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AIANOS1Eliz a be t h M a t os Ribe ir o* Osca r Ch a ssa gn e s I z qu ie r do* *
Re gin a ldo Sou z a Sa n t os* * *
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ensaio t em por obj et ivo cent ral apresent ar os result ados de um a propost a m e-t odológica para avaliação da capacidade de gese-t ão dem ocráe-t ica em m unicípios baianos2. Por capacidade de gest ão dem ocrát ica ent ende- se a com pet ência das m unicipalidades de não apenas garant ir a capacidade de descent ralização insti-t ucionalizada com o, t am bém , afi ançar a capacidade de part icipação e a capacidade de
t ransparência, princípios fundam ent ais avalizados pela Const it uição Federal de 1988
e rat ifi cados em diversas legislações com plem ent ares, em part icular as dirigidas para garant ir a qualidade de vida das/ nas cidades.
Cabe esclarecer que um a das características centrais de qualquer processo ava-liat ivo é a necessidade de se desenhar indicadores, variáveis e subvariáveis fact íveis e que expressem valores que possam ser com part ilhados por t odos os at ores envol-vidos e perm it am alcançar índices que indiquem a avaliação alm ej ada. Dest e m odo, o desenvolvim ent o da propost a avaliat iva exigiu um t rabalho colet ivo envolvendo t écnicos da SEDUR, da FEA- UFBA e consult ores especializados. Nest a perspect iva, a form ulação da propost a m et odológica que originou est e ensaio é frut o de revisões e debat es t eóricos e m et odológicos sobre gest ão dem ocrát ica de cidades e avaliação das ações do poder público e da sociedade3.
No que se refere ao debat e sobre gest ão pública m unicipal, observa- se que exist em , ainda, m uit os confl it os acerca dos cam inhos que o Est ado deve seguir a fi m de alcançar um m aior grau de efi ciência para m elhorar os result ados dos serviços e/ ou bens disponibilizados à sociedade. Am pliar os conhecim ent os sobre as difi culda-des, desafi os e possíveis soluções aplicadas à adm inist ração pública ( em especial em âm bit o local) , em art iculação est reit a com a sociedade, é t arefa im port ant e para a consolidação de um novo padrão de gest ão dem ocrát ica para o Brasil. Conhecer esses obst áculos é, sem dúvida, um passo im port ant e em direção à busca de est rat égias concretas visando à aceleração do ritm o das ações de m odernização e dem ocratização do Est ado, em especial dos m unicípios, os quais t êm revelado um a profunda incapa-cidade de avançar nessa direção.
Os debat es sobre os desafi os do processo de descent ralização inst it ucionaliza-da perm it em afi rm ar que as m unicipaliucionaliza-dades represent am o pont o m ais crít ico dest a dim ensão; isso porque os m unicípios t iveram , hist oricam ent e, um papel m arginal dent ro do sist em a fi nanceiro e adm inist rat ivo nacional, expondo, ainda hoj e, os gra-ves obst áculos est rut urais para o seu desenvolvim ent o inst it ucional, adm inist rat ivo, econôm ico, polít ico e social.
* Dout ora em Ciência Polít ica e da Adm inist ração pela Universidade de Sant iago de Com post ela – USC/
ES. Professora Adj unt a do Depart am ent o de Finanças Públicas da Escola de Adm inist ração da Uni-versidade Federal da Bahia – EAUFBA, Salvador/ BA/ Brasil. Endereço: Av. Reit or Miguel Calm on, s/ n. Salvador/ BA. CEP: 40110- 903. E- m ail: em at os@ufba.br.
* * Mest re em Análisis y Gest ión de la I nnovación Tecnológica pela USC/ ES. Professor do I nst it ut o
Superior Polit écnico “ José A. Echevarría” de la Universidad Polit écnica de Cuba – CUJAE/ CU. E- m ail: chassagnes@gm ail.com .
* * * Dout or em Econom ia pela Universidade Est adual de Cam pinas – UNI CAMP. Professor Tit ular do
Depart am ent o de Finanças Públicas da EAUFBA, Salvador/ BA/ Brasil. E- m ail: rsouza@ufba.br.
1 As bases para o desenvolvim ent o dest e art igo foram apresent adas no ENANPAD de 2011 e recebeu
o Prêm io de t erceiro m elhor art igo da área de Adm inist ração Pública.
2 O desenvolvim ent o da propost a cont ou com a parceria da Secret aria de Desenvolvim ent o Urbano
do Est ado da Bahia ( SEDUR) e com o apoio da Fundação Escola de Adm inist ração da UFBA- FEA, responsável pela gest ão do Proj et o. A m et odologia propost a encont ra- se em desenvolvim ent o no que diz respeit o à im plem ent ação da et apa com plem ent ar do est udo, referent e à realização da pesquisa diret a em t odos os m unicípios baianos.
3 Merece dest aque a valiosa cont ribuição dada pelos consult ores ext ernos Fernando Cardoso Pedrão
& Re gin a ldo Sou za Sa n t os
Acredit a- se que t ais ent raves delineiam duas esferas de desafi os que precisam ser rapidam ent e superados: a carência est rut ural ( recursos fi nanceiros, adm inist ra-t ivos, hum anos, ra-t ecnológicos era-t c.) , que ra-t em dera-t erm inado um a capacidade de gesra-t ão pública defi cit ária; e a obsolescência das prát icas de gest ão da m aioria dos m unicípios brasileiros, que exige esforços de t odas as esferas de governo e, t am bém , da socieda-de, no sent ido de possibilit ar um processo efet ivo de aprendizagem e inovação para o alcance da m odernização adm inist rat iva e da inclusão social. Não há dúvida que esse esforço deve ser perm eado pela dinam ização dos processos dem ocrát icos de gest ão, t endo, pois, com o horizont e a am pliação e qualifi cação dos espaços de diálogo com a com unidade local.
A im port ância da avaliação realizada est á no reconhecim ent o de duas neces-sidades relevant es para a prom oção do desenvolvim ent o social local: ( a) pact uar o com part ilham ent o de responsabilidades ent re a adm inist ração pública m unicipal e
a sociedade civil, em prol da const rução de um diagnóst ico dos problem as que t êm
lim it ado o desenvolvim ent o sociot errit orial; e ( b) desenvolver possibilidades reais e
pot enciais para a consolidação de um a cidadania at iva e am pliada, t ornando públicas
est rat égias e deliberações direcionadas à solução desses ent raves e possibilit ando, desse m odo, o advent o de m ecanism os efet ivos de cont role social no âm bit o das m unicipalidades baianas.
O ensaio est á est rut urado em quat ro seções. A prim eira apresent a os pres-supost os t eóricos orient adores da pesquisa, quando serão discut idas as escolhas conceit uais que fundam ent aram as t rês dim ensões de análise cent rais do t rabalho: Descent ralização, Part icipação e Transparência. A segunda seção inform a sobre os procedim ent os m et odológicos, o processo de const rução do plano de indicadores e a defi nição das variáveis correspondent es. A t erceira seção apresent a a análise dos result ados, explicit ando as decisões que conduziram o processo de at ribuição de valo-res num éricos que buscam t raduzir, de form a obj et iva, os pvalo-ressupost os da avaliação. Finaliza- se o t rabalho com as considerações fi nais.
Pressupostos Teórico-Metodológicos da Avaliação
Conform e apontam Santos e Ribeiro ( 1993 e 2004) , quaisquer refl exões sobre a capacidade de gestão pública exigem um a análise m ais crítica sobre as funções e papel do Est ado, bem com o sobre os condicionant es de sua reest rut uração produt iva. Com efeito, a Reform a do Estado é, hoj e, um tem a privilegiado dada à necessidade urgente de se buscar padrões de efi ciência na ação governam ent al, visando a const ruir um a sociedade m ais equitativa, na qual a pobreza e a exclusão devem ser enfrentadas com decisão para alcançar padrões de desenvolvim ent o econôm ico com sust ent abilidade. No que diz respeit o à m odernização da adm inist ração pública, além das condi-ções de legit im idade de um governo para em preender as t ransform acondi-ções necessárias ( governabilidade) , é preciso considerar a sua capacidade de im plem ent á- las, abran-gendo, port ant o, as condições t écnicas, adm inist rat ivas e fi nanceiras ( governança) . A det erioração da im agem do serviço público, hist oricam ent e ligada à lent idão e inefi ciência, im põe ao Est ado a necessidade de enfrent ar os seguint es desafi os: a busca perm anent e do aum ent o de efi ciência da m áquina pública, por int erm édio da racionalização e increm ent o da produt ividade; a m elhoria cont ínua da qualidade na prest ação dos serviços públicos, visando a at ender aos requerim ent os da sociedade no que diz respeit o à sat isfação das dem andas sociais básicas e; o resgat e da esfera pública com o inst rum ent o de expressão da cidadania e fórum de aprendizado social.
m aior pressão dos diversos grupos sociais, cuj as dem andas crescent es o Est ado vê-- se incapaz de at ender, face à crise de fi nanciam ent o e à insufi ciência de um aparat o burocrát ico pesado e cent ralizador.
Por tudo isso, refl etir sobre capacidade de gestão democrática como modelo/ prática que deve (re)orientar as relações entre os diversos atores sociais interessados nos proble-m as coletivos/ públicos iproble-m plica pensar sobre uproble-m a forproble-m a própria de adproble-m inistrar, de proble-m odo que possibilite alcançar os padrões ideais de participação, transparência e dem ocracia.
Nesse sentido, discorrer sobre Gestão Dem ocrática de Cidades im põe abordar tem as que envolvem o direito à cidade. A regulação dos direitos à cidade refl ete, por sua vez, a relevância/ atenção que as questões locais têm dem andado na contem poraneidade. Tom ando com o base as refl exões apont adas por Alessandri ( 2005) , avaliar a
Capacidade de Gest ão Dem ocrát ica em Municípios im põe refl et ir, de form a crít ica,
so-bre o seguint e problem a: at é que pont o o proj et o de “ gest ão dem ocrát ica da cidade” t em cont em plado, de fat o, a pot encialidade da noção de “ direit o à cidade” no Brasil, de m odo a fundam ent ar não apenas um pensam ent o ut ópico, m as que cont ribua, efet ivam ent e, para as m udanças de prát icas que consolidem a part icipação, t ranspa-rência e dem ocracia?
Para a autora, responder a essa questão im põe considerar três planos de análise art iculados e int egrados ent re si: ( a) a prát ica socioespacial, em que em ergem os m ovim ent os sociais; ( b) o plano do Est ado, que defi ne o planej am ent o espacial por m eio de polít icas públicas; e ( c) a análise do conhecim ent o desses processos, a part ir dos conceit os de cidadania e direit o à cidade ( ALESSANDRI , 2005) .
No que se refere aos m ovim ent os sociais urbanos, com o prim eiro plano do at ual processo de ‘inovação’ da gest ão dem ocrát ica de cidades, alguns est udos4 t êm dest acado que essa dinâm ica apresent a diferent es cont eúdos, o que revela, port ant o, exigências diferenciadas: enquant o exist em dem andas que se orient am para o at en-dim ent o de quest ões urgent es ( com o habit ação, em prego, serviços públicos et c.) , algum as se vinculam aos desafi os e com plexidades da produção da cidade, a part ir do quest ionam ent o das polít icas públicas e do planej am ent o que t êm com prom et ido a qualidade dos bens e serviços oferecidos, aum ent ando as desigualdades; e out ras focalizam suas crít icas na própria exist ência da propriedade do solo urbano - t em a que im plica os em bat es m ais acirrados.
O m ais im portante, nessa discussão, é constatar que a luta pelo direito à cidade surge antes com o necessidade, isto é, com o negação das desigualdades, do que com o decorrência im ediata do direito. A questão fundam ental a ser considerada aqui, portanto,
é com preender (avaliar) as consequências da generalização da urbanização pautada no
paradigm a de desenvolvim ento da cidade, considerando as com plexidades que funda-m entafunda-m o atual padrão de relações sociais de produção e distribuição do capitalisfunda-m o.
O défi cit habit acional, a precariedade das m oradias e o crescim ent o de m ora-dores de rua nos cent ros urbanos produziram , ao longo do t em po, um a crise refl et ida nos fort es em bat es observados na sociedade brasileira, nas últ im as décadas. É nesse am bient e que surgem os m ovim ent os urbanos em confront o com o Est ado, est im u-lando o governo a conceber e im plem ent ar um a reform a urbana. Esse m ovim ent o deu origem , pois, a um a legislação com plexa que conform a o direit o à cidade, apoiada em um a nova base j urídica com prom et ida com o desenvolvim ent o urbano, a sust en-t abilidade e a inclusão social.
Conform e destacado por Santin (2003, p. 122), a Constituição de 1988 e oEstatuto da Cidade (Lei 10.257/ 2001) defi ne Gestão Dem ocrática de Cidades com oo padrão de gestãoque, diante do atual estado de degradação do cenário urbano brasileiro, propõe--se a alcançar “ com o objetivos fundam entais a construção de um a sociedade livre, justa e solidária, bem com o a erradicação da pobreza e da m arginalização, reduzindo as desigualdades sociais e regionais para, com isso, buscar um a vida digna para todos. Com base nesses princípios, o Art igo 2º , inciso I I do referido Est at ut o, reafi r-m a que a gest ão dem ocrát ica m unicipal deve ser obt ida m ediant e “ a part icipação da população e de associações represent at ivas dos vários segm ent os da com unidade na form ulação, execução e acom panham ent o de planos, program as e proj et os de
& Re gin a ldo Sou za Sa n t os
volvim ent o urbano” ( BRASI L, 2001) . No Art igo 43, fi ca est abelecido que a garant ia da participação da população na gestão m unicipal dar-se-á m ediante debates, audiências, consult as públicas, iniciat iva popular de proj et os de lei e de planos, program as e pro-j etos de desenvolvim ento urbano, bem com o pela constituição de órgãos colegiados de polít ica urbana e conferências sobre assunt os de int eresse público ( urbano) , a serem desenvolvidos nos t rês ent es federat ivos. Ent ret ant o, cabe dest acar que o referido art igo não é exaust ivo, deixando em abert o possibilidades da ut ilização de qualquer out ro m eio de part icipação que se faça necessário.
Segundo a defi nição clássica de Marshall ( 1967) , o conceit o de cidadania que fundam ent aria a gest ão dem ocrát ica da cidade t eria com o cont eúdo fundam ent al o acesso aos direit os civis, polít icos e sociais. Ent ret ant o, Carvalho ( 2004) afi rm a que essa t ese, ainda que possa servir para um a com preensão do processo hist órico da “ cidadania plena”, própria dos países desenvolvidos, não consegue dar cont a dos processos que abrangem sociedades de desenvolvim ent o econôm ico e dem ocracia retardatárias, com o é o caso das nações latino-am ericanas. O que im plica concluir que, ainda que se reconheçam os avanços do processo de inst it ucionalização do “ direit o à cidade”, nos anos recent es no Brasil, faz- se necessário observar que a consolidação dessas expect at ivas não t em se confi rm ado, part icularm ent e, nos m unicípios que int egram regiões m enos desenvolvidas do país.
Segundo Carvalho (2004), é possível haver cidadania em determ inadas socieda-des sem que esses direit os est ej am plenam ent e present es e/ ou consolidados. O aut or ressalt a que a exist ência sim ult ânea desses direit os consagraria o que denom ina de “ cidadania plena”, apresent ado com o horizont e ideal para as sociedades ocident ais, m as com o um a m eta quase inalcançável pela m aioria das sociedades, particularm ente as que ainda t êm que enfrent ar sérios problem as econôm icos, polít icos e sociais. No caso brasileiro, a garant ia da vigência plena desses direit os depende da com pet ência inst it ucional, adm inist rat iva e organizacional do Est ado ( Adm inist ração Polít ica) , de m odo a perm it ir que a sociedade se ( re) organize polit icam ent e ( est im ulando a par-t icipação, par-t ransparência e dem ocracia) para dim inuir os excessos gerados pelo apar-t ual sist em a econôm ico ( capit alism o) e reduzir a desigualdade, garant indo, desse m odo, o bem - est ar e j ust iça social para t odos ( SANTOS; RI BEI RO, 2005) .
Nos t erm os aqui colocados, a cidadania e o direit o à cidadesó podem ser reali-zados dent ro da sociedade capit alist a respeit ando sua expressão lógica; o que im plica afi rm ar que a potencialidade do que se concebe por cidadania lim itar-se-ia à existência de um a sociedade civil fort e, com prom et ida com o desenvolvim ent o e preservação do próprio capit alism o. Nesse sent ido, Annick Osm ont ( 2002) defende que o proj et o de
gest ão dem ocrát ica da cidadesurge no at ual cont ext o com o condição da reprodução
do sistem a capitalista em sua nova etapa de desenvolvim ento. Para o autor, o conceito de governança, com o fundam ent o da gest ão dem ocrát ica, foi ret om ado pelo Banco Mundial, no fi nal dos anos 80 do século passado, com o obj et ivo de operacionalizar a const rução de um novo padrão de ação que perm it isse o aj ust e das econom ias dos países em desenvolvim ent o em at endim ent o aos princípios neoliberais.
Em linhas gerais, a inst rum ent alização para a concret ização e consolidação da part icipação polít ica nas cidades im plica a superação do m odelo capit alist a de so-ciedade, conform e apont a Heller (apud Alessandri, 2005, s.p.) , a realização de um a cidadania plena e ilim it ada “se sit úa m ás allá del horizont e de la sociedad capit alist a
y de sus inst it uciones polít icas”.
Alessandri ressalt a ainda que
( …) est a ciudadanía sólo puede ser realizada dent ro del est ado capit alist a, com o su expresión lógica. De este m odo, la potencialidad de la noción de ciudadanía se lim itaría a la exist encia de la sociedad civil surgida con el desarrollo del capit alism o y, lo que es m ás im port ant e, para su preservación. Ent onces, la conquist a de la ciudadanía sería esencial para la realización de la sociedad capit alist a. Es así que el proyect o de una “ gest ión dem ocrát ica de la ciudad” surge en la act ualidad com o condición de la
reproducción capit alist a en su nueva et apa de desarrollo. ( ALESSANDRI , 2005, s.p.) .
hist órico que t ransform a a propriedade em pot ência abst rat a na sociedade capit alist a. Esse pensam ent o converge com a análise feit a por Balduíno (apud Alessandri, 2005, s.p.) que, inspirado em Lefebvre, ressalt a que os m ovim ent os sociais, no cam po brasileiro, m obilizam - se pelo “ direit o a t erra” com vist as a alcançar “ dignidade, dis-t ribuição, fesdis-t a, poesia, alegria de viver”, sendis-t ido úldis-t im o da ideia de “ direidis-t o a cidade”. Nessa direção, a at ual legislação brasileira defi ne com o princípios fundam ent ais que deverão nort ear o alcance e consolidação da Gest ão Dem ocrát ica de Cidadesos conceit os de descent ralização, part icipação e t ransparência. Essas dim ensões servi-rão, port ant o, com o base conceit ual e m et odológica fundam ent al para o desenho e desenvolvim ent o da pesquisa avaliat iva propost a.
A dim ensão da descent ralização refere- se aos aspect os inst it ucionais da gest ão dem ocrát ica de cidades, m anifest a t ant o na delegação da elaboração e execução de políticas públicas, quanto na m anifestação dos aspectos institucionais, adm inistrativos e organizacionais que envolvem os processos decisórios e as ações do poder público. No que se refere ao processo de descent ralização, cabe dest acar que a dim ensão polít ico-adm inist rat iva pode signifi car a criação de m ecanism os de redist ribuição de recursos e de poder ent re diversos ent es adm inist rat ivos, ou ent re diferent es níveis de um a m esm a organização. Tal processo im plica um a reorganização inst it ucional em que órgãos ou setores adm inistrativos perdem ou ganham poder e recursos. O im pacto sobre a realidade polít ico social pode t raduzir- se em um a m elhoria do at endim ent o das dem andas da sociedade, ou em um m elhor funcionam ent o dos serviços; m as, difi cilm ent e, acarret ará m udanças nas relações Est ado-Sociedade.
A segunda dim ensão da descent ralização é um processo que não se esgot a na esfera adm inist rat iva, com a sim ples t ransferência de responsabilidade e recursos, m as que se t raduz, igualm ent e, em um a m odifi cação do m odelo de adm inist ração polít ica, do m odelo de gest ão, e do sist em a decisório, com im plicações na relação Est ado/ Sociedade. Além da aut onom ia na gest ão de recursos, am pliam - se os direit os dos cidadãos de participar da defi nição das políticas governam entais, da sua execução e do cont role dos recursos públicos. Est a concepção valoriza a quest ão da cidadania, paralelam ente a um a m elhor adequação do planejam ento à realidade econôm ico-social m ais próxim a e a um a utilização m ais efi caz e equitativa dos recursos governam entais.
Um a t erceira dim ensão t em sido especialm ent e ressalt ada no que diz respeit o à descent ralização recent e do Brasil, desencadeada com a redem ocrat ização e com a Const it uição de 1988, após o longo período de orient ações t écnico- burocrát icas e cent ralizadoras do período aut orit ário. Revalorizando as inst âncias subnacionais, em especial os m unicípios, os defensores desse processo consideram - no com o um m eca-nism o indiscut ível para o alcance de um a m aior igualdade e j ust iça social, ext ensão dos direit os de cidadania, part icipação dos cidadãos sobre as decisões e as ações governam ent ais que afet am a colet ividade e cont role sobre o set or público5.
Na falt a de um a polít ica de descent ralização coordenada, persist em diversas at ribuições concorrent es ent re as dist int as inst âncias do governo, ao lado do vazio de ações em algum as áreas. Est ados e m unicípios não defi nem , com clareza, seus papéis nessas com pet ências concorrent es e, m uit as vezes, não dispõem de condições fi nan-ceiras ou polít ico-adm inist rat ivas para assum irem novas responsabilidades. Acirra- se,
5 Na verdade, associado a esse processo de m udança, houve um a redist ribuição de recursos e de
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com isso, o confl it o federat ivo. Em bora as inst âncias subnacionais, part icularm ent e os m unicípios, t enham am pliado signifi cat ivam ent e os seus gast os, inclusive na área social, est a am pliação est á m uit o longe de cobrir as im ensas necessidades at uais, especialm ent e em áreas m ais pobres, com o o Nordest e, onde a grande m aioria dos m unicípios encont ra- se em condições de alt o grau de dependência fi nanceira e indi-gência social ( SANTOS; RI BEI RO, 2004a) .
Com o sinônim o do exercício de governo do povo, a gest ão dem ocrát ica im plica a efet ivação de novos processos de organização e gest ão baseados em um a dinâm ica que favoreça os processos coletivos e participativos de decisão. Nesse sentido, a
parti-cipação constitui um dos princípios fundam entais a ser im plem entado pelos diferentes
at ores que const roem o cot idiano social ( espaço público) . Segundo esse princípio, a efet iva part icipação da sociedade, na gest ão da coisa pública, viabiliza a realização da gest ão dem ocrát ica. Ent ret ant o, é fundam ent al considerar que a part icipação na gest ão pública só será efet ivada m ediant e a at it ude diret a dos cidadãos, assim com o por m eio da consolidação de inst âncias represent at ivas e inst rum ent os efet ivos de int egração social, t ais com o: conselhos, associações sociais, eleições diret as e out ros inst rum ent os do gênero.
Com o afi rm a Alessandri (2005, s.p.), “ sem dem ocracia não existirá participação e sem a participação da com unidade não se pode dizer que a gestão seja dem ocrática ou participativa”. Afi rm a a autora que qualquer avaliação sobre capacidade de gestão dem ocrática im põe colocar algum as questões relevantes, a saber: “[ o] que se deve fazer para consolidar o processo de gestão dem ocrática? Com o m otivar os atores sociais para participarem da gestão dacidade/ sociedade?” (ALESSANDRI , 2005, s.p.). Pode-se con-cluir que a abordagem participativa na gestão da cidade dem anda m aior envolvim ento de todos os interessados no processo decisório, de m odo a m obilizá-los para a realiza-ção das m últiplas ações que envolvem a gestão e a gerência dos interesses públicos. Ent ret ant o, para que os gest ores públicos ( m unicipais) possam assum ir o papel de incent ivadores da gest ão dem ocrát ica no âm bit o m unicipal, é necessário, em prim eiro lugar, que est ej am convencidos de que esse m odelo de gest ão é o m ais adequado para enfrent ar as difi culdades encont radas na gest ão local e, em segundo lugar, é fundam ent al que os gest ores/ agent es públicos est ej am capacit ados para as-sum irem o desafi o de est im ular, pot encializar e coordenar a part icipação. Os gest ores públicos m unicipais, enquant o art iculadores desse processo polít ico e social, devem com preender, pois, que o papel polít ico do poder público deve est ar int rinsecam ent e int egrado aos int eresses dos cidadãos e da sociedade, de m odo que possam at ender aos anseios e expect at ivas da população. Mas, o que se observa na prát ica da gest ão pública brasileira é que a part icipação da com unidade encont ra enorm es obst áculos para concret izar- se, conform e apont am diversos est udos6. Razão pela qual um dos requisit os básicos e prelim inares para a prom oção e consolidação de um a gest ão dem ocrát ica é, ant es de t udo, est ar convencido da relevância e da necessidade da part icipação dos cidadãos e da sociedade.
Por out ro lado, é preciso reconhecer que a sociedade brasileira não est á pre-parada, ainda, para a part icipação cidadã plena, revelado pelo desconhecim ent o da im port ância que o com prom et im ent o de cada indíviduo t em para a m elhoria da qualidade da gest ão m unicipal. Com o ressalt a Andrade ( 2002) , essa realidade im põe reconhecer que a part icipação deve ser provocada, procurada, vivida, aprendida e apreendida por t odos. Com o t em dem onst rado a realidade nacional e local, a gest ão dem ocrát ica não pode ser efet ivada por decret o ou qualquer out ro t ipo de im posição legal, precisa ser const ruída e exercit ada, cot idianam ent e, por m eio dos diversos inst rum ent os de part icipação previst os na Const it uição Federal de 1988 e em out ros inst rum ent os legais com plem ent ares.
Já o princípio da t ransparência diz respeit o ao cam po dos processos de gest ão e refl ete a qualidade do funcionam ent o das inst it uições, perm it indo, pois, m edir a quali-dade do processo de descent ralização e o nível de part icipação da gest ão m unicipal. O conceit o de t ransparência na gest ão pública surge nos anos 70 com a im plem ent ação da adm inist ração pública gerencial, na I nglat erra, m as, só ganha m aior expressão a
part ir dos anos 90 do século passado, passando a int egrar, defi nit ivam ent e, a agenda governam ent al ( HEALD, 2003) .
Segundo o ent endim ent o de Fox ( 2007) , um a das principais razões que im pul-sionou as discussões e o aum ento das iniciativas em torno de um a m aior transparência na gest ão pública foi a preocupação de possibilit ar aos cidadãos m aior conhecim ent o sobre a qualidade da adm inist ração pública, com o obj et ivo de avaliar, com crit érios m ais realist as, o desem penho dos polít icos, punindo, se for com provado, o envolvi-m ent o eenvolvi-m corrupção e out ras forenvolvi-m as de condut as ilegais ou ant iét icas.
Já para out ros aut ores, com o Bellver e Kaufm ann ( 2005) , o acesso à inform a-ção e à t ransparência t am bém pode ser considerado com o um dos direit os hum anos fundam ent ais. Em concordância com essa análise, St iglit z ( 1999) afi rm a que exist e um direit o básico de conhecer, de ser inform ado sobre o que o governo est á fazendo e por quê.
Em sínt ese, pode- se concluir que um a gest ão t ransparent e, que t em com o principais características o acesso às inform ações com preensíveis para todo o cidadão, garant e a efet ividade da part icipação no governo e assegura, desse m odo, um m aior cont role social da sociedade sobre a ‘coisa pública’. Por out ro lado, na m edida em que disponibiliza inform ações sobre t odas as at ividades realizadas pela adm inist ração pública, garant e o acom panham ent o e a avaliação do cum prim ent o dos princípios e dos obj et ivos da descent ralização. Muit as vezes, t ransparência t em sido confundida com a am pliação da publicidade governam ent al; m as, para que essa publicização assum a carát er de t ransparência, é fundam ent al que as inform ações disponibilizadas sej am capazes de com unicar o sent ido real que expressam , de m odo a não dist orcer a realidade dos fat os e criar falsas expect at ivas.
Para I cerm an e Sinason ( 1996) , o nível de t ransparência na prest ação de in-form ações sobre os at os da adm inist ração pública (account abilit y) est á relacionado a t rês elem ent os: sociopolít icos, regras de planej am ent o e execução orçam ent ária e norm as de apresentação de relatórios fi nanceiros externos. Os autores consideram que a divulgação de inform ações acerca dos at os da gest ão pública não deve lim it ar- se à disponibilização de relat órios j á previst os em disposit ivos legais ( em geral relat órios fi scais e fi nanceiros) , m as devem priorizar a disponibilização de inform ações qualit at i-vas que perm itam avaliar desem penho, proj etos e atendim ento de m etas das políticas públicas de saúde, educação, cult ura, t ransport e, saneam ent o, ent re out ras. Essa avaliação é corroborada por Matias- Pereira ( 2006) , quando afi rm a que a transparência do Est ado efet iva- se por m eio do acesso do cidadão à inform ação governam ent al, o que t orna m ais dem ocrát icas as relações ent re o Est ado e a sociedade civil7.
A construção das bases fi losófi cas e teóricas da gestão dem ocrática e da gestão
dem ocrática de cidades, com base nosprincípios apontados acim a – descentralização,
participação e transparência –,envolve, portanto, um com plexo e, m uitas vezes, lento processo de transform ação. Essa m udança passa, inicialm ente, pela ruptura com o m odelo de gestão autoritário (centralizador) que ainda m arca a adm inistração pública brasileira e, tam bém , a cultura social, com especial destaque para a gestão m unicipal, espaço onde os resquícios do patrim onialism o ainda preservam -se com expressiva força. Com o já m encionado anteriorm ente, m uitos estudos8 apontam que a gestão pública (local) brasileira é, ainda, fortem ente m arcada por elem entos patrim onialistas, o que im plica afi rm ar que essa relação tem sido, frequentem ente, traduzida por ações cliente-listas, im pedindo ou difi cultando a consolidação de um a gestão participativa/ dem ocrática.
A part ir das fundam ent ações explicit adas acim a, reconhece- se, pois, que a avaliação do desem penho e im pact o da gest ão pública m unicipal t êm sido avalizados com o inst rum ent os fundam ent ais para subsidiar as correções de rum o dos ciclos que int egram as polít icas públicas, bem com o para aperfeiçoar os inst rum ent os j urídicos e adm inist rat ivos que balizam as novas m odalidades de gest ão de serviços públicos previst os pela Reform a Adm inist rat iva do Est ado Brasileiro, iniciada nos anos 80 e int ensifi cada a part ir de 1995 ( SANTOS; RI BEI RO, 1993; 2004)
7 Ver Pinho; Sacram ent o ( 2009) ; Pinho ( 2008) .
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Definindo o conceito de avaliação
Ainda que o t erm o avaliação refl it a quase sem pre o m esm o signifi cado para a m aioria dos est udos consult ados9, ist o é, expressão de um j uízo de valor de algum a coisa, observa-se que há um a grande variação e im precisão em relação a esse conceito. Essa indefi nição decorre, fundam entalm ente, do fato de que para que o conceito ganhe algum sent ido ( int eligibilidade) necessit a vir acom panhado de out ros t erm os que lhe dê signifi cado, indicando, por exem plo, obj et o, suj eit os a serem avaliados, bem com o exige identifi car propósitos, obj etivos e m odos de proceder ( GUI MARAES et al., 2004) . Ent ret ant o, é im port ant e dest acar que as cont rovérsias sobre essa quest ão sit uam - se no plano da prát ica social, ist o é, est ão relacionadas, diret am ent e, à form a com o a sist em át ica de avaliação deve ser conduzida; o que signifi ca pensar sobre a seleção do foco, m ét odos, grau de obj et ividade e inst rum ent os que perm it irão sist e-m at izar a avaliação pret endida.
Por out ro lado, a lit erat ura consult ada revela que o conceit o de avaliação ainda est á em processo de evolução, o que im plica concluir que sua com preensão m uda de acordo com o cont ext o e incorpora t ant o concepções ant eriores com o novas pers-pect ivas de análise. Essa dinâm ica t orna o processo avaliat ivo m ais com plexo em inform ações e m ais sofi st icado em t erm os de propósit os ( PESTANA, 2002) .
Diante do exposto, convém identifi car as tipologias avaliativas que orientaram os procedim entos m etodológicos com vistas a avaliar a capacidade de gestão dem o-crática em m unicípios baianos com base na síntese apresentada por Draibe ( 2001) , a saber: ( a) a natureza e o tipo de avaliação adotada se aproxim am do conceito de pesquisa interessada ( Policy Oriented) , que tem por obj etivo identifi car difi culdades e obstáculos e recom endar agendas propositivas ( correção de rum os e/ ou dissem inação de aprendizagens e geração de inovações) , com vistas a contribuir para a m elhoria da qualidade e desem penho das políticas; e ( b) foco na capacidade de gestão, o que signifi ca adotar m etodologia de avaliação de processo, baseada em instrum entos ava-liativos que tenham com o base de análise a observação das condições, o desenho da organização e com o são desenvolvidas as ações planej adas - o que possibilita detectar os fatores que têm facilitado ou im pedido que a gestão pública ( dem ocrática) alcance seus obj etivos e resultados; e ( c) esse tipo de avaliação im põe defi nir prem issas/ pres-supostos form ulados com base nos objetivos defi nidos pelos avaliadorese outros atores interessados envolvidos - o que im plica construir acordos com a indicação de proposi-ções que contribuam , de form a efetiva, para a transform ação das práticas avaliadas.
Procedimentos Metodológicos
Com base no ent endim ent o do que é gest ão dem ocrát ica da cidade( ou “ gest ão dem ocrát ica urbana” )10 e de acordo com os m odos/ padrões de avaliação que devem m ensurar com o deve ser concebida e im plem ent ada, defi niu- se com o base m et odoló-gica a const rução de t rês indicadores cent rais e um índice pleno que perm it irão defi nir um a tipologia dos m unicípios baianos em term os de capacidade de gestão dem ocrática, considerando, pois, a realidade at ual das m unicipalidades avaliadas.
A part ir da análise desse conj unt o de propost as m et odológicas e das lim it ações que apresent am para at ender ao escopo propost o nest e est udo, ent endeu- se que o
9 Ver t am bém Figueiredo; Figueiredo ( 2002) , dent re out ros.
10 A part ir da leit ura crít ica sobre avaliação da gest ão pública m unicipal ( dem ocrát ica) , ident ifi cou- se
desenho da pesquisa avaliat iva deveria ser est rut urado considerando duas dim ensões dist int as, porém não excludent es, que refl et em o am plo e com plexo espaço da pro-dução das polít icas públicas ( envolvendo os ciclos de concepção, inst it ucionalização, im plem ent ação, avaliação e m et a-avaliação) , a saber: ( 1) a dim ensão inst it ucional
da gest ão dem ocrát ica; e ( 2) a dim ensão da ação sociopolít ica. Ent endeu- se, pois,
que a dim ensão inst it ucional pode ser t raduzida em indicadores de descent ralização,
enquant o a dim ensão da ação sociopolít ica se expressa m elhor nas referências que se associam a part icipação e t ransparência.
Essa escolha t eórico- m et odológica im plicou considerar com o precária, para a realização de um a pesquisa com um elevado perfi l de subj et ividade, qualquer análise que pret endesse const ruir índices t om ando com o referência apenas indicadores e variáveis inst it ucionais da gest ão m unicipal, j á que a avaliação feit a com base nesses inst rum ent os não possibilit aria defi nir o que se com preende por gest ão dem ocrát ica
de cidade. Ent ret ant o, com o se com preendia que avaliar est a capacidade exigiria um
grande esforço t eórico- m et odológico, opt ou- se por iniciar est e est udo pela realização de diagnóst ico da disponibilidade e qualidade dos dados secundários exist ent es.
A partir desta defi nição m etodológica, decidiu- se dividir a pesquisa em dois sub-- cam pos, art iculados e com plem ent ares ent re si, a saber: ( 1) pesquisa com base em
dados secundários, que com preendeu, essencialm ent e, a dim ensão inst it ucional das
polít icas e perm it iu a produção de índices m ensuráveis sobre a capacidade de gest ão dem ocrát ica, obj et o privilegiado da análise dest e ensaio; e ( 2) pesquisa qualit at iva,
que possibilit ará, em um a et apa post erior do est udo, avançar em um a análise m ais aprofundada e cont ext ualizada acerca dos processos de produção das polít icas pú-blicas e do próprio fazer dem ocrát ico no âm bit o da gest ão pública m unicipal baiana.
A adoção do I BGE com o principal font e do est udo j ust ifi ca- se pelo fat o de a const it uição da base de dados ser a referência m ais im port ant e para a m aioria dos est udos consult ados sobre o perfi l e desem penho da gest ão m unicipal. Ent ret ant o, um a análise m ais crit eriosa das diversas versões da MUNI C ( 2001, 2002, 2004, 2005 e 2006) revelou a insufi ciência e, em algum a m edida, a baixa qualidade dos dados secundários disponibilizados para o alcance do obj et ivo dest e t rabalho.
O ensaio foi est rut urado de m odo a avaliar dois cam pos de análise dist int os, em bora não excludent es, que int egram o com plexo ‘espaço de produção’ das polít icas públicas locais, a saber: a dim ensão inst it ucional e a dim ensão da ação sociopolít ica. Part e- se do pressupost o, port ant o, de que o cam po inst it ucional da gest ão dem
ocrá-t ica de cidadespode ser t raduzido em t erm os de capacidade e qualidade do processo
de descent ralização, podendo ser m edido, inicialm ent e, por dados secundários; en-quant o o cam po da ação sociopolít ica expressa- se pelos conceit os de part icipação e transparência, que exigem investim entos em pesquisas qualitativas devido ao caráter subj et ivo desses indicadores.
Com o a fi nalidade fundam ent al dest a análise im plicava em m ensurar o grau de desenvolvim ento das relações existentes entre a sociedade civil e o poder m unicipal, a partir da avaliação crítica dos dados secundários, foi im prescindível avançar no desenho m etodológico integrando, a esse esforço inicial, variáveis qualitativas que contribuirão para com plem ent ar a avaliação propost a em out ra et apa do est udo. Com esse fi m , foram defi nidos, com o j á vist o, t rês indicadores básicos de análise - descent ralização, part icipação e t ransparência - que perm it irão, por sua vez, alcançar índices parciais de gest ão dem ocrát ica ( I DI , I P e I T, respect ivam ent e) . Essa m edição será feit a a part ir da defi nição de variáveis correspondent es a cada indicador, de m odo a alcançar um índice geral que refl it a o padrão/ perfi l da capacidade de gest ão dem ocrát ica das
m unicipalidades baianas ( I GDM) .
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t rês faixas indicadas a seguir11: Faixa 1 - Municípios com Capacidade I nst alada de Gest ão Dem ocrát ica e PI B Alt o ( 77 m unicipalidades) ; Faixa 2 - Municípios com I nci-pient e Capacidade de Gest ão Dem ocrát ica e PI B Alt o ( 15 m unicipalidades) ; e Faixa 3 - Municípios com Baixa Capacidade de Gest ão Dem ocrát ica e PI B Baixo ( as 317 m unicipalidades rest ant es) .
A princípio, ainda que o est abelecim ent o de um a linha de cort e e form ação de grupos dist int os de m unicípios t enha privilegiado as m unicipalidades m ais desenvol-vidas, abriu- se espaço, t am bém , para a descobert a de out ros dados relevant es sobre os padrões, desafi os e pot encialidades da gest ão pública local em t odos os níveis de desenvolvim ento das m unicipalidades baianas. Esse recorte m etodológico ganha m aior relevância para um est udo que t em um viés proposit ivo e que pret ende cont ribuir para que os agent es públicos e out ros at ores sociais t enham acesso aos indicadores e índices que possibilit em m onit orar e avaliar a gest ão pública m unicipal. Baseado nas prem issas m encionadas, a linha de cort e para os m unicípios que t iveram suas boas prát icas pesquisadas foi det erm inada pelo seguint e crit ério: Faixa 1 - Municípios que est ivessem noprim eiro quart il ( a rigor, classifi cados nas 100 prim eiras posições ent re os 417 m unicípios) no ranking dos t rês indicadores adot ados( I DS, I DE e I SB) ; Faixa 2 - Municípios que est ivessem ent re os 30 ( t rint a) prim eiros colocados em pelo m enos um dos t rês rankings est abelecidos ( I DS ou I DE ou I SB) ; e Faixa 3 - Os de-m ais de-m unicípios est ariade-m , nat uralde-m ent e, no lide-m it e daqueles considerados de baixa capacidade de gest ão.
A part ir dos indicadores e variáveis ident ifi cados acim a, será possível const ruir
o Í ndice de Capacidade de Gest ão Dem ocrát ica Municipal ( I CGDM) que deverá sint
e-t izar, quando for concluída a pesquisa qualie-t ae-t iva, os valores das com pee-t ências que nort eiam , segundo est a propost a m et odológica, a Capacidade deGest ão Dem ocrát ica
em Municípios Baianos: descent ralização, part icipação e t ransparência (conform e
sint et izado no Diagram a 1) .
D I AGRAM A 1
11 Essas t rês faixas reúnem 99 m unicípios selecionados para um a possível am ost ra da pesquisa diret a
a ser realizada em um a et apa post erior do est udo, bem com o int egra os 318 m unicípios rest ant es que com põem a Faixa 3.
Em linhas gerais, a análise crít ica dos achados part iu da defi nição e princípios form ais est abelecidos no Est at ut o da Cidade, conform e indicado nas variáveis selecio-nadas, para m edir cada um a das dim ensões defi nidas: Descent ralização, Part icipação
e Transparência. Na próxim a seção, serão apresent ados os result ados referent es a
análise da dim ensão institucional da capacidade de gestão dem ocrática dos m unicípios
inst it ucionais de part icipação da sociedade na Gest ão Pública - os Conselhos Gest ores de Saúde e Educação; V1.2 - Exist ência de Conselho de Desenvolvim ent o Urbano; e V1.3 - Exist ência de Est at ut o de I m pact o de Vizinhança ( EI V) .
Est as variáveis foram selecionadas por represent ar, dent ro do conj unt o dos dados disponibilizados pela MUNI C/ I BGE, as inform ações m ais consist ent es para m edir o universo avaliado, t om ando, pois, com o referência a exist ência de canais inst it ucionais de part icipação da sociedade na gest ão pública m unicipal baiana, o que perm it iu avaliar o perfi l do processo de descent ralização inst it ucionalizada m ediant e, conform e j á dest acado, a presença de Conselhos Gest ores em cada m unicipalidade
per si e em cada faixa de m unicípio.
Análise e Discussão dos Resultados
Ao defi nir Capacidade de Gest ão Dem ocrát ica em Municípios Baianos com o um a dim ensão analítica im portante, conclui- se que o m elhor estágio da m odernização adm inist rat iva, com o m et a a ser perseguida pelo poder público m unicipal, pressupõe a necessidade de am pliação do universo organizacional, incorporando a esse proces-so de inovação adm inist rat iva indicadores que perm it am avaliar, t am bém , o índice
de m odernização polít ica e social m unicipal. Tal esforço perm it irá reconhecer, com
algum a clareza, quais graus de m odernização carregam os inst rum ent os de polít icas públicas criados, com vist as a cont ribuir para a consolidação da gest ão dem ocrát ica dos m unicípios. Não há dúvida, port ant o, que m edir relações t ão subj et ivas im põe avaliar as funções que essas organizações t êm assum ido no desenvolvim ent o de po-lít icas públicas m ais part icipat ivas e buscar, assim , aferir o im pact o que suas ações t êm produzido no cont ext o sociot errit orial.
Com base na análise dos dados, foi possível deduzir apenas que a presença dessas organizações nas m unicipalidades indica um a tendência positiva da em ergência e consolidação de form as part icipat ivas de organização social nos t errit órios. Avançar em int erpret ações m ais consist ent es que perm it am ident ifi car um dado padrão/ perfi l de gest ão dem ocrát ica nos m unicípios avaliados, exigirá, port ant o, avançar no ( re) desenho dos inst rum ent os de avaliação propost os, de m odo a int egrar elem ent os que perm it am fazer um a leit ura m ais crít ica e cont ext ualizada dos m unicípios. Apesar dos avanços obt idos, acredit a- se que som ent e a int egração de pesquisa diret a perm it i-rá avaliar, de fat o, em que m edida a presença ( inst it ucionalização) dos Conselhos Municipais t em est im ulado um processo efet ivo e consequent e de aprendizagem e proporcionado inovação das prát icas de gest ão pública e gest ão social capaz, assim , de inst igar o exercício de um a cidadania at iva.
Certam ente, essa carência de dados pode ser com plem entada por diversas aná-lises disponibilizadas em um a vast a lit erat ura que aborda, de form a crít ica, o papel, as funções, os result ados e os im pact os advindos da im plem ent ação dos Conselhos Municipais com o inst rum ent os relevant es para garant ir a qualidade da gest ão pública local/ territorial12. Os estudos reconhecem , pois, que existem diversas razões que podem explicar as falhas desses instrum entos de Políticas Públicas não apenas no processo de inst it ucionalização da part icipação, m as, principalm ent e, com o cam inho efet ivo para a redução das assim et rias econôm icas, sociais e polít icas que ainda m arcam as rela-ções sociais de produção e dist ribuição no Brasil e na Bahia, em part icular. Conform e dest acou Schedler ( 1999) , enquant o perdurar essas assim et rias, é fi ct ício vislum brar qualquer cenário de part icipação social vist o que a m anut enção do cont role de poder im pede processos efet ivos de m udanças sociais e polít icas.
Com o j á assinalado, um a das form as para avaliar o nível de existência de canais inst it ucionais de part icipação da sociedade na Gest ão Pública m unicipal foi a análise do com port am ent o - criação, exist ência e funcionam ent o - dos Conselhos Gest ores, fat or represent at ivo da capacidade inst it ucional ( descent ralização do poder) das ad-m inist rações públicas locais. Ent ret ant o, a part ir desse diagnóst ico inicial, foi possível defi nir out ras ferram ent as m et odológicas de perfi l qualit at ivo para avaliar a
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de do desem penho dem ocrát ico dessas inst it uições, t om ando com o referência, por exem plo, a frequência das reuniões com o aspect o ligado ao funcionam ent o dessas instâncias fi scalizadoras, estudar a abrangência dem onstrando o perfi l e/ ou a qualidade no cum prim ent o de suas funções sociais, m edir o im pact o real que essas inst âncias t êm t ido nas com unidades, ent re out ras ( ver sugest ão de variáveis com plem ent ares indicadas no Anexo) .
No que diz respeit o à const rução da variável V1.1 - Exist ência de Canais I nst
i-t ucionais de Pari-t icipação da Sociedade na Gesi-t ão Pública: Os Conselhos Gesi-t ores –,
foram colet ados dados sobre a exist ência de quat ro Conselhos Gest ores: Conselho Municipal de Educação, Conselho Municipal de Saúde, Conselho Municipal do Meio Am biente e Conselho Municipal de Política Urbana, Desenvolvim ento Urbano, da Cidade ou sim ilar) , const it uídos e em funcionam ent o nos m unicípios.
Com relação a essa variável, observou- se um com port am ent o posit ivo nas t rês faixas de m unicípios. Os m elhores result ados foram obt idos pelos m unicípios da Faixa 2, que regist raram 71,67% de seus Conselhos form ados, seguido pela Faixa 1, que revelaram um índice de 64,47% de Conselhos form ados e, por últ im o, os m unicípios
da Faixa 3, com 53,99% dos Conselhos em suas m unicipalidades. No âm bit o do
es-t ado da Bahia, conses-t aes-t a- se que 56,53% dos Conselhos pesquisados foram criados, dem onst rando, pois, que há ainda m uit o esforço a ser em preendido para alcançar um percent ual m aior de inst it ucionalização do processo de descent ralização da gest ão dem ocrát ica no est ado.
A análise seria diferente se o parâm etro usado fosse m edir a quantidade m ínim a de Conselhos exist ent es por m unicípio. Ent ret ant o, um a apreciação m ais cuidadosa dest a variável perm it e fazer algum as considerações, com o, por exem plo: deduzir que o grau de dissem inação dessas ent idades perm it iria m edir o grau de inst it ucionali-dade da Capaciucionali-dade de Gest ão Dem ocrát ica nas m unicipaliucionali-dades selecionadas. Para alcançar est a posição, os m unicípios deveriam possuir, no m ínim o, t rês dos Conselhos est udados. Assim , o foco de análise passou a ser a propagação nos m unicípios de inst it uições que fom ent am a part icipação social. Nesse aspect o, os result ados dos m unicípios da Faixa 2 alcançaram os m elhores result ados, regist rando a presença de 60% dos Conselhos propagados, seguidos pelos m unicípios da Faixa 1, com 56,58% . Já nos m unicípios da Faixa 3, os m ais pobres e com m enor capacidade t écnica do est ado, apenas 34,05% dos Conselhos conseguiram dissem inar- se. Considerando que nessa faixa encont ram - se a m aioria dos m unicípios do est ado, é possível afi rm ar que a propagação dos Conselhos Gest ores na Bahia ainda é m uit o baixa ( 39,09% ) .
Das quat ro ent idades analisadas, a que t eve m aior propagação foi o Conselho Municipal de Saúde, inst alado em 399 dos 417 m unicípios do est ado, revelando, pois, que est a ent idade t em um a alt a difusão em t odas as faixas de m unicípios avaliados. Const at o se, t am bém , que o Conselho de Saúde é o que t eve m aior grau de inst it u-cionalidade, alcançando um a relativa hom ogeneidade nas m unicipalidades; particular-m ent e, no que se refere ao perfi l da paridade e à frequência das reuniões. Ent ret ant o, cabe destacar que as fontes de dados disponibilizadas não perm item analisar o caráter das funções que desem penham , o que indica a necessidade de com plem ent ar essa inform ação em est udos qualit at ivos.
I ndependentem ente das lim itações existentes para um a m aior efi ciência do papel social desem penhado pelos Conselhos, a sim ples exist ência dessas inst it uições, ainda que apresent em um desem penho lim it ado, represent a, na perspect iva dest e est udo, um avanço indiscut ível no processo de inst it ucionalização da part icipação social. Est a conclusão se fundam ent a na am pliação crescent e de espaços pot enciais de debat es sobre a capacidade e qualidade da gest ão pública local, a part ir de 2003.
A análise do com port am ent o da V1.3 - Exist ência de Est at ut o de I m pact o de
Vizinhança, revela, ainda, a baixadissem inação da lei na m aior part e dos m unicípios
baianos, registrados em apenas em 8,87% das m unicipalidades avaliadas. A existência desse inst rum ent o é um pouco m aior nos m unicípios da Faixa 2, 20% das m unicipali-dades baianas em relação aos m unicípios da Faixa 1 (que alcançaram 19,74% ) e m uito m aior em relação aos da Faixa 3 ( que não at ingiu 5,87% dos m unicípios) . O Est udo de I m pact o de Vizinhança ( EI V) é um dos inst rum ent os de polít ica urbana previst os no Est at ut o da Cidade que visa adequar o em preendim ent o ao m eio ao qual ele fará part e, com a aj uda da fi scalização dos efeit os negat ivos e posit ivos da iniciat iva ou at ividade, bem com o quant o à qualidade de vida da população resident e na área e em suas proxim idades. Para os m unicípios baianos per si e para o est ado da Bahia, de m odo geral, est a Lei const it ui um inst rum ent o para a t om ada de m edidas prevent ivas ( pelo ent e est at al e pela sociedade) , a fi m de evit ar novos problem as para a gest ão dos int eresses colet ivos.
O obj et ivo do inst rum ent o é, port ant o, evit ar que se som em novos problem as aos j á exist ent es com relação ao desequilíbrio do crescim ent o urbano e garant a, des-sa form a, condições m ínim as de ocupação dos espaços habit áveis. Pode, t am bém , cont ribuir para evit ar ou m inim izar os efeit os de um a urbanização desordenada que j á revela refl exos negat ivos, em especial nos grandes cent ros urbanos ( a exem plo das enchent es, dos congest ionam ent os, das ocupações desordenadas, da falt a de segu-rança, dos transportes inefi cientes, dos investim entos públicos equivocados etc.). Essa polít ica t orna possível, pois, a ação popular cont ra at o lesivo ao pat rim ônio público, inclusive quant o ao pat rim ônio hist órico e cult ural.
Ainda que a ausência de outras variáveis qualitativas reduza, em parte, a efi cácia na avaliação do com port am ent o do I ndicador de Descent ralização I nst it ucionalizada
( I DI ) , é possível analisar seu desem penho de acordo com as variáveis disponíveis. Desse m odo, os achados evidenciam um a sit uação precária para a grande m aioria dos m unicípios do est ado da Bahia, a m aior part e deles localizada na Faixa 3. Ent re-t anre-t o, problem as desre-t a nare-t ureza são, re-t am bém , visíveis nos m unicípios da Faixa 1. Mais um a vez, as m elhores condições produzem - se nos m unicípios da Faixa 2, onde o com port am ent o das variáveis t em se revelado m ais est ável.
Ta be la 1 - I n dica dor de D e sce n t r a liz a çã o I n st it u cion a liz a da ( I D I )
Tipos de Municípios Valor das Variáveis ( em m édia) V1.1 V12 V1.3 I 1 Faixa 1 - Municípios com Capacidade I nst alada de Gest ão
e Alt o PI B 64,47 10,53 19,74 31,58 Faixa 2 - Municípios com Níveis I ncipient es de Gest ão e
Alt o PI B 71,67 40,00 20,00 43,89 Faixa 3 - Municípios com Baixos Níveis de Gestão e Baixo PI B 53,99 6,13 5,83 21,98 TOTAL NO ESTADO 56,53 8,15 8,87 24,52
Font e: elaboração própria, a part ir dos dados disponibilizados no est udo do I BGE, Perfi l dos Municípios Brasileiros, 2001, 2006 e 2008.
Os valores do I ndicador de Descentralização I nstitucionalizada ( I DI ) expressam a m édia de aplicação de t rês ( 3) variáveis e corresponde à seguint e fórm ula:
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Os dados t razem alguns elem ent os im port ant es para análise da capacidade de gest ão dem ocrát ica em m unicípios baianos. Em prim eiro lugar, cont at a- se que, na variável Exist ência de Canais I nst it ucionais de Part icipação da Sociedade na Gest ão
Pública ( V1.1) , ao se observar o desem penho das t rês faixas de m unicipalidades
ana-lisadas, o núm ero de criação de inst it uições de part icipação - Conselhos Municipais - é crescent e. Ent ret ant o, avaliar as im plicações desse processo de inst it ucionalização e a qualidade dos novos inst rum ent os de part icipação social para a consolidação de um padrão qualit at ivo e inclusivo de gest ão dem ocrát ica nos m unicípios baianos im plica, com o j á ressalt ado ant eriorm ent e, avançar no desenho m et odológico propost o, m e-diant e a int egração de pesquisa qualit at iva ( at ravés da realização de censo em t odos os m unicípios baianos) em um a segunda et apa da pesquisa ( conform e indicado no Anexo) .
Em segundo lugar, foi constatado que, dos 417 m unicípios analisados, apenas 34 têm Conselho Municipal de Política Urbana ou conselhos sim ilares, o que sugere pensar que as bases para a institucionalidade da gestão dem ocrática, na m aioria dos m unicípios baianos é, ainda, bastante incipiente. Segundo dados do I BGE e de outros estudos sobre o desenvolvim ento regional da Bahia13, 90% dos m unicípios do Estado estruturam -se ainda com o territórios rurais, revelando que quase todos os m unicípios têm Conselho de Desenvolvim ento Rural (ou equivalente) ou aprovaram o Plano de Desenvolvim ento Rural; o que perm ite concluir que a gestão dem ocrática de cidadesainda não existe com o problem a sociopolítico para a m aioria das m unicipalidades baianas.
Em t erceiro e últ im o lugar, cabe dest acar, no que se refere aos desafi os do pro-cesso de const rução da cidadania, que os dados apont am para um a t endência predo-m inant e de baixa dissepredo-m inação da predo-m obilização para a part icipação cidadã em quase t odos os m unicípios baianos. Essa const at ação sugere a necessidade de se prom over um a m elhor relação ent re a Adm inist ração Pública Municipal e a Sociedade, m edian-t e a consedian-t rução de insedian-t rum enedian-t os que possibiliedian-t em a consolidação das bases de um a dem ocracia part icipat iva, at ravés das seguint es ações: ( a) desenvolver program as de ‘em poderam ent o’ das populações; ( b) im plant ar conselhos cidadãos com o um a form a de at rair invest im ent os privados para o m unicípio; ( c) garant ir a perm anent e verifi ca-ção do perfi l da paridade e da frequência das reuniões dos conselhos; ( d) dissem inar a prát ica da pact uação de responsabilidades ent re a adm inist ração pública m unicipal e a sociedade civil; ( e) criar m ecanism os para a consolidação de um a cidadania am -pliada; e ( f ) difundir m ecanism os efet ivos de cont role social.
Considerações Finais
A partir da constatação da existência de quantidade expressiva de instituições de participação social ( m ediante a criação de Conselhos) , na m aioria das m unicipalidades baianas, é possível apresent ar t rês quest ionam ent os im port ant es que possibilit arão t ant o a cont inuidade dest e est udo com o, t am bém , est im ularão o desenvolvim ent o de novas pesquisas m ais aprofundadas sobre o t em a, a saber: ( a) Qual a relevância que esse indicador pode t razer para a avaliação da Capacidade de Gest ão Dem ocrát ica em m unicípios baianos? ( b) Com o est abelecer um a correlação dos indicadores de gest ão dem ocrát ica para a arena das prát icas sociais e polít icas ( âm bit o dos Conselhos) ? e ( c) Com o t rat ar a dem ocrat ização, a part ir de um cont ext o/ universo t ão het erogêneo e diverso com o o t errit ório baiano?
Acredita- se que um a refl exão crítica sobre as questões apontadas acim a exigirá, pois, um invest im ent o em pesquisa diret a com vist as a aprofundar t em as relaciona-dos à com preensão e apreensão do grau de dem ocrat ização relaciona-dos processos de gest ão ou, m ais precisam ent e, ident ifi car o perfi l de dem ocrat ização das ações concret as da gest ão pública local.
Out ro aspect o im port ant e result ant e dest e t rabalho refere- se à necessidade de se reconhecer e apreender qual a cont ribuição dessas organizações ( Conselhos) para a am pliação da dem ocrat ização da sociedade. Nesse sent ido, caberia desdobrar
o universo organizacional, represent ado pelo quant it at ivo de Conselhos Municipais existentes nos m unicípios per si e por faixas, de form a a reconhecer, por um lado, quais dessas organizações são, efet ivam ent e, reconhecidas pelo Poder Público local com o inst rum ent o efet ivo de part icipação, e, por out ro,ident ifi carquais delas se propõem a est abelecer ou, efet ivam ent e, t êm conseguido est abelecer relações sociais produt ivas ( crít icas) j unt o ao poder público local.
Os resultados da análise dos dados perm item considerar, ainda, que a carência
estrutural e as defi ciências das práticas de gestão dos m unicípios baianostêm refl exos
im ediatos na capacidade de gestão dem ocrática. No prim eiro caso, os dados analisados para a defi nição m etodológica das três faixas de m unicípios selecionadas dem onstram que a com posição dos orçam entos e/ ou a capacidade de investim ento (calculado pelo desem penho do PI B) revela-se com o um indicador relevante da defi ciência estrutural da gestão m unicipal na m aioria dos m unicípios baianos. Essa carência tem refl exos perversos em outras áreas, a exem plo da baixa capacidade de investim ento em ações de m odernização adm inistrativa, valorização e qualifi cação continuada de servidores, entre outras políticas que têm efeito, direto ou indireto, na consolidação e qualifi cação da gestão local. Essa apreciação perm ite deduzir, pois, que existe um problem a de grande m onta no que se refere à ordem estrutural e que tem interferência direta na m elhoria continuada da capacidade de gestão e gestão dem ocrática dos m unicípios baianos.
No segundo caso, em relação à baixa capacidade de gestão e gerência m unicipal, é im port ant e não perder de vist a que a t ransição ent re o que Harvey ( 2005) cham a
de governança da adm inist ração para a governança do em preendedorism o - conceit o
com preendido, aqui, com o “ gest ão dem ocrát ica” - é algo novo no Brasil. Há que se considerar, port ant o, que, se os grandes cent ros urbanos, os quais dispõem de m e-lhores condições est rut urais, ainda est ão à procura do m odelo ideal de gest ão urbana e gest ão dem ocrát ica, para as m édias e pequenas m unicipalidades, que apresent am carências est rut urais ainda m ais graves, com o é o caso da m aioria dos m unicípios baianos, essa m et a ainda est á m uit o dist ant e de se concret izar. Tal realidade perm it e pressupor os enorm es desafi os que o Est ado da Bahia t em para avançar em padrões m ais dem ocrát icos de gest ão de cidades.
Finalm ent e, cabe dest acar as cont ribuições m et odológicas que o ensaio agrega à discussão sobre o cam po da avaliação de polít icas públicas com ênfase no desenho de novos indicadores e índices que perm it am m ensurar, de form a crít ica e cont ext u-alizada, a capacidade de gest ão pública ( part icipat iva) . O m aior desafi o do t rabalho foi, port ant o, desenhar inst rum ent os que perm it issem realizar a avaliação da capaci-dade de gest ão dem ocrát ica m unicipal t om ando com o base t rês dim ensões de análise principais: descent ralização, part icipação e t ransparência. O cont at o inicial com os dados secundários indicou, ent ret ant o, as lim it ações dessa base inform acional para o alcance dos obj et ivos do est udo. Vencido esse prim eiro obst áculo, referent e ao dese-nho m et odológico do est udo, foi im prescindível avançar na superação das lim it ações observadas, part icularm ent e em relação à insufi ciência e qualidade das inform ações disponibilizadas pelo I BGE, através dos estudos sobre o Perfi l dos Municípios Brasileiros ( MUNI C) . Esse esforço inicial possibilit ou am pliar, ent ret ant o, o espect ro do est udo na m edida em que est im ulou e inspirou o redesenho da m et odologia m ediant e a in-t egração de variáveis qualiin-t ain-t ivas ( ver Anexo) .
Em sínt ese, os result ados alcançados abrem possibilidades para a cont inuidade do est udo e novas perspect ivas de análise, de m odo a explorar ( incidir) sobre o que se defi ne com o o cam po do fazer, ist o é, o cam po das relações sociais concret as que perm itirá estabelecer um a com paração possível entre as duas dim ensões que integram a relação com plexa da gest ão dem ocrát ica de cidades: o cam po das prát icas sociais
e ocam po das form as. A dim ensão da ação sociopolít ica exige, pois, a const rução e/
& Re gin a ldo Sou za Sa n t os
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