Ocupação do espaço público rodoviário como mecanismo de controle e poder / Occupation of road public space as a control and power mechanism

Ocupação do espaço público rodoviário como mecanismo de controle e poder

Occupation of road public space as a control and power mechanism

Recebimento dos originais: 07/11/2019 Aceitação para publicação: 13/12/2019

Elisa Quint de Souza de Oliveira

Doutoranda em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Socioambiental pela – UDESC Instituição: Universidade do Estado de Santa Catarina – UDESC

Endereço: Av. Me. Benvenuta, 1907 - Itacorubi, Florianópolis - SC, 88035-901, Brasil E-mail: elisa21355@gmail.com

Pedro Martins

Doutor em Antropologia Social pela Universidade de São Paulo – USP Instituição: Professor no Programa de Pós-Graduação em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Socioambiental da Universidade do Estado de Santa Catarina – UDESC

Endereço: Av. Me. Benvenuta, 1907 - Itacorubi, Florianópolis - SC, 88035-901, Brasil E-mail: weltermartins@yahoo.com.br.

RESUMO

As faixas de domínio rodoviárias são analisadas neste artigo à luz das consequências da privatização de empresas estatais no Brasil advinda do movimento neoliberal. Em Santa Catarina uma lei do ano de 2005 previu a utilização onerosa, mas em 2015, no entanto, uma norma federal isentou essas empresas pelo uso dos espaços. A medida trouxe consequências negativas à integridade das rodovias pelo país, uma vez que os valores eram utilizados para mantê-las. Com o objetivo de refletir sobre a questão propõe-se como referencial teórico os conceitos de faixa de domínio, rodovia, desestatização, desapropriação e bem público. A metodologia é qualitativa baseada em revisão bibliográfica, pesquisa documental e observação direta da realidade. A dificuldade na manutenção das rodovias, consequentemente, está ligada à garantia de elevadas vantagens econômicas às concessionárias de serviço público.

Palavras-chave: Faixas de domínio. Rodovias. Desestatização ABSTRACT

The road domain ranges are analyzed in this article in light of the consequences of the privatization of state-owned enterprises in Brazil from the neoliberal movement. In Santa Catarina a law of the year 2005 provided for expensive use, but in 2015, however, a federal norm exempted these companies for the use of spaces. The measure has had negative consequences for the integrity of roads across the country, since values were used to maintain them. With the objective of reflecting on the question, the concepts of domain strip, highway, privatization, expropriation and public good are proposed as theoretical reference. The methodology is qualitative based on bibliographic review, documentary research and direct observation of reality. The difficulty in maintaining the highways, consequently, is linked to the guarantee of high economic advantages to the public service concessionaires.

1 INTRODUÇÃO

O presente artigo pretende analisar as faixas de domínio das rodovias estaduais, também chamadas de áreas marginais às rodovias, bem como sua conceituação, extensão e natureza jurídica à luz das consequências do processo de privatização das empresas estatais no Brasil.

O movimento neoliberal, que foi responsável pela desestatização de muitas concessionárias de serviço público no país, refletiu na elaboração de legislação específica sobre as áreas marginais rodoviárias em muitos estados da Federação.

No estado de Santa Catarina, por exemplo, a norma, que entrou em vigor no ano de 2005, prevê uma contrapartida pecuniária para a utilização das áreas marginais - que é revertida para a manutenção das rodovias - e regras para o gerenciamento do espaço público em questão. No ano de 2015, porém, uma lei federal foi publicada trazendo isenções a certos usos do espaço público por grandes empresas concessionárias de serviço público.

A reflexão proposta toma como referencial teórico os conceitos de faixa de domínio, rodovia, desestatização, desapropriação e bem público. A faixa de domínio, entendida como espaço lindeiro às rodovias, possui natureza jurídica própria e é exclusiva das vias rurais, descritas no Código de Trânsito Brasileiro como rodovias. A desestatização, por sua vez, é entendida como a transferência a particulares do poder soberano que integra o domínio do poder público. O conceito de desapropriação, da mesma forma, é relevante para a reflexão proposta uma vez que pode ser entendida como a cessão ao domínio público, mediante indenização, de propriedade pertencente a um particular. Esta propriedade compõe o conjunto dos bens públicos que no Direito Brasileiro possui muitas classificações e diversos usos sendo a margem rodoviária apenas mais um deles.

Como metodologia para a produção do conteúdo foi utilizada a abordagem qualitativa com a realização de revisão bibliográfica, pesquisa documental e observação direta da realidade. Para Minayo (2001), a abordagem qualitativa trabalha com o universo de valores e atitudes correspondentes a um espaço mais profundo das relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser reduzidos à operacionalização de variáveis.

O texto como um todo está dividido em seis partes sendo a primeira delas esta introdução seguida de: (2) Definições preliminares, onde se apresenta o espaço público estudado, bem como sua conceituação, extensão e natureza jurídica; (3) Espaço privilegiado, que trata das razões pelas quais as áreas marginais às rodovias, criadas para garantir a segurança das vias, são constantemente alvo de ocupações irregulares das mais diversas; (4) O processo de desestatização e as faixas de domínio, onde a ocupação irregular dos espaços marginais rodoviários é abordada como uma das consequências do neoliberalismo; (5) Uso gratuito do espaço público e a garantia de altos lucros,

onde se pretendeu demonstrar as vantagens financeiras das concessionárias de serviço público privatizadas na utilização das faixas de domínio e, por derradeiro, (6) Considerações finais.

2. DEFINIÇÕES PRELIMINARES

As áreas marginais de domínio público às rodovias ou faixas de domínio rodoviárias são conceituadas, segundo o Código de Trânsito Brasileiro, como a superfície lindeira ou aquelas situadas ao longo das vias urbanas ou rurais, delimitada por lei específica e sob a responsabilidade do órgão ou entidade de trânsito competente com circunscrição sobre a área.

Ainda, segundo o Código de Trânsito Brasileiro, via é formada da área onde transitam veículos, pessoas e animais, compreendendo a pista, a calçada, o acostamento, a ilha e o canteiro central e as rodovias são entendidas como sendo as vias rurais pavimentadas.

Consideradas áreas de terras determinadas legalmente por decreto de utilidade pública para uso rodoviário sendo ou não desapropriadas, as faixas de domínio possuem seus limites estabelecidos em conformidade com a necessidade exigida no projeto de engenharia rodoviária. Neste sentido, Rizzardo (2007) descreve este espaço como sendo as áreas lindeiras à via pública cujo uso deve obedecer às condições de segurança do trânsito estabelecidas pela autoridade competente. Salles (2006) contribui afirmando que quando o Estado decide abrir determinado espaço para a construção de uma rodovia, o faz mediante a publicação de um Decreto de Utilidade Pública onde estará prevista a largura máxima da faixa de domínio.

Para Mitidiero (2005) faixa de domínio é a superfície lindeira às vias rurais, delimitada por lei específica e sob a responsabilidade do órgão ou entidade de trânsito competente com circunscrição sobre a via, enquanto o Anexo I do Código de Trânsito Brasileiro conceitua via rural como: “estradas e rodovias”.

No que se refere às conceituações descritas em textos normativos o Decreto nº 3.930, de 06 de janeiro de 2006, que regulamenta a Lei Estadual nº 13.516, de 04 de outubro de 2005, trata do assunto em Santa Catarina e define o espaço público em questão como uma área determinada por decreto de utilidade pública para uso rodoviário podendo ou não ser desapropriada e cujos limites foram estabelecidos por meio do projeto de engenharia da rodovia.

No que se refere à desapropriação, Meirelles (1988) alude que, dentre as formas de intervenção estatal na propriedade, essa seria a mais drástica manifestação do poder de império, ou seja, da soberania interna do estado no exercício de seu domínio iminente sobre todos os bens existentes no território nacional.

Quanto à função e utilização das faixas de domínio, dispõe Mitidiero (2005) que devem servir à segurança e à fluidez viárias, reduzindo excessos em termos de entrada e saída das vias rurais,

obstáculos, empecilhos à visibilidade, adversidades outras tais como lixo e sujeiras nas vias, garrafas e latas de bebidas, lembrando, ainda, que a faixa lateral de domínio só pode ser utilizada mediante rigorosa obediência aos ditames de segurança de trânsito estabelecidos pelo ente executivo viário com circunscrição sobre a via.

Os espaços em questão, portanto, são parte da rodovia executada incluindo a pista que seria parte da via utilizada para a circulação de veículos, o acostamento - destinado à parada ou estacionamento em caso de emergência - e demais partes que a compõem até a distância perpendicular prevista no projeto rodoviário. A metragem da faixa de domínio, portanto, pode ser variável dependendo da localização da via e da necessidade de espaço que garanta de forma eficaz a segurança dos condutores que trafegam pela rodovia.

Em Santa Catarina as vias sob a responsabilidade do Estado possuem faixa de domínio de acordo com o projeto rodoviário. Nas rodovias cuja área não foi declarada de utilidade pública ou que não apresentam projeto, por qualquer razão, a faixa de domínio é de 30 (trinta) metros totais, sendo 15 (quinze) metros para cada lado da via, contados a partir do seu eixo, segundo o que dispões o Decreto n 3.930 de 2006:

Art. 4°. [...] Nas rodovias em uso e que foram implantadas sem projeto e também naquelas que não possuem Decreto de Utilidade Pública, adota-se como limite lateral ou faixa de domínio a área contida entre o eixo da rodovia até a distância perpendicular de 15 (quinze) metros para ambos os lados do início da rodovia até seu término.

A ocupação às margens das rodovias estaduais em Florianópolis, Capital do Estado de Santa Catarina, iniciou logo após a execução das vias. A expansão do problema, no entanto, torna um possível melhoramento das estradas mais difícil e ameaça constantemente a vida dos moradores, pedestres, ciclistas e motoristas, remetendo à necessidade de repensar a organização da cidade e do trânsito.

A organização e estruturação das cidades regem-se, prioritariamente, pelo sistema viário, condicionado às regras do transporte privado individual. Segundo Pimenta (2005), o modelo americanizado - que segue a lógica do mercado - de idealizar a cidade, falha por se opor à realidade da pobreza. Nesta cidade, permanecem do lado de fora aqueles que não podem adquirir frações do solo urbano restando-lhes ocupar os espaços intersticiais que resultaram do processo de ocupação do solo. Dentre esses espaços estão as faixas de domínio das rodovias.

Esses espaços são considerados bens públicos, definidos como aqueles que pertencem à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e às respectivas autarquias, lembrando que,

mesmo quando não pertencerem, de fato, às pessoas jurídicas de direito público, são considerados como tal se afetados por elas para prestação de um determinado serviço (Gasparini, 2008).

Di Pietro (2001) afirma que os bens de domínio público são o conjunto das coisas móveis e imóveis de que é detentora a Administração e que são afetados quer a seu próprio uso, quer ao uso direto ou indireto da coletividade, submetidos a regime jurídico de direito público.

A maioria dos autores refere-se às faixas de domínio indiretamente, tratando-as apenas como áreas de interesse público. Neste sentido, vale citar Moreira Neto (2002, p.350): “Todas as terras destinadas à viação pública, federais, estaduais ou municipais são, necessariamente, bens públicos, por força da afetação ao uso comum”. Silva (2008, p.194), sobre o mesmo tema, conclui que “O sistema rodoviário nacional, portanto, constitui-se só de estradas públicas, pois a ordenação jurídica brasileira inclui as estradas entre os bens públicos de uso comum do povo” (destaques no original). Com relação à classificação desses bens púbicos destacam-se os de uso comum do povo, de uso especial e dominicais, segundo Art. 99 do Código Civil:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Tem-se que as faixas de domínio enquadram-se na classificação de bens de uso comum do povo já que são consideradas parte integrante das rodovias. Meirelles (2007) ainda trata desta classificação afirmando que são todos os locais abertos à utilização pública, pois que adquirem caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo.

Mesmo consideradas como bem público, as faixas de domínio não são necessariamente áreas de propriedade do Estado uma vez que a desapropriação não é condição para sua existência, ou seja, não é necessário que o Estado se torne o proprietário da terra para que possa exigir sua salvaguarda, em nome do bem comum. De todo modo, é recorrente o pensamento, por parte da população envolvida, de que os espaços lindeiros devem ser indenizados, mesmo quando estão absolutamente livres de quaisquer infraestruturas do Estado.

Araújo (2005) afirma que as faixas de domínio sofrem limitação administrativa, natureza jurídica dos referidos espaços. Para Meirelles (2007) a limitação administrativa é uma restrição pessoal, geral e gratuita, estabelecida de forma genérica pelo Poder Público ao exercício de direitos individuais em benefício da coletividade, respeitando a supremacia do interesse público sobre o privado.

Considerada como uma medida geral de ordem pública, a limitação administrativa atinge a todos os administrados obrigando-os a obedecer ao que está imposto indistintamente e, nos casos das faixas de domínio, todos os confrontantes ou lindeiros da rodovia e também todos que a utilizam. Sobre a limitação ao uso do espaço público, Rizzardo (2007) explica que, como as faixas de domínio são locais situados junto às rodovias, o seu uso deve ser restrito e limitado, por vezes até proibido. Isso ocorre, segundo o autor, para que haja maior segurança no trânsito. Eis que, pela velocidade de uma rodovia ser superior a das vias urbanas - aqui entendidas como ruas, avenidas, vielas ou caminhos e similares abertos à circulação pública, situados na área urbana - é importante que exista um espaço maior nas laterais para o caso de ser preciso um afastamento repentino da pista ou algum desvio que faça o carro sair da via, como uma área de escape. Apresentando-se mais espaço lateral, naturalmente, o risco de acidentes graves ficará reduzido.

Gasparini (2008) ressalta o fato da propriedade particular, quando atingida pelas faixas de domínio, ser alvo da limitação administrativa, haja vista tratar de imposição do Estado, de caráter geral, que condiciona direitos dominiais do proprietário, independentemente de qualquer indenização. O papel do poder público, portanto, é fundamental para o gerenciamento desses espaços. Sobre este ponto, Meirelles (2007) assevera que pode e deve o Estado interferir como administrador, disciplinando e policiando a conduta do público e dos usuários especiais a fim de assegurar a conservação dos bens e possibilitar sua normal utilização, tanto pela coletividade quanto pelos indivíduos e, ainda, pelas repartições administrativas.

3. ESPAÇO PRIVILEGIADO

Na concepção dos projetos de engenharia, essas áreas lindeiras às rodovias têm por finalidade precípua garantir a segurança dos usuários. No entanto, pelas facilidades de acesso que conferem, são utilizadas também por terceiros - pessoas jurídicas ou físicas - para diversas finalidades, desde simples moradia até o funcionamento de empresas. Dentre os usos observados encontram-se, especialmente, linhas de fibra óptica para transmissão de voz, dados e imagens, alocação de dutos (oleoduto, gasoduto e poliduto), redes aéreas (luz e telefone) e tubulações diversas.

As faixas de domínio, assim, sempre foram utilizadas por empresas estatais que economizavam seus recursos diante da desnecessidade de desapropriação para a passagem e alocação de seus equipamentos. O órgão com circunscrição sobre a via permitia que as ocupações fossem realizadas mediante o pagamento de valores ínfimos - quando não gratuitamente - pelo fato das empresas serem estatais ou prestarem algum tipo de serviço público. Muitas vezes as ocupações, inclusive, eram realizadas sem qualquer observação às normas técnicas para execução de projetos, causando acidentes ligados à alocação de postes muito próximos às vias, escavações para a colocação

de cabeamentos subterrâneos com comprometimento da pista de rolamento, instalação de fios em altura inferior à permitida, depreciação do asfalto e do sistema de drenagem.

A partir da década de 1990, quando foram privatizadas algumas empresas estatais, o assunto relativo à preservação e exploração das áreas às margens das rodovias despontou. Não havia mais justificativa para permitir que empresas, agora privadas, utilizassem patrimônio público rodoviário gratuitamente em busca de vantagens econômicas comprometendo o trânsito, a mobilidade e a segurança viária. Isso porque a empresa prestadora de serviços públicos estatais que passou a ser privada após a desestatização e cuja atividade tornou-se altamente lucrativa valia-se a título gratuito do direito de utilizar - para a instalação da infraestrutura do seu próprio negócio - de área pública em que o Estado já havia incorporado uma série de investimentos como desapropriações, terraplanagens, conservação e vigilância. Assim, a utilização nesses moldes significava uma redução considerável de gastos às empresas obtida à custa do dinheiro público.

A justificativa para o uso remunerado surgia, então, como uma forma legítima de retribuição à população de um serviço que as empresas privadas não fazem de forma gratuita mas, sim, cobrando valores na maioria das vezes elevados se considerada a realidade econômica de parte da população do país.

Segundo Oliveira (2010), as empresas rebatem esta argumentação sob a justificativa de que prestam serviço público e que, mesmo após a desestatização, continuam desenvolvendo a mesma atividade, razão pela qual defendem a permanência do benefício da reciprocidade com o Estado em matéria da ocupação das faixas de domínio.

Vale lembrar, no entanto, como já referido anteriormente, que esses espaços são bens públicos, como todas as terras destinadas à viação pública, sendo elas federais, estaduais ou municipais e o são, de acordo com Moreira Neto (2002), por força da afetação ao uso comum. Desta forma, o gerenciamento das áreas marginais às rodovias com a previsão de contrapartida pecuniária pelo uso, ainda segundo Oliveira (2010), seria apenas uma consequência do exercício da administração.

Legitimando a cobrança, Diniz (2008) comenta a existência de certas razões que requerem o uso oneroso de determinados bens públicos e cita como exemplo a conservação ou a realização de melhoramentos para que o Estado faça frente às grandes despesas.

De todo modo, há consenso no que diz respeito à necessidade de melhoramentos nas rodovias do país. O Estado de Santa Catarina, por sua vez, não difere dessa realidade. Florianópolis, pelo fato de ser a Capital do Estado, somando à sua posição geográfica e à história de ocupação do território, sofre constantemente com a utilização irregular e intensa das faixas de domínio de suas rodovias estaduais. O caso da Rodovia SC 405, ao Sul da Ilha, é um exemplo da situação. Os moradores que

construíram suas casas à beira da via foram retirados, por meio de intervenção judicial, inclusive, para que o Estado utilize a faixa de domínio - totalmente ocupada irregularmente - para construção de uma terceira pista com intuito de desafogar e melhorar o trânsito.

As rodovias federais, acometidas do mesmo problema, foram alvo de gerenciamento sob a responsabilidade do antigo Departamento Nacional de Estradas e Rodagem – DNER, atualmente denominado Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, que publicou regras específicas para a utilização das faixas de domínio rodoviárias prevendo valores a serem pagos pelas empresas, sendo elas concessionárias de serviço público ou não, que desejassem utilizar o espaço.

O Tribunal de Contas da União – TCU, ao realizar Auditoria no ano de 2004 no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, lavrou Acórdão nº 511-14/2004 determinando a regulamentação sobre os valores relativos à utilização da faixa de domínio, buscando justeza e razoabilidade e evitando impactos no custo dos serviços das concessionárias de serviço público. Contudo, somente em 2008 foi publicada Resolução do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes nº 11, de 11 de abril, para uso oneroso das faixas de domínio em rodovias federais, conforme os estudos iniciados em 2004, prevendo a diminuição dos preços antes cobrados.

Em Santa Catarina observa-se uma série de complexidades e tensões envolvendo essa questão, a qual, ao mesmo tempo, se insere no contexto mais amplo das políticas de transporte e de mobilidade no país uma vez que o uso indiscriminado do espaço público rodoviário pelas grandes empresas compromete o fluxo de tráfego, gera gastos com conservação e recomposição do patrimônio e, sobretudo, causa inúmeros acidentes.

No decorrer dos estudos elaborados pelo DNIT e mediante as injustificáveis intervenções realizadas na faixa de domínio objetivando atividades comerciais com fins lucrativos por empresas que não mais eram públicas ocorreu, em Santa Catarina, a publicação da Lei Complementar nº 13.516, de 04 de outubro de 2005, e o Decreto Regulamentar nº 3.930, de 11 de janeiro de 2006, prevendo a cobrança para a utilização do espaço público em questão, além de apresentar várias obrigações que regulam a ocupação e utilização das margens das rodovias no Estado.

4. O PROCESSO DE DESESTATIZAÇÃO E AS FAIXAS DE DOMÍNIO

Para a compreensão da possibilidade do uso do espaço marginal rodoviário mediante contrapartida pecuniária, conforme previsto em algumas normas acima apontadas, vale aclarar as consequências relativas às questões ligadas à desestatização que pode ser entendida como a exclusão do Estado na participação de atividades reservadas à iniciativa privada ou de setores em que ela possa operar com mais força e eficiência. Segundo Otero (2001), seria a transferência a particulares do exercício de poderes soberanos integrantes da esfera das autoridades públicas.

A desestatização, no entanto, é uma das consequências do pensamento neoliberal que, segundo Comblin (2001) pretende dar uma explicação total do ser humano e da sua história em torno da economia fazendo dela o centro a partir do qual todo o resto se explica. O neoliberalismo expandiu-se pelo mundo e tornou-expandiu-se, na década de 1980, a baexpandiu-se do pensamento único no mundo ocidental. Ainda segundo o mesmo autor, o caráter totalitário desse pensamento deriva das raízes do liberalismo clássico posto que a preocupação dos economistas liberais consistia em emancipar a economia de preceitos morais ou de dogmas religiosos externos à própria economia, buscando uma teoria com a qual pudesse se auto regular sem recorrer a princípios exteriores.

Assim, o estado neoliberal busca desestatizar empresas públicas passando-as às empresas privadas de tal maneira que elas possam gerar mais lucros, interferir nos preços e nos salários, restando tudo por conta do mercado.

Para Borón (2008) o pensamento neoliberal levou diversos governos a adotarem políticas tão selvagens quanto imprudentes e até corruptas de desmantelamento de agências e empresas estatais ou paraestatais, cujos resultados, em termos da provisão de bens públicos, são negativos.

Sader (2008) caracteriza o neoliberalismo como um modelo hegemônico ou uma forma de dominação de classe adequada às relações econômicas, sociais e ideológicas contemporâneas.

A competição desenfreada e a especulação dominante no mercado incrementada pela máxima redução da intervenção do Estado na economia trouxe, como consequência lógica, segundo Catharino (1997), uma transferência de custos sociais para os setores populares e marginalizados da sociedade. Deste modo, as consequências imediatas das privatizações se refletem no dia-a-dia das pessoas já que as empresas estatais vendidas perdem imediatamente o seu caráter político-social. Conforme Rampinelli (2001), só uma razão as move: o lucro.

Sobre a importância do espaço público e sua conservação, naturalmente também atingido pelas consequências do neoliberalismo, Borón (2008) é enfático:

O espaço público tem um caráter mais estratégico ainda que o Estado. É ali onde lutaremos a longa batalha pelo socialismo e se não triunfarmos nesse terreno jamais poderemos coroar esta longa luta com a conquista do Estado. O espaço do público, além disso, compreende e excede o Estado. Devemos ceder nesse âmbito fundamental á classe dominante? Devemos deixar que o mercado fixe os limites e as dimensões do espaço público, o único efetivamente passível de ser governado democraticamente? Para a burguesia o importante é diminuir os espaços públicos o quanto antes e o mais possível: privatizar escolas, hospitais, centros de recreação, a rua, as praças, a praia, a floresta, as ondas radiais e televisivas, os esportes, os lazeres; em uma palavra, fazer com que o mercado devore todas as formas de sociabilidade que só podem existir em espaços públicos vigorosos e estruturados (p.194).

Entre 1964 e 1990 o Brasil viveu um período de forte intervenção política, com o golpe de estado que levou ao período da ditadura militar, caracterizado pela falta de democracia, supressão de direitos constitucionais, censura, perseguição política e repressão aos que eram contra o regime. Os sucessivos governos desse período promoveram uma aceleração na transformação das forças produtivas, conseguindo, segundo Oliveira (2006), um crescimento econômico que elevou a média da expansão capitalista. O período entre os anos 1968 a 1973 ficou reconhecido como milagre brasileiro, em razão do intenso crescimento do Produto Interno Bruto - PIB e da produção industrial. Houve predominância dos setores produtores de bens duráveis e de bens de capital, e também de capital estrangeiro na forma de investimentos diretos e empréstimos. Esses endividamentos, no entanto, geraram a crise dos anos 1980.

Como a maioria dos países ditos em desenvolvimento o Brasil passou a experimentar processos de privatização que ganharam força nos anos 1980, com os governos declaradamente neoliberais que, segundo Amaral Filho (2005), tiveram sua consagração no governo de Fernando Henrique Cardoso de 1995 a 2002.

Conforme Oliveira (2006) o período dos governos de Fernando Henrique Cardoso aprofundou o processo de desestatização parecendo ter chegado o momento da hegemonia burguesa no Brasil onde a sociabilidade foi marcada profundamente pelo individualismo.

Deste modo, muito embora não possa ser considerada uma realidade nova, a retração do Estado e a transferência de responsabilidades à iniciativa privada acentuaram-se de forma significativa somente nos anos 1990.

A Lei nº 9.491 de 1997, regulamentada pelo Decreto nº 2.594 de 1998, criou o Programa Nacional de Desestatização que permitiu a transferência de ativos ou de ações de empresas estatais para o setor privado e a transferência para a iniciativa privada da execução de serviços públicos. Mudanças institucionais importantes foram introduzidas por meio da referida legislação uma vez que a política de privatização no governo de Fernando Henrique Cardoso teria se transformado em parte de um projeto mais amplo de reforma do Estado, segundo Almeida (1999).

Uma das muitas consequências desse processo de privatização se fez sentir nas questões relativas à preservação das áreas às margens das rodovias e ao trânsito. Quando inúmeros serviços públicos deixaram de ser prestados pelas entidades estatais no país, como ocorreu em Santa Catarina, as faixas de domínio rodoviárias, consideradas bens públicos que tradicionalmente eram ocupadas por empresas estatais, passaram a ser ocupadas pela iniciativa privada.

Sobre o desprezo pelo bem público, vale citar Santos (2004):

Há um verdadeiro retrocesso quanto à noção de bem público e de solidariedade, do qual é emblemático o encolhimento das funções sociais e políticas do Estado com a ampliação da pobreza e os crescentes agravos à soberania, enquanto se amplia o papel político das empresas na regulação da vida social (p.38)

Diante desse quadro gerado, em parte, pelo programa de privatização do Governo Federal e do crescente interesse das empresas - muitas privatizadas - em permanecer utilizando as margens das rodovias federais gratuitamente, surgiram normas em todo país, por iniciativa dos departamentos de estradas e rodagem, prevendo contraprestação pecuniária para quem desejasse utilizar o patrimônio público rodoviário com a previsão de que esses valores reverteriam à manutenção das vias.

Em Santa Catarina essas normas foram publicadas em 2005 e 2006 e vêm sendo aplicadas, na medida do possível, para minimizar os riscos dos usuários e para manter a infraestrutura existente sendo que a maioria das concessionárias foi acionada judicialmente pela Autarquia Estadual no intuito de fazer cumprir suas obrigações de ocupação regular e pagamento pelo uso.

5. USO GRATUITO DO ESPAÇO PÚBLICO E A GARANTIA DE ALTOS LUCROS

A cobrança pelo uso do espaço se repetiu em vários estados do Brasil. Diante desse quadro, foi publicada no ano de 2015 a Lei Federal nº 13.116, de 20 de abril de 2015, estabelecendo normas gerais para implantação e compartilhamento da infraestrutura de telecomunicações que impede a cobrança pelo uso das faixas de domínio por empresas concessionárias de telefonia em todo país. Batizada de Lei das Antenas, a norma proíbe que os órgãos com circunscrição sobre as rodovias gerenciem suas respectivas faixas de domínio, vetando a cobrança pelo uso do espaço sobre o qual são competentes. A previsão é absurda já que o Estado deve interferir como administrador disciplinando e policiando a conduta dos usuários no intuito de assegurar a conservação dos bens e possibilitar sua normal utilização, tanto pela coletividade quanto pelas empresas públicas ou privadas, prestadoras de serviço público ou não.

A preocupação maior com o texto que ora permanece em vigor é com relação aos valores pagos pelas empresas concessionárias de telefonia aos Estados, Distrito Federal e União no momento da publicação da norma. Os valores de uso pelas faixas de domínio eram destinados à manutenção das vias e a perda abrupta dessa quantia ocasionou uma vertiginosa queda dos recursos destinados a tal fim, acarretando imensos problemas nas rodovias existentes, paralisação de projetos em execução de novas rodovias e melhoramentos necessários à garantia do fluxo de tráfego.

Com a previsão em lei federal as concessionárias de telefonia suspenderam totalmente os pagamentos e alegam que as normas estaduais que prevêem a cobrança pelo uso das faixas de domínio adentram a competência da União. No entanto, não obstante o serviço público de telefonia ser importante e de relevância nacional, não é serviço essencial como energia elétrica e, mesmo sendo de competência da União legislar sobre ele, essa realidade não á afrontada pelos ditames das leis estaduais que regulam o uso das faixas de domínio posto que as mesmas não pretenderam explorar o serviço de telecomunicações, muito menos legislar sobre a matéria mas, sim prever a possibilidade de o Poder Executivo explorar a utilização, a título oneroso, como bem prevê o Código Civil, das faixas de domínio e das áreas adjacentes às rodovias estaduais ou federais delegadas aos Estados.

Não há relação existente entre a exploração das faixas de domínio e a competência para explorar e legislar a respeito de telecomunicações. As vias públicas não são indispensáveis à prestação desse serviço visto que a infraestrutura das telefônicas pode ser alocada em qualquer terreno. Assim, é indubitável que a mera oneração dos serviços em razão de uso de bem público não implica em invasão de competência para legislar ou explorar o serviço de telefonia. Os Estados produziram suas normas com arrimo em competência que lhe é assegurada pela Constituição Federal devendo ser as mesmas devidamente respeitadas.

A Lei nº 13.116, de 20 de abril de 2015, da maneira como se apresenta, fere o Pacto Federativo - configurando flagrante inconstitucionalidade - o Código Civil e as leis estaduais de importância extraordinária para a composição dos valores investidos na infraestrutura rodoviária do país, colocando em risco a vida dos cidadãos brasileiros, além de impedir um planejamento futuro que vise a mobilidade necessária a um trânsito seguro.

6. CONCLUSÃO

Como se vê, a desestatização das empresas abriu discussão para questões muito mais amplas que, aliadas à promulgação do Código de Trânsito Brasileiro no ano de 1997, dada no mesmo contexto histórico, estabeleceu mudanças no que tange às responsabilidades quanto à gestão dos espaços rodoviários que se perpetuam e se repetem até hoje.

Segundo Marin (2000), seria imprescindível que outros fatores de ordem sócio-econômica, cultural, política e administrativa contribuam para um gerenciamento adequado do trânsito. Num nível mais abrangente, a solução do problema requer, sobretudo, a implementação de políticas públicas que enfatizem aspectos sociais como, por exemplo, pensar soluções que minimizem os prejuízos dos proprietários lindeiros cujas terras foram afetadas pela limitação administrativa das faixas de domínio, conscientizar a população da necessidade de salvaguardar essas áreas para

segurança de quem as utiliza ou, mesmo, encontrar soluções apropriadas quando as ocupações lindeiras são aquelas provenientes de famílias de baixa renda.

A questão da ocupação e exploração da faixa de domínio das rodovias parece assunto de significativa relevância se considerada a relação entre os problemas relativos à mobilidade e ao processo de privatização de empresas estatais. Conforme lembra Duarte (2009), a administração pública rodoviária não se valeu da prerrogativa de cobrar pelos espaços lindeiros há mais tempo, infelizmente, mesmo diante da densidade de ocupação por inúmeros serviços públicos que não o rodoviário. No entanto, o princípio constitucional da supremacia do interesse público sobre o privado é um fato que deve ser considerado na hora de dispor dessas áreas marginais posto que constitui um dos fundamentos do regime jurídico administrativo e condição de existência da própria sociedade.

A previsão da Lei nº 13.116, de 20 de abril de 2015 ou Lei das Antenas, portanto, reflete uma política do espaço público voltada à facilitação da execução do trabalho de grandes empresas, em detrimento do trabalho de salvaguarda do espaço público rodoviário realizado pela União e pelos estados brasileiros. A citada previsão legal se configura como um mecanismo de controle e poder, que prejudica a proteção de área pública para uso e segurança da população. A norma traz, outrossim, consequências negativas imediatas à manutenção das rodovias pelo país e, lamentavelmente, coloca em risco as vidas que por elas trafegam. Em troca de elevadas vantagens econômicas essas empresas utilizam terras com destinação rodoviária, que não lhes pertencem, de forma gratuita, com autorização legislativa e apoio institucional.

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