REFLEXÕES SOBRE A CAPACIDADE DE GESTÃO PAULISTA: ANÁLISE DAS GESTÕES FINANCEIRA, DE CAPITAL E INFRAESTRUTURA, DE PESSOAS E DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO

(1)

REFLEXÕES SOBRE A CAPACIDADE DE

GESTÃO PAULISTA: ANÁLISE DAS

GESTÕES FINANCEIRA, DE CAPITAL E

INFRAESTRUTURA, DE PESSOAS E DE

TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO

Fernando Antonio Franco Montoro

Maria do Carmo Meirelles T. Cruz

Silvia Rodrigues Bio

(2)

Painel 27/096 Gestão Pública Municipal: diagnóstico, avanços e desafios

REFLEXÕES SOBRE A CAPACIDADE DE GESTÃO PAULISTA:

ANÁLISE DAS GESTÕES FINANCEIRA, DE CAPITAL

E INFRAESTRUTURA, DE PESSOAS E DE TECNOLOGIA

DA INFORMAÇÃO

1

Fernando Antonio Franco Montoro Maria do Carmo Meirelles T. Cruz Silvia Rodrigues Bio

RESUMO

A pesquisa “Fortalecimento Institucional e Qualificação da Gestão Municipal no Estado de São Paulo” foi realizada pela Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, órgão do governo do Estado de São Paulo, sob a coordenação do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea. Teve como objetivo realizar um diagnóstico da atual capacidade institucional de gestão, nas áreas de finanças, de capital e infraestrutura, de pessoas e de tecnologia da informação. O texto apresenta a metodologia da pesquisa e os resultados obtidos na sua aplicação em 50 municípios paulistas, por área de gestão, referentes à estrutura da área e sua inserção no organograma do município; caracterização do quadro de pessoal quanto ao vínculo empregatício, escolaridade e capacitação; informatização de processos; terceirização de atividades; e mecanismos de participação e de controle social. Finaliza apontando algumas reflexões sobre a capacidade institucional dos municípios e algumas proposições.

1

Além dos autores, participaram da pesquisa Manuela Trindade Viana, Sílvia da Silva Craveiro e Talita Pereira de Castro (bolsistas do Ipea); Carlos Eduardo Schad (estagiário); Maria Teresa Tavares de Lima Ferraz e Rosângela Alves da Silva (apoio administrativo). A equipe agradece Felipe Soutello, Fátima F. Araújo, Nelson Hervey Costa e Juliana Schneider. Elaboração dos gráficos: Júlio Carreiro.

(3)

1 INTRODUÇÃO

A Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, órgão do governo do Estado de São Paulo, tem desenvolvido várias atividades para contribuir com a melhoria da gestão dos municípios, reorientando a sua prática e aprimorando e fortalecendo as administrações municipais. Realiza consultorias e assessorias referentes à gestão financeira, modernização administrativa e reestruturação de cargos e salários; organiza capacitações; publica documentos de orientação; entre outras atividades.

Este artigo destaca os principais resultados da pesquisa Fortalecimento

institucional e qualificação da gestão municipal no estado de São Paulo,

desenvolvida pelo Cepam no âmbito do programa Proredes-Ipea/Anipes, com o objetivo de apresentar um diagnóstico da gestão pública nos municípios paulistas e identificar os entraves ao seu fortalecimento institucional.

Foi organizado apresentando, primeiramente, a metodologia e, em seguida, os resultados da pesquisa.

As gestões financeira, de capital e infraestrutura, de pessoas e de tecnologia da informação, formam os quatro eixos investigados, nesse estudo, como integrantes de um núcleo de atividades desenvolvidas nas administrações municipais que constituem a base para a gestão das políticas públicas.

Nessas áreas foram identificados seis aspectos relevantes: estrutura organizacional da área e sua inserção no organograma; formação do quadro de pessoal, por meio dos dados relativos ao vínculo empregatício, escolaridade e capacitação; e questões ligadas à informatização dos serviços, à terceirização e à existência de instrumentos de participação e controle social.

2 METODOLOGIA DA PESQUISA

A pesquisa foi estruturada em cinco etapas: formação da rede de pesquisa, definição da estrutura do projeto, determinação da amostra de municípios, elaboração e aplicação dos questionários e análise dos dados. A rede de pesquisa, integrada por instituições filiadas à Associação Nacional das Instituições de

(4)

Planejamento, Pesquisa e Estatística (Anipes)2, teve por finalidade a promoção de um debate técnico capaz de subsidiar o aprimoramento da governabilidade, da transparência e da eficácia da ação pública municipal brasileira.

O trabalho3 foi realizado a partir dos marcos conceituais do Government Performance Project – (GPP), metodologia aplicada há vários anos nos Estados Unidos para medir capacidade de gestão dos municípios e estados, adaptada à realidade e aos princípios da Administração Pública brasileira.

O conceito de capacidade institucional de gestão que norteou a pesquisa consiste na habilidade das administrações cumprirem suas responsabilidades em um governo democrático: utilizar bem os recursos públicos e direcioná-los para os objetivos desejados; gerir programas e pessoas de forma eficiente; e avaliar se os objetivos estão sendo alcançados (Ingraham, 2007).

A pesquisa teve o foco em processos e não em resultados, analisando áreas-meio das prefeituras. A pesquisa de campo aconteceu entre março e maio de 2010.

Optou-se pela pesquisa de campo com a aplicação de questionários-base, por meio de entrevistas estruturadas presenciais, com os gestores e técnicos municipais.

Os pressupostos que orientaram a elaboração dos questionários foram:  estrutura organizacional do órgão responsável pela área e seu

posicionamento no organograma municipal;

 equipe (vínculo empregatício, escolaridade e capacitação do pessoal);  informatização dos serviços prestados;

 terceirização de atividades;

 existência de planejamento e execução; e

 instrumentos para promover a participação e o controle social.

2

Instituições participantes da pesquisa: Fundação Centro Estadual de Estatísticas, Pesquisas e Formação de Servidores Públicos do Rio de Janeiro (Ceperj); Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (Idesp); Instituto de Desenvolvimento Municipal e Estadual da Paraíba (Ideme); Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN), do Espírito Santo; Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (Ipardes) e Secretaria de Estado do Planejamento e do Orçamento de Alagoas (Seplan/AL).

3

(5)

Esses pressupostos são entendidos como fundamentais em um processo de consolidação da governança no setor público e orientaram a elaboração das questões, na maioria fechadas, dos questionários-base formulados pelas instituições participantes, abordando os quatro eixos.

A amostra de São Paulo foi definida considerando os critérios de porte populacional e produto interno bruto (PIB) per capita. Foram escolhidos 50 municípios (8% do total do estado) aleatoriamente a partir das variáveis estabelecidas (tabela 1). Os municípios foram agrupados em três faixas populacionais (até 20 mil habitantes, de 20 mil a 100 mil habitantes e mais de 100 mil habitantes) e em duas faixas de PIB per capita (menor e maior em relação à média estadual de PIB per capita).

Tabela 1 – Total de municípios do estado de São Paulo e da amostra da pesquisa, por porte populacional Faixa populacional Total de municípios do Estado de São Paulo Total de municípios amostrados

PIB per capita dos municípios amostrados médio – 2006 (R$) Pequenos (Até 20 mil habitantes) 399 27 30.476 Médios (de 20.001 a 100 mil habitantes) 173 16 31.711 Grandes (Acima de 100 mil habitantes) 73 7 17.492

Fonte: Dados da pesquisa. Elaboração própria

O município de São Paulo foi excluído da análise, por ser considerado atípico, em vista do porte populacional e econômico. A amostra inicial sofreu ajustes para que as 15 Regiões Administrativas do Estado estivessem representadas com, pelo menos, um município. O Mapa 1 apresenta os participantes da pesquisa.

(6)

Mapa 1 – Distribuição geográfica dos municípios da amostra do Estado de São Paulo

A seguir são comentados parte dos resultados obtidos pela pesquisa para cada gestão analisada, discriminadas por porte populacional.

3 RESULTADOS DA PESQUISA

3.1 Gestão Financeira

A gestão financeira figura como uma importante área-meio, na medida em que provê condições materiais necessárias para as políticas finalísticas de determinada administração. Integra tarefas ligadas à obtenção, utilização e controle de recursos financeiros desde o planejamento, sua elaboração, execução, prestação de contas e outras atividades correlatas.

A estrutura de finanças nos organogramas das 50 prefeituras analisadas revela que, na maior parte da amostra, o órgão responsável pela gestão está no primeiro escalão, contando com uma secretaria exclusiva (42%) ou com um setor diretamente subordinado ao prefeito (36%). Apenas um município

(7)

da amostra (2%) não possui estrutura específica. Em 56% dos municípios pequenos, a área responsável pela gestão financeira está diretamente ligada à chefia do Executivo e, conforme aumenta o tamanho do município, passa a se constituir como secretaria exclusiva. Essa organização é encontrada em 71% dos municípios grandes (gráfico 1). Esses dados apontam para a importância dada à área nas prefeituras.

Gráfico 1 – Estrutura organizacional responsável pela gestão financeira (%)

Quanto ao vínculo empregatício da equipe, há predominância de servidores efetivos (estatutários e celetistas) (gráfico 2).

0,0% 25,0% 50,0% 75,0% 100,0%

Pequenos Médios Grandes

18,5% 69,0% 71,0% 3,8% 6,0% 18,5% 12,7% 14,5% 55,4% 12,3% _14,5% 3,8%

Não possui estrutura

Setor subordinado ao Executivo Setor subordinado à secretaria Secretaria conjunta Secretaria exclusiva 0% 50% 100% Total da amostra 42,0% 4,0% 16,0% 36,0% 2,0%

(8)

Gráfico 2 – Pessoas ocupadas na gestão financeira, segundo vínculo empregatício (%)

Nota-se pouca variação entre os estratos de porte populacional e baixos percentuais de servidores não efetivos (somente comissionados e sem vínculo permanente). De acordo com as hipóteses da pesquisa, tais dados podem garantir algum grau de estabilidade na gestão financeira.

Quanto à formação do pessoal ocupado na área, observa-se que 50,5% dos funcionários possui, no mínimo, ensino superior completo ou incompleto; e um grande número (44%) possui ensino médio completo ou incompleto (gráfico 3). Os municípios médios e grandes seguem essa tendência e os pequenos apresentam mais pessoas com ensino médio. É pequeno o percentual de pessoal com baixa escolaridade. Ressalta-se que, em muitas localidades, não há uma sistemática de atualização da escolaridade dos funcionários.

-25,0 50,0 75,0 100,0

51,8 41,6 64,6 31,2 38,9 14,9 14,6 _17,1 10,3 2,4 2,4 10,2

Sem vínculo permanente Somente comissionados Celetistas Estatutários 0% 50% 100% Total da Amostra 55,0 25,5 13,3 6,2

(9)

Gráfico 3 – Pessoas ocupadas na gestão financeira, segundo grau de instrução (%)

O percentual de municípios que ofereceram alguma capacitação para servidores da gestão financeira, nos últimos três anos, atingiu 100% nas faixas dos médios e grandes (gráfico 4). Segundo os entrevistados, essas iniciativas foram oferecidas principalmente pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), por intermédio do Programa de Gestão Governamental (PGG)4 que ofereceu, em 2009 e 2010, capacitações5 presenciais nas regiões e cursos à distância para os municípios.

Já as empresas que disponibilizam softwares para gestão financeira, oferecem treinamentos regulares para sua utilização e, eventualmente, informações referentes às alterações legais. Não se verificou papel protagonista dos municípios pesquisados na escolha da necessária capacitação e não há um processo contínuo de capacitação para toda equipe.

4

O PGG objetiva melhorar o planejamento e o acompanhamento da gestão dos recursos públicos, tornando mais eficiente e eficaz o trabalho realizado pelos órgãos municipais, por meio da oferta de atividades permanentes de capacitação, sob a forma de educação continuada Disponível em: <pgg.fundap.sp.gov.br/index.html>.

5

Foram oferecidos os cursos de Planejamento e Orçamento no Município, em 2009; e Contabilidade Pública Aplicável às Entidades Municipais e a Estrutura de Auditoria Eletrônica do Estado de São Paulo (Audesp), em 2010. 0,0% 25,0% 50,0% 75,0% 100,0%

4,0% 4,5% 7,0% 58,1% 42,5% 38,4% 37,2% 53,0% _53,2% 0,8% 1,5% Pós-graduação

Ensino superior incompleto e completo

Ensino médio incompleto e completo

Ensino fundamental incompleto e completo 0% 50% 100% Total da Amostra 5,6% 44,0% 49,6% 0,9%

(10)

Gráfico 4 – Municípios que ofereceram capacitação, nos últimos três anos, às pessoas ocupadas na gestão financeira (%)

Para caracterizar a gestão financeira, foram coletados dados a respeito da informatização dos processos e das atividades6. Essas iniciativas contribuem para o aumento das receitas próprias e otimizam o acompanhamento e o controle das receitas e despesas municipais.

A média dos processos informatizados pelos municípios alcança altas cifras nos três estratos pesquisados (gráfico 5). A maioria destes processos é informatizada utilizando softwares locados.

6

Procedimentos pesquisados: arrecadação de tributos, contabilidade, controle da execução do PPA, controle da execução orçamentária, dívida ativa e outros.

0,0% 25,0% 50,0% 75,0% 100,0%

92,6%

100,0% 100,0%

Oferta de capacitação às pessoas ocupadas na gestão financeira

0,0% 50,0% 100,0%

Total da Amostra 96,0%

(11)

Gráfico 5 – Média de processos informatizados na gestão financeira (%)

Outro fator analisado foi a terceirização dos serviços da área. O gráfico 6 mostra que 48% dos municípios da amostra declararam contratar algum serviço externo. O percentual aumenta no estrato dos municípios grandes. Entre as atividades terceirizadas7, a maioria relaciona-se com serviços de assessoria ou consultoria contábil, tributária, financeira ou jurídica. Menor número de entrevistados mencionou a contratação de serviços de contabilidade, entre outros objetivos para a elaboração do Plano Plurianual (PPA) e da Lei Orçamentária Anual (LOA). Não foram identificados estudos prévios para analisar os custos e benefícios dessa opção.

7

Atividades pesquisadas: serviços de contabilidade, elaboração do PPA, elaboração do orçamento, elaboração da Planta Genérica de Valores (PGV), execução da LOA, manutenção do cadastro imobiliário, manutenção do cadastro de contribuintes, manutenção do cadastro de empresas, autônomos e outros. 0,0% 25,0% 50,0% 75,0% 100,0%

99,3% _97,5% 100,0%

Processos informatizados (média)

0,0% 50,0% 100,0%

(12)

Gráfico 6 – Municípios com serviços externos de auxílio à gestão financeira (%)

Dentre os municípios que afirmam terceirizar serviços, não foram registrados instrumentos efetivos de controle. A maior parte revelou não acompanhar sistemática e efetivamente a quantidade e a qualidade dos serviços contratados.

Foram pesquisadas, ainda, as diversas fases do planejamento orçamentário municipal, com questões específicas relacionadas à sua execução, como a obtenção de receitas e a busca do equilíbrio financeiro das contas públicas.

No Brasil, o PPA, instituído pela Constituição Federal de 1988, é o instrumento definidor de diretrizes, objetivos e metas da administração pública organizados em programas governamentais. A chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) reforça a importância do planejamento na ação governamental e a necessidade de manter a coerência entre as três peças orçamentárias: o PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a LOA. Aliada ao planejamento plurianual, a atualização periódica de despesas e receitas e sua divulgação, de forma a permitir o acompanhamento e o controle da execução orçamentária, preservam a estabilidade fiscal do município e conferem qualidade à gestão financeira.

0,0% 25,0% 50,0% 75,0% 100,0%

44,4%

37,5%

85,7%

Existência de serviços externos de auxílio à gestão financeira

0,0% 50,0% 100,0%

(13)

Quanto às despesas, observa-se que determinados gastos, dada a importância e dificuldade de sua contração, devem ser objeto de acompanhamento e controle permanente por parte do gestor. A disponibilidade de dados e informações acerca da execução orçamentária permite o efetivo controle das despesas com pessoal e do endividamento de curto e longo prazo.

Nas prefeituras pesquisadas, verificou-se a existência de tais mecanismos de controle (gráfico 7). Embora o controle das despesas com pessoal e de endividamento de curto e longo prazo seja obrigatório pela LRF, somente nos municípios grandes a totalidade dos respondentes afirmou dispor desses mecanismos, apesar dos elevados percentuais registrados nos demais portes.

Gráfico 7 – Municípios com mecanismos de controle de despesas (%)

A cobrança dos tributos próprios é outro elemento que ilustra a capacidade de gestão. Na administração dos impostos municipais é mister conhecer a defasagem na revisão da Planta Genérica de Valores (PGV), da atualização do Cadastro Imobiliário Municipal e da adequação das leis municipais do ISS às alterações da Lei Complementar 116/2003, pois a atualização desses itens, em geral, aumenta a arrecadação própria.

0% 25% 50% 75% 100%

96,3% 93,8% 100,0% 70,4% 75,0% 100,0% 51,9% 81,3% 100,0%

Despesa com Pessoal Endividamento de Curto Prazo Endividamento de Longo Prazo

0% 50% 100% Total da Amostra 96,0% 76,0% 68,0%

(14)

O gráfico 8 mostra o tempo médio de defasagem da revisão e atualização dos dois principais instrumentos para cobrança de impostos municipais: a PGV tem defasagem de 9,5 anos e o cadastro imobiliário, de 6,4 anos; valores altos diante da importância desses para a gestão financeira. Com relação ao ISS, no entanto, a defasagem média da atualização da legislação é de 5,2 anos, tempo inferior à promulgação da Lei Complementar 116/2003, o que revela a possibilidade de terem sido incorporadas as alterações trazidas pela lei.

Gráfico 8 – Atualização das bases tributárias sob a competência municipal – Média, em anos, de defasagem na atualização

O percentual da receita orçamentária advinda de convênios revela o grau de articulação do município com outras organizações. O gráfico 9 mostra o percentual da receita obtida por meio de convênios federais (2,8%) e estaduais (3,8%) na receita orçamentária, considerando os 46 municípios da amostra. Os quatro restantes não responderam à pergunta.

0,0 2,5 5,0 7,5 10,0

9,8 9,8 7,5 6,3 7 5,5 5,9 4,5 3,7

Média, em anos, de defasagem na atualização da(o): PGV

Média, em anos, de defasagem na atualização da(o): Cadastro imobiliário do IPTU

Média, em anos, de defasagem na atualização da(o): Legislação ISS

0,0 5,0 10,0 Total da amostra 9,5 6,4 5,2

(15)

Gráfico 9 – Receita obtida por meio de convênios em relação à receita orçamentária municipal (%)

Foram analisadas, ainda, duas importantes questões: a existência de mecanismos que promovam a participação da sociedade civil na elaboração das peças orçamentárias e a divulgação para a população de informações relativas à execução orçamentária. Dos municípios pesquisados, 64% afirmam incorporar as organizações da sociedade civil ao processo de elaboração do PPA – percentual crescente quanto maior o porte populacional (gráfico 10). Entre as instituições participantes, foram citados, principalmente, conselhos gestores (saúde, educação, etc.) e associações de moradores.

Mais da metade dos municípios (58%) declaram que as áreas da prefeitura também participaram da elaboração do PPA, sendo que esse percentual é crescente conforme aumenta o porte populacional.

A audiência pública é citada por 92% dos municípios como instrumento utilizado para a participação da população na elaboração do orçamento, e esse percentual é decrescente dos municípios pequenos para os grandes.

0% 5% 10%

2,2% 3,6% 2,6% 3,7% 4,5% 1,0% Governo federal Governo estadual 0% 5% 10% total de respostas 2,8% 3,8%

(16)

Gráfico 10 – Municípios com instrumentos de participação na elaboração do PPA e do orçamento (%)

É digno de nota que todos os municípios, afirmaram divulgar relatórios da execução orçamentária para a população, conforme as determinações da LRF.

3.2 Gestão de Capital e Infraestrutura

A gestão de capital e infraestrutura refere-se ao planejamento, acompanhamento e execução dos investimentos, e à manutenção e à conservação dos bens públicos municipais8.

As ações da gestão de capital e infraestrutura, diferentemente das demais analisadas, acontecem em várias áreas da prefeitura e, muitas vezes, de forma independente. Dessa forma as perguntas sobre a estrutura da gestão de capital e infraestrutura consideraram a existência de servidores ou equipes – e não setores – responsáveis pelo planejamento, acompanhamento da execução dos investimentos e pela manutenção de bens.

8

Neste trabalho os bens submetidos à manutenção e à conservação foram divididos em quatro categorias: veículos, demais bens móveis patrimoniados, bens imóveis de uso especial (escolas, hospitais, repartições públicas, etc.) e bens de uso comum (praças, parques, ruas, pontes, etc.).

0,0% 25,0% 50,0% 75,0% 100,0%

55,6%

68,8%

85,7% 96,3%

85,7% 85,7%

Municípios com instrumentos de participação da população na elaboração do PPA

Municípios com instrumentos de participação da população na elaboração do orçamento 0,0% 25,0% 50,0% 75,0% 100,0% Total da amostra 64,0% 92,0%

(17)

Os municípios afirmam possuir um ou mais profissionais que realizam o planejamento dos investimentos e o acompanhamento da sua execução em 72% e 94% deles, respectivamente (gráfico 11). Em vários casos, o planejamento concentra-se nas áreas de finanças. Já seu acompanhamento é realizado principalmente pelas áreas de obras ou compras. A manutenção é exercida em grande parte pela área de administração, serviços ou obras.

Gráfico 11 – Municípios com pessoas ou equipes responsáveis pelo planejamento dos investimentos e seu acompanhamento (%)

A totalidade dos municípios grandes e médios afirmam acompanhar a execução de investimentos, enquanto que nos municípios pequenos há ainda aqueles que não o fazem, apesar da obrigatoriedade da Lei de Licitação. O monitoramento, na maioria das vezes, é realizado por engenheiro ou arquiteto da prefeitura, ou por meio da contratação de serviços técnicos especializados. Em várias localidades, essa atividade é compartilhada com os gestores da área beneficiária do investimento.

Verificou-se, também, pequena incidência de equipes municipais para captação e estruturação de projetos, cuja existência poderia agilizar a busca de recursos necessários para a gestão.

0% 25% 50% 75% 100%

66,7% 68,8%

100,0% 88,9%

100,0% 100,0%

Equipe responsável pelo planejamento dos investimentos Equipe responsável pelo

acompanhamento da execução dos investimentos 0% 50% 100% Total da amostra 72,0% 94,0%

(18)

A pesquisa levantou, ainda, os instrumentos que subsidiam o planejamento dos investimentos. O PPA e o Plano de Governo foram os mais citados – em 92% e 78% dos municípios, respectivamente (gráfico 12).

Gráfico 12 – Principais Instrumentos utilizados como subsídio ao planejamento dos investimentos da prefeitura (%)

A alta incidência de uso do Plano de Governo como subsídio ao planejamento dos investimentos, demonstra preocupação dos gestores públicos com os eleitores e indica um avanço na prática democrática.

Os planos setoriais das políticas públicas são utilizados por 54% dos municípios no planejamento dos investimentos. Nesse quesito, destacaram-se os de saúde e educação, que têm recursos vinculados e a obrigatoriedade de elaborar planos.

Os dados evidenciam que, por serem mais complexos, os municípios populosos tendem a utilizar com maior frequência esses instrumentos.

Outro aspecto interessante é o fato de os municípios possuírem poucos recursos para investimento e, por isso, buscarem parcerias com os governos estadual e federal para atender às suas demandas (gráfico 13).

0% 25% 50% 75% 100%

85,2% 100,0% 100,0% 51,9% 43,8% 85,7% 70,4% 81,3% 100,0% PPA Planos setoriais Plano de governo 0% 50% 100% Total da amostra 92,0% 54,0% 78,0%

(19)

Gráfico 13 – Municípios que realizam parcerias para atender às demandas de investimentos (%)

Tais parcerias ocorrem preponderantemente com educação e com saúde (88% cada), áreas em que há responsabilidade compartilhada entre as três esferas de governo na sua implementação (gráfico 14). As parcerias voltadas às políticas de saneamento (68%) e de habitação (42%) também são significativas, em especial no estrato grande. Diversamente, as parcerias na área de transporte (64%) e de infraestrutura (50%), ocorrem em maior número nos pequenos e médios municípios.

75% 100%

100,0%

93,8%

100,0%

Realizam parcerias para atender às demandas de investimento 0% 50% 100% Total da amostra 98,0%

(20)

Gráfico 14 – Áreas em que os municípios realizam parcerias para atender às demandas de investimentos (%)

A pesquisa identificou os elementos considerados na escolha dos investimentos: todos afirmam considerar as decisões do prefeito; as demandas da população foram mencionadas por 90%; as decisões do secretariado por 72% e os estudos técnicos por 64% (gráfico 15). Ressalta-se que as respostas não são exclusivas. 0% 25% 50% 75% 100%

85,2% 93,8% 85,7% 85,2% 87,5% 100,0% 70,4% 62,5% 43,0% 56,3% 100,0% 55,5% 50,0% 28,5% 29,7% 37,5% 100,0% Educação Saúde Transporte Saneamento Infraestrutura Habitação 0% 50% 100% Total da amostra 88,0% 64,0% 68,0% 50,0% 42,0%

(21)

Gráfico 15 – Elementos considerados para a definição de prioridades dos investimentos realizados pela prefeitura (%)

Outro aspecto analisado foi o tratamento gerencial da informação dado aos cadastros de bens. A maioria dos municípios possui cadastro de bens móveis, sendo que 94% possuem cadastros dos veículos e 96% dos demais bens móveis (gráfico 16) e a situação é semelhante nos diferentes portes populacionais. No caso dos bens móveis, existem sistemas informatizados para registro e controle. Tais sistemas, em grande parte, atualizam os cadastros e geram relatórios, e são um diferencial na capacidade de gerenciamento, pois facilitam a manutenção do patrimônio público. Entretanto, diversos entrevistados apontam para o desafio de uma manutenção contínua.

0,0% 25,0% 50,0% 75,0% 100,0%

66,7% 85,7% 100,0% 100,0% 100,0% 70,4% 85,7% 88,9% _87,5% 100,0% 44,4% 56,3% 85,7% Estudos técnicos Decisões do prefeito Decisões do secretariado Demandas da população Participação de entidades sociais 0,0% 25,0% 50,0% 75,0% 100,0% Total da amostra 64,0% 100,0% 72,0% 90,0% 54,0%

(22)

Gráfico 16 – Municípios que possuem cadastros de bens (%)

Quanto ao cadastro de bens de uso público especial e de bens de uso comum, verifica-se sua existência em 72% e 58% dos municípios, respectivamente. O percentual cresce conforme aumenta o porte dos municípios. O tempo de atualização dos bens de uso especial é de 2,4 anos e os de uso comum, de 2,9 anos (gráfico 17).

Verificou-se, na maioria dos municípios, que, por determinação legal, as atualizações estão sendo feitas anualmente. Entretanto, não se identificou uma política de preservação do patrimônio.

No que diz respeito ao cadastro de bens tombados, verificou-se que especialmente os pequenos municípios não o possuem. Contudo, nos demais estratos, a existência é menor do que a dos demais cadastros, pois muitos municípios, quando possuem bens tombados, não têm políticas próprias voltadas ao seu gerenciamento. Recorrentemente, os processos de tombamento são feitos pelo estado ou pela União e são os conselhos estadual e/ou federal – Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico e Turístico (Condephaat) e Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan) – que administram esses bens. Ainda não é frequente uma política de preservação do patrimônio municipal.

0% 25% 50% 75% 100%

92,6% 93,8% 100,0% 96,3% 59,3% 81,3% 48,2% 56,3% 3,7% 31,3% 42,9% Veículos

Demais bens móveis Bens de uso público especial Bens de uso comum Bens tombados 0% 50% 100% Total da Amostra 94,0% 96,0% 72,0% 58,0% 18,0%

(23)

Gráfico 17 – Número médio de anos desde a última atualização dos diversos cadastros

Com relação à existência e à utilização de instrumentos que possibilitem a participação da população na escolha dos investimentos verifica-se que 80% dos municípios afirmam considerá-la, por meio das audiências públicas.

Os municípios declaram ainda divulgar os valores e prazos dos projetos de investimentos. Entretanto, utilizam-se principalmente das placas nas obras para tal.

Os instrumentos existentes para a participação da população na escolha dos investimentos e a sua divulgação estão bastante vinculados aos procedimentos previstos em lei sobre as audiências públicas e a prestação de contas dos gastos públicos. Novas práticas de gestão ainda são pouco frequentes nos municípios analisados. A incorporação de tais práticas, a partir das exigências legais, é um avanço, mas evidencia que são instrumentos que podem ser potencializados e os municípios deveriam ampliar os mecanismos para viabilizar a participação.

0,0 1,5 3,0 4,5

1,8 0,7 0,6 0,7 2,5 3,7 1,1 1,9 4,3 2,6 1,0 1,4 2,0 Veículos

Demais bens móveis Bens de uso público especial Bens de uso comum Bens tombados 0,0 1,5 3,0 4,5 Total da Amostra 1,0 1,1 2,4 2,9 1,5

(24)

3.3 Gestão de Pessoas

A gestão de pessoas é uma área estruturante da administração. As pessoas são fundamentais para que a administração municipal consiga proporcionar qualidade de vida aos cidadãos. Atrair a força de trabalho, contratá-la, remunerar adequadamente, desenvolvê-la diante das novas atribuições municipais e mantê-la motivada é um desafio ao poder público.

Parcela significativa dos municípios (76%) insere as competências relacionadas à gestão de pessoas em um setor subordinado a uma secretaria (gráfico 18). Na maioria dos casos, trata-se da secretaria de administração, que responde por esse domínio, ao lado de outros, como serviços gerais, patrimônio e TI e atuam como uma espécie de “departamento pessoal”, realizando atividades rotineiras principalmente voltadas à folha de pagamento.

Gráfico 18 – Estrutura organizacional responsável pela gestão de pessoas (%)

0,0% 25,0% 50,0% 75,0% 100,0%

29,0% 67,0% 94,0% 71,0% 26,0% 6,0% 7,0%

Setor subordinado ao Executivo Setor subordinado à secretaria Secretaria conjunta Secretaria exclusiva 0% 50% 100% Total da amostra 4,0% 76,0% 16,0% 4,0%

(25)

As únicas ocorrências de secretaria exclusivas para a área de gestão de pessoas encontram-se entre os municípios grandes – talvez uma resposta à dificuldade de gerir um quadro com mais servidores ou uma opção estratégica para a administração. Os municípios de pequeno porte, mesmo não contando com uma secretaria exclusiva, atribuem destaque à gestão de pessoas, quando a subordinam-na diretamente à chefia do Executivo; aproximadamente 26% encontram-se nesta situação.

A distribuição dos servidores de acordo com seu vínculo empregatício constitui outro foco de análise. A seguir será apresentada a situação da prefeitura como um todo e, particularmente, da área de gestão de pessoas, de forma que possa ser feita a análise comparativa entre as gestões estudadas.

A maior parte das pessoas ocupadas nas prefeituras é estatutária (50%) ou celetista (38%) e a proporção de funcionários efetivos (celetistas e estatutários) não varia significativamente conforme o porte populacional (gráfico 19). Entre os pequenos, os efetivos somam 87,2%; entre os médios, 86,1%; e, nos grandes, totalizam 86,1%.

Gráfico 19 – Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo vínculo empregatício (%)

0% 25% 50% 75% 100%

40,1% 53,3% 69,9% 47,1% 32,8% 16,2% 8,1% 6,7% 4,9% 4,8% _7,2% 9,0%

Sem vínculo permanente Somente comissionados Celetistas Estatutários 0% 50% 100% Total da amostra 50,0% 38,0% 6,0% 6,0%

(26)

No que diz respeito aos funcionários comissionados, o percentual elevado observado em municípios pequenos (8,1%) tampouco foge ao esperado. Considerando que os cargos comissionados correspondem normalmente aos postos de chefia, a proporção desses é maior em relação ao total de funcionários nos municípios pequenos, comparativamente àqueles de portes médio e grande.

Os dados referentes aos “sem vínculo permanente”, mostram aumento dos percentuais, conforme aumenta a população.

As informações sobre as pessoas ocupadas na gestão de pessoas, de forma geral, obedecem ao padrão observado para o conjunto da prefeitura. A maior parte dos funcionários é estatutária ou celetista. Entre os municípios pequenos, os servidores sob tais vínculos somam 77,6%; nos médios, 83,2%; e, nos grandes, 80,7% (gráfico 20). A maior proporção de funcionários comissionados na gestão de pessoas também não foge ao padrão do quadro geral das prefeituras: é maior nos municípios pequenos.

Gráfico 20 – Pessoas ocupadas na gestão de pessoas, segundo vínculo empregatício (%)

No quadro geral do grau de instrução do pessoal das prefeituras a maioria (42,6%) possui ensino superior incompleto e completo (gráfico 21). Entretanto, o percentual de pessoas com, no mínimo, ensino superior incompleto, em municípios pequenos é de 38,6%; em médios, é de 42,6%; e nos grandes, 50,4%.

0% 25% 50% 75% 100%

46,8% 66,4% 66,8% 30,8% 16,8% _13,9% 17,0% 12,8% 11,3% 5,3% 4,0% _8,0%

(27)

Gráfico 21 – Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo o grau de instrução (%)

Observam-se níveis de escolaridade um pouco maiores na área de gestão de pessoas em relação ao padrão geral da prefeitura. O percentual de pessoas ocupadas com, pelo menos, ensino superior incompleto, é de 51,6%, sendo 42,6% nos municípios pequenos, 65,3% nos médios e 46,9% nos grandes (gráfico 22).

0% 25% 50% 75% 100%

0,3% _0,3% 0,3% 29,5% 23,8% 16,7% 31,6% 33,4% 32,7% 36,3% 41,0% 45,3% 2,3% 1,6% _5,1% Pós-graduação

Ensino médio incompleto e completo Ensino fundamental incompleto e completo Sem instrução 0% 50% 100% Total da amostra 0,3% 20,4% 32,6% 42,6% 3,7%

(28)

Gráfico 22 – Pessoas ocupadas na gestão de pessoas, segundo o grau de instrução (%)

Quanto aos cursos de capacitação oferecidos aos funcionários da área de gestão de pessoas, os dados mostram que 64% dos municípios possuem servidores beneficiados, nos três últimos anos, por alguma iniciativa (gráfico 23).

0,0% 25,0% 50,0% 75,0% 100,0%

0,2% 8,5% 5,3% 48,9% 34,7% 47,6% 39,4% 63,7% 40,5% 3,2% 1,6% 6,4% Pós-graduação

Ensino médio incompleto e completo Ensino fundamental incompleto e completo Sem instrução 0% 50% 100% Total da amostra 0,1% 4,5% 43,7% 47,9% 3,7%

(29)

Gráfico 23 -– Municípios que ofereceram capacitação, nos últimos três anos, às pessoas ocupadas na gestão de pessoas (%)

Ao analisar o conteúdo dos cursos ofertados, nota-se que se concentram no aprimoramento e atualização legislativa dos procedimentos da área. Os contratos com as empresas locadoras de sistemas de informatização preveem o treinamento de servidores para operá-los. Tais treinamentos ocupam posição importante no quadro geral de cursos na área. Por fim, destacam-se as qualificações no que tange à formação e às práticas de trabalho. Há pouca incidência de cursos vinculados à motivação, ao trabalho em equipes, à neurolinguística e outros relacionados à melhoria da gestão.

Dos municípios pesquisados 70% ofereceram capacitação aos servidores nos últimos três anos (gráfico 24). No entanto, apenas 36% previu recursos no orçamento de 2010 para capacitação.

0% 25% 50% 75% 100%

70,4%

50,0%

71,4%

Municípios que oferecem capacitação aos funcionários da gestão de pessoas 0% 50% 100% Total da amostra 64,0%

(30)

Gráfico 24 – Municípios que oferecem capacitação aos funcionários da prefeitura e prevê recursos no orçamento para capacitação (%)

Observou-se a concentração de capacitações em educação e saúde. Não foi identificado, na maioria dos municípios analisados, um planejamento estruturado para o desenvolvimento dos funcionários.

Quanto à média de informatização dos serviços na área9 o gráfico 25 revela dados expressivos: 96,3%, nos municípios pequenos; 100%, nos médios; e 95,2% nos grandes. A emissão da folha de pagamento, de dados cadastrais dos funcionários e da movimentação dos servidores possui alta incidência de informatização. Também estão informatizadas outras práticas como o controle de férias, faltas, horas extras, 13o salário, promoções, ponto eletrônico, licença-prêmio e estágio probatório.

9

Serviços pesquisados: folha de pagamento, dados cadastrais dos funcionários e movimentação dos servidores. O entrevistado podia destacar outros, caso desejasse.

0% 25% 50% 75% 100%

66,7% 68,8% 85,7% 25,9% 50,0% 42,9% Realiza capacitação de funcionários

Prevê recursos no orçamento de 2010 para treinamento,

qualificação e/ou capacitação

0% 50% 100% Total da amostra 70,0% 36,0%

(31)

Gráfico 25 – Média de processos informatizados na gestão de pessoas (%)

Quanto à terceirização, 30% dos entrevistados declaram terceirizar atividades na gestão de pessoas (gráfico 26). As respostas positivas referem-se, geralmente, a atividades vinculadas a empresas e a profissionais autônomos que atuam na medicina e segurança do trabalho. Há que se destacar que a maioria declarou não terceirizar as tarefas rotineiras.

0% 25% 50% 75% 100%

96,3% 100,0% _95,2%

Serviços informatizados (média)

0% 50% 100%

Total da amostra 97,2%

(32)

Gráfico 26 – Municípios com serviços externos de auxílio à gestão de pessoas (%)

Para a contratação de novos funcionários, observa-se pouca utilização, pela área, do cadastro e da movimentação de seus servidores (46%), ferramenta de controle e organização dos dados dos funcionais (gráfico 27).

0% 25% 50% 75% 100%

29,6%

18,8%

57,1%

Municípios que terceirizam atividades na área de gestão de pessoas

0% 50% 100%

Total da amostra 30,0%

(33)

Gráfico 27 – Informações consideradas para a criação de novas vagas na prefeitura (%)

Observou-se 96% dos municípios consideram as demandas das secretarias para a contratação de novos funcionários. Em municípios médios e grandes, essa taxa chega a 100%. Identificou-se que não existe interação periódica entre as áreas; em 48% dos municípios ocorrem contatos esporádicos, concentrados na resolução de problemas administrativos pontuais relacionados aos servidores. Os elevados percentuais de demanda das secretarias pela contratação de pessoas apontam para a falta de iniciativa da gestão de pessoas e uma posição preponderantemente executora e menos voltada ao protagonismo no planejamento dos concursos.

Quanto à institucionalização de normas de progressão funcional, foi pesquisada a existência de: Quadro de Pessoal; Plano de Cargos e Salários (PCS); e Plano de Cargos, Carreiras e Salários/Remuneração (PCCR).

Observa-se que existe estreita relação entre porte populacional e o tipo de plano ou estatuto adotado (gráfico 28). A ocorrência de PCCR incidiu predominantemente sobre os municípios grandes (71,4%). E, 54% possuem PCS, sendo 55,6% em pequenos e 75% em médios.

0% 25% 50% 75% 100%

48,2% 50,0% 28,6% 25,9% 42,9% 92,6% 100,0% 100,0% Cadastro e movimentação de servidores

Parâmetros de políticas setoriais

Demandas das secretarias

0% 50% 100% Total da amostra 46,0% 36,0% 96,0%

(34)

Gráfico 28 – Municípios com quadro de pessoal; planos de cargos e salários e planos de cargos, carreira e remuneração (%)

Parte expressiva dos municípios (86%) possui plano de carreira ou estatuto para a educação. Isso porque se trata de medida exigida pelo governo federal10. O papel indutor da legislação reflete-se na alta taxa de casos que os instituíram após 2001, quando da aprovação do Plano Nacional de Educação: 56% dos municípios.

Identificou-se que 86% dos municípios afirmam possuir mecanismos de progressão funcional aos seus servidores, por meio de critérios de antiguidade (80%) e cursos de aperfeiçoamento (36%). Apenas 22% realizam avaliação de desempenho. A mensuração do desempenho e a contratualização dos resultados é prática restrita.

A existência de instrumentos de participação, de mensuração da satisfação e de valorização do desempenho dos servidores não é frequente. Apenas 34% dos municípios possuem instrumentos para participação dos funcionários (gráfico 29).

10

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB); a Lei federal 10.172/2001, que institui o Plano Nacional de Educação; a Lei Federal 11.738/2008, que institui o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica; e a Resolução 2/2009, do Conselho Nacional da Educação (CNE) preveem que os municípios organizem legislação que estabeleça as normas do magistério (Estatuto do Magistério) e o plano de carreira e remuneração para os profissionais da área. 0% 25% 50% 75% 100%

25,9% 6,3% 55,6% 75,0% 28,6% 18,5% 18,8% 71,4% Quadro de pessoal Plano de cargos e salários Plano de cargos, carreiras e salários/remuneração 0% 50% 100% Total da amostra 20,0% 54,0% 26,0%

(35)

Gráfico 29 – Instrumentos de participação, mensuração da satisfação e de valorização de funcionários na gestão da prefeitura (%)

Somente dois municípios da amostra possuem instrumentos para medir a satisfação dos servidores. E 26% possuem instrumentos de valorização do desempenho.

O baixo desempenho da área de gestão de pessoas relacionado à existência de instrumentos de participação, valorização e medição da satisfação dos servidores municipais, revela que a área atua, basicamente, em atividades rotineiras e não de forma estratégica.

3.4 Gestão de TI

A TI envolve variados instrumentos que possibilitam a melhoria da capacidade de gestão por meio da agilização de procedimentos e reestruturação de serviços. Tais tecnologias permitem aumentar a produtividade, aperfeiçoar a qualidade das ações, bem como garantir a transparência, permitindo comunicação e interação mais dinâmicas entre os cidadãos e a administração.

Em 56% da amostra, verificou-se a subordinação do setor de TI a uma secretaria (gráfico 30), com mais incidência nos municípios médios (88%) e grandes

0% 25% 50% 75% 100%

22,2% 50,0% 42,9% 7,4% 28,6% 22,2% 31,3%

Instrumentos de participação dos funcionários na gestão da prefeitura Instrumentos para mensurar a satisfação dos funcionários Instrumentos para valorizar o bom desempenho dos funcionários

0% 50% 100% Total da amostra 34,0% 8,0% 26,0%

(36)

(100%), enquanto nos pequenos municípios predomina a inexistência de estrutura específica (63%).

Gráfico 30: Estrutura organizacional responsável pela gestão de TI (%)

Quando a área de TI é subordinada a uma secretaria, em geral trata-se da Secretaria de Administração que engloba outras atividades.Observa-se que, em poucos municípios, a área de TI faz parte da gestão estratégica da prefeitura, com forte articulação com as demais áreas.

Quanto ao vínculo empregatício das pessoas ocupadas na gestão de TI (gráfico 31), verifica-se que há uma quantidade menor de servidores efetivos (estatutários e celetistas) em relação aos comissionados e sem vínculo permanente (38%), em todas as faixas populacionais. Nos grandes municípios, 60,8% das pessoas ocupadas em TI não possuem vínculo permanente e 8,2% são comissionadas. 0,0% 25,0% 50,0% 75,0% 100,0%

26,0% 88,0% 100,0% 11,0% 6,0% 63,0% 6,0%

Setor subordinado ao Executivo Setor subordinado à secretaria

0% 50% 100% Total da amostra 56,0% 8,0% 36,0%

(37)

Gráfico 31 – Pessoas ocupadas na gestão de TI, segundo vínculo empregatício (%)

Com relação ao grau de instrução das pessoas ocupadas na área de TI (gráfico 32), observa-se que a escolaridade dos seus profissionais é maior do que a dos profissionais da prefeitura em geral.

0% 25% 50% 75% 100%

23,8% 36,3% 26,6% 28,6% 10,0% 4,4% 26,2% 33,8% 8,2% 21,4% 20,0% 60,8%

(38)

Gráfico 32 – Pessoas ocupadas na gestão de TI, segundo o grau de instrução (%)

Em relação à capacitação oferecida a essas equipes, 32% da amostra afirma realizá-la. Nos municípios pequenos, 22,2% disponibilizam ou custeiam cursos aos funcionários de TI e esse percentual vai para 50% nos municípios grandes (gráfico 33). Dentre os cursos ofertados, 93% referem-se à transmissão de conhecimento no manuseio de software privado ou de equipamento de informática.

0% 25% 50% 75% 100%

5,0% 35,7% 22,5% 15,2% 59,5% _71,3% 69,6% 4,8% 1,3% 15,2% Pós-graduação

Ensino médio incompleto e completo Ensino fundamental incompleto e completo 0% 50% 100% Total da amostra 1,4% 20,4% 68,6% 9,6%

(39)

Gráfico 33 – Municípios que oferecem capacitação aos funcionários da área de TI (%)

Todas as prefeituras possuem atividades, serviços e/ou processos informatizados. As atividades vinculadas à gestão financeira (administração orçamentária e financeira, contabilidade, dívida ativa e IPTU) e a folha de pagamento, vinculada à gestão de pessoas, estão informatizadas em todas as localidades; seguidas da administração do ISS (98%) e do registro e do controle funcional (98%); do cadastro de fornecedores (96%); do controle dos bens móveis (92%); e do gerenciamento de estoque (90%) e do controle de bens imóveis e compras (88%). Portanto, a prioridade da informatização está nos processos internos.

Entre as atividades terceirizadas na área de TI, foram apontadas: desenvolvimento de site (64%), desenvolvimento de sistemas (62%), manutenção de equipamentos (58%), gerenciamento e suporte de rede (40%), manutenção corretiva, preventiva e evolutiva (16%) e locação de equipamentos (12%).

Chama atenção o elevado percentual de municípios que terceirizam o desenvolvimento do seu site; ressalta-se que, em muitas localidades, esta atividade não está vinculada à área de TI e sim à de comunicação.

0% 25% 50% 75% 100%

22,2%

40,0%

50,0%

Realiza capacitação de funcionários da área de TI 0% 50% 100% Total da amostra 32,0%

(40)

Verificou-se, ainda, número pequeno de fornecedores de softwares nos municípios visitados. Em alguns casos, os gestores municipais declaram possuir pouca governabilidade para modificar a ferramenta. Há sistemática padronizada de trabalho e de emissão de relatórios, e pouca autonomia para alterá-los, a partir das necessidades locais.

A pesquisa buscou identificar se havia planejamento de longo prazo. O gráfico 34 aponta que em 48% das localidades, os entrevistados declaram tê-lo, abrangendo itens relacionados à infraestrutura física, com destaque à atualização de

hardware (48%) e à infraestrutura de redes e segurança (48%), seguido por

atualização de software (42%). Afirmam dar menos atenção à capacitação de pessoas (38%) no planejamento da área. Por fim, alguns entrevistados destacam que saúde e educação planejam à parte a gestão de TI.

Gráfico 34 – Itens abordados no planejamento de TI (%)

Verificou-se, ainda, que todas as prefeituras têm acesso à internet ainda que não esteja disponível na totalidade de seus equipamentos. Os municípios pequenos são os que possuem maior percentual de máquinas com acesso à rede (tabela 2). 0% 25% 50% 75% 100%

44,4% 50,0% 57,1% 40,7% 43,8% _42,9% 33,3% 44,4% 50,0% 57,1% Atualização de hardware Atualização de software Capacitação de pessoas

Melhorias de Infraestrutura de redes e segurança 0% 50% 100% Total da amostra 48,0% 42,0% 38,0% 48,0%

(41)

Tabela 2: Municípios com acesso a Internet e que possuem Intranet, por porte populacional (%).

Fonte: Dados da pesquisa. Elaboração própria.

Outro ponto que merece realce é o acesso à internet de banda larga (acima de 512 kbps), presente em praticamente todas as prefeituras. No caso específico do estado de São Paulo, em função do programa Intragov, todos os municípios dispõem de banda larga por causa da infraestrutura instalada e disponibilizada aos serviços municipais de saúde, educação, assistência social e ao programa Acessa São Paulo. Entretanto, a sua qualidade ainda é uma meta a ser alcançada.

Já a intranet é utilizada como ferramenta da gestão apenas em 34% da amostra. Outro ponto analisado refere-se à criação de redes entre as secretarias, com melhorias na estrutura existente. Existe rede na maioria dos municípios, mas apenas na metade abrange equipamentos de todas as secretarias.

Os governos federal e estadual surgem como os principais parceiros dos municípios no processo de viabilização das atividades de TI (gráfico 35). Na amostra 70% das administrações mantêm parceria com a União, e 60% com o governo estadual. A pesquisa identificou, ainda, outras organizações parceiras, como: instituição de ensino superior (cinco municípios), empresas (três), instituições de pesquisa (um), instituições internacionais (um) e organizações não governamentais (ONGs) (um).

(42)

Gráfico 35 – Municípios que realizam parcerias na gestão de TI, por parceiro (%)

Os consórcios intermunicipais, mesmo após a promulgação da Lei de Consórcios Públicos, têm sido pouco utilizados para a criação de projetos na área de TI: apenas duas localidades afirmam dispor desse arranjo. Os custos com infraestrutura, desenvolvimento de sistemas, capacitação de pessoas, entre outros investimentos poderiam ser socializados entre os municípios, por meio dos consórcios ou outras formas organizacionais.

Assim, a articulação da política de TI está concentrada com o Poder Público, carecendo ainda de estímulos para ampliação de parcerias bem como de integração com os diversos atores – governo, empresas, sociedade civil (comunidade, universidade e ONGs).

A pesquisa também identificou que todos os municípios possuem site próprio, as localidades de grande porte possuem conjunto mais amplo de serviços e informações disponíveis no site11. Já os pequenos indicam oferta menor, à exceção

11_{“Serviços disponibilizados no site” pesquisados: consulta de processos, Diário Oficial, estatísticas}

(sobre o município), estrutura organizacional, legislação municipal, mapa do município, notícias – informativo, ouvidoria municipal, prestação de contas, Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor – Procon, programas e projetos, protocolos, atividades das secretarias municipais, serviço de atendimento ao cidadão, serviço de emissão de guia de ISS de autônomos, serviço de emissão de guia de dívida ativa, segunda via de IPTU, links e telefones úteis, editais de licitação, informações turísticas, solicitação de serviços de manutenção urbana e outros.

0% 25% 50% 75% 100%

63,0% 87,5% 57,1% 55,6% 68,8% 57,1% 0,0% 6,3% 14,3% Governo Federal Governo Estadual Municípios/consórcios 0% 50% 100% Total da amostra 70,0% 60,0% 4,0%

(43)

das estatísticas e do mapa do município. A divulgação de informações sobre a prestação de contas no site foi registrada em 80% da amostra e a publicação de editais de licitação nos sites por 78%.

A pesquisa debruçou-se também sobre os instrumentos que permitem a comunicação entre a prefeitura e os munícipes. Dos municípios pequenos, 92,6% possuem pelo menos um serviço de atendimento ou comunicação com os cidadãos, 93,8% de porte médio e todos os de grande porte (gráfico 36). Os serviços mais frequentes são a página da Internet (80%), o e-mail (72%) e informativos periódicos (60%).

Gráfico 36 – Municípios que possuem instrumentos de atendimento e comunicação ao cidadão (%)

Observa-se, ainda, a existência de balcão integrado de atendimento ao cidadão e ouvidoria em apenas 30% da amostra – não coincidentes – e concentrados nos municípios maiores.

0% 25% 50% 75% 100%

7,4% 6,3% 92,6% 93,8% 100,0% 22,2% 31,3% 57,1% 11,1% 43,8% 71,4%

Não possui serviços de atendimento e comunicação ao cidadão

Possui pelo menos um serviço de atendimento e/ou comunicação Possui balcão integrado de atendimento ao cidadão

Possui serviço de ouvidoria pública

0% 50% 100% Total da amostra 6,0% 94,0% 30,0%

(44)

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O caráter inovador deste estudo, tanto pela sua temática quanto pela dinâmica do trabalho em rede com várias instituições de pesquisa, permitiu identificar elementos para um diagnóstico da capacidade de gestão das administrações públicas municipais.

Os eixos de gestão estudados são a base para o bom desempenho de qualquer política pública, responsabilidade fundamental tanto para administrações de municípios grandes quanto de pequenos. E, a gestão da tecnologia da informação, a mais recente nas atividades administrativas, é atualmente crucial para promover uma maior eficiência e qualidade da gestão. Nesse contexto, a metodologia aplicada concentra-se em pontos pertinentes ao incremento da capacidade institucional de gestão municipal.

Embora não esgotem todo repertório possível, algumas considerações nos parecem significativas para a discussão da capacidade de gestão dos municípios paulistas.

A primeira diz respeito à gestão financeira, área tradicionalmente estruturada nas prefeituras. Em quase todos os municípios, tem posição de destaque no organograma, está institucionalizada e os servidores são, na maioria, efetivos. Tais características possibilitam estabilidade e continuidade das atividades, mesmo em períodos de mudança política e administrativa.

A área de gestão de pessoas, na maioria dos municípios pesquisados, não é valorizada e não goza de posição estratégica na administração local. As capacitações e qualificações dos servidores observadas são fruto de demandas pontuais e a ocorrência de PCCRs não é prática frequente – só se verifica em poucos municípios de grande porte. A área tem um perfil executor de rotinas voltadas à geração e manutenção da folha de pagamento. Poucas prefeituras atuam na gestão do desempenho, com contratualizações, remuneração variável aos servidores e no estabelecimento de carreiras estratégicas. As ações relacionadas à participação, valorização e medição da satisfação dos servidores municipais são, ainda, embrionárias.

(45)

É necessário, portanto, investir na valorização e no desenvolvimento dos servidores e na interação com as demais áreas, tendo como base paradigmas da administração, como por exemplo, a gestão voltada a resultados, bem como na adequação dos funcionários aos novos perfis profissionais requeridos pelo setor público.

Outra consideração é relativa à área de gestão de TI, que também não ocupa papel de destaque no organograma municipal. Conta com poucos servidores efetivos e apresenta o maior nível de escolaridade das áreas analisadas. A gestão de TI, ainda longe de uma integração satisfatória, é vista com respeito pelas diversas áreas da prefeitura e tem trazido inegáveis avanços à administração, em termos de melhoria da produtividade e da qualidade dos serviços prestados.

Com efeito, entrevistados de outras áreas pesquisadas apontam a informatização de seus setores como um dos principais avanços observados e em que há maior número de inovações.

Finalmente, vale destacar questões específicas de alguns temas abordados na pesquisa. A terceirização é um destes, que aparece como importante instrumento utilizado nos eixos pesquisados. Pode-se dizer que a contratação de serviços de terceiros levada a cabo pelos municípios paulistas, muitas vezes, perde o foco principal da utilização deste instrumento: a melhoria na qualidade e o menor custo do serviço prestado. Na pesquisa há poucas prefeituras em que foram registrados instrumentos efetivos de controle sobre a terceirização. Esta constatação é preocupante e incita a realização de novas investigações para detalhar a situação, buscando também compreender as motivações da terceirização e sua possível relação com gastos de pessoal e processo licitatório. A gestão dos contratos com terceiros é outro aspecto a ser aprimorado.

Outro ponto analisado diz respeito ao planejamento que, como um instrumento de gestão, necessita ser aprimorado nas prefeituras nos eixos analisados.

Merece atenção na gestão financeira em particular o PPA, elaborado por todos os municípios, o que demonstra a institucionalização do instrumento. Sob este aspecto, a institucionalização e uso dos instrumentos de planejamento e

(46)

orçamentação pelos municípios representa um salto qualitativo na capacidade de gestão, que deve ser destacado. No entanto, é bem verdade que em grande parte dos municípios, o PPA, como instrumento de planejamento estratégico, fica muito a desejar.

Da mesma maneira que ocorre com o planejamento, as questões relativas à participação e ao controle social, contam com mecanismos previstos na legislação, já institucionalizados nas administrações municipais. Também aqui se verificou o acato da maioria dos municípios paulistas a estas determinações legais. Entretanto os instrumentos utilizados (audiências públicas, consulta a demandas da população, divulgação de prazos, valores e outras informações, etc.) contam com fraca participação popular e controle social.

É necessário investigar em que medida a engenharia institucional, que possibilita a participação popular, incorpora a complexidade que envolve a relação entre o Estado e a sociedade civil. Neste quesito, seria interessante, também, estudar o potencial da tecnologia de informações no sentido de promover a efetiva aproximação da sociedade civil à gestão.

O estudo levantou, ainda, que as exigências legais, comuns a todos os municípios e seguidas pela maioria dos municípios paulistas, não consideram as diferentes realidades, a complexidade dos problemas enfrentados, as ferramentas disponíveis e a capacidade de resposta dos diversos portes populacionais. Mesmo afinadas com a perspectiva de planejamento e transparência na execução das tarefas públicas, essas obrigações, apesar de representarem avanços, podem apresentar efeitos perversos quando implicam um volume de trabalho incompatível com a estrutura de determinada prefeitura, desafio mais recorrente em municípios de pequeno porte.

Ao investigar os quatro eixos identificou-se, ainda, a possibilidade, no futuro, de estabelecer um padrão de capacidade de gestão municipal, talvez pelos diferentes portes populacionais. Existem municípios que reúnem de forma razoável as condições consideradas necessárias para um bom desempenho da gestão municipal; outros se destacam em um determinado eixo, mas necessitam aprimorar os demais. Há, ainda, aqueles que possuem de forma integral todos os pressupostos para realizar a gestão municipal dentro das dimensões institucionais consideradas.

(47)

Os dados apresentados na pesquisa também permitem readequar ou criar programas estaduais e federais considerando dificuldades de gestão municipal, muitas vezes diferentes conforme o porte populacional. Ações de assessoria, consultoria e capacitação técnica para auxiliar as administrações municipais no desenvolvimento de instrumentos que orientem a ação para resultados, precisam ser formatadas considerando os diferentes recursos disponíveis nas prefeituras.

É necessário, ainda, disseminar informações e instrumentos, bem como ampliar a capacidade de reflexão sobre a melhoria da gestão, por meio de debates, seminários e oficinas e o desenvolvimento de instrumentos que orientem a ação municipal. Nesse cenário devem ser estimuladas reflexões sobre o papel estratégico da gestão de pessoas voltado para estruturação de carreiras, valorização do servidor, avaliação de desempenho, entre outras. Os governos estaduais e federal podem assumir essas atividades como de sua responsabilidade.

Para além dos fatores contemplados em cada uma das áreas isoladamente, fica colocado o desafio de desenvolver estratégias que incorporem fatores de alta complexidade analítica, tal qual o papel das lideranças na condução de transformações, da integração e intersetorialidade na gestão e da cultura organizacional pública, entre outros temas, que possam contribuir para qualificação e aperfeiçoamento da gestão. Neste contexto, uma agenda que se coloca para futuras pesquisas é a reaplicação periódica da pesquisa para o conjunto dos municípios do Estado, objetivando estabelecer uma rotina de avaliação da capacidade de gestão municipal.