UNIVERSIDADE REGIONAL INTEGRADA DO ALTO URUGUAI E DAS MISSÕES CAMPUS DE ERECHIM
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS CURSO DE DIREITO
ELCIO BRACK
A MORALIDADE ADMINISTRATIVA E ACCOUNTABILITY NO COMBATE À CORRUPÇÃO
ERECHIM 2019
ELCIO BRACK
A MORALIDADE ADMINISTRATIVA E ACCOUNTABILITY NO COMBATE À CORRUPÇÃO
Trabalho de Conclusão de curso apresentado como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito, Departamento de Ciências Sociais Aplicadas da Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Missões – Câmpus de Erechim.
Orientador: Prof. Evandro Luis Dezordi
ERECHIM 2019
ELCIO BRACK
A MORALIDADE ADMINISTRATIVA E ACCOUNTABILITY NO COMBATE À CORRUPÇÃO
Trabalho de Conclusão de curso apresentado como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito, Departamento de Ciências Sociais Aplicadas da Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Missões – Campus de Erechim.
Erechim, 26 de junho de 2019.
BANCA EXAMINADORA
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Prof. Evandro Luis Dezordi Universidade Regional Integrada
_______________________________
Prof. Luis Mario Silveira Spinelli Universidade Regional Integrada
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Prof. Helio Milton Severo Universidade Regional Integrada
AGRADECIMENTOS
Primeiramente quero agradecer a Deus pela oportunidade da Vida.
Agradecer à minha família, em especial meu pai Elio e minha mãe Marlei, que sempre me apoiaram e me incentivaram a sempre seguir em frente, contornando todos os obstáculos junto comigo.
Agradecer à Giliane, uma pessoa maravilhosa que entrou na minha vida e a transformou, que sempre esteve ao meu lado em todas as horas, agradecer pela sua paciência, inclusive nos momentos de ausência, pois é uma menina muito especial para min.
Agradecer ao meu colega de trabalho Ismael, que me fez descobrir o caminho o qual me levou ao Direito. E, em nome dele, agradecer a todos meus colegas de trabalho, os quais não medem esforços quando necessito de auxílio.
Agradecer ao Prefeito de Cruzaltense Kely, e ao Secretário de Administração Noremio, pela oportunidade que tive, pois se fizeram presentes durante essa longa trajetória e por isso sou grato a toda compreensão, inclusive durante minhas ausências.
O meu muito obrigado ao orientador Professor Evandro, pessoa de muito boa índole e em quem me espelho profissionalmente, por ter me acompanhado a elaboração e conclusão deste trabalho e, em nome dele, agradecer a todos os meus professores, que de uma forma ou de outra, me auxiliaram a chegar até aqui.
Agradecer, especialmente, aos meus colegas e amigos, Nicholas, Arthur e Fabrício, por todas as alegrias e tristezas compartilhadas durante esses cinco anos de faculdade, as quais ficarão gravadas em minha memória. Tenho certeza que terão um futuro brilhante e que nossa amizade não acabará.
E, aos que aqui não foram citados, mas que estiveram ao meu lado, fica a minha sincera gratidão.
“A maior corrupção se acha onde a maior pobreza está ao lado da maior riqueza.”
(José Bonifácio de Andrada e Silva)
RESUMO
Este trabalho de conclusão de curso busca conceituar o princípio da Moralidade Administrativa e do instituto da Accountability, por intermédio de uma pesquisa bibliográfica, a fim de construir alicerces e fundamentos que o sustentem, os quais podem permitir que a Administração Pública combata e, porventura, previna a corrupção no Brasil. A Accountability, ao contrário da Moralidade, é um termo novo que ainda está em elaboração.
Este termo foi citado no Brasil, aproximadamente, no ano de 1990, porém, já se consegue perceber alguns de seus requisitos em legislações nacionais, como, a saber, na Ação Popular.
O princípio da Moralidade Administrativa, por sua importância, poderia ser mais discutido na Administração Pública, causando maior impacto e, assim, possibilitando frear as atitudes imorais dos seus agentes. No entanto, há muito para evoluir, principalmente quando se fala na participação da sociedade, cujo dever consiste em exercer o compromisso de fiscalizar as ações dos Governos. Estes, por sua vez, necessitam formular e implementar o processo de participação dos cidadãos na Administração e, dessa forma, promover a comunhão entre os esforços da população e do governo, a qual deteria o poder de modificar a situação que é vivenciada atualmente no Brasil.
Palavras-chave: Moralidade Administrativa. Accountability. Corrupção. Sociedade.
ABSTRACT
This study aims to conceptualize the principle of Administrative Morality and the Accountability Institute, through a bibliographical research, in order to develop the foundations that support it, which can allow the Public Administration to fight and, perhaps, preclude corruption in Brazil. Accountability, unlike Morality, is a new term that is still in development. It was quoted in Brazil, around the 90's, however, it is possible to notice some of its requirements in national legislations, as in the Popular Action. According to the importance of the principle of Administrative Morality, it should be more discussed in the Public Administration, causing greater impact and, thus, making it possible to prevent the immoral attitudes of its agents. Therefore, there is much to improve, especially when it comes to the participation of society, whose duty is to oversee the actions of the government. It is necessary to elaborate and implement the process of citizen participation in the Administration, and then, promote the combination between the efforts of the population and the government, which would have the power to change the situation that Brazil is going through.
Keywords: Administrative Morality. Accountability. Corruption. Society.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 8
2 PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA ... 10
2.1 Evolução Histórica ... 10
2.2 Críticas ao Conceito de Hauriou ... 13
2.3 Surgimento do Princípio na Legislação Brasileira ... 13
2.4 Distinção das Normas Constitucionais em Quatro Grupos ... 14
2.5 Relação entre Moralidade e Probidade Administrativa ... 16
2.6 Moralidade Administrativa e a Teoria da “Boa Administração” ... 18
2.7 Moralidade Administrativa e Corrupção ... 20
2.7.1 Atos de Corrupção ... 20
2.8 Encerramento do Conceito ... 22
3 ACCOUNTABILITY ... 23
3.1 Embasamento Teórico ... 23
3.2 Accountability, Democracia e Administração Pública ... 25
3.3 Relevância da Accountability para a Sociedade ... 28
3.4 O Papel Fundamental da Transparência ... 29
3.5 Responsabilização pela Falta de Accountability ... 30
4 APLICAÇÃO DA ACCOUNTABILITY E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 32
4.1 No Controle Preventivo da Corrupção... 32
4.1.1 Com a Moralidade Administrativa ... 32
4.1.2 Pela Aplicação da Accountability... 33
4.2 No Engajamento dos Cidadãos ... 35
4.3 Nas Decisões Judiciais ... 36
4.3.1 No Supremo Tribunal Federal ... 38
4.3.2 No Tribunal Superior Eleitoral ... 39
4.4 Normas Brasileiras que Retratam Accountability ... 40
5 CONCLUSÃO ... 44
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 46
1. INTRODUÇÃO
A corrupção, fenômeno vivenciado cotidianamente pelo homem ao longo da história da humanidade, é um dos grandes problemas da nossa era: ela ameaça a economia, a governabilidade, a legitimidade política e a própria democracia, estabelecendo-se como um obstáculo ao desenvolvimento econômico e humano das nações.
A corrupção no Brasil não é um fato novo, pois há indícios de que existe desde quando os aventureiros e colonizadores foram transportados para este País. Aqui, encontraram terreno fértil para a reprodução de hábitos individualistas, encarnados no rei e em seus representantes, os quais são identificados, em resumo, como a aversão ao trabalho sistemático, o gosto pela luxúria, o desejo intenso pelo desfrute dos bens, a degradação dos costumes e a impunidade dos crimes.
Com base nesse contexto, a corrupção foi então, estabelecida no Brasil e parece estar enraizada como uma forma de epidemia, causando sérios problemas e em várias áreas, como na política, educação e saúde. Visto por esse prisma, o seu controle é ação necessária à garantia do Estado Democrático de Direito e à concretização dos direitos fundamentais, implementados por políticas públicas efetivas, mediante regular aplicação dos recursos à elas destinados.
Como dito acima, e com o intuito de minimizar esse problema, este trabalho de conclusão de curso tem o objetivo de elaborar um estudo sobre o princípio da Moralidade Administrativa e sobre a Accountability, bem como, descrever de que forma esses dois importantes fundamentos podem contribuir no controle ou no combate da corrupção do Brasil.
Primeiramente, faz-se uma abordagem do princípio da moralidade administrativa, adentrando na evolução histórica e no seu conceito, por intermédio da pesquisa de vários autores. Ainda, é narrado neste trabalho, como surgiu o princípio na legislação pátria e a sua relação entre a probidade administrativa e a teoria da “Boa Administração”.
A seguir, lança-se a Accountability, termo ainda desconhecido para a maioria dos administrativistas, mas que é de grande importância para o devido funcionamento de um país.
No decorrer deste trabalho, procurar-se-á conceituar, demonstrar sua importância e a sua necessidade para Administração Pública, além de apresentar outros argumentos, os quais possibilitarão ao leitor ter uma noção ampla sobre o assunto abordado. Entretanto, é no terceiro capítulo deste trabalho, que é demonstrada a forma como os dois institutos,
moralidade administrativa e accountability, podem contribuir para que haja maior eficiência no controle e combate dos atos corruptivos neste país.
Este trabalho também, possui finalidade de contribuir socialmente para o alcance de um Estado preocupado, realmente, com o bem estar social e com a gestão pública eficiente. E, para isso acontecer, é preciso que os gastos públicos sejam controlados, que haja crescimento econômico e geração de emprego como forma de suprimir a pobreza e as mazelas do Estado, oferecendo argumentos e práticas salutares para a detração desses problemas já enraizados.
Buscar-se-á, portanto, por meio da metodologia de pesquisa bibliográfica contribuir para tal estudo mediante análise do princípio da Moralidade Administrativa e do instituto da accountability. Além disso, cabe ao trabalho destacar a forma de aplicação desses dois importantes temas, provocando uma reflexão sobre o controle preventivo da corrupção, sob o enfoque da participação popular e do ensino para o exercício da cidadania ativa, a qual é de fundamental importância para se alcançar o Estado visado.
2. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA
2.1 Evolução Histórica
Ao iniciar a análise da evolução histórica do princípio da Moralidade Administrativa, depara-se com poucos escritos sobre o assunto. Entretanto, face a essa dificuldade, busca-se com muita persistência trazer para este trabalho todo o arcabouço que delimitou o tema no decorrer do tempo para que a conceituação do princípio seja consistente.
Verifica-se que devemos dar atenção, primeiramente, à filosofia do direito, que surgiu relacionando o Direito e a Moral, como relatado por Moreira Neto (1992):
(...) logo encontramos o magno problema da distinção entre os dois campos, da Moral e do Direito, e, destacadamente, duas geniais formulações: primeiro, no início do século XVIII, de Christian Thommasius, e, depois, já no fim desse mesmo século, de Immanuel Kant. Thommasius delimitou as três disciplinas da conduta humana: a Moral (caracterizada pela idéia do honestum), a Política (caracterizada pela idéia do decorum) e o Direito (caracterizado pela idéia do iustum), para demonstrar que os deveres morais são do "foro interno" e insujeitáveis, portanto, à coerção, enquanto os deveres jurídicos são externos e, por isso, coercíveis.
Immanuel Kant, sem, de todo, abandonar essa linha, ao dividir a metafísica dos costumes em dois campos, distinguiu o da teoria do Direito e o da teoria da virtude (Moral); as regras morais visam a garantir a liberdade interna dos indivíduos, ao passo que as regras jurídicas asseguram-lhes a liberdade externa na convivência social. (NETO, 1992, p. 3)
Nesse plano, apura-se que, inicialmente, projetou-se pela história a conceituação da Moral e do Direito, relacionados entre si.
Garcia (2014), em seu livro sobre a Improbidade Administrativa disponibilizou um capítulo somente para ao princípio da Moralidade, e escreve que a Moral começou a ser relacionada com o Direito, há muito tempo, conforme se observa:
Mesmo entre os romanos, que não realizavam uma distinção nítida entre a moral e o direito, é possível encontrar referência à primeira. Nos textos de Ulpiano (Digesto, 1, 1, 10 e Institutas 1, 1, 3), dentre os iuris praecepta, figuravam o honeste vivere, o alterum non laedere e o suum cuique tribuere, que consubstanciavam os deveres jurídicos de viver honestamente, não lesar a outrem e de dar a cada um o que é seu.
(GARCIA, 2014)
Por outro lado, Maurice Hauriou, conforme cita Antônio José Brandão, ilustre pioneiro, foi quem pela primeira vez falou em moralidade administrativa “Foi Hauriou, êsse fecundo e operoso agitador de idéias, quem pela vez primeira falou em moralidade administrativa (...)” (BRANDÃO, 1951, p. 457).
Em uma das suas magistrais anotações aos acórdãos do Conselho de Estado da França, Brandão (1951) desenvolveu a seguinte tese:
(...) a legalidade dos atos jurídicos administrativos é fiscalizada pelo recurso baseado na violação da lei; mas a conformidade desses atos aos princípios basilares da "boa administração", determinante necessária de qualquer decisão administrativa, é fiscalizada por outro recurso, fundado no desvio de poder, cuja zona de policiamento é a zona da "moralidade administrativa” (BRANDÃO, 1951, p. 457).
Com isso, surgia o primeiro relato desse princípio importante, senão o mais, depois de repetir a doutrina da nota, com o intuito de incrementar o seu conceito sobre o princípio, limitou- se a acrescentar: “(...) com o recurso por desvio de poder, que possui a natureza de uma ação disciplinar, ultrapassa-se o ponto de vista da legalidade estrita, pois, com ele, sanciona-se uma “moral jurídica.” (BRANDÃO, 1951, p. 457)”.
Para complementação e afirmação de que foi Hauriou quem preparou terreno e o deixou fértil para o surgimento e evolução do princípio da Moralidade Administrativa, traz-se a luz o texto de Ubergue Ribeiro Júnior (2002, p. 232), citando que “Indubitavelmente, pertence a MAURICE HAURIOU o referencial doutrinário da moralidade administrativa.
Coube a seu espírito de vanguarda, tanto a abordagem específica sobre o assunto, quanto sua sistematização teórica”.
Após Mauricie Hauriou conceituar esse princípio, viu-se que o autor incitou à outros autores para que se debruçassem sobre a Moralidade Administrativa a fim de tornar conhecida pelo Mundo. Como podemos verificar, Brandão (1951), em seu completo texto, escreveu:
Citarei Welter, discípulo de Renard, o qual, em folhuda monografia publicada em 1930 - Le Contrôle Juridiotionel de la Moralité Adminitrative – diligenciou perfilar mais geometricamente os conceitos. São dêle as seguintes frases: "a moralidade administrativa, que nos propomos estudar, não se confunde com a moralidade comum; ela é composta por regras da boa administração, ou seja: pelo conjunto das regras finais e disciplinares suscitadas, não só pela distinção entre o Bem e o Mal, mas também pela idéia geral de administração e pela idéia de função administrativa". (BRANDÃO, 1951, p. 458-459)
Verifica-se que Welter (1930, apud Brandão, 1951) manteve a ideia principal da primeira conceituação de Hauriou, incorporando a definição da moralidade administrativa diferenciando da moralidade comum. O que há de ser interpretado é a indicação de “boa administração”, sendo a base do princípio ora estudado, que será definido posteriormente neste trabalho.
De acordo, mais uma vez, com o texto de Brandão (1951, p. 460), “o último livro de Bergson, Les Deux Sources de la Morale et de la Réligion”, que na ordem apresentada pelo autor foi o terceiro a descrever sobre o Princípio, o trabalho de Bergson descreve sobre dois tipos de moral, a aberta e a fechada, que no texto de Ubergue Ribeiro Júnior (2002) é muito bem explicada.
(...) BERGSON coloca num dualismo (aberto e fechado) tanto a sociedade, a religião, como a moral. A esta última, objeto do presente estudo, BERGSON assegura existir uma identidade do que ele chama moral aberta com a moral subjetiva, e a moral fechada com a moral tida como social, objetivamente considerada. A primeira busca um crescimento individual podendo encontrar obstáculos que a façam contrapor-se a moral da época. A segunda traduz-se num estado psicológico firmado no próprio seio social como forma de autoconservação.
(JÚNIOR, 2002, p. 234)
Outro autor, que nessa mesma linha de argumentação seguiu a primeira conceituação de Hauriou, foi Lacharriere (apud Júnior, 2002), em “Le contrôle Hierárchique de l'Ádministration dans la forme juridictionnelle”, determina que moralidade administrativa:
é o conjunto de regras que, para disciplinar o exercício do poder discricionário da Administração, o superior hierárquico impõe aos seus subordinados. Semelhantes regras não se confundem, porém, com as regras da Moral comum: são regras de boa administração. (JÚNIOR, 2002, p. 232-233)
Assim, tentou-se trazer um pouco do surgimento do princípio da Moralidade Administrativa, traçando os conceitos dos autores pretéritos que são o fundamento do princípio para os doutrinadores atuais.
2.2 Críticas ao Conceito de Hauriou
A principal crítica é de Waline (1963, apud Garcia, 2002) que não concorda com a posição de Hauriou, pois segundo ele a violação à moralidade administrativa permite sancionar as violações ao espírito da lei que respeitem a letra desta; mas, em verdade, a violação ao espírito da lei ainda é uma violação à lei; logo, o desvio de poder advindo de um ato imoral também é uma forma de ilegalidade. Em verdade, a imoralidade conduziria à ilegalidade, sendo absorvida por esta.
Também para Vedel (1973 apud Garcia, 2002), a exatidão da doutrina de Hauriou não é absoluta, pois o desvio de poder deve ser analisado como uma variação da ilegalidade, situando-se na violação da lei que imponha ao agente a obrigação de perseguir um objetivo determinado com a exclusão de todos os outros.
Vedel (1973 apud Garcia, 2002) ainda ressalta que a ideia de Hauriou ainda pode ser salvada, já que o juiz (administrativo), sob o amparo “do espírito” da lei ou sob o amparo dos princípios gerais de direito, pode integrar as diretivas da moralidade à legalidade. Ao final, ele conclui que, do ponto de vista do direito feito, o desvio de poder nada mais é que uma variação da ilegalidade, enquanto, do ponto de vista do direito que se faz, o desvio de poder incorpora à legalidade certos princípios de moralidade aos qual o juiz confere o respeito necessário.
2.3 Surgimento do Princípio na Legislação Brasileira
No direito público brasileiro, são intensas as relações da moral com o direito, no plano administrativo, que qualquer esboço no sentido de definir o que seja moralidade administrativa sempre acarreta o perigo de minimização do definido, pela seleção arbitrária de seus elementos constitutivos.
Se, antes da Constituição Federal, ainda era possível tratar da moralidade administrativa como componente embutido nas normas, de modo que o ato ilegal, por si só, já traduzia uma conduta imoral de seu autor, o art. 37, caput, da Carta, subtraiu as credenciais dessa concepção. Ao instalar, paralelamente, entre os princípios constitucionais regentes da Administração Pública, a legalidade e a moralidade, efetuou insofismável distinção entre ambas e reinscreveu a segunda no direito objetivo brasileiro.
A importância de se conceituar a moralidade administrativa cresceu, no Brasil, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que a incluiu expressamente como bem
jurídico a ser protegido via Ação Popular (art. 5º, LXXIII1) e elevou o princípio de mesmo nome à categoria de princípio constitucional de observância obrigatória para toda a administração pública direta e indireta de todos os Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. (BRASIL, 1988)
Encontra-se, na doutrina brasileira, sobre o advento da Moralidade Administrativa na Constituição Federal de 1988, a passagem de Oswaldo Othon de Pontes Saraiva Filho (1998).
A moralidade administrativa integra o Direito como elemento de observância indeclinável (irretorquível), mas não está ínsita na legalidade, nem desta constitui corolário. O legislador constituinte, ao instituir o princípio, não cuidou do mero
‘reenvio’ da norma legal à norma moral, mas, atribui à moralidade administrativa relevância jurídica positiva que caracteriza a legalidade da ordem jurídica positiva que caracteriza a moralidade – ambas compondo a mesma ordem jurídica integral – porque nem tudo que é ‘legal é moral’.” (SARAIVA FILHO, 1998, p. 129).
A Constituição Brasileira introduziu de forma ampla a moralidade administrativa e preceitos que dela derivam, conforme se observa em diversas citações à obrigatoriedade de submissão ao Princípio, como por exemplo, o art. 37, caput, “a submissão de toda Administração Pública, direta ou indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ao princípio da moralidade” e art. 5º, LXXXIII, “a atribuição de legitimação a qualquer cidadão para propor ação popular que vise anular ato lesivo à moralidade administrativa”. (BRASIL, 1988).
Assim, verifica-se que a Moralidade Administrativa está presente nas Legislações, devido a sua inclusão na Constituição Federal, aspecto relevante pois torna o princípio um fundamento para os atos administrativos.
2.4 Distinção das Normas Constitucionais em Quatro Grupos
Como se pode observar anteriormente, pode-se esboçar um panorama da moralidade na Constituição, agrupando as normas constitucionais que tratam de tal princípio em quatro grandes categorias.
1 “LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência” (BRASIL, 1988).
Primeiramente, analisa-se que a moral social proveu as normas da constituição.
Tratam-se dos paradigmas morais que são permitidos socialmente, transformados para a ordem constitucional. Figueiredo (1999, p. 17) cita que “em grande medida, todo Direito pode ser considerado, em última análise, como a ‘legalização’, a normatização da moral social vigente”. Nota-se que nesse viés a presença de “normas em branco”, na nomenclatura escolhida por Marcelo Figueiredo (1999), ou seja, aquelas recepcionadas e aceitas pelo mundo jurídico, delas se utilizando para condicionar, restringir ou regular alguns direitos.
Em segunda análise, verifica-se que aqui se colocam as normas da Constituição que sancionam a improbidade dos agentes estatais. Considera-se que ser uma pessoa proba, tem relação direta em ser honesto, honrado, virtuoso, estando caracterizada a probidade pela retidão de conduta e integridade de caráter. (BERNARDES, 2015)
Os textos constitucionais usam, muitas vezes, dos vocábulos probidade e moralidade como termo de mesmo conceito. Porém, pode-se dizer que a probidade é um dos componentes da moralidade, pois, “A improbidade gera a violação da moralidade, que, por seu turno, gera a sanção. A improbidade é um estado que deflagra toda uma série de consequências jurídicas cujo resultado é a sanção, a cominação da imoralidade nas funções estatais”. (FIGUEIREDO, 1999, p.48).
A norma constitucional que mais tem gerado discussões e reflexões é aquela inserida no terceiro grupo, referente à moralidade administrativa, expressa claramente no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988. (BRASIL, 1988). Os autores mais modernos associam-na à lealdade, à boa-fé, à observância aos padrões éticos vigorantes em determinada época e em dada sociedade, no exercício das funções públicas e no trato com a coisa pública.
Conforme a Constituição Federal (1988), inserido no Capítulo VII, cuja denominação é “Da Administração Pública”, impele verdadeiro dever à administração pública direta e indireta, e a todos aqueles a elas pertencentes.
Ainda nesse grupo, feliz é a síntese de Marino Pazzaglini Filho (2000, p.28), ao afirmar que:
A moralidade significa a ética da conduta administrativa; a pauta de valores morais a que a Administração Pública, segundo o corpo social, deve submeter-se para a consecução do interesse coletivo. Nessa pauta de valores insere-se o ideário vigente no grupo social sobre, honestidade, boa conduta, bons costumes, eqüidade e justiça.
Em outras palavras, a decisão do agente público deve atender àquilo que a sociedade, em determinado momento, considera eticamente adequado, moralmente aceito. (PAZZAGLINI FILHO, 2000, p. 28)
Tendo em vista que a Moralidade Administrativa tem significado amplo, vinculando todos os atores da Administração Pública, tanto que deve ser aplicada até para a própria atividade legislativa.
Atenta-se, para a Ministra do Supremo Tribunal Federal, Carmem Lúcia Antunes Rocha (1994) assim afirma:
A obrigação jurídica de conduzir-se segundo parâmetros de moralidade administrativa não apenas submete o administrador público, mas também o legislador, como antes salientado, pois, no Estado de Direito, é este que elabora, em geral, a norma segundo a qual se deverá conduzir. Assim, o Direito elaborado e positivado não poderá ser validado se não acatar aquele princípio (ROCHA, 1994)
A Moralidade é tratada como um princípio constitucional, pois foi assim regulada, devido aos anseios da população em meio aos sucessivos escândalos nas esferas do poder estatal, e ainda, entendendo-se que ela é dotada de validade e eficácia não servindo apenas à interpretação de outras normas.
Ainda, o reflexo do constrangimento vivenciado pela sociedade em ser testemunha de desmandos administrativos praticados no trato da coisa pública, sem que se apresentasse, no ordenamento jurídico, qualquer perspectiva de controle eficaz e de determinação de responsabilidade faz com que o princípio esteja expresso no texto constitucional. A eficácia e a efetividade do princípio da moralidade leva a afirmar que evitam a existência de administradores desidiosos, da mesma forma, contribuem para conscientizar os cidadãos dos seus direitos de receberem uma boa administração estatal, afastando, consequentemente, um contexto conflitivo permanente entre a administração e o povo.
2.5 Relação entre Moralidade e Probidade Administrativa
A Constituição introduziu de forma ampla a moralidade administrativa e preceitos que dela derivam, como já relatado, garantindo com isso mais estabilidade e eficácia ao princípio.
Com o advento da Lei Federal n.8.429/1992 de delimitou objetivamente o conceito de improbidade administrativa, destacando em seu artigo 11 que improbidade existiria quando ferissem os princípios constitucionais administrativos, dentre os quais, verifica-se o princípio da moralidade administrativa. Deste modo, percebe-se que a norma infraconstitucional que define improbidade a relaciona quando há infração a princípio constitucional. Previamente, há
uma correlação entre as normas para definição da improbidade administrativa do artigo 11 da lei em comento. (BRASIL, 1992).
Figueiredo (2000) apresenta uma dependência do princípio da probidade administrativa com a moralidade. Ele recorre à raiz etimológica para bem definir esta relação.
Do Latim improbitate. Desonestidade. No âmbito do Direito o termo vem associado à conduta do administrador amplamente considerado. Há sensível dificuldade doutrinária em fixar-se os limites do conceito de ‘improbidade’. Assim, genericamente, comete maus-tratos à probidade o agente público ou o particular que infringe a moralidade administrativa . (FIGUEIREDO, 2000).
Para Freitas (1996), a probidade administrativa representa um princípio derivado do princípio da moralidade administrativa, sendo muitas vezes confundido.
Sob a ótica da lei, ainda quando não se verifique o enriquecimento ilícito ou o dano material, a violação do princípio da moralidade pode e deve ser considerada, por si só, apta para caracterizar a ofensa ao subprincípio da probidade administrativa, na senda correta de perceber que o constituinte quis coibir a lesividade à moral positivada, em si mesma, inclusive naqueles casos em que não se vislumbram incontrovertidos, os danos materiais. (FREITAS, 1996, p.55).
O princípio da probidade administrativa, com a ajuda da Lei de Improbidade Administrativa, veda a prática de atos desonestos e desleais para com a administração pública.
“Enquanto a improbidade administrativa, atentado ao subprincípio da probidade administrativa, refere-se especialmente a conduta do agente público, acarretando o estabelecimento de sanções jurídicas para a repressão do desvio de comportamento do titular do múnus público, a imoralidade administrativa, que viola o princípio geral da moralidade administrativa, mais amplo e hierarquicamente superior, provoca a incompatibilidade jurídica entre o ato imoral e o regime jurídico- administrativo”. (FRANÇA, 2012, p. 331).
Ademais, verifica-se que o princípio da Moralidade é gênero e a Improbidade é espécie, compreende-se que aquela revela-se como um conjunto de valores intrínsecos à existência humana, por sua vez, a segunda caracteriza a conformidade no agir segundo tais valores diante de uma atribuição.
Para finalizar esta discussão, cita-se Carlos (2000) que resume a relação entre os princípios:
Em suma, o ato de imoralidade afronta a honestidade, a boa-fé, o respeito à igualdade, as normas de conduta aceitas pelos administrados, o dever de lealdade, a dignidade humana e outros postulados éticos e morais. A improbidade significa a má qualidade de uma administração, pela prática de atos que implicam o enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a pública administração. Não há pois como restarem dúvidas. A moralidade é o postulado alicerce, do qual a probidade erige, trazendo para a prática a axiologia inserta no termo "moral", traduzindo aquele administrador que não se norteia pelas valorações éticas componentes da moralidade, como ímprobo, passível, de conseguinte, das sanções cabíveis a sua atuação condenável.
(CARLOS, 2000)
Portanto, os dois princípios estão unidos, pois a partir do momento que um agente público fere o princípio da moralidade, está cometendo um ato ilícito, ou seja, a improbidade administrativa. No âmbito jurídico, a moralidade administrativa que seria o
“gênero” se encontra hierarquicamente acima da probidade administrativa que seria a
“espécie”.
Assim, caracterizado está a relação de submissão da Improbidade Administrativa pela Moralidade. Além do relatado acima, acrescenta-se o fato de que a Moralidade advém da Constituição Federal, emergindo deste texto todo o aparato de proteção da Administração Pública.
2.6 Moralidade Administrativa e a Teoria da “Boa Administração”
Como já foi relatado no início deste trabalho, falar-se-á sobre a “boa administração”
que fora citada no conceito de Hariou sobre a Moralidade Administrativa.
O Princípio da Moralidade está diretamente ligado à teoria da “Boa Administração”
visto que no âmbito do direito brasileiro torna-se a ideia de um princípio fundamental à boa administração, sendo verificada na doutrina de Juarez Freitas (2007).
Trata-se do direito fundamental à administração pública eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparência, motivação, imparcialidade e respeito à moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas. A tal direito corresponde o dever de a administração pública observar, nas relações administrativas, a cogência da totalidade dos princípios constitucionais que a regem.
(FREITAS, 2007, p. 22)
A doutrina brasileira mais recente, ao tratar do princípio da moralidade administrativa, faz menção às regras da boa administração, com influência de Mauricie Hauriou, como Maria Sylvia Zanella di Pietro2, Valéria Oliveira Quixadá3 e Hely Lopes Meirelles4, bem como a institutos ou princípios outros igualmente de difícil definição, como moral comum, bons costumes, razoabilidade, proporcionalidade, honestidade, justiça, eqüidade e outros, sem, contudo, conseguir trazer ao tema uma visão mais objetiva e que auxilie na fiscalização da moralidade no âmbito da Administração Pública.
Aponta-se sobre este assunto a teoria explicada por Franco Sobrinho (1974), que relata quais são os atos praticados que não concorre para a boa administração, que é quando o agente pratica ato administrativo fundando-se nos motivos a seguir relatados pelo autor.
(...) a) inexistente – não pode suportar a realização de qualquer finalidade pública; b) insuficiente – dificilmente suporta a realização de qualquer finalidade pública; c) inadequado – inexiste a necessária correspondência entre o que deveria motivar o ato e a natureza categorial do seu objeto;d) incompatível – não guarda adequação com o objeto do ato; ou e) desproporcional – embora declinado verdadeiramente, é erroneamente estimado pelo agente para servir de fundamento para sua ação (a valoração deve ser razoável. (FRANCO SOBRINHO, 1974.)
Observa-se que o direito à boa administração não deve ser entendido como um mero exercício de argumentação. Sua identificação, seja como mais um princípio da Administração Pública, seja como autêntico direito subjetivo de cidadania, se perfectibiliza ao papel que se espera do constitucionalismo contemporâneo e aos anseios de uma sociedade cada vez mais marcada pela complexidade interna e externa.
Enfatiza-se que, em conformidade com Carvalho (2012) em um ambiente social e político de baixa cultura democrática, como o Estado brasileiro, a exigência cidadã da boa administração pública pode influir nas questões pertinentes às políticas públicas, em suas
2 “Em resumo, sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e eqüidade, a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa” (DI PIETRO, 2002, p. 79).
3 “(...) entendemos que a moralidade administrativa fundamenta-se em parâmetros comportamentais baseados na noção do que a sociedade, em determinado tempo e lugar, considere como “boa administração”, a cuja observância está adstrito o Administrador no seu mister de conduzir os negócios estatais como corolário da própria função na qual encontra-se investido e tendo em mente o interesse público a ser preservado dentro da ética ditada para a instituição” (QUIXADÁ, 1997, p. 54).
4 O autor trabalha a partir da doutrina de Hauriou, Welter e Franco Sobrinho, invoca a figura do “bom administrador” e afirma: “o certo é que a moralidade do ato administrativo juntamente a sua legalidade e
finalidade, além da sua adequação aos demais princípios constituem pressupostos de validade sem os quais toda atividade pública será ilegítima” (MEIRELLES, 2001, p. 84).
mais diferentes fases, seja pelo reconhecimento de sua insuficiência ou da omissão dos órgãos competentes em sua elaboração.
2.7 Moralidade Administrativa e Corrupção
Nesse passo, descreve-se resumidamente sobre o princípio da Moralidade Administrativa e os atos de corrupção dentro de órgãos públicos, definindo-se o que se entende por atos de corrupção.
2.7.1 Atos de Corrupção
Pretende-se analisar a corrupção de forma bem resumida, visto que atualmente é um dos principais motivos para debates, comentários, noticiários da mídia, assim, a maioria da população entende um pouquinho sobre o assunto ou já ouviu falar sobre o que é a corrupção, visto a operação Lava Jato5 que está em andamento.
Em um conceito formulado por Rose-Ackerman (2001 apud Paiva; Garcia; Alcantara, 2017), a corrupção refere-se a um comportamento racional e autointeressado de pessoas utilizando seu poder de discrição para direcionar alocações de recursos para si mesmas ou outros atores sociais que oferecem recompensas em favor a esse ato.
Além disso, conforme Gupta (1995 apud Paiva; Garcia; Alcantara, 2017), a corrupção está relacionada à violação de normas e padrões de conduta, e que tais normas são socialmente construídas e contextualmente localizadas, são comuns as divergências e os conflitos de sentidos e significados quanto a uma determinada prática ser corrupta ou não.
Logo, a corrupção não pode ser entendida apenas no conceito legal. Adiante, segundo Breit (2011 apud Paiva; Garcia; Alcantara, 2017) e Abramo (2005 apud Paiva; Garcia; Alcantara, 2017), a corrupção é um fenômeno complexo de se pesquisar, afinal, sua percepção está atrelada à opinião de um indivíduo ou coletividade e sofre com os efeitos de inclinações ideológicas.
Observa-se que a gravidade da corrupção gira em torno do fato de que ela se projeta em um universo grande de variáveis, é um fenômeno complexo, multifacetado, cultural,
5 Foi deflagrada em 17 de março de 2014 pela Polícia Federal, com o objetivo apurar um grande esquema de lavagem de dinheiro envolvendo a Petrobras e grandes empreiteiras do país. É considerada pela Polícia Federal, como a maior investigação de corrupção da história do País. (BARROS, 2015)
globalizado e violador dos direitos humanos. Pois, sendo assim, destaca-se que os atos corruptivos não produzem efeitos isolados, de forma que muitas vezes somente a punição penal não se mostra suficiente, haja vista que as suas consequências vão além do direito penal, podem a vir incidir no campo administrativo, civil, entre outros.
Consoante, trata-se a corrupção como um fenômeno cultural, pois se assim não fosse, leis com punições graves iriam resolver, dar fim a atos corruptivos. Portanto, os agentes ao atuarem na implementação e execução de políticas públicas, seja o Poder Público, seja a empresa privada por vezes praticam a corrupção em troca não apenas de benefícios econômicos, mas outros de seus interesses.
Sobre o fenômeno da corrupção e seus maléficos efeitos no Brasil, vale citar Emerson Garcia (2011). estudioso sobre tema.
A corrupção (...). É o que ocorre quando verificamos a presença de (a) falhas no recrutamento de pessoal, (b) excessiva liberdade valorativa outorgada a agentes públicos, limitando a possibilidade de controle de suas decisões, (c) carência de estrutura material e humana nos órgãos administrativos, tornando-os ineficientes, (d) nítida precariedade dos instrumentos de controle e (e) entraves processuais que dificultam a aplicação das sanções cominadas. (GARCIA, 2011)
A Administração direcionada ao oficio que lhe compete, objetivando concretizar os anseios populares, deve gerir os recursos e serviços públicos fundamentada em princípios e normas que atendam à moralidade e transparência, afinal, a “res” pública é do povo. Assim sendo, necessário se faz utilizar de mecanismos que possam combater e minimizar as práticas corruptivas no Estado Constitucional.
A corrupção gera danos inimagináveis para o Estado, perdendo a confiança dos cidadãos, a perda de referenciais, como o interesse público, o que leva à destruição do próprio corpo político, das instituições. Ademais, a corrupção torna-se, ainda, uma ameaça poderosa para a democracia, visto que ao deixar o interesse público para atender o interesse próprio ou privado, é mais do que violar a Lei, é ultrajar a Constituição. Quando se fere a Constituição, a ordem política convive com a sua degeneração. Ao criar o mecanismo constitucional, os cidadãos assumem que desejam viver seguindo seus princípios, o que se baseia na premissa da superioridade das leis sobre as vontades individuais, e que estes princípios não poderão ser destruídos sem que o Estado também o seja. (BIGNOTTO, 2009).
2.8 Encerramento do Conceito
Destaca-se que todos os segmentos administrativos do Estado, centralizados ou descentralizados, em todos os níveis, devem ter necessariamente a moralidade como um de seus alicerces. No entanto, torna-se complicado expressar em conceitos sintéticos o largo e o complexo espectro de práticas que comprometem os objetivos-valores da atividade administrativa, por mais que já foi elaborada, ao desenrolar deste capítulo, toda a noção e suas características do conceito da Moralidade.
De qualquer forma, a moralidade administrativa implica na afetação dos atos da Administração Pública, na gestão do interesse social pelas matrizes éticas dominantes, porém aferidas em contextos diversos.
Esclarecendo o sentido da moralidade no contexto dos comandos administrativos, Rocha (1994) assim esclarece:
O princípio da moralidade administrativa tem uma primazia sobre os outros princípios constitucionalmente formulados, por constituir-se, em sua exigência, de elemento interno a fornecer a substância válida do comportamento público. Toda atuação administrativa parte deste princípio e a ele se volta. Os demais princípios constitucionais, expressos ou implícitos, somente podem ter a sua leitura correta no sentido de admitir a moralidade como parte integrante do seu conteúdo. Assim, o que se exige, no sistema de Estado Democrático de Direito no presente, é a legalidade moral, vale dizer, a legalidade legítima da conduta administrativa.
(ROCHA 1994)
É o caso de se avançar na prospecção da moralidade de que se cuida, para aditar que não se trata só da moralidade comum, mas também do princípio geral de Direito que recomenda a observância das regras da melhor administração. Nessa perspectiva, incorpora-se no próprio objeto do ato administrativo. Assim, quando este fere a boa-fé e a honestidade, transforma-se de condutor do interesse público em indutor de improbidade administrativa e/ou delito, ou seja, constrange a moral administrativa, merece por isso correções jurídicas de diversas ordens.
3. ACCOUNTABILITY
Neste capítulo, busca-se discutir a noção de accountability, o contexto em que o termo surgiu, quais são os tipos descritos na literatura, suas finalidades, sua ligação com a ideia de controle da improbidade administrativa e com os mecanismos de checks and balances.
3.1 Embasamento Teórico
Há uma discussão constante acerca de accountability dos administradores, e que se refere ao próprio significado deste termo na língua portuguesa. Essa questão foi inicialmente levantada em 1990, quando Ana Maria Campos constatou a ausência do conceito na administração pública brasileira, uma vez que a própria noção de coisa pública para burocratas e sociedade estaria distante. (CAMPOS, 1990).
Em 2005, aproximadamente, considerando a evolução institucional ocorrida neste período, Pinho e Sacramento (2009) concluíram que o conceito de accountability ainda estaria em processo de construção na sociedade brasileira, enquanto a cultura de accountability encontrava-se longe de se realizar.
Na última década, o termo accountability ganhou maior relevância. Contudo, ainda não encontrou consenso quanto a seu significado em português (Medeiros, Crantschaninov, &
Silva, 2013). Ressalta-se que, até mesmo na língua inglesa, seu significado é evasivo, seus limites são vagos e sua estrutura interna é confusa (Schedler, 1999), embora sua origem advenha de países anglo-saxões. Por conseguinte, o significado desse termo carece de uma definição precisa.
A accountability vem sendo relacionada, na literatura acadêmica nacional, principalmente à responsabilização e prestação de contas, envolvendo também, em menor grau, transparência, sanções, controle, supervisão e responsabilidade. (MEDEIROS;
CRANTSCHANINOV; SILVA, 2013).
Iniciando a definição de accountability, nos deparamos com uma tarefa árdua, considerando ser um termo estrangeiro, importado de outra realidade que, nem sempre, é compatível com a vivenciada no Brasil. Contudo, para os fins dessa análise, entende-se adequado o conceito de accountability que abarca as ideias de “responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle, transparência, obrigação de prestação de contas, justificativas para as
ações que foram ou deixaram de ser empreendidas, premiação e/ou castigo” (PINHO;
SACRAMENTO, 2009, p. 1364)
Ressalta-se que não é vedada a utilização de estrangeirismos em textos oficiais. Seu uso é aceitável, de forma consciente, nos casos em que as palavras exprimem realidades não contempladas na língua portuguesa (BRASIL, 2002).
Para ajudar a conceituar, inclui-se no campo semântico do termo accountability, os conceitos de answerability e enforcement, apresentados por Schedler (1999, p. 14). Conforme o autor, aquele corresponderia à “obrigação de governantes informarem e explicarem o que estão fazendo” (tradução propria) (SCHEDLER, 1999, p. 14), o que seria, em outras palavras, a obrigação de prestar contas. Já o enforcement seria a “capacidade de imposição, por agências de controle, de sanções aos detentores do poder que violaram seus deveres”
(tradução propria). (SCHEDLER, 1999, p. 14).
Assim a Accountability, preliminarmente pode ser entendida, como a capacidade de prestar contas e de assumir a responsabilidade sobre o uso de recursos, podendo ser classificada em três tipos no ambiente Estatal: política, administrativa e social. Importante observar que o conceito não afasta sua verificação em corporações empresariais (principalmente quando tem responsabilidade social), com utilização dos mecanismos da accountability em seus modelos de gestão, tanto para o controle interno, quanto para o controle nas relações entre Estado e sociedade civil.
Ao analisar as doutrinas observou-se que a definição é diversa não apenas de autor para autor, e que questões como a da existência de formas não eleitorais de accountability; de quais seriam as maiores falhas na accountability; de como tais defeitos podem ser pensados e resolvidos; e quais as inovações, a fim de melhorar a accountability democrática, são discutidas de diversas maneiras.
Conforme Ceneviva (2006), alguns estudiosos adotam uma noção de responsabilização que não compreende em seus limites as relações informais de fiscalização e controle, não considerando, assim, como agentes de accountability a imprensa e organizações da sociedade civil que comumente se incumbem de monitorar e denunciar abusos e condutas impróprias de agentes públicos no exercício do poder.
Assim sendo, os autores citados defendem uma noção menos abrangente de accountability. Keohane (2002 apud Ceneviva 2006), embora não restrinja as relações de fiscalização e controle tão somente às formas e institucionalizadas e, portanto, admite um rol de relações bem mais abrangente, estipula que tais relações devem necessariamente incluir a capacidade de sanção aos agentes públicos.
Segundo estes autores, a accountability implica a capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a obrigação dos oficiais públicos de informar e explicar seus atos, e a capacidade (enforcement) de impor sanções e perda de poder para aqueles que violaram os deveres públicos. A noção de accountability é, basicamente, bidimensional: envolve capacidade de resposta e capacidade de punição.
Portanto, para que tenhamos accountability, é condição necessária que as informações sobre a atuação governamental estejam disponíveis para que todos (legisladores, governo, sociedade, cidadãos e os próprios gestores públicos) saibam que: os recursos governamentais são utilizados apropriadamente e os gastos efetuados de acordo com as leis e regulamentos; os programas e projetos governamentais são conduzidos de acordo com seus objetivos e efeitos desejados; e os serviços governamentais seguem os princípios da economia, da eficiência, da eficácia e da efetividade.
3.2 Accountability, Democracia e Administração Pública
A democracia representativa é uma solução de governança para as ineficiências da democracia direta. O sistema democrático atual encontra-se a três passos de distância da democracia direta.
O primeiro passo é a eleição de representantes do povo; o segundo ocorre quando os representantes eleitos delegam poderes a terceiros, nomeados e removidos por esses; um terceiro passo é tomado com a designação de uma pessoa que não é eleita nem nomeada politicamente, mas escolhida com base em critérios estabelecidos, como o concurso público, por exemplo.
Cuida-se da dimensão objetiva que trata da responsabilidade de uma pessoa ou organização perante outra, por alguma atividade ou algum tipo de desempenho. Desse modo, se uma pessoa falhar em executar diretivas legítimas, será julgada responsável e estará sujeita a penalidades. Este significado é aparentado ao de accountability.
Já no que se refere à dimensão subjetiva, o foco não está em quem ou pelo quê alguém é responsável, mas quem e pelo quê alguém se sente responsável e comporta-se de forma responsável. Esse significado está mais próximo de um sinônimo para identificação, lealdade e consciência, do que accountability ou answerability, conforme Mosher (1968 apud Buta; Schurgelies; Teixeira, 2017).
De fato, este conceito está diretamente relacionado ao de democracia. A tendência é a de que, quanto mais enraizados os valores democráticos na sociedade, maior a
accountability. O contrário também é verdadeiro, ou seja, accountability é uma condição necessária para haver democracia, uma vez que a ausência de controle efetivo e responsabilização tenderiam a enfraquecer a democracia. (CAMPOS, 1990).
Ademais, em uma sociedade com accountability plena, espera-se que os gestores públicos prestem contas de suas ações, confiram publicidade a suas decisões e consultem a sociedade antes da tomada das decisões mais importantes. (AKTTSU; PINHO, 2002).
Accountability refere-se, portanto, à relação entre duas partes, em que a primeira delega responsabilidade para a segunda, que deverá exercer a gestão dos recursos, o que gera uma obrigação de prestação de contas da segunda parte perante a primeira conforme Akutsu;
Pinho, (2002) e Pinho; Sacramento (2009). É possível perceber que a necessidade de accountability surge de uma relação semelhante à relação de agência, a qual envolve um contrato em que uma pessoa (principal) emprega outra (agente) para executar, em seu nome, um serviço que implique a delegação de algum poder de decisão do agente (Jensen ; Meckling, 2008). Partindo-se dos pressupostos de que há racionalidade limitada e tendência ao oportunismo dos agentes, a relação entre principal e agente incorre em custos de monitoramento voltados à limitação de atividades irregulares do agente.
Tais mecanismos de monitoramento envolvem, mas não se limitam a: sistemas formais de controle, auditoria, restrições orçamentárias e sistemas de incentivo (Jensen; Meckling, 2008), abarcando também mecanismos de estímulo à comunicação ativa de duas vias entre principal e agente (Lashgari, 2004 apud Buta; Schurgelies; Teixeira, 2017), o que implicaria na redução da assimetria de informações entre essas partes.
Desse modo, a noção de accountability deve limitar o detentor de poder não apenas por normas legais, mas também pela lógica da razão pública (Schedler, 1999). Além de sua dimensão informacional e de seus aspectos explicativos, accountability também contém elementos de enforcement, que está relacionado à premiação do bom e punição do mau comportamento ou desempenho.
A accountability é fundamental para preservar a democracia, porém participação dos cidadãos tem papel indispensável para sua concretização (Rocha, 2011). Nesse mesmo sentido, Abrucio; Loureiro (2005) mostram que a experiência da administração pública a nível internacional revela que quanto maior o controle executado pelos cidadãos, mais o Poder Público tem condições de ajustar e melhorar as políticas públicas. E Arato (2002, p.103) diz que “a pré-condição mais importante para que um sistema de accountability realmente funcione é a atividade dos cidadãos nos fóruns públicos democráticos e na sociedade civil”.
Campos (1990, p 35), afirma que:
Nos EUA - tal como em muitas sociedades amadurecidas - existem numerosas organizações, através das quais a opinião dos cidadãos faz-se ouvir e por cujo intermédio os descontentamentos são processados: associações de pais e professores, associações de consumidores, comitês de vizinhança, associações profissionais, sindicatos, comunidades eclesiais, etc. (CAMPOS, 1990)
Campos (1990), ainda aborda a questão do financiamento de tais organizações, que em democracias maduras são financiadas com recursos próprios e da comunidade, já nos países menos desenvolvidos o financiamento vem do próprio governo, limitando o exercício da democracia a eleições (Campos, 1990), ainda segundo esse autor é a qualidade das relações entre o cidadão e o governo que determina o exercício da accountability, e a sociedade só conseguirá exercer controle sobre o estado quando atingir certo nível de organização dos interesses públicos e privados.
A eficácia dos mecanismos de accountability está relacionada, tanto a um governo que leva em conta os interesses dos cidadãos, quanto às condições que estes têm de distinguir os representantes que agem atendendo ao interesse coletivo dos que defendem interesses particulares. De forma clara:
Somente com accountability plena, ou seja, com informações públicas e prestações de contas confiáveis por parte dos governantes, devidamente auditados pelos controles externo e interno dos órgãos públicos, os cidadãos podem participar ativamente das decisões públicas. Por outro lado, sem uma sociedade civil organizada, os gestores públicos não se sentirão obrigados a promover a accountability. (AKUTSU; PINHO, 2002, p. 731-732).
Enfim, torna-se claro que “se os cidadãos não verbalizarem suas demandas e não se organizarem em iniciativas e fóruns políticos, o papel da opinião pública de monitoramento e de geração de informação pode ser danificado, tornando accountability uma promessa vazia.”
(ARATO, 2002 p. 103).
Evidencia-se, portanto, que a Accountability tem relação com a democracia, pois conforme já ressaltado, o segundo tem dependência do primeiro. Na administração pública, o reflexo deve ser ainda maior, pois a participação popular é relevante para que o Administrador Público possa se adequar aos requisitos da Accountability, tornando essa mais eficaz.
