NOTA PRÉVIA DA 3.ª EDIÇÃO

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NOTA PRÉVIA DA 3.ª EDIÇÃO

A presente edição tem por finalidade proceder à atualização do Manual, por virtude da redação dada pela Lei n.º 72/2020, de 16 de novembro, a qual alterou parcialmente o Código do Procedimento Administrativo, assim como, devido à mais recente atualização do Código dos Contratos Públicos introduzida pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio.

Foram também realizadas algumas modificações e aditamentos ao texto da edição anterior, mantendo a mesma lógica teórico-prática na abordagem aos conteúdos programáticos.

A 3.ª edição representa o esforço contínuo e não definitivo de uma Obra que visa aprofundar e clarificar conceitos, institutos e aspetos relevantes em matéria de Direito Administrativo.

Vila Nova de Gaia, outubro de 2021.

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NOTA PRÉVIA DA 2.ª EDIÇÃO

A nova edição constitui um esforço de continuidade do objetivo primacial assumido na primeira edição, no que especialmente concerne ao carácter prático da Obra.

Mantêm-se inalteradas algumas partes do Manual, como a parte histó- rica e foi realizada a ampliação de outros conteúdos, designadamente, na parte da organização administrativa, do ato administrativo e do contrato administrativo. Por outro lado, o texto foi objeto de uma revisão global e atualizada.

Os aditamentos realizados servem o propósito de auxiliar o estudante a adquirir uma perceção mais concreta e pragmática dos conceitos de Direito Administrativo. Deste modo, na presente edição encontram-se resolvidos os questionários teóricos e os casos práticos, assim como, são facultados esquemas e tabelas sintéticos e ilustrativos das matérias imprescindíveis ao saber do estudante.

É, por outro lado, indicada jurisprudência relevante relativa aos princí- pios gerais da atividade administrativa e atinente à delegação de poderes.

Nos casos práticos de responsabilidade extracontratual do Estado são facultados excertos de jurisprudência que permitem ao estudante ver de que modo as normas e os institutos jurídicos são aplicados na “vida real”

e não somente na “vida académica”.

É mister que o estudante, futuro jurista, compreenda que se é verdade que o estudo teórico é essencial à formação sólida de um jurista, também é verdade que é indispensável ao mesmo ter a capacidade para solu- cionar os problemas jurídico-administrativos. A “theoría” e a “praxis” são

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MANUAL TEÓRICO-PR ÁTICO DE DIREITO ADMINISTR ATIVO

duas partes do mesmo todo e o verdadeiro conhecimento implica possuir os dois.

A bem-sucedida apreensão dos conhecimentos teóricos é materializada e demonstrada pela adequada resolução dos casos práticos que daqueles carecem.

Muito importante é ainda o pensamento crítico e construtivo do estudante no desenvolvimento desta tarefa, pois apenas deste modo e não de outro, poderá ser assegurada a construção de um Direito Administrativo justo e digno de um Estado que se pretende que seja uma “pessoa de bem”.

Nesta senda, toda a voz construtiva é uma voz bem-vinda.

No mundo do Direito, não existem soluções únicas nem verdades universais. Tal é demonstrado pela riqueza doutrinal e jurisprudencial sobre os vários temas.

Esperamos, pois, com a presente edição dar o nosso humilde contributo para este nobre propósito.

Vila Nova de Gaia, outubro de 2020.

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NOTA PRÉVIA DA 1.ª EDIÇÃO

Esta obra constitui um modesto contributo académico, com visa apoiar os estudantes de Direito Administrativo, das Licenciaturas em Direito, Administração Pública e Solicitadoria, no estudo e aprendizagem dos conceitos e instrumentos jurídicos essenciais, por vezes, agrestes e de difícil compreensão desta disciplina.

Para além do desenvolvimento das matérias teóricas, constantes dos conteúdos programáticos de “Direito Administrativo”, são fornecidos alguns questionários teóricos e exercícios práticos que permitem uma melhor aprendizagem dos conceitos.

A feição prática deste trabalho possibilita aos estudantes perspetivar, de que modo, determinadas matérias de cariz muito teórico poderão ter aplicação prática.

Não é, por isso, objetivo da presente obra, proceder ao desenvolvimento exaustivo e extenso dos diversos conceitos, mecanismos e regimes jurídico-administrativos, mas tão-só facultar uma perspetiva essencial e indispensável à aprendizagem dos mesmos, auxiliada por uma compo- nente prática.

Vila Nova de Gaia, 2019.

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ÍNDICE

NOTA PRÉVIA DA 3.ª EDIÇÃO 7

ABREVIATURAS 13

I PARTE GENERALIDADES CAPÍTULO I – AS ORIGENS HISTÓRICAS DO DIREITO

ADMINISTRATIVO 17

SEÇÃO I – PARTE HISTÓRICA 17

1. Época medieval 17

2. Época moderna 19

3. Época absolutista: o “Estado-de-Polícia” 20 4. Época Liberal: o “Estado de Direito Liberal” 21 5. As modificações económicas e sociopolíticas do Séc. XX

e o nascimento do “Estado de Direito Social” 23 6. “Estado Regulador”: influências no Direito Administrativo

hodierno 24

SEÇÃO II – SISTEMAS DE ADMINISTRAÇÃO JUDICIÁRIO

E EXECUTIVO 30

0. Nota prévia 30

1. Sistema de Administração Judiciária (modelo britânico) 31

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2. Sistema de Administração Executiva (modelo francês) 33 3. Evolução dos sistemas de Administração Executiva e Judiciária:

sua aproximação 35

4. Influência do sistema de tipo francês no modelo de administração

português 38

Parte Prática 38

CAPÍTULO II – A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 49

SEÇÃO I – A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 49

1. Aproximação ao conceito de “Administração Pública”:

os vários sentidos da expressão “Administração Pública” 50 a) Administração Pública em sentido orgânico ou organizatório 50 b) Administração Pública em sentido funcional 50 c) Administração Pública em sentido material 51 d) Administração Pública em sentido formal 51

2. Conceito de “Administração Pública” 52

2.1. Interesses públicos primários e interesses públicos secundários 53 3. A função administrativa, a função legislativa e a função

jurisdicional 54

4. A Administração Pública e a administração privada:

proximidades, distinção intrínseca e sua relação 56

SEÇÃO II – O DIREITO ADMINISTRATIVO 58

1. Relação entre o Direito Administrativo e a Administração Pública 58 2. Conceito, natureza jurídica e dupla função de Direito

Administrativo 60

3. Fontes de Direito Administrativo: classificação 62 3.1. Fontes de Direito Administrativo com maior preponderância 64 3.2. Integração de lacunas e de casos omissos 65 3.3. Tipologias de normas administrativas 65

Parte Prática Resolvida 68

CAPÍTULO III – PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

DO DIREITO ADMINISTRATIVO 75

SEÇÃO I – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EM MATÉRIA

ADMINISTRATIVA 75

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ÍNDICE

1. Princípio do Estado de Direito Democrático 76 1.1. Elementos do Estado de Direito Democrático 77

2. Princípio da Reserva da Constituição 77

3. Princípio da Separação de Poderes 78

4. Princípio da Legalidade e da vinculação à Constituição

e aos direitos fundamentais 81

5. Princípio da Desburocratização 82

6. Princípio da Aproximação dos serviços às populações 83 7. Princípio da Participação dos interessados 84 8. Princípio da Descentralização administrativa 86 9. Princípio da Segurança ou certeza jurídicas ou princípio

da proteção da confiança 91

10. Princípio da Igualdade 93

SEÇÃO II – PRINCÍPIOS GERAIS NO CÓDIGO

DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 94

1. Princípio da Juridicidade e Princípio da Legalidade 95

1.1. Discricionariedade 97

a) Nota prévia 97

b) Natureza jurídica e conceito 98

c) Princípios conformadores da discricionariedade 99 d) Mecanismos de reconhecimento de discricionariedade

à Administração Pública 100

e) Limites à discricionariedade 103

f) Modalidades de controlo dos poderes discricionários 104 2. Princípio da Prossecução do interesse público e da Proteção

dos direitos e interesses dos cidadãos 105

3. Princípio da Boa Administração 107

3.1. Vertentes da eficiência e da celeridade 108

4. Princípio da Igualdade 109

5. Princípio da Proporcionalidade 109

6. Princípios da Justiça e da Razoabilidade 110

7. Princípio da Imparcialidade 111

8. Princípio da Boa-fé 113

9. Princípio da Colaboração com os particulares 114

10. Princípio da Participação 115

11. Princípio da Decisão 117

(8)

12. Princípios atinentes à “Administração Pública Eletrónica” 119

13. Princípio da Gratuitidade 120

14. Princípio da Responsabilidade 120

15. Princípio da Administração aberta 123

16. Princípio da Proteção dos dados pessoais 124 17. Princípio da Cooperação leal com a União Europeia 128 SEÇÃO III – GARANTIAS NÃO JURISDICIONAIS DO ADMINISTRADO 129 0. Garantias do administrado: breve nota introdutória 130

I – Garantias políticas 130

a) Direito de petição 131

b) Direito de resistência 131

II – Garantias perante autoridades públicas independentes:

Provedor de Justiça 132

III – Garantias de imparcialidade (artigos 69.º a 76.º, do CPA) 133 1. O “impedimento” e a “escusa” e “suspeição”: conceito

e distinção 133

2. Regime legal: tramitação 135

a) Dever de comunicação. Efeitos jurídicos 136

b) Consequências jurídicas 136

c) A fraca tutela garantística do particular “interessado

no procedimento”: dificuldade probatória 138

3. Algumas considerações finais 138

IV – Garantias ou mecanismos administrativos (graciosos):

vide, de modo desenvolvido, a Seção III, do Capítulo II,

da Parte III (infra) 146

II PARTE

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA PORTUGUESA CAPÍTULO I – OS ELEMENTOS ESSENCIAIS

DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 177

SEÇÃO I – AS PESSOAS COLETIVAS PÚBLICAS

E OS ÓRGÃOS ADMINISTRATIVOS 177

(9)

ÍNDICE

1. Noção de Pessoa Coletiva Pública 178

1.1. Tipologias de Pessoas Coletivas Públicas 181 1.2. Regime Jurídico das Pessoas Coletivas Públicas 182

2. Noção de órgão administrativo 183

2.1. Tipologias de órgãos administrativos 184 2.2. Fatores de legitimação dos órgãos administrativos 186 2.3. Funcionamento dos órgãos colegiais: regras essenciais

e tipos de votação 187

2.4. Mini-glossário 193

SEÇÃO II – ATRIBUIÇÕES E COMPETÊNCIAS 198 1. Noção de atribuições e competências. Sua distinção 199 2. Em especial, a “Competência”: critérios de repartição

de competências em função da matéria e território 201 2.1. Princípio da legalidade sobre a competência:

corolários e exceções 202

3. A Delegação de poderes: conceito e tipologias 203

3.1. Distinção de figuras afins 205

3.2. Pressupostos cumulativos de validade 206 3.3. Consequências da falta de algum dos pressupostos:

invalidade ou ineficácia 210

3.4. A falta de menção da qualidade do delegado: direitos

do interessado 210

3.5. Considerandos relevantes sobre o regime jurídico

da delegação de poderes 211

CAPÍTULO II – A ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL DIRETA, A ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL INDIRETA

E A ADMINISTRAÇÃO AUTÓNOMA 257

SEÇÃO I – OS SETORES DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 257

1. A Administração Estadual Direta 258

1.1. Estado 258

1.2. Governo 262

2. A Administração Estadual Indireta 263

2.1. Administração Estadual Indireta Pública 263

a) Institutos Públicos 263

(10)

b) Entidades Públicas Empresariais 264

2.2. Administração Estadual Indireta Privada 265

a) Empresas participadas 266

b) Empresas Públicas 266

2.3. Administração Estadual Indireta Independente:

entidades administrativas independentes de regulação 273

3. A Administração Autónoma “territorial” 274

a) Regiões Autónomas e Autarquias Locais 275 3.1. A Administração Autónoma “não territorial”

ou de “tipo associativo”: Associações Públicas 279 3.1.1. Breve menção ao seu regime jurídico dualista 282 SEÇÃO II – HIERARQUIA, TUTELA E SUPERINTENDÊNCIA 293 1. As relações jurídico-administrativas, de acordo com o artigo 199.º,

alínea d), da CRP: o vínculo jurídico que liga o Governo

aos diversos setores da organização administrativa 294 2. A Hierarquia: explicitação dos poderes do superior hierárquico

sobre o subalterno 294

3. Poder de Superintendência 296

4. Poder de Tutela 297

4.1. Tipologias 297

III PARTE

ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

CAPÍTULO I – REGULAMENTO ADMINISTRATIVO 335 SEÇÃO I – CONCEITO, TIPOLOGIAS E PROCEDIMENTO

REGULAMENTAR 335

1. Conceito 336

1.1. Distinção entre regulamento e ato administrativo 336 2. Tipologias quanto ao âmbito de aplicação, ao conteúdo,

ao objeto e à eficácia 337

3. Procedimento regulamentar 340

3.1. Entidades com competência regulamentar 340 3.2. Fases essenciais de elaboração regulamentar 341

(11)

ÍNDICE

SEÇÃO II – REGIME JURÍDICO DE VALIDADE E DE EFICÁCIA 345 1. Regime de validade regulamentar: especificidades 346

a) Invalidade por ação 348

b) Invalidade por omissão 348

2. Mecanismos de tutela dos interessados 348

a) Impugnabilidade administrativa 349

b) Impugnabilidade judicial 349

3. Cessação da vigência 350

a) Caducidade 350

b) Revogação 351

c) Decisão administrativa 351

d) Decisão judicial ou contenciosa 352

CAPÍTULO II – ATO ADMINISTRATIVO 371

SEÇÃO I – CONCEITO, TIPOLOGIAS E PROCEDIMENTO 371

1. Conceito 372

2. Estrutura do ato administrativo 373

a) Elementos subjetivos: sujeitos 373

b) Elementos objetivos: objeto 374

b.1) O conteúdo discricionário e o conteúdo vinculado 374

c) Elementos formais 375

d) Elementos funcionais 376

d.1) Relação do fim com o conteúdo 377

3. Tipologias de atos administrativos 378

4. Procedimento Administrativo 386

4.1. A fase da iniciativa 387

4.2. A fase instrutória 388

4.3. A fase da audiência prévia ou “audiência dos interessados” 391

4.4. Preparação direta da decisão 362

4.5. A fase constitutiva ou decisória: em especial, o dever

de fundamentação 394

4.6. A fase integrativa de eficácia 397

a) Tipos ou modalidades de atos integrativos de eficácia 399 b) Formas de comunicação dos atos administrativos 399

5. Incumprimento do dever de decidir 400

(12)

5.1. O “silêncio” da Administração Pública: “ato silente” 402

a) Indeferimento tácito 402

b) Deferimento tácito 403

c) Meios de tutela administrativa e jurisdicional perante

o “silêncio” 404

SEÇÃO II – REGIME JURÍDICO DE VALIDADE E DE EFICÁCIA 411 1. Distinção entre validade, eficácia e legitimidade 412 2. Vícios do ato administrativo: tipologias 413 3. Consequências jurídicas: nulidade, anulabilidade e inexistência 428 SEÇÃO III – GARANTIAS E MECANISMOS ADMINISTRATIVOS

(GRACIOSOS) DO ADMINISTRADO 436

1. Garantias ou mecanismos administrativos (graciosos):

nota introdutória e aspetos essenciais 437

2. Esquemas dos traços essenciais do regime legal dos mecanismos

graciosos 441

CAPÍTULO III – CONTRATO ADMINISTRATIVO 493 SEÇÃO I – CONCEITO, TIPOLOGIAS E PROCEDIMENTOS

PRÉ-CONTRATUAIS 493

I – Introdução 495

1. Influência do Direito Europeu na Contratação Pública

em Portugal: evolução legislativa 495

2. Princípios basilares da contratação pública 502

a) Princípio da igualdade 503

b) Princípio da Proibição da discriminação em razão

da nacionalidade 503

c) As liberdades comunitárias 504

d) Princípios de transparência, publicidade e imparcialidade 506 e) Princípios do reconhecimento mútuo e da

proporcionalidade 507

f) Princípio europeu da tutela jurisdicional efetiva 508 g) Princípio da prossecução do interesse público 509

h) Princípio da concorrência 509

(13)

ÍNDICE

II – O contrato administrativo no CPA 512

1. Conceito de contrato administrativo 512

2. Tipologias de contrato administrativo 519 3. Contratos administrativos mais predominantes 524

4. Poderes do parceiro público 528

5. Formação do contrato: fases procedimentais tendentes

à conclusão contratual 540

5.1. Procedimentos pré-contratuais 544

6. Extinção do contrato administrativo: breve menção 548 SEÇÃO II – REGIME DE VALIDADE E EFICÁCIA 549

1. Invalidade derivada 550

2. Invalidade própria do contrato administrativo 552 3. Regime de invalidade dos contratos administrativos 554 4. Irregularidade do contrato administrativo 556 5. Efeitos do contrato administrativo: âmbito temporal 556

IV PARTE

RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR ATOS DE GESTÃO PÚBLICA CAPÍTULO I – GENERALIDADES EM TORNO

DA RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA 577

1. Conceito 578

2. Fundamentos da responsabilidade extracontratual do Estado 579 3. Âmbito objetivo e subjetivo de aplicação 580 4. Modalidades de responsabilidade por atos de gestão pública

e aspetos essenciais comuns 581

5. Traves-mestras sobre a imputação da responsabilidade 581 CAPÍTULO II – RESPONSABILIDADE SUBJETIVA

OU POR FACTOS ILÍCITOS 583

1. Responsabilidade subjetiva ou por factos ilícitos: pressupostos

cumulativos 583

a) Facto voluntário 584

(14)

b) Ilicitude 584

c) Culpa 586

d) Dano 588

e) Nexo de causalidade 588

2. Causas de exclusão da responsabilidade: em especial, a culpa

do lesado 589

3. Dever de indemnização 591

CAPÍTULO III – RESPONSABILIDADE OBJETIVA OU PELO RISCO 593 1. Fundamentos desta modalidade de responsabilidade 593

2. Pressupostos cumulativos 594

3. Em especial, o funcionamento anormal do serviço 594 CAPÍTULO IV – RESPONSABILIDADE POR FACTOS LÍCITOS

OU PELO SACRIFÍCIO 597

1. Fundamentos desta modalidade de responsabilidade 597

2. Pressupostos cumulativos 598

3. O “Sacrifício”: as características de “anormalidade”

e de “especialidade” do dano 598

Casos Práticos 609

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS COMPLEMENTARES 631