se uma e a mesma coisa? O estabelecimento de uma zona de exclusão aérea inscreveu-se numa lógica defensiva e protetora ou ofensiva em vista da mudança de regime? O “apoio à oposição que se ergueu contra o ditador” tornou-se entretanto um mandato da missão da OTAN, de tal forma que a proteção dos rebeldes e o apoio militar que lhes foi dado se transformou no modus operandi das forças de intervenção? A “cortina de fumo” referida pelo representante do Brasil foi um fato indesmentível. Desde o início, a proteção de civis foi, no mínimo, amalgamada com a tomada de partido na guerra civil, em favor dos rebeldes, ao ponto de o próprio Ministro da Defesa do Reino Unido ter declarado publicamente que Khadafi poderia ser um objetivo legítimo da operação.
Essa agenda implícita da intervenção foi evidentemente o suporte para uma condução operacional da intervenção que excedeu em muito uma interpretação literal do quadro estabelecido pela Resolução 1973. O Secretário-Geral da Liga Árabe, Amr Moussa, sublinhou de forma clara essa desconformidade: “O que está a acontecer na Líbia difere do objetivo de uma zona de exclusão aérea. O que nós queremos é a proteção de civis, não o bombardeamento de mais civis” (Washington Post 2011). O representante da Índia no Conselho de Segurança deu também voz a esse “sentimento de desconforto sobre o modo como o imperativo humanitário de proteger civis foi interpretado na atuação no terreno” (citado em Bellamy e Williams 2011, 847).
Ao invés de uma interpretação restritiva da Resolução 1973 – aconselhada, aliás, pela expressividade das críticas suscitadas pelos Estados que optaram pela abstenção – o que ocorreu foi uma, aliás esperada, interpretação liberal da expressão “todos os meios necessários” nela consagrada. Não tendo sequer equacionado a inclusão nesses meios de esforços diplomáticos de alto nível para a obtenção de um efetivo cessar das hostilidades ou do envio de observadores internacionais (iniciativa, aliás, explicitamente aceita pelo regime de Tripoli), os responsáveis pela intervenção optaram por entendê-la como um cheque em branco para uma escalada do uso da força (Bennis 2011), com bombardeamentos contra objetivos, sem qualquer relação com a garantia do cumprimento da zona de exclusão aérea e exclusivamente vocacionados para um reforço das forças rebeldes no seu confronto com Khadafi e os seus apoiantes.
Essa falta de um controle da adequação dos meios empregues à finalidade da proteção de civis fixada como fundamentação da intervenção suscitou a iniciativa da diplomacia brasileira de
lançar no debate público a figura da responsabilidade ao proteger. Num debate realizado na ONU sobre essa questão, em 21 de fevereiro de 2012, o Ministro Antonio de Aguiar Patriota, dando continuidade à intervenção da Presidente Dilma Roussef, na Assembleia Geral da Organização, em setembro de 2011, considerou que
antes de se empenhar em uma ação militar, espera-se que a comunidade internacional realize uma análise abrangente e criteriosa de todas as consequências que daí podem decorrer. O uso da força sempre traz consigo o risco de causar mortes involuntárias e de disseminar violência e instabilidade. O fato de que ela seja utilizada com o objetivo de proteger civis não faz das vítimas colaterais ou da desestabilização involuntária eventos menos trágicos.
Nesse sentido, sugeriu a adoção de “um conjunto acordado de princípios fundamentais, parâmetros e procedimentos” para a regulação de missões humanitárias, entre os quais: ênfase na diplomacia preventiva; esgotamento prévio de todos os meios pacíficos disponíveis nos casos de proteção de civis sob ameaça de violência; produção do “mínimo possível de violência e de instabilidade”; utilização da força “criteriosa, proporcional e limitada aos objetivos estabelecidos pelo Conselho de Segurança”; e “procedimentos aprimorados no Conselho para monitoramento e avaliação da maneira como as resoluções são interpretadas e aplicadas, para assegurar a responsabilidade ao proteger”. Que esse debate tenha sido aberto pela intervenção da OTAN na Líbia mais evidencia a consciência da distância entre a intensidade e os meios da intervenção e a alegada intenção de proteger populações civis.
Conclusão
A intervenção da OTAN na Líbia configura um retrocesso na dinâmica evolutiva que o discurso sobre a responsabilidade de proteger vinha registrando desde 2005. A centragem dessa figura, ensaiada desde então sobre o reforço de capacidades dos Estados institucionalmente frágeis, e o inerente dever de assistência da comunidade internacional foram completamente ignorados, e a proteção de civis revelou-se uma cobertura pouco convincente para uma operação de regime change, levada a cabo com recurso de alta intensidade à força militar posta ao serviço de uma das partes numa guerra civil. Por ser assim, a intervenção na Líbia dá renovada sustentação à crítica à responsabilidade de proteger enquanto figura de continuidade, com um intervencionismo disciplinador do centro sobre as periferias turbulentas, que mistura a superioridade moral com a identificação de parceiros confiáveis para alianças políticas e comerciais. Tratou-se, lembra Richard Falk (2011, online) de “uma força encapotada de uso ilegal da força, combinada com o incumprimento, pelo Conselho de Segurança, do dever de garantir a anulação da distância entre o seu mandato e a operação no terreno”. E acrescenta: “O tipo de campanha aérea levada a cabo, ao inflacionar e exceder o mandato das Nações Unidas estabelecido na Resolução 1973 do Conselho de Segurança, desacreditou a autoridade das Nações Unidas para a manutenção da paz” (Falk 2011, online).
Os prosélitos da responsabilidade de proteger invocam em favor da figura a sua capacidade para afastar em definitivo as contradições e os riscos presentes no discurso da intervenção humanitária. Ora, esse argumento não colhe e a intervenção na Líbia aviva as razões da sua não
aceitação. Como lembra Richard Falk (2011, online), o problema essencial da responsabilidade de proteger é que
ela desvaloriza o papel da geopolítica na diplomacia das decisões quer de intervir quer de não intervir. Esconder este elemento fundamental do processo de decisão atrás de uma cortina de linguagem moralizadora faz com que falar de responsabilidade de proteger em vez de intervenção humanitária convide a equívocos e encoraje ambições imperiais.
A lição maior que a intervenção da OTAN na Líbia nos dá é, porventura, a de que a referência à responsabilidade de proteger como se ela fosse uma abstração benigna não é senão uma estratégia legitimadora de um intervencionismo com propósitos que vão muito além – ou se afastam totalmente – de objetivos humanitários. O discurso jurídico-político da biopolítica global está prenhe de armadilhas. Só a cuidadosa referência de cada caso concreto à relação de forças materiais e ideológicas em presença permite escapar aos seus cantos de sereia.
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o Brasil diante da globalização:
a política externa do governo Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002)
The Brazil face of globalization:
the foreign policy of Fernando Henrique Cardoso’s
government (1995-2002)
André Luiz reis da Silva*
resumo
Este trabalho tem como objetivo analisar a política externa do governo Fernando Henrique Cardoso, a partir do estudo de seus condicionamentos internos e externos, da sua concepção programática e da atuação diplomática implementada, nos âmbitos regional, bilateral e multilateral. Tem como eixo central de análise a consideração de que a política externa do governo Cardoso foi marcada pelo apogeu e crise da matriz neoliberal de inserção internacional do Brasil que, desde o início dos anos de 1990, tinha como pressupostos a adaptação do Brasil ao processo de globalização e a adoção de políticas neoliberais. Palavras-chave: Fernando Henrique Cardoso. Política externa brasileira. Neoliberalismo.
Abstract
The present work analyzes the international politics of the Fernando Henrique Cardoso administration. It includes a study on the administration’s internal and external conditions, its planned agenda, and its actual implemented diplomatic performance in the regional, bilateral, and multilateral political arenas. Central to the text’s analysis is the consideration that the international politics of the Cardoso administration was characterized by the apogee and crisis of the neoliberal matrix of Brazil’s global insertion which, since the early 1990s, had presumed Brazil’s adaptation to the globalization process and adoption of neoliberal politics.
Key-Words: Fernando Henrique Cardoso; brazilian Foreign policy; neoliberalism
* Doutor em Ciência Política (UFRGS). Professor Adjunto de Relações Internacionais do Departamento de Ciências Econômicas e Relações Internacionais e dos Programas de Pós-Graduação em Ciência Política (PPGCP) e Estudos Estratégicos Internacionais (PPGEEI) da UFRGS. E-mail: reisdasilva@hotmail.com
O presente trabalho tem como objetivo verificar as orientações fundamentais da política externa do governo Fernando Henrique Cardoso, a partir de uma análise global. Nesse sentido, este trabalho tem como problema de pesquisa compreender as especificidades da política externa do governo Fernando Henrique Cardoso e sua relação com a matriz neoliberal de inserção internacional da década de 1990, em um contexto internacional marcado pelo fim da Guerra Fria e pela aceleração dos processos de integração e globalização. Busca, dessa forma, verificar as possibilidades de utilizar o conceito de matriz neoliberal para caracterizar de forma global as relações internacionais do período. Além disso, procura verificar as rupturas e continuidades da política externa brasileira recente.
Do ponto de vista metodológico, esta pesquisa consistiu essencialmente de análise de documentos produzidos pelo Ministério das Relações Exteriores, dos discursos presidenciais, bem como de matérias veiculadas na imprensa brasileira. Paralelamente, foi realizada uma análise crítica da produção bibliográfica existente, expressa em livros e artigos científicos. Nesse sentido, procurou-se analisar as relações do Brasil com diversas esferas internacionais, em especial, o continente americano. Os principais documentos analisados foram, além dos discursos proferidos pelo presidente (Cardoso 2002, 2006), os dos chanceleres Luiz Felipe Lampreia (Lampreia 1999) e Celso Lafer (Lafer 2002), bem como notícias veiculadas na imprensa.
marco conceitual da diplomacia brasileira: o neoliberalismo matizado
Já é um consenso na literatura que, na década de 1990, o Brasil sofreu uma mudança na matriz de sua política externa, alterando um padrão de continuidade que remontava à década de 1970, enquanto o dissenso está associado ao sentido e dimensão dessa mudança. A matriz emergente de inserção internacional do Brasil nos anos de 1990 assumiu o processo de globalização e a adoção de políticas neoliberais como paradigma de desenvolvimento, buscando a superação da crise econômica e da estagnação dos anos de 1980. Nesse sentido, considera-se que o paradigma neoliberal de inserção internacional transpassou os governos Fernando Collor (1990-1992), Itamar Franco (1992-1994) e Fernando Henrique Cardoso, cada qual ajustando e modificando seus postulados (inclusive mantendo ou recuperando pontos da matriz desenvolvimentista) de acordo com seu projeto de desenvolvimento e de política externa.
Durante o governo Fernando Henrique Cardoso, ocorreu uma redimensionalização da política externa iniciada no governo Itamar, que significava a relativização da política externa do governo Collor, de alinhamento aos Estados Unidos e adoção unilateral do paradigma neoliberal do Consenso de Washington. Assim, o governo Fernando Henrique constituiu uma síntese do neoliberalismo agressivo de Collor – que gerou uma reação do empresariado nacional e de setores da esquerda brasileira – e da postura neodesenvolvimentista de Itamar – que desagradava alguns dos interesses das multinacionais e do capital internacional.
Como consequência, o governo Fernando Henrique Cardoso manteve alguns traços de relativa continuidade em relação ao governo Itamar, do qual havia sido ministro das Relações Exteriores (1992-1993) e da Fazenda (1993-1994) e, no qual, o Plano Real marcou a grande linha de continuidade. Entretanto, as políticas interna e externa do governo Itamar – que procurava dar um corte mais nacionalista e desenvolvimentista – foram sendo substituídas por uma
consolidação, embora mais mediada, da matriz neoliberal, que se baseou na lógica das “reformas inevitáveis”, que, para seus defensores, significava realismo, enquanto para seus detratores significava conformismo com o mainstream internacional e o pensamento único (Nobre e Freire 1998, 126).
Embora o neoliberalismo tenha sido o paradigma vigente na América Latina nos anos de 1990, o tempo histórico atingiu diferentemente cada país. No Brasil, sua implantação ocorreu no momento de consolidação democrática e de fortalecimento dos movimentos sociais e teve que enfrentar uma forte burguesia nacional protegida pelo Estado e um movimento social e político de esquerda, com capacidade de resistência superior ao dos outros países da região (Saes 2001). Dessa forma, o neoliberalismo avançou no Brasil com um caráter matizado, revelando sua dificuldade de se projetar hegemonicamente. Entretanto, a crise fiscal do Estado e a hiperinflação geraram o consenso em torno da necessidade das “reformas estruturais” do Estado e da economia.
Nesse sentido, a implantação do Plano Real, em 1994, possibilitou a construção de um bloco histórico hegemônico, fortalecendo o início do governo Cardoso, que também contava com uma ampla base de apoio parlamentar, que contribuiu para a governabilidade e para implementar as reformas econômicas, ancoradas nas privatizações e medidas para maior participação do capital estrangeiro no Brasil. Do mesmo modo, a estabilidade da moeda, a consolidação da democracia e a abertura econômica foram o carro-chefe do discurso diplomático presidencial. Havia uma coincidência entre o “otimismo liberal” na avaliação das relações internacionais (globalização como oportunidade) e a primeira fase de reformas neoliberais do governo Cardoso, entre 1995-1997, com a adaptação do Brasil ao mainstream internacional (Sallum Jr. 1999).
Assim, considera-se que a matriz neoliberal efetivamente teve influência sobre a política externa do governo Fernando Henrique Cardoso. A matriz vinha a substituir o modelo desenvolvimentista que estava em crise no início dos anos de 1990. Daí em diante, a nova matriz emergente foi sendo implementada, e nela figuravam como elementos centrais a adesão aos ideais do Consenso de Washington, a abertura econômica e as privatizações. Pode-se afirmar que ocorreu uma internacionalização do neoliberalismo por parte da política externa brasileira, que projetou para a política exterior o que o governo vinha praticando internamente. Entretanto, mesmo sob o signo neoliberal, a política externa do governo Cardoso tem de ser explicada a partir de importantes matizações, pois sua adesão não foi integral, uma vez que já havia sofrido ajustes no período Itamar e entrado em crise no segundo mandato, conforme analisado adiante.
Embora esta pesquisa concorde com a tese da “dança dos paradigmas” a que se refere Amado Cervo (2002, 2003), representando as ambiguidades e contradições da política externa brasileira do período, acredita-se que é possível verificar, a partir do conceito de matriz, uma coerência programática na política externa de Cardoso, bem como uma possibilidade de periodização da evolução na sua matriz de inserção internacional. De fato, concorda-se que durante a década de 1990 o país passou por uma onda liberalizante, que, no entanto, foi contida em alguns setores, de maneira que coexistiram os modelos utilizados por Cervo (2002, 2003): Estado desenvolvimentista, Estado normal ou neoliberal e Estado logístico. A “dança”, portanto, foi a coexistência desses modelos de inserção internacional na política exterior do Brasil ao longo da década de 1990, num período de redefinições, que marcava as indefinições e incertezas do governo e dos setores associados (Cervo e Bueno 2002).
Desse modo, a matriz emergente de inserção internacional do Brasil nos anos de 1990 assumiu o processo de globalização e a adoção de políticas neoliberais. A nova diplomacia procurou construir a imagem do Brasil como uma liderança regional que procurava uma inserção global por meio da adesão aos regimes internacionais, da abertura econômica e da transformação do país em uma área atrativa aos novos investimentos. Paralelamente, reforçou o interesse regional, sobretudo o Mercosul, como a base para a projeção internacional do país. Com uma visão otimista em relação às transformações sistêmicas, a nova diplomacia ressaltava as oportunidades geradas aos países diante do novo ordenamento internacional.
A diplomacia presidencial e o itamaraty
Durante o governo Cardoso, o debate de temas de relações exteriores ganhou uma dimensão social inédita no país, pois nunca antes as associações empresariais, os sindicatos, as organizações não governamentais, o Congresso Nacional e a imprensa haviam se engajado tão intensamente nos assuntos relativos à inserção internacional do Brasil. A política externa brasileira ampliou seu espaço nas preocupações cotidianas, pelo menos dos formadores de “opinião pública”. Os veículos de comunicação ampliaram o número de correspondentes internacionais fixos em outros países (Silva 2002).
Entretanto, na medida em que se amplia o debate sobre a política externa brasileira, com uma série de atores disputando sua orientação e formulação, verifica-se uma centralização na sua gestão, no modelo que ficou conhecido como diplomacia presidencial, que significava a condução pessoal do processo decisório de política externa e que acabou sendo a marca da gestão Fernando Henrique Cardoso. Numa tentativa de legitimação da política externa, o governo Cardoso buscou avançar junto a segmentos empresariais mais claramente identificados com as prioridades da ação externa do Brasil. Contudo, a relação com os trabalhadores – em especial, com aqueles representados pelas centrais sindicais – foi pautada por uma postura defensiva.
Durante a gestão de Cardoso, o termo diplomacia presidencial foi utilizado como conceituação de sua política externa, em função da intensidade da agenda internacional durante seu mandato e da própria ênfase dada pelo discurso diplomático brasileiro do período à diplomacia presidencial (Danese 1999). Talvez pelo fato de ter sido chanceler antes de ocupar o Planalto, esse traço diplomático tenha tido mais ênfase em sua administração. Sob essa diretriz, a série de viagens do presidente ao exterior foram um marco importante de sua política externa. Contabilizando os dois mandatos, o presidente Cardoso visitou 44 países em 96 viagens. De seus 2.922 dias no comando do País, 374 (um ano e 9 dias) foram dedicados às viagens internacionais. Embora a face mais evidente da diplomacia presidencial fosse suas constantes viagens ao exterior e recepção de autoridades estrangeiras, ela também significava um novo modo de gestão diplomática e processo de tomada de decisão. Conforme Sérgio Danese (1999, 29), “a projeção da diplomacia presidencial deveu-se também à sua inserção no discurso diplomático brasileiro, na condição a um tempo de conceito, diretriz e instrumento prioritários da política externa”.
Nesse contexto, inicialmente, coube ao Itamaraty a sistematização da formulação e a implementação da política externa. Verifica-se que o Itamaraty sofreu pressões no início do governo – enfrentando denúncias e polêmicas desgastantes – que apontam para uma
