ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

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Sumário

AULA 01 – INSTRUMENTOS ORÇAMENTÁRIOS ... 3

AULA 02 – PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ... 8

AULA 03 – CICLO ORÇAMENTÁRIO ... 16

AULA 04 – TÉCNICAS/ESPÉCIES DE ORÇAMENTO ... 22

AULA 05 – DESPESA PÚBLICA ... 31

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CURSO PRIME ALDEOTA – Rua Maria Tomásia, 22 – Aldeota – Fortaleza/CE – Fone: (85) 3208. 2222

CURSO PRIME CENTRO – Av. do Imperador, 1068 – Centro – Fortaleza/CE – Fone: (85) 3208.2220 3

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AULA 01 – INSTRUMENTOS ORÇAMENTÁRIOS

O PPA, a LDO e a LOA são as leis que regulam o planejamento e o orçamento dos entes públicos federal, estaduais e municipais. No âmbito de cada ente, essas leis constituem etapas distintas, porém integradas, de forma que permitam um planejamento estrutural das ações governamentais.

Segundo o art. 165 da CF/88:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais.

A CF/88 recuperou a figura do planejamento na Administração Pública brasileira, com a integração entre plano e orçamento por meio da criação do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. O PPA, assim como a LDO, é uma inovação da CF/88. Antes do PPA e da CF/88, existiam outros instrumentos de planejamento estratégico, como o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), com três anos de duração, o qual não se confunde com o PPA, que possui quatro anos de duração. O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas ao programas de duração continuada.

A LDO surgiu almejando ser o elo entre o PPA e a LOA, diminuindo a distância entre os dois.

A LOA é um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo operacionalizada por meio e diversas ações.

O PPA na CF/88

Segundo o § 1º. do art. 165 da CF/88:

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Vamos entender este conceito por partes:

Forma Regionalizada: um grande desafio do planejamento é promover, de maneira

integrada, oportunidades de investimentos que sejam definidas a partir das realidades regionais e locais, levando a um desenvolvimento mais equilibrado entre as diversas regiões do País.

Diretrizes: são normas gerais, amplas, estratégicas, que mostram o caminho a ser

seguido na gestão dos recursos pelos próximos quatro anos.

Objetivos: expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas

pela implementação de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no território.

Metas: são medidas do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou

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Despesas de capital: são aquelas que contribuem, diretamente, para formação ou

aquisição de um bem de capital, como, por exemplo, a pavimentação de uma rodovia.

Outras delas decorrentes: se relaciona às despesas correntes que esta mesma

despesa de capital irá gerar após sua realização.

Programas de duração continuada: são aqueles cuja duração se estenda pelos exercícios

financeiros seguintes. Logo, as ações cuja execução esteja restrita a um único exercício financeiro estão dispensadas de serem discriminadas no PPA, porque não se caracterizam como de duração continuada.

Investimentos

Investimento, na linguagem das finanças privadas, refere-se a uma aplicação ou aquisição que proporciona algum retorno financeiro. Na linguagem orçamentária, é diferente: investimentos são despesas com softwares e com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

Quanto aos investimentos, o § 1º. do art. 167 da CF/88 determina:

§ 1º. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

A vigência do PPA é de quatro anos, iniciando-se no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente, ou seja, não se confunde com o mandato do chefe do Poder Executivo, com a ideia de manter a continuidade dos programas. Ele deve ser encaminhado do Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício, ou seja, até 31 de agosto. A devolução ao Executivo deve ser feita até o encerramento do segundo período a sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício em que foi encaminhado.

A LDO na CF/88

Segundo o § 2º. do art. 165 da CF/88:

§ 2º. A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Vamos entender este conceito por partes:

Definição das metas e prioridades da Administração Pública Federal: as disposições

que constarão do orçamento devem ser comparadas com as metas e prioridades da Administração Pública, assim, pode-se verificar se as metas e prioridades podem ser concretizadas a partir da alocação de recursos na LOA.

Orientação à elaboração da LOA: reforça a ideia de que a LDO é um plano prévio à

Lei Orçamentária, assim como o PPA é prévio à LDO.

Disposição sobre as alterações na legislação tributária: alterações na legislação

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Estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento: sua presença na LDO justifica-se pela repercussão econômica que

ocasionam. Objetiva o controle dos gastos das agências que fomentam o desenvolvimento do País. Exemplos: BNDES, BB, CEF, BASA, dentre outros.

Segundo o § 1º., I e II, do art. 169 da CF/88:

§ 1º. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

STF sobre o art. 169, § 1º., da CF/88: a ausência de dotação orçamentária prévia em

legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro.

Exemplo: caso uma lei conceda um aumento a servidores sem dotação suficiente na LOA ou sem autorização na LDO, ela não será declarada inconstitucional. A única restrição é que ela não poderá ser aplicada naquele exercício financeiro. Caso no exercício seguinte exista dotação na LOA e autorização na LDO, a lei que concedeu o aumento poderá ser aplicada.

Parte da doutrina afirma que a vigência da LDO é de um ano. Todavia, a LDO extrapola o exercício financeiro, uma vez que ela é aprovada até o encerramento da primeira sessão legislativa e orienta a elaboração da LOA no segundo semestre, bem como estabelece regras orçamentárias a serem executadas ao longo do exercício financeiro subsequente. Exemplo: LDO elaborada em 2014 terá vigência já em 2014 para que oriente a elaboração da LOA e também durante todo o ano de 2015, quando ocorrerá a execução orçamentária.

O prazo para encaminhamento da LDO ao Legislativo é de oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e a devolução ao Executivo deve ser realizada até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho).

A LOA na CF/88:

A LOA é o instrumento pelo qual o Poder Público prevê a arrecadação de receitas e fixa as despesas para ao período de um ano. A LOA é o orçamento propriamente dito.

Segundo o § 5º., I, II e III, do art. 165 da CF/88:

§ 5º. A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

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O orçamento fiscal era sempre equilibrado, e aprovado pelo Legislativo. O orçamento monetário e o das empresas estatais eram deficitários, sendo que o primeiro era elaborado pelo Banco Central aprovado pelo executivo por decreto, sem a participação do Congresso. Pela CF/88, a LOA compreende o orçamento fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais, não existindo mais o orçamento monetário, tampouco orçamentos paralelos.

Segundo o § 6º, do art. 165 da CF/88, o projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Segundo o § 7º, do art. 165 da CF/88, os orçamentos fiscais e de investimentos das estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. Note que o

orçamento da seguridade social não tem a função de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde (direito de todos e dever do Estado, garantindo mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços de sua promoção, proteção e recuperação), à previdência (fundada na ideia de solidariedade social, deve ser organizada sob a forma de um regime geral, sendo este de caráter contributivo e filiação obrigatória) e à assistência social (apresenta característica de universalidade, visto que será prestada a quem dela necessitar, independentemente da contribuição à seguridade social).

Segundo art. 195 da CF/88, a proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO, assegurada a cada área a gestão de seus recursos.

A LOA deve conter apenas matérias atinentes à previsão de receitas e à fixação das despesas, sendo liberadas, em caráter de exceção, as autorizações para créditos suplementares e operações de crédito, inclusive por antecipação de receita orçamentária. Trata-se do princípio orçamentário constitucional da exclusividade, que veremos mais adiante.

A finalidade da LOA é a concretização dos objetivos e metas estabelecidos. É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com o que foi estabelecido na LDO.

A CF/88 veda o início de programas ou projetos não incluídos na LOA. Também veda a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive daqueles que compõem os próprios orçamentos fiscal, de investimentos das estatais e da seguridade social. Ainda, proíbe a consignação de crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

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1. (CEBRASPE/Analista SLU DF/2019) Cada um dos Poderes da União deve

encaminhar ao Poder Legislativo um projeto próprio de plano plurianual, em até oito meses e meio antes do encerramento do primeiro exercício financeiro.

( ) CERTO ( ) ERRADO

2. (CEBRASPE / Assistente Procuradoria / PGE-PE / 2019) O processo orçamentário

brasileiro está baseado em instrumentos de curto prazo — a lei orçamentária anual (LOA) e a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) — e em instrumento de médio prazo — o plano plurianual (PPA) —; todos perfeitamente integrados entre si.

3. (CEBRASPE/Analista/TJ AM/2019) A lei de diretrizes orçamentárias deve obedecer

unicamente ao plano plurianual aprovado no mandato do presidente da República que estiver em exercício.

4. (CEBRASPE/Analista/SLU DF/2019) A proposta de lei orçamentária anual (PLOA)

deve ser apresentada pelo Poder Executivo até o fim do mês de agosto de cada ano, contemplando inclusive o pagamento de juros, encargos e amortizações da dívida pública do ente.

GABARITO

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AULA 02 – PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS FUNÇÕES DO GOVERNO

Embora numa economia de mercado os bens e serviços sejam produzidos predominantemente pelo setor privado, num grau maior ou menor o Estado se faz presente na economia. Podemos destacar três funções básicas que justificam a presença do setor público na atividade econômica: função alocativa, função distributiva e função estabilizadora.

Função Alocativa

Existem alguns bens e serviços que o mercado não fornece de forma adequada. Então o Governo deve prover esses bens e serviços. São os chamados bens públicos ou coletivos.

Função Distributiva

O Estado deve atuar promovendo ajustes na distribuição da renda e da riqueza. A política fiscal constitui um poderoso instrumento na medida em que pode retirar renda dos segmentos mais ricos, através da tributação, e transferir para os segmentos mais pobres, por meio dos gastos públicos.

Função Estabilizadora

Por meio dos instrumentos de política econômica o Estado procura evitar que ocorram grandes flutuações no nível do produção, do emprego e dos preços.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Os princípios orçamentários são premissas, linhas norteadoras a serem observadas na concepção e execução da Lei Orçamentária. Têm o objetivo de aumentar a consistência e a estabilidade do sistema orçamentário. Por isso, são as bases nas quais se deve orientar o processo orçamentário e são impositivos no orçamento público, apesar de não terem caráter absoluto por apresentarem exceções.

PRINCIPAIS PRINCÍPIOS 1. Universalidade/Globalização 2. Anualidade/Periodicidade 3. Unidade e Totalidade 4. Orçamento Bruto 5. Exclusividade

6. Quantificação dos Créditos Orçamentários 7. Especificação/Especialização/Discriminação 8. Proibição do Estorno 9. Publicidade 10. Legalidade 11. Programação 12. Equilíbrio Orçamentário

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De acordo com este princípio o orçamento deve conter todas as receitas e despesas

referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta. Tal princípio não se aplica ao PPA, pois nem todas as

receitas e despesas devem integrar o mesmo.

Segundo a Lei 4.320, em seus arts 2, 3 e 4:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.

Vamos recordar o § 5 do art. 165 da CF/88:

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

2. Princípio da Anualidade/Periodicidade

Segundo este princípio o orçamento deve ser elaborado e autorizado para o

período de um ano.

Está na nossa CF/88, ars. 165 e 167, § 1º.:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. Art. 167.

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual,

ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

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E na Lei 4.320/64, art. 2º e Art. 34:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

A Lei 4.320/64 poderia ser alterada, porém não desconfiguraria o princípio, pois o conceito de anualidade não está relacionado ao ano civil, mas sim com o exercício financeiro e o período de 12 meses.

Exceções ao Princípio da Anualidade:

Segundo alguns autores, os créditos adicionais especiais e extraordinários autorizados nos últimos quatro meses do exercício podem ser reabertos no exercício seguinte pelo seus saldos, se necessário, e, neste caso, viger até o término desse exercício financeiro.

Algumas observações ao Princípio:

 Estamos tratando da anualidade orçamentária e não anterioridade que é um princípio tributário;

 A existência no ordenamento jurídico de um plano plurianual com duração atual de quatro anos não excepciona o princípio da anualidade, pois tal plano é estratégico e não operacional, necessitando de LOA para isso.

3. Princípio da Unidade e da Totalidade

Segundo este princípio o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um

orçamento, e não mais que um para cada ente da federação em cada exercício financeiro. Visa eliminar a existência de orçamentos paralelos.

Lei 4320/64, em seu Art. 2º.:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de

unidade, universalidade e anualidade.

Vale lembrar que apesar de ter previsão legal desde 64 na Lei 4.320, o princípio da Unidade só foi efetivamente colocado em prática com a CF/88. Antes disso, havia diversas peças orçamentárias não consolidadas, como o orçamento monetário, o qual sequer passava pela aprovação legislativa.

Já, alguns autores trazem a tona o Princípio da Totalidade, que não necessariamente significa um documento único, já que o processo de integração planejamento-orçamento tornou o planejamento-orçamento necessariamente multidocumental, em virtude da aprovação, por leis diferentes, dos vários instrumentos de planejamento, com datas de encaminhamento diferentes para aprovação pelo Poder Legislativo. Em que pesem tais documentos serem distintos, devem obrigatoriamente ser compatibilizados entre si.

4. Princípio do Orçamento Bruto

Este princípio veda que as despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento nos

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Bruto é que apenas este último determina que as receitas e despesas devam constar do orçamento pelo seus totais, sem quaisquer deduções.

Vejamos o § 1º do art. 6º. da Lei 4.320/64:

Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.

Existem despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao ente público. Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas. Ex.: pagar salário, gera despesa, porém a partir de determinado valor começa a incidir o Imposto de Renda (IR), que é uma receita para o governo.

5. Princípio da Exclusividade

Este Princípio determina que a Lei Orçamentária não poderá conter matéria

estranha à previsão das receitas e fixação das despesas.

Segundo § 8º do Art. 165 da CF/88:

Art. 165.

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

O Princípio da exclusividade surgiu para evitar que o orçamento fosse utilizado para aprovação de matérias sem nenhuma pertinência com o conteúdo orçamentário, em virtude da celeridade de seu processo. Ex.: o orçamento não pode conter matéria de Direito Penal.

Exceção se dá para as autorizações de créditos suplementares e operações de crédito, inclusive por antecipação de receita orçamentária (ARO).

Vejamos agora o art. 7º., I e II, da Lei 4.320/64:

Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:

I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43 (abertura dos créditos);

II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.

Créditos adicionais:

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6. Princípio da Quantificação dos Créditos Orçamentários

Este Princípio determina que todo crédito na LOA seja autorizado com uma

respectiva dotação, limitada, ou seja, cada crédito deve ser acompanhado de um

valor determinado. Assim, não são admitidas dotações ilimitadas, sem exceções. Segundo art. 167, VII, da CF/88:

Art. 167. São vedados: (...)

VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados.

O art. 59 da Lei 4.320/64, determina que:

Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos.

7. Princípio da Especificação/Especialização/Discriminação

Segundo este Princípio as receitas e despesas devem ser especificadas,

demonstrando a origem e a aplicação dos recursos. Tem o objetivo de facilitar a

função de acompanhamento e controle do gasto público.

Para o PPA e a LDO, não há necessidade de um detalhamento tão grande de receitas e despesas. Isso vai ocorrer posteriormente, pois a LOA é obrigada a seguir o

princípio da Especificação. Assim, o princípio veda as autorizações de despesas

globais (sem detalhamento). Segundo art. 5º. Da Lei 4.320/64:

Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.

Exceções:

 Art. 20., Lei 4320/64:

Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento

segundo os projetos de obras e de outras aplicações.

Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.

Ex.: Programas especiais de trabalho – programa de proteção à testemunha.

 § 4º. Do art. 5, da LRF:

§ 4º É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou dotação ilimitada.

Esse parágrafo refere-se a reserva de contingência (art 5º., III, LRF), outra exceção ao nosso princípio.

8. Princípio da Proibição do Estorno

Este princípio determina que o administrador público não pode transpor,

remanejar ou transferir recursos sem autorização. Quando houver insuficiência ou

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com autorização do Poder Legislativo. A importância do Princípio está em evitar, no decorrer do exercício financeiro, a desconfiguração da LOA aprovada pelo Congresso Nacional.

Segundo o Art. 167, VI da CF/88:

Art. 167. São vedados: (...)

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.

Segundo alguns autores:

Transposição: é a destinação de recursos de um programa de trabalho para outro,

por meio de realocações do ente público dentro do mesmo órgão.

Remanejamento: é a destinação de recursos de um órgão para outro, por meio de

realocações do ente público.

Transferência: é a destinação de recursos dentro do mesmo órgão e do mesmo programa de trabalho, por meio de realocações de recursos entre as categorias

econômicas de despesas.

9. Princípio da Publicidade

As decisões sobre o orçamento só têm validade após a publicação em órgão de imprensa oficial. É condição de eficácia do ato a divulgação em veículos oficiais de

comunicação para conhecimento do público, de forma a garantir a transparência na elaboração e execução do orçamento. Garantindo assim, o acesso para qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes.

Segundo o art. 37 da CF/88:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficiência.

10. Princípio da Legalidade

Todas as Leis orçamentárias: PPA, LDO e LOA e também de créditos adicionais são encaminhadas do Poder Executivo para discussão e aprovação pelo Congresso Nacional, subordinando-se às prescrições legais.

O orçamento será, necessariamente objeto de uma lei, resultante de um processo

legislativo completo, apesar de possuir um ciclo com características diferenciadas. Segundo a CF/88:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

(14)

_________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão

apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do

regimento comum.

11. Princípio da Programação

O orçamento deve expressar as realizações e objetivos de forma programada,

planejada. Decorre da necessidade da estruturação do orçamento em programas,

dispondo que o orçamento deva ter o conteúdo e a forma de programação. Vincula as normas orçamentárias à consecução e à finalidade do plano plurianual e aos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.

12. Princípio do Equilíbrio Orçamentário

Este Princípio visa assegurar que as despesas autorizadas não serão superiores à

previsão das receitas.

Vejamos a alínea a, I, art 4º. da LRF:

Art 4º. A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º. Do art. 165 da Constituição e:

I – disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas.

13. Princípio da Não Afetação/Não Vinculação das Receitas

Este princípio dispõe que nenhuma receita de impostos poderá ser reservada ou

comprometida para atender a certos e determinados gastos, salvo as ressalvas

constitucionais.

O objetivo é evitar que as vinculações reduzam o grau de liberdade do planejamento, porque receitas vinculadas a despesas tornam essas despesas obrigatórias. A principal finalidade do princípio é aumentar a flexibilidade na alocação das receitas de impostos.

Vejamos o inciso IV, do art. 167, da CF/88:

Art. 167. São vedados: (...)

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas...

Exceções ao Princípio:

O próprio inciso IV traz as exceções, são elas:  Repartição constitucional dos impostos;  Destinação de recursos para a saúde;

 Destinação de recursos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino;  Destinação de recurso para a atividade de Administração Tributária;  Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita;  Garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta (art

(15)

_________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________

Caso o recurso seja vinculado, ele deve atender ao objeto de sua vinculação, mesmo que em outro exercício financeiro.

Segundo o parágrafo único do art 8º. da LRF:

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

14. Princípio da Clareza/Inteligibilidade

O orçamento deve ser apresentado de forma clara e compreensível a todas as

pessoas que, por força do ofício ou interesse, precisam manipulá-lo.

Agora, vamos à resolução de algumas questões!

QUESTÕES

1. (CEBRASPE/Analista Judiciário/TJ PA/2020) Assinale a opção que indica o

princípio orçamentário que permite ao Poder Legislativo ter conhecimento do valor global das despesas projetadas pelo governo.

a) princípio do orçamento bruto b) princípio da universalidade c) princípio da unidade

d) princípio da não afetação das receitas e) princípio do equilíbrio

2. (CEBRASPE/Auditor Fiscal/SEFAZ DF/2020) A arrecadação de impostos

compartilhados com diversos entes da Federação deve ser contabilizada no âmbito do ente arrecadador pelo seu valor líquido, descontados os valores pertencentes aos demais entes.

3. (CEBRASPE/Auditor de Controle Interno/CGE CE/2019) A lei orçamentária anual (LOA)

estabelece a previsão de receitas, idealizada a partir de parâmetros históricos associados a outros fatores, e também a fixação de despesas para o período relativo a um exercício financeiro, sendo vetada a inclusão de matéria diversa.

Essa exigência decorre do princípio orçamentário da a) exclusividade.

b) legalidade.

c) não afetação da receita. d) discriminação.

e) unidade.

4. (CEBRASPE / Assistente Procuradoria / PGE-PE / 2019) Os princípios

orçamentários constituem as regras básicas a serem seguidas por todo orçamento público e se destinam a padronizar e garantir que o dinheiro público seja usado de maneira correta.

GABARITO

1 2 3 4

(16)

_________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________

AULA 03 – CICLO ORÇAMENTÁRIO

O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final.

Consiste num processo contínuo, dinâmico e flexível, por meio do qual se elabora/planeja, aprova, executa, controla/avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro.

Obs.: o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro. Etapas do ciclo ou processo orçamentário:

 Elaboração/planejamento da proposta orçamentária;  Discussão/estudo/aprovação da lei do orçamento;  Execução orçamentária e financeira;

 Avaliação/controle.

O processo orçamentário é dinâmico, entretanto, não autossuficiente, porque a elaboração da proposta, primeira etapa do ciclo, renova-se anualmente e é resultante das definições da programação de médio prazo, que por sua vez detalha o plano de longo prazo, para integrá-lo ao processo de planejamento.

1. ELABORAÇÃO / PLANEJAMENTO

Consiste nas atividades preliminares relacionadas à alocação de recursos, considerando o cenário fiscal.

A compatibilidade entre a capacidade de financiamento e dispêndio dos recursos previstos ocorre em função de um processo de alocação de recursos que se compõe em quatro etapas:

• Fixação da Meta Fiscal: As metas fiscais são definidas tendo em vista a produção

de resultados primários positivos compatíveis com a redução da relação dívida/PIB;

• Projeção das Receitas: De maneira geral, as receitas não financeiras são as

receitas administradas (impostos e contribuições em geral), a arrecadação líquida do INSS e as receitas não administradas (dividendos, receitas próprias,...). Para estimativa da Receita Líquida disponível para alocação, desconta-se da receita total o montante das transferências para Estados e Municípios, previstas na Constituição;

• Projeção das Despesas Obrigatórias: Constituem obrigações constitucionais ou

legais da União. As principais despesas obrigatórias estão associadas ao pagamento de pessoal e encargos, de benefícios da previdência e assistência vinculados ao salário mínimo e subsídios e subvenções, entre outros;

• Apuração das Despesas Discricionárias: Montante de recursos que os órgãos

setoriais poderão manejar pra alocação no seu conjunto de programas para o período do plano.

Vejamos o que diz a CF/88:

Art 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...)

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_________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________

Art 85: São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

(...)

VI - a lei orçamentária.

Consoante a LRF, o Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais poderes e do Ministério Público, no mínimo 30 dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.

Todos os poderes (Legislativo, Judiciário e Ministério Público) elaboram suas propostas orçamentárias parciais e encaminham pra o Poder Executivo, o qual é responsável constitucionalmente pelo envio da proposta consolidada ao Legislativo.

CF/88:

Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.

§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.

§ 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:

I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.

Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na LDO, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os imites estipulados no § 1º deste artigo. CF/88:

Art. 127.

§ 3º O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.

Os prazos estão constantes no ADCT! Vamos relembrar... • PPA

Encaminhamento do Executivo ao Legislativo: até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício, ou seja, até 31 de agosto.

Devolução ao Executivo: deve ser feita até o encerramento do segundo período a sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício em que foi encaminhado.

• LDO

Encaminhamento ao Legislativo: é de oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril).

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_________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ • LOA

Encaminhamento ao Legislativo: quatro meses antes do término do exercício financeiro (31 de agosto);

Devolução ao executivo: até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício de sua elaboração.

Veja o que diz a Lei 4.320/64:

Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

O Poder Legislativo não pode rejeitar PPA e LDO!

A sessão Legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO. A LOA pode ser rejeitada, segundo § 8º do art. 166 da CF/88:

§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

2. DISCUSSÃO/ESTUDO/APROVAÇÃO

Corresponde ao debate entre os parlamentares sobre a proposta, constituída por proposição de emendas, voto do relator, redação final e proposição em Plenário. Vejamos a CF/88:

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º Caberá a uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;

II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com a CF/88.

§ 2º As emendas serão apresentadas na comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

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_________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e o Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. § 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

Note que do parágrafo 3º. em diante estamos tratando das Emendas!

O Presidente da república poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere o art. 166 da CF/88 enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

LRF/00:

Art. 12.

“§ 1º Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal”.

Lei 4.320/64:

Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento que visem a:

a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto a inexatidão da proposta;

b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes;

c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado;

d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.

3. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

Consiste na arrecadação das receitas e na realização das despesas.

Até 30 dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.